авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 34 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ РЕФОРМЫ ПУТИ РАЗВИТИЯ ...»

-- [ Страница 14 ] --

В частности, в ОАО «РЖД» трудится более миллиона сотрудников, а с чле нами семей более четырех миллионов. Профессиональная сеть и территория деятельности нашей компании – скажем без всякого преувеличения – охваты вает большую часть территории страны. Услугами монополии пользуются сотни миллионов человек. Основные грузоперевозки осуществляются именно по же лезной дороге и многие принципиальные экономические задачи развития об щества также в значительной степени решаются с помощью железнодорожного транспорта.

В данном аспекте как бы на «поверхности» лежит связь корпоративных стра тегий естественных монополий с интересами «своих» работников и их семей (или населением соответствующих населенных пунктов), где компания может выпол нять градообразующую и системообразующую хозяйственную функцию. Их эко номический потенциал дает возможность расширения связей отрасли с другими социальными комплексами, увеличения общественного, а вместе с этим и поли тического капитала корпорации. Например, в ОАО «РЖД» разработаны специ альные социальные программы, поддерживающие национальные проекты, свя занные с жильем, образованием, молодежью. Планируемые затраты на эти цели превышают многие миллиарды рублей.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Учет данного аспекта деятельности естественных монополий крайне важен, поскольку сама структура системы государственного управления обусловливает неуклонное расширение социальной базы целеполагания, более точный учет ин тересов различных социальных аудиторий. Нельзя забывать и о том, что и Конс титуция страны определяет Россию как социальное государство. И в этом смысле естественные монополии могут сыграть роль мощных трансляторов интересов «своих» групп, да и в более широком плане привлечь потенциал структур граж данского общества для проектирования корпоративных и общегосударственных стратегий. Особо подчеркнем, что в ряду таких социальных объединений могут находиться и принципиально важные для усиления аналитического обеспечения государственных решений научно-экспертные сообщества.

Опыт ряда зарубежных стран, особенно в форме стратегий «корпоративного гражданства», уже продемонстрировал потенциал такого типа взаимоотноше ний корпораций, государства и общества как с точки зрения выработки перс пективных планов укрепления власти, так и достижения более оптимальных форм использования потенциала бизнеса в интересах всего социума. В России пока не существует больших возможностей для реализации подобной модели, однако последовательное углубление институтов и отношений частно-госу дарственного партнерства, думается, смогло бы найти ответ на этот историчес кий вызов.

Одной из промежуточных форм такого типа сотрудничества может являться частичное привлечение естественными монополиями неправительственных ор ганизаций для решения отдельных вопросов или же более широкое привлечение ими экспертных структур (и даже создание собственных консультативно-управ ленческих центров или научных и исследовательских фондов), работающих на рынке независимого консультирования, для проработки социально ориентиро ванных стратегий развития государства. И это тем более объяснимо, поскольку эти госмонополии обладают более устойчивым статусом в механизме принятия решений, чем компании, спорадически привлекающиеся для участия в разработке тех или иных государственных целей.

Важно и то, что позиции этих компаний не только исключают искушение по литических девиаций по отношению к правящему режиму, но и заставляют их в большей степени испытывать издержки становления таких форм сотрудничества.

Нельзя забывать, что естественные монополии в большей степени испытывают на себе «внимание» общества к своей деятельности, ощущают последствия межкор поративной конкуренции и даже прямого давления со стороны различных эконо мических и политических структур, стремящихся использовать их материальные и кадровые ресурсы в своих специфических целях. В любом случае такого рода процессы снижают потенциал частно-государственного партнерства, мешая ис пользовать возможности госмонополий в разработке государственной политики.

Итак, констатируя приоритет частно-государственного партнерства для на лаживания взаимоотношений власти и бизнеса в современной России, стоит от РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) метить, что негативным значением для развития этой формы связи обладают не только партикулярные, а порой и эгоистические позиции отдельных компаний, но и существующие организационные формы управления экономикой, а также кадровый состав российского чиновничества, не всегда способствующий госу дарственно ориентированной деятельности как собственных подразделений, так и корпораций (в смысле конструктивного использования их потенциала при раз работке стратегических планов и проектов развития страны).

Каналы и технологии включения госмонополий в процесс принятия государственных решений С содержательной точки зрения влияние естественных монополий на приня тие государственных решений при всех безусловных возможностях имеет свои пределы и ограничения. Как уже упоминалось, механизмы и технологии такого влияния определяются имеющимися ресурсами компаний, авторитетом руко водства и искусством высшего слоя менеджеров. В самом общем виде, оставив за скобками криминально-коррумпированные технологии, можно говорить о следу ющих типах включения в процесс разработки государственных целей:

– устойчивом, ограниченном предметной сферой деятельности компании, вли янии на государственные решения, как правило, осуществляемом через механиз мы консультирования и экспертизу различных альтернатив решений, разработку проектов нормативно-правовых актов и аналитических документов, конкретных хозяйственных решений и иные механизмы лоббирования;

– спорадическом привлечении к решению вопросов, формально выходящем за рамки профессиональной деятельности госмонополий, но обусловленном авто ритетом руководителей компаний или управленческим опытом топ-менеджеров компании, чье мнение целесообразно учитывать при решении смежных и иных государственных проблем.

В рамках этих типов взаимодействия с государством, например, ОАО «РЖД»

использует возможности организации постоянных контактов как с законода тельными, так и с исполнительными органами власти и управления, причем с непременным учетом территориально-регионального строения государства. Как показывает опыт, наша корпорация обладает хорошими деловыми отношения ми с руководством ряда российских регионов, которые помогают реализовывать крупные государственные проекты.

В содержательном плане влияние корпораций на принятие государственных решений в основном осуществляется через следующие механизмы:

– инициацию проектов, развивающих базовые принципиы и ценности россий ского общества;

– разработку предложений по развитию нормативно-правовой базы российс кой экономики;

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) – проведение экспертиз и предложение консультационных услуг органам госу дарственного управления;

– помощь в профессиональном усилении политико-управленческих команд за счет инфильтрации корпоративных кадров высшей квалификации в структуры власти и государственного управления (как на федеральном, так и на региональ ном уровнях);

– экспорт технологий менеджмента и инжиниринга в систему государственно го управления и принятия политических решений;

– усиление персональных коммуникаций с ключевыми фигурами в системе принятия государственных решений.

Представляется, что особо значимыми являются непосредственные контакты руководства этих компаний с представителями органов власти по решению конк ретных управленческих проблем. В этом смысле топ-менеджмент корпорации мо жет рассматриваться как корпус активно и эффективно действующих лоббистов.

На этапе разработки государственной политики корпорации и их представители имеют возможность расширить повестку дня, предложить альтернативные схемы обсуждения вопроса, сформулировать концептуально иной взгляд на рассматрива емые проблемы, продемонстрировать приверженность правовым средствам согла сования интересов, попытаться совместить интересы государства и госмонополий.

В частности, именно по такой схеме работает Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, в который входят практически пред ставители всех естественных монополий и крупнейших корпораций.

Самой сложной стадией участия корпораций в разработке государственных проектов является стадия выработки конкретных задач (целей и подцелей), когда проявляется значение не только формальных, но и реальных статусов госменед жеров, где практически перераспределяется ответственность и ресурсная база решения. Как уже упоминалось, на данной фазе развития событий представите ли корпораций обладают существенно урезанными возможностями. Однако для этого существуют – и должны сохраняться – не только статусные, но и серьез ные технологические препятствия. Иначе говоря, даже при расширении своих возможностей по согласованию подходов представители корпораций не должны вмешиваться в процедурно-статусные механизмы принятия правительственных решений. Или иметь возможность использовать финансово-экономические «ар гументы» для определения целей органов власти и управления.

В то же время основное расширение возможностей и прерогатив корпораций в процессе целеполагания должно быть обеспечено на этапе реализации государс твенных решений. Велики ресурсы корпораций и на стадии оценки эффективнос ти целей, когда имеется возможность отразить прямые и косвенные итоги управ ленческой деятельности.

Итак, подводя итоги сказанному, отметим, что взаимодействие естествен ных монополий с российским государством в процессе принятия решений вы страивает те политические и деловые сети, которые постепенно развиваются и становятся эффективным средством управления общественными отношениями, РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) развития национальной экономики. Гармонизация взаимоотношений бизнеса и власти сегодня прежде всего ставит в повестку дня задачи совершенствования их нормативно-правовых и институциональных параметров. Решение этого типа задач позволит более оптимально соединять ресурсы и возможности государства и бизнеса, нейтрализовывать опасности и риски хозяйствования, превратив меха низм формирования государственной политики в надежный инструмент прогрес сивного развития российского общества.

