авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 | 17 |   ...   | 34 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ РЕФОРМЫ ПУТИ РАЗВИТИЯ ...»

-- [ Страница 15 ] --

Коэффициент корреляции с:

№  Фактор индексом ВВП инфляции Доходы населения Банковские вклады (депозиты) физических лиц в кредитных ор 1 –0,46 0, ганизациях 2 Среднедушевые денежные доходы населения (в месяц) –0,60 0, Среднемесячная начисленная заработная плата работающих в 3 –0,59 0, экономике 4 Средний размер назначенных месячных пенсий –0,61 0, Монетарный фактор 5 М2/ВВП –0,44 0, 6 Ф1+Ф2+Ф3, рассчитанная по европейскому стандарту 0,12 0, 7 Ф1+Ф2+Ф3, рассчитанная по китайскому стандарту 0,13 0, Инвестиции Основные фонды всего по отраслям экономики (на начало года 8 –0,75 0, по полной учетной стоимости) Ввод в действие основных фондов, всего, в фактически действо 9 –0,53 0, вавших ценах Инвестиции в основной капитал в фактически действовавших 10 –0,61 0, ценах Бюджетные параметры 11 Доходы консолидированного бюджета –0,57 0, 12 Расходы консолидированного бюджета –0,59 0, 13 Расходы консолидированного бюджета, в % к ВВП 0,30 –0, Тарифы естественных монополий Средние цены производителей на основные виды топливно 14 –0,30 0, энергетических ресурсов (на конец года), нефть Средние цены производителей на основные виды топливно 15 –0,23 0, энергетических ресурсов (на конец года), электроэнергия Средние цены производителей на основные виды топливно 16 –0,37 0, энергетических ресурсов (на конец года), бензин автомобильный Средние цены производителей на основные виды топливно 17 –0,33 0, энергетических ресурсов (на конец года), топливо дизельное Средние цены производителей на основные виды топливно 18 –0,33 0, энергетических ресурсов (на конец года), мазут топочный Средние цены производителей на основные виды топливно 19 –0,32 0, энергетических ресурсов (на конец года), газ естественный ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Продолжение табл. Средние цены производителей на основные виды топливно 20 энергетических ресурсов (на конец года), уголь энергетический –0,41 0, каменный Средние цены производителей на основные виды топливно 21 –0,31 0, энергетических ресурсов (на конец года), уголь для коксования 22 Цены на грузовые перевозки основными видами транспорта –0,8 0, 23 Цены на услуги связи –0,1 0, 24 Цены на услуги ЖКХ –0,9 0, Импорт Импорт: продовольственные товары и сельскохозяйственное 25 –0,04 0, сырье (кроме текстильного) Импорт: продовольственные товары и сельскохозяйственное 26 сырье (кроме текстильного) плюс текстиль, текстильные изде- –0,11 0, лия и обувь Промышленный импорт (минеральные продукты;

продукция хи мической промышленности, каучук;

древесина и целлюлозно-бу 27 –0,35 0, мажные изделия;

металлы, драгоценные камни и изделия из них;

машины, оборудование и транспортные средства) 28 Импорт: машины, оборудование и транспортные средства –0,31 0, Уровень открытости экономики 29 (Экспорт+Импорт)/ВВП 0,41 – 0, 30 Экспорт 0,82 – 0, Обменный валютный курс рубля 31 Курс рубля к доллару 0,88 – 0, В табл. 4 впервые вводятся позиции № 8–9, посвященные величине изымаемых и невводимых финансовых ресурсов в экономический оборот в результате моне тарной политики борьбы с инфляцией (т.н. стерилизация).

Денежная масса, изымаемая (невводимая) из экономического оборота как основной метод монетарной борьбы с инфляцией Ф, выраженная в млрд. долл.

США, определялась как сумма трех компонент Ф1, Ф2, Ф3 рассчитываемых следу ющим образом, Ф = Ф1+ Ф2+ Ф3, 1. Ф1 представляет собой денежную массу М2, которая при существующем в России ВВП могла бы быть дополнительно в обращении, если бы коэффициент монетизации был на уровне среднеевропейского или китайского (рис. 2).

На рис. 2 видно, как в противоречии с тенденциями в мире сжималась денежная масса в российской экономике в связи с навязанной догмой монетарной борьбы с ин фляцией. Ниже будет доказано, что такой связи нет, и, более того, на рис. 3 показано, как в ряде стран в период наращивания денежной массы падал индекс инфляции.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Рис. 2. Денежное обеспечение национальных экономик Источник: М2/ВВП за 2006 год – International statistics Nov. Рис. 3. Снижение инфляции в странах, повышающих денежное предложение в национальных экономиках Иными словами, именно этот объем денежной массы не введен в экономичес кий оборот, при том что в мире в соответствующих странах подобные денежные массы работают на экономику.

Этот показатель рассчитывался по двум условно «нормативам»: «европейско му» и «китайскому» согласно формулам:

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Численные коэффициенты в скобках учитывают «норматив» М2/ВВП для Ки тая и средний для европейских успешных государств (на 2006 г.).

В расчетах использовались данные Госкомстата РФ1 в части объема ВВП и Цен тробанка России2 в части объема денежной массы М2.

2. Ф2 представляет собой избыточную, как бы «замороженную» часть объ ема золотовалютных резервов страны (ЗВР), которая могла бы быть введена в экономический оборот, но в монетарной парадигме борьбы с инфляцией не вводится. Вычисляется эта часть с учетом «критерия Рэдди». Согласно данно му критерию, достаточный для выполнения своих основных функций уровень золотовалютных резервов страны должен покрывать объем трехмесячного им порта товаров и услуг плюс объем краткосрочных выплат по государственному и частному внешнему долгу.

Т.о. показатель рассчитывался по формуле:

Ф2 = 3ВРфактич. — 3ВРРэдди, где 3ВРфактич. – фактический объем золотовалютных резервов РФ по данным Цен тробанка России3;

3ВРРэдди – необходимый объем золотовалютных резервов РФ по критерию Рэдди, вычисленный как сумма трехмесячного импорта и годового объ ема платежей по внешнему долгу по данным Центробанка России.

3. Ф3 – объем накоплений в Стабилизационном фонде.

На рис. 4 представлена динамика показателя Ф, вычисленного по «европейско му» и «китайскому» нормативам и характеризующего денежную массу, выводи мую из экономики страны за период 1992–2006 гг. и ее составных частей.

Абсолютное значение неработающих в связи с избранным способом экономи ческого управления инфляцией (монетаризма) финансовых ресурсов в российс кой экономике составляет уже более двух триллионов долларов.

Представляется принципиальным вопрос о временном периоде анализа. С од ной стороны, можно предположить, что взаимосоотношение разнонаправленных факторов прироста ВВП и индекса инфляции по мере течения времени с 1992 г., года начала радикальных рыночных реформ, могло и изменяться. Например, пе риод спада ВВП в 1996–97  гг. сменился на его рост. Что-то менялось. Менялся психологический фактор инфляционных ожиданий. Происходили различные ре лаксационные и адаптационные процессы.