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ:

ПРЕИМУЩЕСТВА И РИСКИ* Л.И. Якобсон, доктор экономических наук От содержания ресурсных комплексов к стимулированию эффективности и качества Бюджетирование по результатам составляет, наряду с переходом к среднесроч ному бюджетному планированию, ключевую идею проводимой ныне бюджетной реформы. Ее актуальность очевидна: по оценке экспертов, при острой нехватке бюджетных средств эффективность их использования на 25–30% ниже оптималь ного уровня1. Россия стремится на равных конкурировать с Западом в социальной и оборонной сферах. Между тем, например, бюджетные расходы на образование составляют в нашей стране менее 4% ВВП, тогда как для стран ОЭСР типичны значения этого показателя в диапазоне 4,5–6%2. Государственные и муниципаль ные расходы на здравоохранение не достигают даже 3% ВВП при типичных для стран ОЭСР значениях 6% и более3. При этом величина ВВП на душу населения в России по паритету покупательной способности кратно ниже, чем в большинстве других индустриально развитых странах4. Сочетание невысоких расходов с низ ким уровнем эффективности заведомо неприемлемо.

Реформа началась на базе наметившегося консенсуса по вопросу, еще недав но порождавшему острейшие споры в экспертном сообществе и государствен * май 2006 г.

Бремя государства и экономическая политика. Под ред. Е.Г. Ясина. М.: Экспертный институт, 2002.

Индикаторы образования. Статистический сборник. М.: Минобрнауки России, 2006, С. 114.

Российское здравоохранение: как выйти из кризиса. М.: ГУ-ВШЭ, 2006, С. 10–11.

Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2006, С. 783.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ном аппарате: следует ли предпослать кардинальное повышение эффективности увеличению бюджетных расходов либо действовать в обратном порядке. В при нципе, победила точка зрения, с конца 1990-х годов настойчиво предлагавшаяся специалистами ГУ-ВШЭ: необходима синхронизация обоих процессов, их тесная содержательная и техническая взаимоувязка. Однако на практике оптимальная взаимоувязка пока не достигнута. Происходящий после 1999 г. значительный, хотя и недостаточный рост бюджетных расходов не сопровождается адекватным повышением качества работы бюджетного сектора. Разумеется, это во многом предопределено задержками в модернизации институтов, специфических для каждой из его отраслей. Но есть и общая проблема, а именно продолжающееся доминирование архаичного принципа пассивного финансирования «на содержа ние» объектов бюджетной сферы вместо активного стимулирования эффектив ности и качества их работы.

В советское время данный подход был напрямую связан с догмой о «непро изводственной сфере», к которой не применимы понятия «продукция», «резуль тат», «эффективность» и к которой якобы относятся образование, здравоохра нение, оборона и т.п. В 1990-е годы подход потерял идеологическое оправдание, но, сохраняясь скорее по инерции, сыграл определенную позитивную роль. Дело в том, что он отчасти препятствовал уменьшению финансирования ниже уровня выживания учреждений. Именно «подстраховочное» действие данного подхода побуждает ряд специалистов защищать его и сегодня, имея в виду, прежде всего, партикулярные интересы учреждений, в которых они работают. Однако теперь, когда, пусть скромное, улучшение финансирования, по сути, снимает с повестки дня проблему выживания бюджетной сферы, на первый план объективно выходят задачи стимулирования эффективности и качества. Другой вопрос, что увязку расходов с результатами не следует понимать слишком прямолинейно и осущест влять шаблонно, о чем пойдет речь ниже.

Переориентация бюджетного процесса на обеспечение высокой эффективнос ти расходов выступает одним из лейтмотивов Бюджетных посланий Президента Российской Федерации, начиная с 2001 г. В 2004 г. была принята соответствую щая Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах (Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249). Вес ной 2006 г. в ее развитие Минфином России предложены поправки в Бюджетный кодекс (проект размещен на сайте www.minn.ru). В настоящее время как в экс пертном сообществе, так и в государственном аппарате идет острая полемика по поводу этих предложений. Не вдаваясь в детали споров, сосредоточим внимание на принципиальной дилемме, связанной с внедрением бюджетирования по ре зультатам. Оно призвано обеспечивать, с одной стороны, согласованность уси лий всех звеньев публичной власти, а с другой – рациональное разделение труда в распределении общественных ресурсов, иными словами, в выработке (а не только реализации) социально-экономической политики. Эти требования сегодня до вольно жестко конкурируют друг с другом.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Сказанное не означает, что они исключают друг друга. Более того, в контексте первого этапа бюджетной реформы эти требования практически совпадали, пос кольку предстояло преодолеть «худший тип бюджетной автономии – автономии неформальной, без четких правил, полномочий и ответственности»1. Соответс твенно, смысл этапа сводился к изживанию крайней несогласованности и заведо мой нерациональности. Во многом это удалось, что и сделало актуальным уже не просто «наведение элементарного порядка», а его оптимизацию.

Разумеется, и на первом этапе происходило не абстрактное упорядочение, а введение конкретных правил, зафиксированных, в частности, принятыми в году законами о разграничении полномочий и соответствующими поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам. Фактическое содержание этих правил, од нако, модифицируются как за счет корректировок законодательства (например, федеральный закон №199-ФЗ от 31.12.2005 г.), так и под влиянием параллельно идущих реформ, структурных и организационных изменений, а главное – практи ки, нередко расходящейся с замыслами. Соответственно, ключевое значение при обретают критерии конкретных условий выбора, сравнительные преимущества и недостатки вариантов, совместимость подходов и т.п.

Если не замечать ограничений информационного и поведенческого характе ра, выбор кажется само собой разумеющимся. Надо сначала централизованно обеспечить увязку бюджетных расходов с широким кругом индикаторов резуль тативности на уровне отраслей и регионов, а затем «разверстать» задания, т.е.

дезагрегировать показатели расходов и результатов вплоть до уровня учрежде ний. Фактически эта идея присутствует в названной Концепции реформирова ния бюджетного процесса, в соответствии с которой федеральные ведомства в последние годы представляют доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), на базе которых готовится Сводный доклад Прави тельства. Исходя из Концепции, ключевое место в ДРОНДах занимают показа тели конечных социально-экономических результатов (например, многочислен ные индикаторы экономического роста, уровня жизни и состояния здоровья на селения и т.п.), которые в перспективе должны стать непосредственной основой для распределения бюджетных средств между ведомствами и стимулирования их персонала.

Однако количественные значения подобных показателей, как правило, отра жают совокупный эффект деятельности не отдельного ведомства, а целого ряда федеральных, региональных и местных органов, а нередко усилия частного сек тора и даже поведения населения. Следовательно, роль «рабочих инструментов»

государственного управления способны непосредственно выполнять не столько сами индикаторы конечных результатов, сколько оценки вкладов в их изменения, генерируемых конкретными звеньями бюджетной сферы и государственного ап Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результата ми. М.: КомКнига, 2005, С. 11.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) парата (соответствующие частные производные индикаторов). Характерно, на пример, что в последнее время в Правительстве РФ стали рассматривать доклады губернаторов с акцентом на показатели вклада регионов в достижение целей фе деральной исполнительной власти. В своем предельном выражении данная ло гика снимает обозначенную выше дилемму, предполагая абсолютную априорную согласованность при разделении труда лишь в исполнении, а не в целеполагании.

Известно, однако, что именно такая логика лежала в основе планового хозяйства, которое столкнулось с непреодолимыми трудностями.

Ныне общепризнанно, что трудности были в значительной степени связаны с проблемой мягких бюджетных ограничений (МБО)1. Сопоставление мягких и жестких ограничений – один из краеугольных камней современной экономичес кой теории бюджетной децентрализации2. Преодоление МБО принято считать главным результатом завершившегося этапа бюджетной реформы3. Это побужда ет коротко очертить природу данного феномена.

Бюджетные ограничения, децентрализация и федерализм Понятие МБО, впервые введенное применительно к социалистическим пред приятиям, в настоящее время применяется к довольно широкому кругу феноме нов. Между собой их роднит, во-первых, принадлежность к «семейству» так назы ваемых недостоверных обязательств (обязательств, не внушающих доверия)4 и, во-вторых, специфическая природа недостоверности, определяемая сочетанием информационной асимметрии со слабой разграниченностью сфер ответствен ности. Один из примеров – пересмотр строительных смет в сторону увеличения, когда подрядчик не частное предприятие, вынужденное выполнить контракт либо заплатить неустойку, если не предусмотренные заранее обстоятельства ведут к повышению издержек, а организация, подведомственная госоргану, запланиро вавшему стройку и в свою очередь ответственному перед вышестоящими орга нами за ее своевременное завершение. Обычной практикой при таких условиях было регулярное давление снизу-вверх в пользу «втягивания» в ресурсно несба лансированные проекты: если проект начат, те, кто его одобрили, будут вынуж дены выделять дополнительные ресурсы для завершения, иначе им пришлось бы отвечать перед собственным начальством.

См., например, Корнаи Я., Маскин Э., Ролан Ж. Осмысливая феномен мягких бюджетных огра ничений. Вопросы экономики, 2004, № 11, 12.

См. Oates. Toward a second generation theory of scal federalism. International Tax and Public Finance, 2005, 12.

Лавров А.М. Цит. соч., С. 13.

Dewatripount M., Maskin E. Credit and eciency in centralized and decentralized economies. Review of Economic Studies, 1995, 62:4;

Шаститко А. Достоверные обязательства в контрактных отношениях.

Вопросы экономики, 2006, 4.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Если отношения между двумя субъектами строятся не «по горизонтали» (по купатель – поставщик), а «по вертикали» (целое – часть, отец – несовершеннолет ний сын), причем «отец» непосредственно отвечает за «сына», но не способен его полностью контролировать, вероятно чрезмерно рискованное поведение «сына», вовлекающее «отца» в экономически и/или репутационно разорительные ситу ации. Эта тенденция может быть блокирована либо глубокой привязанностью «сына» к «отцу», либо сильнейшим страхом наказания в случае неудачи. Приме нительно к государству этому соответствует либо исключительная преданность функционеров лидеру, либо атмосфера террора, т.е. именно те два фактора, раз личные сочетания которых обеспечивали эффективность советской системы на протяжении ряда десятилетий, и исчезновение которых предопределили ее кру шение.

Можно ли, не слишком полагаясь на указанные факторы, удовлетворительно решать проблему мягких бюджетных ограничений в сферах непосредственной государственной ответственности, где сугубо «горизонтальные» отношения ры ночного типа неприменимы? Ответ на этот вопрос дает, в частности, опыт совре менного Китая, на который регулярно ссылаются в современной теоретической литературе о МБО1. Суть подхода – в наделении территориальных властей зна чительной автономией в области экономической и социальной политики. Реги оны выступают по отношению к центральной власти в роли «совершеннолетних детей», безусловно признающих авторитет «отца», но строящих свою жизнь в общем самостоятельно, хотя и не отступая от одобренных им принципов. Харак терно, например, то, как в настоящее время в Китае проходит внедрение управле ния и бюджетирования по результатам. Эта работа ведется по инициативе и при поддержке центральной власти, но в практическом плане – только на региональ ном и субрегиональном уровнях. При этом регионы поощряются самостоятельно строить собственные системы. Таким образом, создана основа для «естественно го отбора», на базе которого центр впоследствии, по-видимому, примет соответс твующие решения, в том числе о переносе элементов накопленного опыта на свой уровень.

Коль скоро центр ограничивает свое участие в принятии важных решений и ответственность за их последствия, поощряя конкуренцию территориальных властей, налицо существенные элементы экономического федерализма. Если рас сматривать федерализм с экономической точки зрения, Китай в указанном аспек те – в большей мере федерация, чем Россия и тем более СССР, хотя в юридичес ком плане соотношение обратное.

В современном Китае ответственность государства перед гражданами за ка чество их повседневной жизни замыкается в основном на субнациональном Например, Qian Y., Roland G. Federalism and soft budget constraints. American Economic Review, 1998, 88:5;

Jin H., Qian Y., Weingarst B.R. Regional decentralization and scal incentives: federalism, Chinese style, Journal of Public Economics, 2005, 89;

Qian Y. et al. Why is China dierent from Eastern Europe? Perspectives from organizational theory. European Economic Review, 1999, 43, РР. 1085–1094.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) уровне. Отсюда возможность устанавливать жесткие бюджетные ограничения для территорий при четкой ответственности их властей перед центром главным образом за лимитированный круг преимущественно экономических параметров.

Здесь имеет место сочетание федерализма с централизованным управлением по результатам, которое достигается «размежеванием полей»: условно говоря, фе дерализм в социальной политике плюс централизованное управление по резуль татам в политике экономического роста. В данном случае налицо не «минимиза ция государства», а четкое разграничение ролей и сфер ответственности внутри него. Оно, в принципе, тем актуальнее, чем больше совокупное государственное вмешательство в социально-экономическую жизнь;

«минимальное государство»

в федерализме не нуждается.

В то время как федерализм предполагает последовательное разграничение функций при селективной ответственности властей разных уровней, управле ние по результатам всего лишь техника селективного оперирования информа цией. Она пригодна как для решения многих внутренних задач на любом уровне, так и для межуровневого контроля. В условиях демократии федерализм (верти кальное разделение властей) означает, что граждане, генерируя цели государс тва, по одним его функциям адресуются все вместе к центральной власти, а по другим – выступают структурировано, в форме территориальных общностей, которые автономно формируют цели субнациональных властей. Что же каса ется управления по результатам, то его инструментарий применим и в тех слу чаях, когда территориальные общности граждан не субъекты политики, а лишь объекты заботы, которая организуется «сверху–вниз». Именно такому (отнюдь не единственно возможному) варианту системы государственного управления как общественно-политического феномена соответствует, казалось бы, сугубо техническая идея единой иерархии показателей результативности как основы распределения средств консолидированного бюджета.

Мягкие социальные обязательства Китайский опыт непосредственно не применим к России, поскольку в нашей стране проводится масштабная общенациональная социальная политика (другой вопрос – мера ее эффективности и справедливости). Именно социальное разви тие различными своими аспектами более всего относится к предметам совмес тного ведения властей разного уровня. В данных условиях, на первый взгляд, обеспечению согласованности должен быть отдан бесспорный приоритет перед разделением функций, даже если за это приходится платить определенными по терями эффективности, порождаемыми МБО. Следует, однако, приглядеться к существенной особенности формирования и реализации социальной политики, напрямую связанной с характером применяемых индикаторов. В результате мы убедимся, что некоторое взаимное дистанцирование властей разных уровней тре РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) буется, чтобы изжить специфический тип недостоверных обязательств, унаследо ванный современной Россией от СССР.

Речь идет о феномене мягких социальных обязательств (МСО)1. В послед ние десятилетия советского периода он по-своему уравновешивал тенденцию к МБО, что в определенной мере сдерживало расточительность, зато усугубляло проблемы структурной неэффективности. Основным противовесом мягких бюд жетных ограничений выступала нечеткость обязательств государства, особенно в социальной области, допускавшая их ситуативные модификации, в том числе по решению чиновников среднего уровня. В результате удавалось сочетать амби циозность и формальную эгалитарность социальной политики со способностью адаптировать ее к ресурсным возможностям, в том числе к их территориальной дифференциации.

Ключевое значение имели способы выражения основных социальных обяза тельств. Они ограничивались, с одной стороны, весьма общими вербальными установками, с другой – индикаторами, преимущественно акцентировавшими принципиальную доступность тех или иных благ и услуг, но не их качество. На пример, в здравоохранении это были показатели обеспеченности больничными койками, врачами и т.п., тогда как реальная квалификация персонала, наличие современного оборудования, качество медикаментов и т.п., а также очередность доступа к дорогостоящим процедурам и многое другое зависело от индивидуаль ных решений довольно широкого круга должностных лиц в центре и на местах.

В итоге достигалась общедоступность бесплатной медицинской помощи (несом ненно, реальное и очень ценное благо), однако качество ее глубоко и непрозрачно дифференцировалось.