Но все-таки за весь период 1992–2007 гг. монетаристская основа государствен ной экономической политики, фактически проводимой в России, не менялась.

www.gks.ru.

www.cbr.ru.

www.cbr.ru.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Рис. 4. Объем выводимых и невводимых в экономический оборот России финансовых средств по европейскому и китайскому «нормативам»

Одинаковым образом проводилась стерилизация финансовых ресурсов, искус ственное сдерживание денежной массы в стране и по линии эмиссии ЦБ РФ, и по линии депозитно-кредитной банковской мультипликации. Сдерживался уровень платежеспособного спроса, как конечного потребительского, путем сдерживания оплаты труда и самозанятости (доходов) населения, так и инвестиционного в це почке обменов хозяйствующими субъектами. При либерализации цен оборотные фонды предприятий «сгорели», но не были ни проиндексированы, как, напри мер, стоимость основных фондов, ни пополнены через доступное и лояльное по ставкам кредитование. Иными словами, поскольку в основном анализ нацелен на исследование содержания действующей экономической политики, а она принци пиально не менялась до настоящего времени, то представляется целесообразным определить период анализа 1992–2007 гг.

На рис. 5 для анализируемого периода времени даны временные ряды для ВВП и индекса инфляции.

Из табл. 4 и рис. 5 вытекает несколько принципиальнейших выводов.

В табл. 4 содержатся все основные значимые факторы (средства государственно го управления) для управления инфляцией и ростом ВВП. Это платежеспособный спрос населения (оплата труда и пенсии), монетарные факторы, инвестиции в ос новные фонды, бюджетные расходы, импорт, либерализация внешнеэкономичес ких связей (степень открытости экономики т.е. включение России в мирохозяйс твенные связи), тарифы естественных энергетических и транспортных монополий.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Рис.5. Временные ряды ВВП и индекса инфляции в России, выводимых из экономики финансовых ресурсов На практике выбраны следующие средства государственного управления в действующей версии российской экономической политики, которые могут быть верифицированы по данным табл. 4:

– сокращение внутреннего спроса (занижение оплаты труда и пенсий);

– стерилизация финансов за счет сокращения коэффициента монетизации российской экономики М2/ВВП, замораживания избыточных золотовалютных резервов и вывода доходов в стабилизационный фонд;

– фактическое занижение инвестиционных ресурсов;

– сокращение доли государственных расходов в ВВП;

– наращивание уровня открытости (экспорт и импорт) российской экономики.

К каким фактическим результатам приводит это выбор средств управления?

Ответ, который вытекает из очевидного анализа показателей реальной российс кой экономики, следующий.

1. Сокращение внутреннего спроса (занижение оплаты труда и пенсий) ведет не к уменьшению, а к увеличению инфляции. Не к росту, а к сокращению ВВП.

2. Фактическое занижение инвестиционных ресурсов ведет не к уменьшению, а к увеличению инфляции. Не к росту, а к сокращению ВВП.

3. Уменьшение коэффициента монетизации ведет не к уменьшению, а к росту инфляции. Не к росту, а к уменьшению ВВП.

4. Увеличение уровня открытости российской экономики ведет к росту инфля ции и сокращению ВВП.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) В целом эти выводы означают, что финансово-экономический блок Правитель ства делает все (относительно борьбы с инфляцией и роста ВВП) наоборот.

Особого разговора требует анализ зависимости инфляции и ВВП от изымае мых (стерилизуемых) средств.

Во-первых, от их величины уровень инфляции не зависит! И это легко видеть на рис. 5, на котором показан график индекса инфляции и Ф1+Ф2+Ф3 от времени.

Никаких реакций на графике инфляции, связанных с довольно характерны ми и резкими перепадами (в основном безудержным ростом в последние годы) объемов финансовой стерилизации не наблюдается. Можно было бы предполо жить, что искомый монетаристами эффект отложен по времени, поэтому для проверки данного предположения вычислялся коэффициент корреляции с фа зовой (временной) задержкой. Результат показан на рис. 6. Хорошо видно, что вплоть до задержки в пять лет характер связи не изменяется и вывод остается все тем же.

Рис. 6. Зависимость коэффициента корреляции изымаемых из экономики средств и индекса инфляции с лагом по времени Инфляция от изъятия средств из национальной экономики на практике не за висит. А если и зависит, то обратным образом. Чем больше изъятие, тем больше инфляция.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Обезденеживание российской экономики во имя борьбы с инфляцией  – это глубочайшая ошибка, если не сказать больше, поскольку с неизбежностью нужно делать и следующий вывод, касающийся связи объемов финансовой стерилиза ции с ростом ВВП.

Действительно, сначала обратим внимание, что связь весьма значима. Чем больше изъятие финансов, тем больше прирост ВВП. Зависимость парадоксаль на. Как это объяснить? Из общеэкономических соображений следует, что этого быть не может. Из данных табл. 4 в части влияния на рост ВВП и инвестиций, и абсолютных значений расходов бюджета доказывается, что вложения средств увеличивают ВВП и это-то совершенно понятно и логично. Производство до бавленной стоимости обязательно требует затрат. Как же объясняется парадок сальная и противоречащая экономическому «закону сохранения энергии» зави симость?

Дело в том, что формула при вычислении коэффициента корреляции симмет рична относительно обеих исследуемых величин. Это означает, что математичес кий аппарат, показывая значимую связь изымаемых из экономики средств и роста ВВП, не различает их как причину и следствие. В данном же случае они поменя лись местами!

Не изъятие денег есть причина роста ВВП (что по физическим соображени ям невозможно), а рост ВВП есть причина изъятия средств! Связь действительно есть, но она не экономическая, она внеэкономическая, точнее даже антиэкономи ческая и уж совершенно точно, что политическая.

Вывод из этого анализа следует убийственный: как только ВВП России начина ет возрастать, тут же включается усиление механизма изъятия средств из эконо мики, что, как показано, неизбежно ведет к уменьшению темпов роста ВВП.

Это с неизбежностью и однозначно означает целенаправленное сдерживание экономического роста в России. Это и есть одна из масштабных выявленных тене вых целей реального государственного управления в современной России.

Для большей наглядности этого принципиального вывода на рис. 7 показаны графики прироста ВВП (его первая производная) и величины изымаемых средств.

Хорошо видны совпадения во времени (отмечены вертикальными пунктирами) резкого увеличения изъятия средств в моменты перехода от спада ВВП к его рос ту или в моменты ускорения роста ВВП.

Назвать случайными эти совпадения трудно, тем более, что не субъективная, а объективная корреляционная связь показывает очень высокую зависимость.

Если бы кто-то захотел тормозить экономический рост в России, то очевидно, что он делал бы это именно подобным образом.

Итак, в качестве вывода из приведенных результатов неоспорим следующий.

Без обоснования средств государственного управления, выбираемых для дости жения заявленных целей, цели не только не достигаются, но даже торпедируются.