Соответственно, при нехватке средств можно было не только добавлять их ради «завершения строительства», но и просто вводить «дом без удобств» – при наличии ресурсов оказать высококачественную услугу, при нехватке под тем же названием предоставлять примитивную. С точки зрения темы доклада, важно подчеркнуть, что именно характер применявшихся плановых и оценочных пока зателей (по терминологии Госплана – представительных характеристик) оставлял простор для варьирования качества, как намеренного, так и стихийного.

В итоге происходила не только произвольная дифференциация социальных прав, но и трансформация экономических достижений территорий и предпри ятий в локальные улучшения условий жизни их жителей и работников. Причем даже для центральной власти этот процесс не был вполне прозрачен и контроли руем, т.е. сдерживание МБО достигалось за счет своего рода полустихийной фе дерализации. Связь социального развития территории с ее экономическим раз витием, отчасти преодолевая логику сверхцентрализации, во многом определяла усилия территориальных партийных и советских органов и местных элит. Однако Подробнее см. Якобсон Л.И. Социальная политика: коридоры возможностей. Общественные на уки и современность, 2006, № 2.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) на ее основе формировалась огромная территориальная дифференциация факти ческих социальных прав граждан, что противоречило их формальному равенству.

Кардинальные общественно-политические изменения 1990-х годов не приве ли к исчезновению мягкости социальных обязательств. Привычность МСО поз волила сочетать резкое снижение финансирования социальной сферы не только с сохранением, но и с расширением номинальных социальных прав, которое в тот период выступало полем борьбы законодательной и исполнительной власти.

Это достигалось за счет все большей подмены реальных социальных гарантий формальными, декларативными, что вело к нарастанию диспропорций и безот ветственности. Номинальная доступность многих видов услуг не снижалась и даже росла при падении качества. Начавшийся в 2000-е годы рост социальных расходов мог дать приемлемую отдачу лишь при условии преодоления МСО.

На решение этой проблемы были во многом нацелены разграничение полномо чий и монетизация льгот. Однако их скомпрометировали крупные тактические ошибки.

История монетизации, в том числе пересмотра заданных в ее начале нереалис тичных бюджетных ограничений для регионов, заставляет усомниться в упомяну том в начале статьи тезисе, будто МБО уже устранены в ходе бюджетной рефор мы. Каждый пересмотр порождает ожидания новых пересмотров и различные формы борьбы за них. Практики, предполагающие мягкость ограничений, теперь не имеют непосредственной опоры в законодательстве (что, конечно, имеет пози тивное значение), но не исчезли, а скорее модифицировались.

Переход к бюджетированию по результатам и изживание «мягкости»:

взаимоподдержка или взаимное ограничение?

Дискуссия о перспективах совершенствования индикаторов обычно фокусиру ется на технике их построения, гораздо меньше касаясь специфики порождаемых ими стимулов. Это объяснимо, если иметь в виду перспективу создания идеальных индикаторов: тогда бюджетирование на их основе автоматически окажется безуп речным, а стимулы – правильно ориентированными, что избавило бы от необходи мости их обособленного обсуждения. Идеал, однако, недостижим, о чем свидетель ствует зарубежный опыт, доказывая вместе с тем возможность вполне рациональ ного бюджетирования по результатам, если проявлять осмотрительность.

Существует обширная литература, посвященная оптимизации управленческих действий в условиях несовершенства индикаторов1. Это доминирующая тема сов См., напр., Де Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе. М.: ИКСИ, 2005;

Классики теории государственного управления: американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2003, С. 696–713.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) ременной западной литературы по управлению и бюджетированию по результа там, поскольку в странах, накопивших практический опыт их применения, надеж да на бесконечное техническое совершенствование показателей давно считается иллюзорной. Вместе с тем, общепризнана бесперспективность попыток строить систему управления «под доступные показатели»;

напротив, необходимо подби рать и конструировать показатели под конкретную систему управления, точнее под ее подсистемы и задачи.

Из огромного набора полезных, но всегда несовершенных инструментов ко личественного анализа, который постоянно пополняют статистики, социологи и другие специалисты, практика государственного управления отбирает в свой «ящик с инструментами» то, что наиболее адекватно решаемым проблемам и ус ловиям места и времени. В свою очередь, содержащиеся в «ящике» инструменты бессмысленно рассматривать с абстрактных позиций;

при разных акцентах в по литике для оценки одного и того же явления могут пригодиться разные инстру менты. Более того, содержимое «ящика» никогда не вытеснит «ручную работу»

(неформализованное управление), без которой невозможно ни охватить то, что не отражается доступными показателями, ни – что не менее важно – проверить и зачастую скорректировать подсказываемые индикаторами решения.

Следует оговориться, что используемые в русских переводах термины «управ ление и бюджетирование по результатам» отчасти вводят в заблуждение отно сительно предмета литературы, о которой идет речь. Так, в практической плос кости вопрос о прямой увязке ресурсов и стимулов со значениями индикаторов почти никогда не ставится применительно к конечным результатам (outcomes), а в отношении непосредственных результатах (outputs) он рассматривается реже, чем применительно к «исполнению» (performance), что примерно соответствует выражению «качество работы». Именно «исполнение» обычно трансформирова лось в «результат» в русских версиях публикаций по рассматриваемой тематике, которые, в свою очередь, задали образцы терминологии для недавно появивших ся официальных документов. В последнее время ряд зарубежных авторов, оцени вая меру фактически сделанного, предпочитают писать о бюджетировании даже не «на базе исполнения» (performance-based budgeting), а лишь «c учетом испол нения» (performance-informed budgeting)1. Однако, это не умаляет значения соот ветствующих инноваций и их пользу.

Разумеется, располагать оценками вкладов в конечные результаты, если они достаточно корректны, лучше, чем оценивать лишь непосредственные результа ты, а точное измерение последних – лучше, чем учет всего лишь характеристик процессов. Но чтобы признать инновации реальными и ощутить их эффект, не обязательна всесторонняя увязка бюджета государства с конечными результа тами. Достаточно перехода, пусть частичного и постепенного, от обеспечения воспроизводства ресурсных комплексов к активному бюджетному управлению Peters B.G. and Pierre J. (eds.) Handbook of public administration. London: SAGE, 2003, P. 402–403.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) деятельностью с использованием индикаторов ее соответствия рациональным формализованным требованиям.

Вернемся, однако, к специфическим проблемам, с которыми мы рискуем столкнуться, пытаясь максималистски применять централизованное бюдже тирование по результатам в государстве и обществе, где мягкость бюджетных ограничений традиционно уравновешивались мягкостью социальных обяза тельств. Поскольку функционирование МСО во многом опиралось на характер применяемых индикаторов, их кардинальное улучшение, по-видимому, выведет из строя привычные механизмы сдерживания МБО. Под улучшением в данном случае понимается не достижение идеала и даже не обязательно прямое, пусть несовершенное, отражение конечных результатов, а любое существенное про движение в оценке реального качества работы. Само по себе блокирование ме ханизмов МСО означало бы важный позитивный сдвиг. Но если он произойдет синхронно с резким усилением фактической меры централизации, вероятно обострение проблемы МБО.

Допустим, что в стране создана единая иерархия бюджетирования по резуль татам, опирающаяся на систему индикаторов, удовлетворительно отражающих качественную сторону функционирования всех звеньев бюджетного сектора. В этом случае всякий существенный локальный сбой непосредственно включал бы механизмы апелляции к центральным властям. В силу заведомого несовершенс тва отечественного чиновничества сбои, вероятно, были бы частыми, а вливания дополнительных ресурсов не всегда давали бы надлежащую отдачу. Разумеется, чем надежнее индикаторы, тем более контролируема бюрократия, но гипотеза об ее безупречности гораздо сильнее допущения о прорыве в технике разработки индикаторов. Кроме того, усиление «вертикального» подхода к распределению ресурсов означает относительное ослабление роли локальных, в том числе некон тролируемых из центра увязок экономических достижений с социальным разви тием, которые срабатывали даже в советское время. Это означало бы разрушение полезных механизмов самонастройки и локализации проблем, а также полную концентрацию ответственности за социальное положение территорий на уровне центральной власти. Между тем ее уязвимость в данном отношении и без того крайне велика.