Найти в современных высокого уровня документах обоснование выбора средств, как впрочем и иерархии целей, практически невозможно. И мы вновь подходим к РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) мысли, что помочь навести здесь порядок мог бы системный, научно обоснован ный государственный управленческий документ программного и доктринального уровня. Обязательный для исполнения.

Рис. 7. Изъятие средств из экономики, как следствие, инициируемое приростом ВВП (способ сдерживания роста ВВП). (Вертикальные пунктиры отмечают точки ускорения изъятия средств, совпадающие с ростом или спадом прироста ВВП) Результаты и результаты государственного управления Что может произойти, если объявленные цели достигать не собираются, а действуют во имя теневых целей, а средства для достижения объявленных целей выбраны негодные? Совершенно очевидно, что, особенностью государственно го управления является то, что власть сама себя по преимуществу всегда хвалит.

Особенно, если нет независимых от власти СМИ и гражданского общества. По этому всегда по официальным каналам речь идет в основном об успехах.

Однако при внимательном прочтении иных, высшего уровня властных оце нок возможно получить и адекватную оценку результатам государственного уп равления.

Итак, что с позиций прямых оценок результатов проводимой экономической политики заявляла сама власть – автор данной политики?

Нижеследующие цитаты взяты из выступлений Президентов РФ (ежегодных посланий). Наиболее открытый анализ, конечно, прозвучал после ухода Б. Ель цина в начале нового цикла, по мере его разворачивания самооценки власти ес ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) тественно начали уступать место более «выверенным» с точки зрения PR-задач формулировкам.

«1997 г. Более половины граждан страны страдают от задержек выплаты зарплат и пенсий;

удавка неплатежей парализует экономику;

государственный аппарат разъедает коррупция;

власть слабо обеспечивает выполнение законов и указов.

Тяжелая экономическая ситуация, бедственное положение в социальной сфере.

Усугубились многие дефекты недостроенного экономического механизма, обос трились социальные проблемы. Кризис неплатежей приобрел черты хроничес кого. Продолжается снижение инвестиционной активности и, следовательно, откладывается начало экономического роста.

Рыночные отношения захватили сферы, для них противопоказанные.

Не удалось добиться устойчивой положительной динамики в изменениях ВВП, продолжается падение объема производства на крупных и средних пред приятиях, снижается уровень рентабельности и объем прибыли, продолжается рост взаимных неплатежей 1999 г. В крайне тяжелом состоянии находится система здравоохранения.

Падение рождаемости, рост смертности, распространение социально обуслов ленных болезней обязывают незамедлительно решать проблемы защиты и со хранения здоровья граждан.

К сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, так и не были достигнуты.

1998 год показал, что некоторые считавшиеся решенными задачи на самом деле по-прежнему актуальны. Снова высокой стала инфляция (84,4%).

Ошибки в прогнозировании социально-экономического развития, недооценка последствий негативных процессов, развивающихся в экономике, социальной сфере и финансовом секторе, обрекают бюджетное планирование на неудачу.

1998 год доказал это самым болезненным для страны образом.

Федеральный бюджет на 2000 год должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обяза тельств. Иначе он так и останется основным генератором цепочек неплатежей в экономике 2000г. Серьезной проблемой продолжает оставаться экономическая слабость России.

Надо признать: диктату теневой экономики и «серых» схем, разгулу корруп ции и массовому оттоку капитала за рубеж во многом способствовало само госу дарство.

Основными препятствиями экономического роста являются высокие налоги, произвол чиновников, разгул криминала. Очень многие отечественные предпри ятия остаются неконкурентоспособными. Сохраняется сырьевая направлен ность экономики. Доходы бюджета во многом зависят от динамики мировых цен на энергоносители. Мы проигрываем в конкуренции на мировом рынке, все более РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) и более ориентирующемся на инновационные сектора, на новую экономику – эко номику знаний и технологий. Значительная часть российской экономики до сих пор в тени.

Надо признать, что государству не удастся в ближайшее время уйти от участия в развитии некоторых секторов нашей экономики. Я имею в виду пря мое участие государства. Не удастся и не нужно уходить. Таких, например, как оборонно-промышленный комплекс. Стратегически важные отрасли будут на ходиться под постоянным вниманием государства.

Большинство государственных инвестиционных программ не решают задачи обновления инфраструктуры.

2002 г. Политическая стабильность и благоприятная экономическая конъюн ктура не использованы в полной мере для качественного улучшения жизни граж дан страны, для завоевания Россией достойного места в мировой экономической системе.

Достигнутый уровень непроцентных расходов консолидированного бюджета не соответствует нынешнему уровню экономического развития страны, а их динамика препятствует снижению налогового бремени и закреплению тенден ций экономического роста.

2003 г. Экономический рост в стране остается крайне неустойчивым. В пос ледние месяцы уже стала расти безработица.

Снижаются сами темпы экономического роста.

Кроме обманутых ожиданий, серьезным последствием роста пустых обеща ний становится снижение качества текущей экономической политики.

Вывод из сказанного очевиден: при наличии названных положительных тен денций и показателей – благоприятная внешняя конъюнктура и стабильная политическая ситуация – они так и не были в полной, во всяком случае, мере использованы для достижения наших стратегических целей.

2004 г. Прежде всего – не устраивает уровень жизни людей.

2005 г. Укрепление независимости и безопасности России. И, думаю, вы со мной согласитесь, нужно прямо сказать, что пока, к сожалению, в этом отношении сделано слишком мало.

2006 г. В то же время задача последовательного снижения уровня инфляции в 2005 году и первые месяцы 2006 года была решена не в полной мере.

2007 г. Пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, сниже ния уровня дотационности.

(…)Разрыв между доходами граждан еще недопустимо большой.»

Это сказано Президентом России. Не обо всем, конечно по понятным при чинам, сказано. Но и сказанного достаточно, чтобы понять, в каком состоянии находится экономическая политика страны, какова ее эффективность по оценке высшего руководителя.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Рассмотрим эффективность действующей версии экономической политики применительно к целям, которые ставила и ставит сама власть.

Уровень жизни. Уровень 1990 года еще не достигнут.

Экономический рост. Россия по этому показателю (сравнивая рост ВВП по отношению к 1991 году) занимает всего лишь шестое место среди стран СНГ, не беря во внимание Китай и другие страны мира.

Инфляция. Власть ставила задачу доведения индекса инфляции до 6–8% к 2000 году. На сегодня, в 2007 году, она около 12%, а если ее исчислять, учитывая социально значимую для большинства населения группу товаров и услуг, то для подавляющего большинства населения она более чем в два раза выше.

Инноватизация экономики. Доля предприятий, активных в инновационной деятельности, составляет около 11% и продолжает падать.

Конкурентоспособность российской экономики. Конкурентоспособность российской экономики по международному индексу деловой конкурентоспособ ности с 2001 по 2006 г. не только не выросла, но, напротив, упала с 58 до 79 места.

Структурная реформа экономики. Структурной перестройки экономики не происходит. Хуже того, идет дальнейшее закрепление сырьевого перекоса и в структуре экспорта, и в отраслевой структуре инвестиций, а в итоге – в структуре ВВП.

Инвестиции. Отношение инвестиций к ВВП в России практически наихудшее из всех стран СНГ и ряда стран мира. Оно не превышает 16,4%, тогда как, напри мер, в Белоруссии 23,7%, Азербайджане 48,6%.

Снижение социального неравенства. Коэффициент фондов достигает 15 и растет, также растет и коэффициент Джини. Сближения низкодоходных и высо кодоходных групп населения не происходит. Серьезных мер по выравниванию социального неравенства не принимается, а вот плоский подоходный налог в ин тересах высокодоходных групп пролоббирован.

Модернизация основных фондов. Износ основных фондов растет, да как быть иному, если инвестиционный процесс в стране практически сведен к стагнирова нию.

Разрыв развитости регионов. С 2000–2001 г. не только не сокращается, но растет возрастающими темпами.

Конкуренция. Как процесс демонополизации, так и процесс развития малого бизнеса в состоянии стагнации.

Занятость (безработица). С 2001 г. устойчиво растет зарегистрированная (а значит заниженная) безработица. Скорость роста около 180 тысяч чел./год.

Даже само Министерство труда и социального развития, классическое для боль шинства систем государственного управления стран мира, да и в истории собс твенной страны, ликвидировано.

Проведенного перечисления основных результатов для целевых установок, как их определила для себя сама действующая власть и как она сама оценила их реа лизацию, достаточно.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Президент В. Путин на эту тему в своем послании 2004 года сказал в высшей степени отчетливо:

«Мы должны задать себе вопрос: все ли мы сделали, все ли возможности для экономического роста и социального развития мы использовали? И устраивает ли нас нынешнее положение дел? – Нет.»

Поскольку Президент страны поддерживает нашу неудовлетворенность по ложением дел в части эффективности государственного управления в сфере экономики, то автор и предлагает системный ряд действий, который позволяет в известной степени решить выявленные проблемы на примере конструиро вания Экономической доктрины Российской Федерации как государственно управленческого документа высокого уровня нового типа. Однако, заявляя новый тип доктринального документа, необходимо представить себе, в какое реальное пространство российских государственных программных и доктри нальных документов мы предлагаем инновацию и в каком, собственно, состо янии это пространство сегодня находится. Как в нем в сегодняшней реальной практике задаются цели и средства для их достижений. Почему цели несистем ны, а средства негодны.

Как задаются цели и средства в государственно-управленческих документах России на сегодня Общая характеристика программных и доктринальных документов высокого уровня России за 1992–2007 гг.

Государственно-управленческие документы высшего уровня в общем можно обозначить как программные и доктринальные документы. Дефиниция програм мных и доктринальных документов в российском законодательстве отсутствует.

Делая контент-реконструкцию, можно понять, что под программными и доктри нальными документами понимаются документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий на определенный срок и направленные на решение задач развития общества и государства, оформленные, как правило, нормативны ми актами органов власти.

Принятие программных и доктринальных документов началось с момента об разования современной России. Первые документы были приняты еще Верхов ным Советом РФ.1 После кризиса 1993 г. и принятия Конституции РФ разработка и принятие такого рода актов перешли в основном под юрисдикцию Президента и органов исполнительной власти во главе с Правительством. Органы законода Например, Постановление Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. № 5494-I «О Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации»;

Постановление Верховного Совета РФ от 12 августа 1993 г. № 5615-I «О Программе развития гражданской авиаци онной техники России до 2000 года» и т.д.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) тельной власти практически исключены из числа субъектов, принимающих про граммные и доктринальные документы, чего нельзя сказать об уровне субъектов РФ, где зачастую наиболее важные документы принимаются именно в форме за конов субъектов Российской Федерации.

В Конституции РФ упоминаются три программных и доктринальных докумен та: Послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), Военная доктри на (п. «з» ст. 83), федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом Конституция лишь упоминает эти документы, не определяя их статус.

Так, например, в Конституции указано, что к ведению федеральных органов власти относятся установление основ федеральной политики и федеральные про граммы в области государственного, экономического, экологического, социаль ного, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст.71).

Однако дальнейшего правового регулирования и управленческого конституиро вания они не получили.

С другой стороны, в последнее время принятие различных программных доку ментов приняло массовый характер, почти все сферы общественных отношений охвачены ими и почти все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Но каково их управленческое качество?

Для анализа массива программных и доктринальных документов необходимо определить такие понятия как статус и вид документа.

Статус программного документа – правовое положение документа, его юри дическая сила и место в иерархии нормативных правовых актов (далее – НПА).

Вид программного документа – характеристика документа, выделяемая по различным критериям (названию, содержанию, сфере регулирования и т.п.). В на стоящей работе понятие «вид» используется для классификации программных и доктринальных документов.

Несмотря на значительное количество существующих программных и доктри нальных документов, в РФ так и не принят НПА, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различие между документами и их место в иерархии НПА. Но глав ная сложность заключается в том, что непонятен статус программных и доктри нальных документов, обязательность для исполнения, механизм их исполнения, соотношение между собой, управленческое наполнение отсутствует. В целом, как будет видно из последующего изложения, в этой сфере царит бессистемность, до ходящая до хаоса. Ожидать существенного вклада документов в эффективность государственного управления в такой ситуации не приходится.

Складывается ситуация, при которой программные и доктринальные доку менты носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а скорее политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных ес тественной и согласованной в обществе необходимостью государственного стро ительства и общественного развития.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Таким образом, единственным способом для определения статуса и места в иерархии остается пока что классификация документов по юридической силе актов, которыми они были приняты (Указ Президента, Постановление Прави тельства и т.д.) и приписывание этим документам силы того акта, которым они были оформлены.

В целом с начала 90-х годов было принято более 700 внутригосударственных различных программных и доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Однако все они неоднородны как по форме, так и по содер жанию.

Необходимо отметить, что по сфере регулирования в 2000-х гг. программные и доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с со стоянием в 90-е годы, что объясняется изменением как социально – экономической, так и политической ситуации. Большая часть документов 90-х годов принималась по вопросам реформирования экономики и социальной политики. Среди более поздних чаще встречаются документы, посвященные развитию отраслей промышленности (особенно стратегически важных), обороне, правовой системе. Вопросы социальной политики по прежнему составляют значительную часть документов, но все это при практически полном отсутствии программ реформирования экономики.

Программные и доктринальные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по форме (видам). Можно выделить несколько основных видов: Доктрины, Программы, Концепции, Стратегии, Основы полити ки и ряд других (табл. 5, 6).

Послания Президента Есть два вида Посланий Президента: Послание Президента Федеральному Собранию (далее Послание) и Бюджетное Послание Президента Федеральному Собранию (далее Бюджетное Послание).

Послание Президента Федеральному Собранию Правовое регулирование Посланий ограничивается их упоминанием в Консти туции РФ (п. «е» ст. 84). Соответственно, отсутствует и их дефиниция. Попробуем реконструировать понятие Послания. Согласно Конституции, Президент опреде ляет основные направления внутренней и внешней политики государства (п. «3»

ст. 80), а п. «е» ст. 84 говорит о том, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направ лениях внутренней и внешней политики государства.