Ведь наша страна, наряду с Китаем и Индией, резко выделяется из ряда даже очень крупных государств по исторически сложившемуся территориальному раз нообразию экономических и социальных условий и, более того, образов жизни населения. Внешним, далеко не исчерпывающим подлинную глубину разнообра зия выражением социально-экономической дифференциации выступают статис тические показатели. Например, валовой региональный продукт на душу населе ния различается по субъектам Российской Федерации в 43 раза, средняя величина доходов населения (с поправкой на уровень цен) – в 12 раз, а инвестиции на душу населения – в 149 раз, причем инвестиции в целом «работают» на увеличение, а не на уменьшение территориального неравенства. Если же анализировать диффе РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) ренциацию в разрезе муниципалитетов, она оказывается многократно выше, чем в разрезе регионов.

Безусловно, необходима более действенная политика преодоления неравенс тва. Нетерпимо, например, что прямо установленные государством территори альные программы государственных гарантий оказания бесплатной медицин ской помощи фактически реализуются в существенно разной степени: их фи нансовое обеспечение разграничивается по регионам от 45% до 112%. Вместе с тем, одно дело – сдерживание и постепенное сокращение территориальной дифференциации, другое – ее кардинальное уменьшение за одно-два десятиле тия (например, до пределов, характерных для США, ФРГ или Канады, которые, объективно меньше России нуждаясь в экономическом федерализме, его от нюдь не сворачивают).

Для резкого сокращения дифференциации потребовались бы перераспредели тельные процессы в объемах, не совместимых с развитием «очагов роста» оте чественной экономики. В каждом из этих очагов есть свои острые социальные проблемы. К тому же их конкурентами в глобальной экономике выступают не столько дотируемые территории России, сколько ведущие индустриальные цен тры Запада, где обеспечиваются пока гораздо лучшие условия воспроизводства человеческого капитала. Преодоление отставания от глобальных конкурентов не менее актуально, чем уменьшение территориальных различий внутри Российской Федерации.

Кроме того, как отмечено выше, территориальную дифференциацию не сле дует понимать слишком «плоско»: это не просто несовпадение значений коли чественных показателей, а зачастую не во всем схожие образы жизни локальных общностей. Унификация в таких обстоятельствах может наталкиваться на огра ничения не только ресурсного, но и институционального и культурного харак тера. Бесспорно, и такие ограничения не следует абсолютизировать. Необходима продуманная политика нарастающей социально-культурной интеграции российс кого общества, но по природе своей это процесс весьма долгосрочный, не терпя щий искусственного форсирования, и его ключевым измерением является скорее культурное, чем бюджетно-распределительное.

Соответственно, в обозримой перспективе нереалистично было бы ослаблять связку «локальное экономическое развитие – локальные жизненные условия», равно как и возможности территориальных общностей по-своему распоряжаться доступными им ресурсами социального развития. В течение долгого времени нам понадобится развивать, а не ограничивать институты экономического федера лизма. Но это значит, что за территориальными властями должна быть закрепле на существенная автономия в целеполагании относительно использования нема лой части бюджетных ресурсов. Эта часть вряд ли должна достигать 50% (цифра, в свое время, по сути, произвольно выбранная для нормативного установления доли субфедеральных бюджетов), зато территории должны быть по-настоящему самостоятельны в использовании данных средств.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) В таком случае непосредственное бюджетирование на федеральном уровне не следует напрямую увязывать с максимально широкой совокупностью конечных социально-экономических результатов (различными аспектами уровня и образа жизни населения, а также состояния экономики), даже если бы это было техни чески возможно. Ведь речь идет о конечных результатах функционирования все го государства и общества, а не только федеральных структур. Разумеется, эти структуры играют особую роль, неся прямую ответственность за ключевые па раметры безопасности и благополучия общества. Но справляться с этой задачей они способны лишь постольку, поскольку избегают чрезмерного вмешательства в проблемы, за которые могут и должны нести ответственность региональные и местные власти непосредственно перед населением территорий. Такой подход не дань абстрактной идее децентрализации, а объективное условие эффективности и устойчивости власти в большой стране с беспрецедентном разнообразием эко номических, социальных и культурных условий.

*** Начальный этап перехода к бюджетированию по результатам породил иллю зию, будто сугубо техническими мерами можно обеспечить рациональное рас пределение и использование общественных ресурсов, полностью детерминиро ванное «сверху вниз». Форсирование такого рода попыток чревато ощутимыми потерями. Уже появились признаки того, что региональные власти в некоторой степени перемещают акценты в своей работе с самостоятельной идентификации и решения проблем территорий на обеспечение выигрышных значений тех по казателей, которые используются в системе докладов федеральных органов ис полнительной власти. В перспективе – вероятная актуализация проблемы мягких бюджетных ограничений. Это, в свою очередь, потребует заново искать уравно вешивающие механизмы, что способно помешать начавшемуся процессу изжи вания мягких социальных обязательств государства. В итоге под угрозой может оказаться и сам процесс совершенствования индикаторов результативности, об нажающий «мягкость».

Между тем, в принципе, бюджетирование по результатам – исключительно полезный инструмент, которым целесообразно оснастить систему государс твенного управления. Следует, однако, помнить, что по природе своей эта сис тема – не техническое устройство, а совокупность общественных взаимодейс твий. Технологические инновации, какими являются, в частности, управление и бюджетирование по результатам, способны облегчить, ускорить, сделать более рациональными и прозрачными те взаимодействия, которым они адекватны.

Однако они вряд ли пригодны, чтобы резко изменить назначение и характер взаимодействий.

В практическом плане из сказанного вытекает следующее. Целесообразно мак симально поощрять, как это делается в Китае, разнообразные инициативы регио нальных и муниципальных властей по развитию бюджетирования по результатам РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) в отношении закрепленных за ними функций и средств. В наших условиях есть ос нования идти и дальше. Имеется в виду широкое использование бюджетирования по результатам и качеству работы как внутреннего инструментария различных федеральных программ, от национальных проектов до ФЦП и ведомственных программ. Такой подход заложен в названной выше Концепции реформирования бюджетного процесса. Однако в Концепции и еще более в последующей практи ке сделан чрезмерный упор на быстрое расширение охвата программами всевоз можных расходов ведомств.

Верно, что расходование бюджетов программ должно ориентироваться на до стижение конкретных результатов, оцениваемых соответствующими показателя ми. Но верно и другое – полноценная программа предполагает вполне адекватную оценку своих ожидаемых и фактических результатов, что на сегодня достижимо далеко не для всех направлений общественных расходов. Если ресурсы предна значены для достижения цели, недостаточно надежно поддающейся операци ональному выражению, не следует спешить с полномасштабным применением программного подхода. Иначе в лучшем случае получится бесполезная имитация, а в худшем – вредная переориентация работы с реальной, пусть не вполне фор мализовано выраженной цели на неадекватные индикаторы. Такое нередко имело место в практике планового хозяйства.

С учетом высказанных соображений целесообразно, непременно продолжая начатую работу над ДРОНДами и сводными докладами федерального прави тельства, более четко позиционировать их как инструменты стратегического планирования, а не непосредственного бюджетирования. Это, однако, не пред полагает исключения из докладов ресурсных аспектов, в том числе бюджетных коррелятов стратегических проектировок (рекомендации об их исключении в последнее время высказывались). Без ресурсной составляющей стратегическое планирование, по сути, потеряло бы смысл. Однако в отличие от непосредствен ного бюджетирования, для него адекватен укрупненный и индикативный харак тер.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДОКТРИНА КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ* С.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук, доктор политических наук О решаемой задаче.

Позитивистская гипотеза исследования.

Цели и цели государственного управления в современной России.

Средства и средства государственного управления.

Результаты и результаты государственного управления.

Как задаются цели и средства в государственно-управленческих документах России на сегодня.

Конструируем Экономическую доктрину Российской Федерации.

Что, исходя из диагностики, можно сделать?

Федеральный закон или указ Президента Российской Федерации?

Как выбрать цели и средства и предписать их к практике государственного управ ления?

Основное содержание доктрины.

Оглавление экономической доктрины.

О решаемой задаче Если водитель большого автобуса объявляет, что мы поедем и поедем прямо, но при этом руль поворачивает налево, а бензин из бака сливает, то в лучшем слу чае автобус будет стоять, а вообще-то поедет налево и попадет на обочину. Тене вые цели и негодные средства, несмотря на благие пожелания, приводят Россию к закономерному результату.

И, наоборот, если руль прямо, бензин в бак, газ на нужный уровень – автобус поедет куда объявлено.