Но основной проблемой Посланий является неясность их статуса. Если другие программные документы также не определяют свой статус, но они оформляются соответствующим актом органов государственной власти, силу которого им мож но придать, то Послания никаким актом не оформляются.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Таблица Соотношение количества и основные характеристики российских программных документов за 1992–2007 гг.

Наличие Срок Ответ Кол- Форма управлен- Программа Механизмы Механизм Название исполне- ственный во принятия ческой действий исполнения контроля ния орган части 5-УП Доктрина 8 2-ПП редко рамочно нет нет нет нет 1-ВА В зависи мости от Программа всегда конкретная общие, слабые есть слабый есть 364* вида. чаще всего ПП.

чаще нет. обычно Все виды. не обычно Концепция 223 рамочно если есть – есть нет. если много ВА полностью нет слабые, общие есть – слабый чаще нет. обычно ПП, УП, не обычно Стратегия 20 рамочно если есть – есть нет. если ВА. полностью нет слабые, общие есть – слабый Основные ВА, ПП, чаще нет. обычно не рамочно не обычно направле- 73 Акты ФС, если есть – нет. если полностью всегда нет ния УП. слабые, общие есть – слабый чаще нет.

не обычно Политика 22 ФЗ, УП редко рамочно если есть – нет всегда нет слабые, общие * Без учета ВЦП. Количество подсчитано по СПС «Гарант», «Консультант», «Кодекс».

Таблица Уровень принятия программных документов за 1992– 2007 гг. (в %)* Название Всего Форма принятия ФЗ УП ПП РП ВА Акты ФС 8 5 2 Доктрина – – – (62,5) (25) (12,5) 17 46 54 Концепция 223 – – (7,5) (20) (25) (47,5) 2 4 7 Стратегия 20 – – (10) (20) (35) (35) 4 26 283 28 Программа 364 – (1) (7) (78) (7,5) (6,5) 1 Политика 22 – – – – (4,5) (95,5) Основные 5 7 52 73 – – направления (7) (9,5) (71) (12,5) * Без учета ВЦП. Количество подсчитано по СПС «Гарант», «Консультант», «Кодекс». ФЗ – фе деральный закон, УП – указ президента, ПП – постановление правительства, РП – распоряжение правительства, ВА – ведомственный акт, ФС – федеральное собрание.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Из этого по правовой логике следует, что Послания сами по себе не обязатель ны для исполнения. Кстати именно так относился МЭРТ к задаче удвоения ВВП.

Сейчас так относятся к проблеме социального расслоения. Кроме того, столь сжатый документ не может содержать необходимое количество управленческой атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что Послания носят характер поли тического документа, который представляет общественности идеологическую позицию главы государства, но не нацелен на управленческое исполнение. Кроме того, срок его действия – один год.

В современном законодательном процессе Посланиям Президента РФ при дается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетными за дачами, поставленными, в том числе, в ежегодных Посланиях Президента РФ. За конопроекты, которые вносятся Президентом РФ и Правительством РФ в целях реализации посланий, рассматриваются в первоочередном порядке.

В последнее время данная тенденция только усиливается: Контрольное управ ление Президента РФ ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания главы государства Федеральному Собранию РФ на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления1.

Кроме того, есть и такой пример, что во исполнение Послания 2007 г. было при нято Распоряжение Правительства от 15 июня 2007 г. N 781-р «Об утверждении ком плексных мер по реализации основных положений Послания Президента РФ Феде ральному Собранию РФ 2007 г.», а также девять актов органов исполнительной влас ти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г.

Для сравнения: в 1997 г. было принято только одно Постановление Правительства.

Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от конъюнктурного «расклада» политических сил в России и от влияния Президента на политический процесс.

На данный момент было четырнадцать Посланий (с 1994 г.). Интересно, что до 2003 г. включительно они имели различные названия, а последние четыре назва ны одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Так как Конституция не определяет форму Послания, то она носит изменчивый характер, в зависимос ти от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное»

Послание: письменный текст и речь при представлении Послания. Президент В.В. Путин пошел по другому пути: теперь речь Президента и есть Послание. Во обще нужно отметить, что Послания Б.Н. Ельцина были значительно более объ емными (в среднем в 2–3 раза), нежели Послания нынешнего Президента.

Представляется необходимым законодательно уточнить статус Послания. Это не будет противоречить Конституции, а лишь детализирует ее положения.

См., например, доклад Контрольного управления Президента Российской Федерации «О выпол нении основных положений Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год» от 9 мая 2006 года // http://www.kremlin.ru/text/docs/2006/05/105523.shtml ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Бюджетное Послание Президента Федеральному Собранию В отличие от Послания Бюджетное Послание не упоминается в Конституции.

Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса РФ1. В ней говорится о том, что в Бюджетном Послании Президента определяется бюд жетная политика РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Как видно, указанная норма не содержит дефиниции Бюджетного Послания, не определяет его роль в бюджетном процессе.

Интересно, что первым документом, упоминающим Бюджетное Послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетно го Послания (ст.20). К ним относились: основные показатели социально-экономи ческого развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый ба ланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканс кого бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка испол нения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. С управленчес кой точки зрения такое наполнение Бюджетного Послания было более удачно.

В современной же ситуации статус Бюджетного Послания неясен: отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т.д.

Поэтому, можно сказать, что, как и Послания, Бюджетное Послание носит ха рактер политического документа, а его роль в значительной степени определяет ся сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента в ней и дает поле произвола для в данном случае Минфина.

Понятно, что такой документ не может содержать значительного количества управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном Послании очень мало конкретных предложений – большинство предложений необходимо дора батывать (в частности – предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном Послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).

Для примера рассмотрим Бюджетное Послание 2003 г. Оно состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 году и начале 2003 года, ос новные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой по литики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реа лизации мер уточнена только одна: снижение ставки НДС до 18 процентов. Все остальные меры носят достаточно неконкретный характер. Например, указана необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом не сказано до какого уров ня и в какие сроки;

указана необходимость совершенствования расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать и во имя каких ценностных целей.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Из вышеперечисленного следует вывод: статус Бюджетного Послания подле жит уточнению, если этого не будет сделано, то влияние политических и лоббист ских коррупционных факторов будет оставаться недопустимо высоким.

Доктрина Несмотря на то что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции РФ, которая относит к полномочиям Президента РФ принятие Военной доктри ны, в законодательстве правовое регулирование доктрины отсутствует.

В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Однако пусть кто-нибудь попробует управлять на основе только лишь системы взглядов. А точ нее, когда это именно так и делается, то очевидно поле для произвола и коррупции.

Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют самодефиниции. Но и здесь непоследователь ность. Так, Национальная доктрина образования определяет себя, как «основопо лагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития».

Военная доктрина – как «совокупность официальных взглядов (установок), оп ределяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономичес кие основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации». Доктри на развития российской науки – «система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, опреде ляющих механизм государственного регулирования научной деятельности, кото рыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения».

Удивительно, но в этой ситуации неопределенности Конституционный Суд РФ еще и отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Феде рации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным судом1. По сути – это указание на то, что исполнять доктрины нет необходимости! Такая позиция КС еще больше запутала статус доктрин.

В целом было принято восемь Доктрин, из которых действуют семь: Доктри на информационной безопасности (Указ от 09.09.2000 г. № Пр-1895), Морская до Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке кон ституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероп риятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и терри ториальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации».

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ктрина на период до 2020 г. (Указ от 27.06.2001 г. №), Военная доктрина (Указ от 21.04.2000 г. № 706), Военная доктрина (Указ от 02.11.1993 г. №1833 – утратил силу), Доктрина развития российской науки (Указ от 13.06.1996 г. № 884), Национальная доктрина образования (Постановление правительства от 04.10.2000 г. № 751), Эко логическая доктрина (Распоряжение Правительства от 31.08.2002 г. № 1225-р), До ктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава от 28.12.1999 г. протокол № 20).

Как видно, пять из восьми Доктрин приняты в Форме Указов Президента, две в форме Постановлений Правительства и одна – органом исполнительной власти. Как говорится – полный набор. Обычно Доктрины регулируют объемные и стратегичес ки важные сферы общественных отношений, такие как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т.д. В массе своей Доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных докумен тов во исполнение доктрин, но так как реальные доктрины – документы декларатив ные, то для их реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрины в принципе не содержат ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализа ционных мер. В результате, зачем нужна эта «система взглядов»?

Программа Это наиболее разноплановые документы, включающие в себя несколько видов.

В целом было принято более 350 различного рода программ (без учета ведом ственных). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию можно выделить ряд общих черт программ. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирова ние порядка и объемов финансирования. Определения в законодательстве при сут-ствуют только для Федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства1.

Выделяются следующие виды программ.

Президентская программа (ПП) В законодательстве РФ отсутствует понятие ПП. По сути – это программа, инициатором которой является Президент РФ, содержащая план действий по ре шению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре прези дентских программ.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринима тельства в Российской Федерации».

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регули ровался Указом Президента от 01.07.1994 г. № 1387 «О президентских програм мах». Примерами служат ПП «Дороги России» (Указ от 6 декабря 1995 г. № 1220), ПП «Российский народный телефон» (Указ от 11 января 1995 г. № 31). Последняя Президентская программа датирована 2001 г., а сам Указ утратил силу в 2004 г. За период его действия было принято шестнадцать ПП, причем зачастую Феде ральным целевым программам присваивался статус Президентских. Сам Указ 1994 г. носил крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрено сроков и порядка отчетности по реализации ПП. Интересно, что в Указе 2004 г.

предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента анализировать ПП, однако, с 2001 г. таких документов не принималось. Впоследствии похожая смешанная и так же нерегламентированная форма еще раз апробируется в виде национальных проектов.

Федеральная целевая программа Это один из наиболее используемых в последнее время видов программных документов. Правовое регулирование ФЦП является не только первым по вре мени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим – ФЗ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государс твенных нужд». Принято Постановление Правительства от 26 июня 1995 г. № «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосу дарственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». Кроме того, ФКЗ «О правительстве» в ст. 13 относит к полномочиям правительства разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточняет это по ложение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст.14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят ФЗ «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и снят с рассмотре ния. В том же 1996 г. был принят ФЗ «О перечне ФЦП на 1996 г…».

Постановление № 594 содержит определение ФЦП. ФЦП – это «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, орга низационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффектив ное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации».

Здесь есть хотя бы слабое, но все-таки тяготение к управленческой конкретиза ции. Однако, хорошо видно, насколько его недостаточно.

Указ Президента РФ от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации».

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ФЦП принимаются и по вопросам развития какой-либо территории1. Всего та ких ФЦП принято шестнадцать (для Чеченской республики, Татарстана, Башки рии, Удмуртии, Псковской, Брянской, Сахалинской областей и др.). Содержание управленческой части таких программ принципиально не отличается от управ ленческой части других ФЦП. Единственная особенность – указание более конк ретных мероприятий по реализации программы. Но и в ФЦП, ориентированных на конкретный регион, много неуточненных мероприятий. Например, та же ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов…» предусматривает такие мероприятия, как: развитие источников нетрадиционной энергетики на Ку рилах, приобретение морозильного оборудования для районных больниц и т.д.

При этом не указано, ни какие виды источников энергетики надо развивать, ни как это делать, в какой очередности поставлять в больницы оборудование, какие характеристики должны быть у оборудования и т.д.


Государственная программа Принято более 30 таких программ. Первые государственные программы (далее ГП) были приняты еще Верховным Советом РФ, а с 1993 г. чаще всего принимают ся в форме Постановлений Правительства, но встречаются и Указы Президента.

Дефиниция и правовое регулирование отсутствует. По сути можно реконс труировать следующее понятие ГП: это программа, не содержащая паспорта про граммы, принимаемая, как правило, Президентом или Правительством, направ ленная на достижение определенных в ней целей.

Примеры ГП: «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006–2010 годы» (Постановление Правительства РФ от 11 июля 2005  г. №  422), «Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998–1999 годы» (Пос тановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 785), «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (Распоряжение Правитель ства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р).

Как и большинство других программных документов ГП не имеет правового регулирования. Несмотря на отсутствие правового регулирования, на практике особенностями этого вида документов является регулирование подвопросов дру гих программных документов, а также в большинстве своем отсутствие паспорта программы. Например, в 2000 г. были приняты «Концепция национальной безо пасности РФ» и «Военная доктрина РФ», а в их исполнение в 2002 г. принята «Го сударственная программа вооружения на 2001–2010 г.».

Хотя и здесь необходимо отметить непоследовательность законодателя: сущес твуют две ГП, которые регулируют самостоятельные и актуальные сферы обще ственных отношений. Речь идет о Постановлении Правительства РФ от 14 июля Например, Постановление Правительства РФ от 16 февраля 1996 г. № 149 «О Федеральной целе вой программе социально-экономического развития Псковской области на 1996–1998 годы» и т.д.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регу лирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» и Указе Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государ ственной программе приватизации государственных и муниципальных предпри ятий в Российской Федерации». Эти документы по своему смыслу и сферам регули рования должны были бы быть ФЦП или Концепциями.

Федеральная программа Всего принято около 40 Федеральных программ (далее ФП), причем последняя была принята в 2002 г. Определение ФП полностью совпадает с определением ГП.

Практически все программы приняты Постановлениями Правительства и лишь не сколько Указами Президента. Особняком стоит Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

Это единственная действующая на данный момент ФП и один из редчайших случаев принятия программного и доктринального документа в форме федераль ного закона.