Такие автобусы существуют. Разница между ними и известными «газелями»

в том, что у них есть подробная инструкция и они ее выполняют. Куда что нали вать, как что поворачивать, как газовать, что при этом объявлять и как отвечать за ее нарушение. При этом за рулем не программируемый робот и инструкция не программа для робота, места для управленческого творчества водителя остается достаточно.

В докладе речь пойдет именно о такой инструкции для государственного уп равления.

* февраль 2006 г.

Доклад публикуется в авторской редакции РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Исследование, выполняемое в Центре проблемного анализа и государствен но-управленческого проектирования, посвящено анализу проблем, снижающих эффективность государственного управления, и решению одной из выявленных актуальных проблем.

Речь идет об упорядочении механизма формирования, или, иными словами, задания содержания государственной управленческой практики. Можно эту практику называть еще и государственной политикой в конкретной, например, экономической или любой другой области. Поставленная задача апеллирует к на учным предметам политологии, экономики (в т.ч. в части управления), праву. Од нако без социологии управления, гуманитарных проблем нравственности также не обойтись. Заявленная тема принципиально междисциплинарна.

Существенно сразу же дать некоторые авторские опорные точки и ключевые понятия.

Есть два подхода к анализу государственных политик или государственного управления. Первый, характерный для распространенной в России политологии, заключается в апостериорном анализе, пассивном наблюдении исторической ре ализации той или иной политики. «Так сложилось, так провзаимодействовали многочисленные акторы и факторы, так из сложения воль и по закону больших чисел из некоей неведомой непознаваемой картины множества взаимодействий получилось то, что получилось». Подход пассивный, малоинтересный, граждан ски неответственный, порождающий вполне определенную традицию научной беспомощности, сводящейся к описательности, соответствующей бумажной структуризации, классификациям и т.п. Подход, который не ставит задачу конс труирования будущего, активного формирования политических практик. Более того, его сторонники обосновывают некий агностицизм политических процессов, акцентируя их субъективный характер. Помощи государственным властям от та ких научных подходов на практике в общем-то немного.


Второй подход, назовем его априорным, настаивает на активном формиро вании государственной управленческой практики, ее познавемости, ее принци пиальной конструируемости на основе вполне строгого алгоритма, исходящего из общественно признаваемых ценностей и опосредованной совестью политика (чиновника) последовательной реализуемости. В этом подходе есть место для нравственного оплодотворения политики (государственного управления), для гражданской позиции и активного действия, для научно-обоснованной экспер тной помощи практикующим властям. Автор является приверженцем второго подхода, хотя российская действительность и убеждает в преобладании первого и, более того, в цинической или прагматической целесообразности первого под хода. Убежден, что именно этот мировоззренческий разлом лежит в основании перманентной дискуссии, которая последует и по поводу предложенного доклада.

Итак. Государственное управление – это реализация совокупности целей, мер, решений и действий по их осуществлению, заданной соответствующим публич ным государственно-управленческим документом.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Так мы подходим к необходимости документа, задающего содержание госу дарственного управления. Становится видно также, что есть понятийный и инс трументальный контекст собственно управления. Посмотрим на рис. 1. Видно, что собственно управление – это конечная часть топологической картины заяв ленной темы. Но невозможно обойтись без понятий ценностей, целей, идеологии (мировоззрения), субъектов интересов и в пространстве объекта управления, и в пространстве субъекта управления, которое по понятным причинам может быть сведено к единственной персоне, стратегии и тактики, управленческих программ и в целом источников и оснований государственного управления. Наиболее пер вичным и основополагающим документом мы и полагаем Доктрину, пока возде рживаясь от дефиниционной дискуссии.

Рис. 1. Топология обсуждаемого проблемного поля Эффективность государственного управления – способность реализовать (ап риорная) или степень реализации (апостериорная) публично заявленных целей.

Цель – желаемое для субъекта какой-либо деятельности состояние предмета его деятельности.

Ценность – жизненно или по иным причинам особо значимое для субъекта какой-либо деятельности состояние предмета его деятельности.

Интерес – мотивация субъекта какой-либо деятельности к данной деятельнос ти по достижению ценных для него целей.

Субъект деятельности – личность, группа, общество, государство.

Проблема – сложносоставное препятствие, мешающее достижению цели.

Задача – постановка вопроса об определении действий, необходимых для пре одоления препятствия, мешающего достижению цели.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Стратегия – основания для деятельности в сфере управления в виде совокуп ности ценностных и целевых установок, ориентаций на определенные управлен ческие решения, рассчитанные, как правило, на долгосрочную перспективу.

Тактика – основания для деятельности в сфере управления в виде совокупнос ти ценностных и целевых установок, ориентаций на определенные управленчес кие решения, рассчитанные, как правило, на текущий (краткосрочный) период.

Автор понимает, что этими вводными опорными точками вызывает желание у определенного читателя улыбнуться, отослать его к словарям, БСЭ и еще куда-ни будь, но практика убедительно показывает, что большая часть дискуссий происходит из-за непонимания логической понятийной системы, ломая любую попытку постро ить алгоритмизированное представление о государственном управлении или госу дарственной политике. Сводя их вновь и вновь к искусству возможного, таинству талантов и мистериям причуд конкретных персон-управленцев и в итоге к уходу от ответственности за происходящее. Работоспособный деятельностный процесс что в выплавке чугуна, что в строительстве здания, что в военных действиях, что в госу дарственном управлении должен быть технологически обустроен. Иначе чугун трес нет, здание обвалится, война будет проиграна, а государственное управление будет неэффективным и беспомощным. Что, собственно, в России и происходит. Дискус сионно активирует автора и то, что в российской науке даже находит свое теоретико мировоззренческое обоснование. От либерализма как идеологии государственного управления до идеологизации в науке дистанция оказывается небольшая.

Поэтому методологическим основанием всего последующего изложения яв ляется ориентация на жесткий логический иерархический понятийный аппарат, противостоящий беллетризации поставленной проблемы, выбор между описатель ностью и конструированием в пользу последнего, технологизированный и алгорит мизированный способ построения содержания государственного управления и со ответственное отношение к Доктрине как к основному документу, его задающему.

Отметим в этой части, что с такой позиции дела в России обстоят очень плохо.

Позитивистская гипотеза исследования Исходная точка исследования (по результатам обзорного анализа состояния дел) – это критическое отношение к статус-кво. В чем оно заключается конкретно относительно качества государственного управления или государственной эконо мической политики как управленческой категории? Ее «отраслевое» содержание проанализировано в работе1, поэтому подробно его касаться не будем. В табл. 1 дана констатация и гипотеза, заключающаяся в том, что существуют управленческие ре шения, позволяющие на практике перейти хотя бы в какой-то степени к правой по ловине табл. 1.

Государственная экономическая политика России. К умной и нравственной экономике. В.И. Якунин, В.Л. Макаров, В.Э. Багдасарян и др. / Под ред. С.С. Сулакшина.: М, Научный эксперт, 2007.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Таблица Что имеем и чего хотим Текущая оценка российских Целевое состояние после искомой государственных политик реконструкции (государственно-управленческих практик) Субъективизм Общественно-признаваемый характер Демпфирование и защита от «дефектов»

Зависимость от «дефектов» главного «героя»

главного героя Теневизация целей и практики Защита от теневых целей и мутации целей Непрозрачность для внутреннего и внешнего Прозрачность формирования и реализации наблюдателя Неустойчивость от избирательного цикла к Слабая зависимость от электоральных избирательному циклу циклических скачков Недолгодействие Долгодействующий характер Согласованность с интересами социума Социально-политическая неустойчивость как гарантия социально-политической устойчивости Результативность узкокорыстного лоббизма Доминанта общественного блага Идейная и мировоззренческая согласованность Идейная коррупция в обществе Неэффективность Эффективность Безнравственность Нравственность Нестратегичность Стратегичность Понятно, что список характеристик может быть продолжен. Понятно, что чуж дый алгоритмизированному подходу конструирования политики оппонент на чнет улыбаться. Понятно, что результат таким образом целеположенного иссле дования не будет стопроцентным. Но и понятно, что если ограничиваться только наблюдением, то ничего в нашей жизни изменяться не будет.

Обоснованно ли автор заявляет столь негативные оценки? Для демонстрации этой обоснованности приведем экскурсы в весьма объемные исследования, кото рые дают основания заявлять позицию в табл. 1. Все конечные выводы и предло жения, делаемые в работе, основаны примерно на таких же «экскурсах».

Цели и цели государственного управления в современной России Все в управлении начинается с цели. Цель и ее достижение – простейшее, но «полное» содержание управления. Государственного, в частности.

Если проанализировать действующую практику экономической политики в России, то общий вывод по «целевой» теме получается критическим.

Цели официальной экономической политики анализировались в том виде, в котором они зафиксированы в государственных документах высокого уровня са РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) мой властью. В них можно найти и ее собственные оценки результативности и ка чества действующей версии экономической политики, даваемые самими властя ми (об этом ниже). То есть можно получить не стороннюю, а включенную оценку.

С этой целью были проанализированы более сорока официальных государс твенных документов1 Президента РФ, Правительства РФ и Парламента РФ за пе 1. Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 1994–2007 гг.

2. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюд жетной политике на 2000 год».

3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюд жетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу».

4. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюд жетной политике на 2002 год».

5. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию на 2003 г.

6. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию на 2004 г.

7. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году».

8. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году».

9. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году».


10. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008–2010 годах»

11. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-эконо мического развития РФ», № 115-ФЗ 23 июня 1995 года.

12. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» от 15.01.2003. г.

13. Постановление ГД ФС РФ «О концепции экономического и социального развития на 1996 год»

от 13.08.96 г. № 467-II ГД.

14. Постановление ГД ФС РФ ОТ 13.06.96 г. № 467-II ГД «О концепции экономического и соци ального развития на 1996–2005 годы от 13 июня 1996 г. № 467-II ГД.

15. Рекомендации парламентских слушаний «О концепции экономического и социального раз вития Российской Федерации на 1996–2005 годы».

16. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 1995 г. № 1170 «О разработке прогноза и программы социально-экономического развития Российской Федерации на 1996-2000 годы, прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на 1996– годы».

17. Постановление Правительства РФ «О первоочередных мерах по развитию и государствен ной поддержке инновационной деятельности в промышленности» от 26 декабря 1995 г. № 1288.

18. Постановление Правительства РФ «О комплексной программе развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации» от 3 августа 1996 г. № 936.

19. Постановление Правительства РФ «О неотложных мерах по созданию экономических усло вий для стабилизации в 1996–1997 годах работы текстильной и легкой промышленности Российской Федерации» от 23 апреля 1996 г. № 498(Д).

20. Постановление Правительства РФ «О мерах государственной поддержки деятельности фи нансово-промышленной группы «Российский авиационный консорциум» от 12 июля 1996 г. № 792.

21. Постановление Правительства РФ «Об утверждении программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах» от 31.03.97 г.

№ 360.

22. Постановление Правительства РФ «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на 1998 год, уточнении пара метров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2000 года и раз работке проектировок основных расходов федерального бюджета на 1998–2000 годы» от 17 мая 1997 г. № 589(д).

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) риод 1993–2007гг, в частности, ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, Бюджетные послания, постановления правительства, программы раз вития, отраслевые программы, федеральные законы, содержащие в себе указания на цели экономической политики.

23. Постановление Правительства РФ «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2001 год и проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2003 года и перспективного финансового плана до 2003 года» от 28 марта 2000 г.

№ 271.

24. Программа Совета министров Правительства РФ на 1993–1995 годы «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» (принята на заседании правительства РФ 06.08.93 г.).

25. Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рын ках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утв. постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191.

26. Программа Правительства РФ «Реформы и развитие Российской экономики в 1995– годах», утв. Правительством Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 439.

27. Программа Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997– годах», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 г. № 360.

28. Программа социально-экономического развития Российской Федерации в 1999–2002 годах.

29. Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002–2005 годы и на перспективу до 2010 года», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 нояб ря 2001 г. № 796, с изменениями от 29 декабря 2001 г.

30. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы), утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от июля 2001 г. № 910-р с изменениями от 6 июня 2002 г.

31. Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом разви тии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)».

32. Паспорт федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономичес ком развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)».

33. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы), утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 ав густа 2003 г. № 1163-р.

34. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 годы).

35. Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006– годы).

36. Прогноз Правительства РФ «Социально-экономическое развитие Российской Федерации на 1996 год» от 24 августа 1995 г.

37. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1998 год.

38. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2001 год.

39. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год.

40. План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации эконо мики на 2000–2001 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р, с изменениями от 27 декабря 2000 г., 22 января, 3, 12 марта, 12, 13, 17, 1148 апреля, 14 июля 2001 г., 28 января 2002 г.).

41. План действий Правительства РФ на 2003 год по реализации основных направлений со циально-экономического развития Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2003 г. № 252-P. 1819.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Анализ включал в себя рассмотрение во временной последовательности, что дало возможность вычислить индекс современной актуальности целевой уста новки, т.е. ее актуальность в последние годы. Вычислялось также количество пов торяющихся ежегодно соответствующих целевых установлений, т.е. устойчивость целеполагания. Оценивалась внутренняя взаимоувязанность и системность целе формирования.

Результаты ранжирования приведены в табл. 2. Выводы из нее следуют весьма примечательные. В таблице определен ранг цели по количеству раз ее постановки в официальных документах, группируя цели по каждому году.

Ранг определяет степень ее перманентности или устойчивости. По смыслу, чем выше введенный таким образом ранг, тем ближе цель к классической, неотъемле мой от государственных миссий. И, напротив, чем ниже ранг, тем более она про ходная, текущая, политически конъюнктурная.

Таблица Ранжирование официальных целей действующей экономической политики за период 1993–2007 гг.

Количество Индекс годовых пакетов современной Официальная цель экономической официальных актуальности политики документов, Ранг цели упоминающих цель Уровень жизни, благосостояние населения 13 1 Экономический рост 12 2 Инфляция 7 3 Инноватизация экономики, 7 4 научно-технический потенциал Конкурентоспособность 7 5 Структурная реформа 7 6 Инвестиции 6 7 Финансовая стабилизация 6 8 Снижение социального неравенства 5 9 Эффективность экономики 4 10 Институциональные реформы 4 11 Снижение налогов 4 12 Культура 4 13 Сокращение госрасходов 4 14 Безопасность 3 15 Доходы занятого населения и пенсии 3 16 Модернизация основных фондов 3 17 Разрыв развитости регионов 3 18 Конкуренция 3 19 ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Продолжение табл. Количество Индекс годовых пакетов современной Официальная цель экономической официальных актуальности политики документов, Ранг цели упоминающих цель Демография 2 20 Коррупция 2 21 Система управления экономическим 2 22 развитием Защита отечественных 2 23 товаропроизводителей Долгосрочное планирование 2 24 Экология 1 25 Рост экспорта ТЭК 1 26 Положительный баланс притока и оттока 1 27 капитала Образование 1 28 Занятость 1 29 Здравоохранение 1 30 Что следует из приведенной таблицы?

Во-первых, совершенно справедливо отдается преимущество уровню жизни населения и экономическому росту. Однако, это может быть либо из политичес ких PR-целей, либо по глубинному ценностному пониманию. Во втором случае должна была бы наблюдаться система группирования связанных целей. В част ности, такие цели, как занятость, доходы и пенсии населения, социальное рассло ение должны были бы быть на самом верху. Однако их ранги 29, 16, 9 из 30 воз можных, соответственно.

Такие цели (для обеспечения экономического роста), как модернизация основ ных фондов, инвестиции, долгосрочное планирование, конкуренция, эффектив ность экономики также должны быть наверху, однако их ранги 17, 7, 24, 19, 10, соответственно.

Видны и другие групповые рассогласования, что доказывает: системность в це леформировании оставляет желать лучшего, в жесткой формулировке вывод мо жет быть и такой, что верхние цели реально и не собирались достигать. Ниже это будет показано явно. Тут мы подходим к предположению о теневых целях.

Есть просто противоречия. Под рангом 4 целеполагается инноватизация, науч но-технический прогресс, но образование имеет ранг 28.

Под рангом 6 номинируется структурная реформа, но ниже (26) ставится пря мо противоположная цель – рост экспорта продукции ТЭК.

Инфляция имеет ранг 3, объявляется главным средством для привлечения иностранных инвестиций, но вопрос о положительном балансе притока и оттока капитала из страны – «не интересует», ранг всего лишь 27.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Если учесть, что по некоей традиции послания президента, другие документы пишут спичрайтеры, пиарщики, чиновники, а управленческого, научно выверен ного содержания в них в должной мере уже давно не стремятся привнести, подоб ные странности перестают быть «удивительными».