В период использования такого инструмента как ФП был непонятен не только их статус, но и их необходимость, учитывая наличие значительного количества других программных документов такого же характера (ГП, ФЦП). Так же как и у ГП, у ФП, за редчайшим исключением1, отсутствовал паспорт программы.

Ведомственная целевая программа Еще один вид программы, который имеет свое правовое регулирование.

Принятие Постановления Правительства РФ от 19 апреля 2005  г.  №  239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведом ственных целевых программ» в некоторой степени определило статус ВЦП.

Вслед за Правительством ведомственные акты должны были принять все орга ны власти, однако, на данный момент немногие органы утвердили такие акты2.

Плюсом этого вида нужно признать наличие паспорта программы и конкретного ответственного органа. Кроме того, Постановление определило требования к со держанию, которые очень схожи с теми требованиями, которые предъявляются к ФЦП. Однако в отличие от Постановления № 594 Постановление № 239 не содер жит дефиниции ВЦП, лишь выделяя два вида – аналитическая (указывает цели) и утверждаемая (предусматривает конкретные меры).

Постановление Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 697 «О Федеральной программе государ ственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998–1999 годы».

Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16 сентября 2005 г. № 109 «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ Судебного департамен та при Верховном Суде РФ»;

Приказ Минсельхоза РФ от 2 сентября 2005 г. № 159 «Порядок разра ботки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ» и т.д.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Проанализировав виды ВЦП, можно сказать, что ВЦП – это утверждаемый фе деральным органом исполнительной власти комплекс взаимоувязанных мероп риятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей пе ред данным органом, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, либо направленных на анализ определенной сферы деятельности органа власти и под готовку отчетов о результатах деятельности этого органа.

Специальные программы Обобщив все виды, сформулировать понятие специальных программ можно так:

это программы, принятие которых обусловлено специальными федеральными зако нами и направленные на достижение определенных в федеральных законах целей.

В РФ существует три вида специальных программ: программы социально-эко номического развития РФ (далее – программа развития), реабилитации радиаци онно загрязненных участков (далее – программа реабилитации), развития субъ ектов малого и среднего предпринимательства.

Все эти виды урегулированы федеральными законами1.

Программа реабилитации определена в законе как программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемая за счет поступ лений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборка ми ядерных реакторов.

В целях реализации программы реабилитации были приняты 9 подзаконных НПА, в том числе регулирующие порядок разработки таких программ. Закон пре дусматривает содержание программ реабилитации, но список достаточно мал и содержит всего 7 пунктов, тогда как у ФЦП – 11. Например, отсутствует пункт о критериях оценки реализации программы.

Программа развития определена в законе, как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и плани руемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориен тиров. Предусмотрено принятие трех программ: на кратко, средне и долгосрочную перспективу. Несмотря на это, до сих пор не приняты программы на долгосрочную перспективу, да и другие программы стали приниматься только с 2001 г. Во испол нение закона были приняты: «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)» (Распо ряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р), «Программа социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)» (Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р), Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и про граммах социально-экономического развития Российской Федерации»;

Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»;

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на сред несрочную перспективу (2002–2004 годы)» (РаспоряжениеПравительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р).

Закон определил лишь самые общие черты будущих программ. Их принятие оформляется Распоряжением Правительства. Интересно, что Закон устанавли вает обязательность содержания только для программ среднесрочного развития.

При этом анализ существующих среднесрочных программ показывает, что по своему содержанию они очень напоминают концепции, т.к. тоже не содержат ни каких механизмов реализации.

Программа Последним видом программ являются одноименные акты. Эти акты принима ются на всех уровнях власти: от Президента до органов исполнительной власти.

Правовое регулирование и дефиниция отсутствуют.

Примерами программ являются «Программа структурной реформы на желез нодорожном транспорте» (Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г.

№ 384), «Программа разработки технических регламентов» (Распоряжение Пра вительства РФ от 29 мая 2006 г. № 781-р), «Программа модернизации педагоги ческого образования» (Приказ Минобразования РФ от 1 апреля 2003 г. № 1313).

По сути, содержание и дефиниции программ ничем не отличается от ГП, ФП, зачастую и концепций. Всего принято более 90 таких актов, хотя в последнее вре мя их стало меньше. И тем не менее, абсолютно не понятна необходимость нали чия таких программ, если есть другие схожие виды.

Концепция В законодательстве отсутствует понятие концепции. В науке концепция оп ределяется как система взглядов по какому-либо вопросу, его понимание и тол кование. Чем это от определения доктрины отличается? В принципе, российские концепции соответствуют приведенному выше определению. Поэтому можно ут верждать, что концепция – декларативный программный документ, устанавлива ющий общие принципы и меры государственного регулирования определенной сферы общественных отношений.

Наряду с программами больше всего из программных и доктринальных доку ментов было принято концепций. Общее их количество более 200, причем, если с 1992 г. по 1995 г. их принимали немного (всего – 17), то с 1996 г. они принимались интенсивно, в среднем по 15–16 в год1. Первые концепции были приняты еще в 1992 г. Верховным советом РФ. Особенно активно они принимаются в 2007 г. – только за первые полгода принято 13 концепций. При этом концепции присут Указана численность самостоятельных концепций.


ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ствуют практически во всей иерархии НПА, но большинство (более 100) приняты актами Федеральных органов исполнительной власти. Также популярны Распоря жения Правительства – их более 50.

Типичными примерами концепций являются «Концепция перехода Российс кой Федерации к устойчивому развитию» (Указ от 01.04.1996 г. № 440), «Концеп ция государственной поддержки экономического и социального развития рай онов Севера» (Постановление Правительства от 07.03.2000 г. № 198), «Концепция развития таможенных органов РФ» (Распоряжение Правительства РФ от 14 дека бря 2005 г. № 2225-р).

Условно все концепции можно подразделить на два вида: самостоятельные и концепции, предваряющие собой принятие других более значимых актов (ФЦП, Стратегии и т.д.). Например, Постановление Правительства № 594 обязывает пе ред принятием ФЦП одобрить ее концепцию.

Еще одной особенностью концепций является их рамочность. В них отсут ствует паспорт и предполагается принятие дополнительных актов, указывающих конкретные меры по реализации ее положений. Например, вместе с «Концепцией развития туризма в РФ до 2005 г.» от 11.07.2002 г. принят в качестве Приложения «План мероприятий по реализации Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года». А для «Концепции Административной ре формы в РФ на 2006–2008 г.»1 было принято 13 ведомственных актов – планов ме роприятий. Таким образом, концепции обозначают цели и задачи государствен ного регулирования в конкретной сфере общественных отношений и при этом не содержат конкретных мер и механизмов по их реализации.

Несмотря на то, что концепции имеют самую широкую сферу применения и при нимаются на всех уровнях власти, возникает вопрос: чем концепция отличается от доктрины? Уровень принятия выше у доктрин, но что если концепция утверждена Указом Президента? Можно было бы предположить, что доктрины регулируют толь ко важнейшие сферы, но в РФ есть «Концепция внешней политики», «Концепция национальной безопасности»2, которые, наверное, не менее важны. Таким образом, можно сделать вывод, что отличие концепций и доктрин из российской практики выявить сложно. Вновь вопрос – и зачем такая «система взглядов» нужна?