Таким образом, верхние цели имеют скорее пиар-природу, чем управленческое содержание.

Но, тем не менее, диагностируются два типа целей. Цели публичные (для обще ства, СМИ, избирателей, внешнеполитического имиджа и т.п.) и цели настоящие, или теневые (которые и достигаются приоритетно в текущем управлении).

В качестве последних хорош пример борьбы с инфляцией монетарными методами путем стерилизации финансовых ресурсов страны (сокращение де нежной массы, сжатие внутреннего спроса, вывод валютной выручки и золо товалютных резервов за рубеж). Цель явная – благая. Борьба с инфляцией. Но в работе 1 и ниже показано, что инфляция при применении указанных методов тут не при чем, а в реальности достигается цель теневая – сдерживание эконо мического развития.

Другой пример. Объявляется благая цель структурной перестройки эконо мики, ее инноватизации, интеллектуализации. Однако в реальном управлении для этого не делается ничего, а рост сырьевой компоненты форсируется. Наука и образование финансируются по остаточному принципу и относительно, и аб солютно значительно меньше, чем в сопоставимых странах. Т.е. теневая цель ре конструируется в виде дальнейшего закрепления сырьевого перекоса российской экономики.

Объявляется о приоритете уровня жизни и благосостояния населения страны, но занятость и здравоохранение имеют ранги в самом конце таблицы. Реконстру ируется т.о. теневая цель, как ни жестоко это звучит, прямо противоположная, а именно, деградация человеческого капитала. Таких сопоставлений может быть приведено еще не одно.

Вряд ли данная диагностика претендует на открытие. Дело в том, что в 90-е годы управление российским развитием в значительной степени происходило на практике из зарубежа.2 Все последствия и рудименты не искоренены и до сих пор. А это естественным образом объясняет наличие теневых целей, отвечающих национальной безопасности и национальным интересам не России, а иных госу дарств. Неслучайно поэтому цель «безопасность» в таблице 2 имеет ранг всего лишь 15.

К счастью, в последние годы эта ситуация начала качественно видоизменять ся, о чем свидетельствует иное ранжирование целей и некоторых результатов по Государственная экономическая политика России. К умной и нравственной экономике.

В.И. Якунин, В.Л. Макаров, В.Э. Багдасарян и др. / Под ред. С.С. Сулакшина, М, Научный эксперт, 2007 г.

Сулакшин С.С. Измена. М.. Научный эксперт, 1998 г.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) мере разворачивания нового содержания экономической политики. Необходимо, правда, оговориться, что этот процесс еще в самом начале и самого существен ного содержания действующей версии экономической политики он еще в полной мере не затронул, она пока что преемственна.

В этой связи был построен индекс «современной актуальности целей» эконо мической политики, отражающий их изменчивость и актуализацию в последние годы (табл. 3).

Таблица Актуальность официальных целей Индекс современной № Официальная цель экономической политики актуальности цели 1 Сокращение госрасходов 2 Демография 3 Модернизация основных фондов 4 Рост экспорта ТЭК 5 Экология 6 Уровень жизни, благосостояние населения 7 Экономический рост 8 Конкурентоспособность 9 Снижение социального неравенства 10 Инвестиции 11 Разрыв развитости регионов 12 Инфляция 13 Инноватизация экономики, научно-технический потенциал 14 Культура 15 Структурная реформа 16 Доходы занятого населения и пенсии 17 Коррупция 18 Образование 19 Занятость 20 Здравоохранение 21 Финансовая стабилизация 22 Безопасность 23 Снижение налогов 24 Эффективность экономики 25 Положительный баланс притока и оттока капитала 26 Система управления экономическим развитием 27 Защита отечественных товаропроизводителей 28 Долгосрочное планирование 29 Конкуренция 30 Институциональные реформы РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Наряду с очевидными положительными трансформациями, например, демог рафия сместилась с двадцатого на второе место, качественный скачок еще не на ступил. По-прежнему недостает системности. По-прежнему есть основания ре конструировать теневые цели, по-прежнему действует преемственная концепция монетаристской экономической политики.

Очевидно, что уже на стадии постановки целей государственного строитель ства и общественного развития, в самом начале формирования программ госу дарственного управления появляться цели должны не от произвола и причуд ру ководителя, а быть системно обоснованными. Дело это вполне алгоритмизуемое, хотя для России непривычное и не очень тривиальное. Ниже речь об указанном алгоритме еще пойдет.

Средства и средства государственного управления Как известно, при проектировании государственной экономической полити ки, как и существенных аспектов экономического развития страны, должны явно указываться количественные цели-ориентиры такого развития.

Например, демографические показатели, структурные сдвиги в экономике, на учно-технический прогресс, территориальное развитие национальной экономи ки, развитие финансовой, денежной и социальной сфер, потребительского рынка, индексы цен и индексы-дефляторы, показатели системы национальных счетов, баланс денежных доходов и расходов населения, баланс трудовых ресурсов, ба лансы отдельных видов продовольственных и непродовольственных товаров, баланс инвестиционных ресурсов и платежный баланс, показатели оплаты труда, занятости, доходов и потребления продукции домашних хозяйств, состояние раз вития внешней торговли Российской Федерации и макроэкономический анализ мирового рынка и ряд других показателей. Именно в этом случае можно было бы говорить о полноразмерной государственной экономической политике, направ ленной на управление экономическим развитием страны.

Однако в реальности исполнительная власть в качестве исходных макроэконо мических показателей для составления проекта бюджета как основного, планиру ющего текущее экономическое развитие документа, использует только объем ва лового внутреннего продукта на очередной финансовый год, темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году, а также уровень инфляции (ст. 183 Бюджетного кодекса РФ)1. Итак, указывается только объем ВВП, темп его роста и индекс инфляции.

Иных макроэкономических показателей для составления проекта бюджета в законодательстве не указано и в текущем управлении де-факто не используется.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. № 31. Ст. 3823.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Но даже при таком совершенно узком (по валу) управлении от того, каково представление властей о факторах (причинах) изменчивости (роста ВВП и па дения инфляции) указанных параметров, о средствах достижения роста ВВП и падения инфляции, зависит основное содержание и эффективность эконо мического государственного управления. Если управленец выбрал негодные средства, то эффективная реализация планов по росту первого и снижению последней попросту невозможна. Заметим, что в российской практике проис ходит именно это.

Как объективно соотнести выбранные управленческие средства и результат их применения в области заявленных целей управления, если влияние на результат многофакторное, итоги не очень очевидны или маскируются разными эффекта ми? Для этого существует метод измерения величины причинно-следственной связи – корреляционный анализ.

Величина причинно-следственной связи является доказательством факти ческой результативности применения того или иного средства государственного экономического управления. Это не «мнение по поводу», не тезис типа «мне ка жется», «я считаю», что часто характерно для экономических дискуссий по вы бору решений, а вывод, вытекающий из реальной практики и реальных особен ностей российской экономики последних лет. Мы не всегда можем явно знать все многочисленные механизмы взаимосвязей в сложнейшей российской социально экономической системе, к тому же отягощенной субъективными психологически ми мотивациями и производителей, и потребителей, однако для модели черного ящика этого и не требуется.

Главное, что величина причинно-следственной связи отражает не субъектив ное знание или политическую позицию, что может быть хорошо для пиара влас тей, но не годится для ответственного государственного управления, а объектив ные характеристики реальной российской экономики.

Эти результаты нужно просто принимать как данность. Из них нужно исходить и в оценках предлагаемых решений и в проектировании управленческих програм мы. В таблице 4 представлены результаты расчетов факторной связи (связи из бранных управленческих средств) с изменчивостью ВВП и инфляции потреби тельских цен. Таблица построена на основании статистических данных Росстата.

Как выбирались параметры-факторы? Почему, например, используется значе ние тарифов естественных монополий, а не индексов их цен?

Принцип понятен. В качестве фактора используется тот параметр, который реально управляется государством. Это то самое средство государственного управления, которое применяется государством. Поэтому результат анализа связи непосредственно дает сведения об управленческом потенциале той или иной экономической политики по отношению к функциям цели, в качестве ко торых анализируются две: темп роста ВВП и инфляция (индекс потребитель ских цен).

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Таблица Коэффициенты корреляции между факторами и темпом роста ВВП и индексом потребительских цен по периоду 1992–2007 гг.



Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 34 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.