Стратегия В РФ отсутствует понятие и правовое регулирование стратегий. Обычно стра тегия понимается как направления и способы деятельности в какой-либо сфере общественных отношений. То есть стратегия должна содержать определенные механизмы реализации, а не быть чисто декларативным документом, которым она является в РФ. В российской практике стратегия – декларативный програм Утверждена Распоряжением Правительства № 1789-р от 25.10.2005 г.

Обе утверждены Указом президента.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) мный документ, определяющий основы регулирования определенной сферы об щественных отношений.

Интересно, что в 2007 г. Минрегион издал Приказ1, устанавливающий тре бования к стратегиям развития регионов. Приказ содержит такую дефиницию:

«стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляет собой систему мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти».

Этот вид документов во многом схож с доктриной и концепцией, но облада ет рядом специфических черт. За все годы было принято 20 стратегий, из них с участием органов исполнительной власти (7 самостоятельно и 4 совместно с Правительством), остальные Президентом и Правительством. Были приняты:

«Государственная стратегия экономической безопасности РФ» (Указ от 29 апре ля 1996 г. № 608), «Государственная стратегия РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (Указ от 4 февраля 1994 г. № 236), «Госу дарственная стратегия развития станкостроительной и инструментальной про мышленности РФ на период до 2005 года» (Постановление Правительства РФ от 3 сентября 1998 г. № 1023), «Энергетическая стратегия России» (Постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1006), «Стратегия государственной мо лодежной политики в РФ» (Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2006 г.

№ 1760-р), «Стратегия развития финансового рынка РФ на 2006–2008 гг.» (Распо ряжение Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р), «Энергетическая стратегия РФ на период до 2020 г.» (Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 г.

№ 1234-р), «Стратегия экономического развития Сибири» (Распоряжение Прави тельства РФ от 7 июня 2002 г. № 765-р), «Стратегия развития банковского секто ра Российской Федерации на период до 2008 года» (Заявление Правительства РФ и ЦБР от 5 апреля 2005 г. №№ 983п-П13, 01-01/1617), «Стратегия развития бан ковского сектора Российской Федерации» (Письмо Правительства РФ и ЦБР от 30 декабря 2001 г.), «Среднесрочная стратегия и экономическая политика на год» (постановление Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 597), «Среднесроч ная стратегия и экономическая политика на 1996 г.» (Заявление Правительства и Центрального Банка Российской Федерации от 22 февраля 1996 г.), «Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010  года» (Приказ Минтранса РФ от 31 июля 2006 г. № 94), «Транспортная стратегия Российской Фе дерации на период до 2020 года» (Приказ Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45), «Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов» (Приказ МПР РФ от 6 апреля 2004 г. № 323), «Стра тегия и основные направления развития сотрудничества ГТК России с Комис сией европейских сообществ в 2000–2003 гг.» (Распоряжение ГТК РФ от 15 мая Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации».

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) 2000 г. № 01-99/586), «Стратегия воспитания и развития личности в системе об щего и профессионального образования России» (Приказ Минобразования РФ от 19 июня 1997  г. №  1252), «Стратегия повышения конкурентоспособности нацио нальной банковской системы РФ» (Письмо ЦБР от 27 июля 2005 г. № 04-15-4/3143), «Стратегия развития транспортного машиностроения РФ в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» (Приказ Минпромэнерго от 18.09.2007 г.) «Стратегия разви тия железнодорожного транспорта в РФ до 2030 года» (протокол заседания Прави тельства РФ от 6.09.2007 г.).

Так же как и доктрины, стратегии принимаются по комплексным и важней шим проблемам, носят крайне обобщенный характер, но не содержат паспорта и конкретных мер реализации, а называют лишь самые общие шаги к достижению поставленной цели и предполагают принятие дополнительных актов. Однако в отличие от доктрин, стратегии обычно принимаются не на столь высоком уровне, даже по достаточно важным вопросам1. Но по содержанию и стилистике отли чить доктрину от стратегии или концепции достаточно затруднительно.

В последнее время наметилась позитивная тенденция согласования связан ных стратегий. Так, в сентябре 2007 г. были приняты и согласованы между собой «Стратегия развития транспортного машиностроения РФ в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» и Проект «Стратегия развития железнодорожного транс порта в РФ до 2030 года»2. Этот факт особенно важен, так как ОАО «РЖД» – ос новной потребитель данной отрасли.

Остальные программные и доктринальные документы Основные направления Правовое регулирование и понятие «основных направлений» (ОН) в РФ от сутствует. Обобщая все «основные направления», можно сказать, что это декла ративный программный документ, принимаемый на всех уровнях власти и посвя щенный вопросам кредитно-денежной политики, приватизации, отчетам органов исполнительной власти о проделанной работе или иным вопросам деятельности органов исполнительной власти.

Акты с таким названием не являются редкостью. Всего их принято около 70. Все эти акты условно можно разделить на четыре вида: акты Государственной Думы, посвященные кредитно-денежной политике;

ведомственные акты, посвященные основным направлениям деятельности на следующий год;

акты, посвященные при ватизации;

иные акты (в основном ведомственные). Указанные обстоятельства объ ясняют наличие значительного числа актов Государственной Думы (все посвящены кредитно-денежной политике) и органов исполнительной власти (отчеты, планы).

Например, Энергетическая стратегия России на период до 2020 года утв. распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р.

Приказ Минпромэнерго от 18.09.2007 г.;

Протокол заседания Правительства РФ от 06.09.2007 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Из второй группы наиболее типичными примерами являются: Решение колле гии Минобразования РФ от 31 марта 1998 г. № 4 «Об итогах работы Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации в 1997 году и основных направлениях деятельности на 1998 год», Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 15 де кабря 2005 г. № 794 «Основные направления деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на год», Приказ Федеральной налоговой службы от 22 марта 2005 г. № САЭ-3-01/ «О плане основных направлений деятельности ФНС России на 2005 год». Всего ко второй группе относится 44 документа.

К третьей группе относятся такие документы как: Распоряжение Правитель ства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р «Об утверждении прогнозного плана при ватизации федерального имущества на 2008  г. и основных направлений прива тизации федерального имущества на 2008–2010 гг.». Всего актов этой группы 7, причем все имеют идентичное название, меняется только дата, на которую плани руется приватизация.

Четвертую группу составляют 13 актов. Среди них: Приказ Федерального агентства по рыболовству от 21 февраля 2007  г. №  81 «Об основных направле ниях рыбохозяйственных, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ», Приказ МПР РФ от 22 апреля 2003 г. № 342 «Об Основных направлениях развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года».

По стилистике, структуре и содержанию ОН очень похожи на концепции, до ктрины и стратегии. Но при этом они содержат значительно больше отчетного материала, и, главное, в большинстве своем, действие ОН распространяется на непродолжительный период.

Политика Как и у большинства программных и доктринальных документов, правовое ре гулирование и дефиниция отсутствуют.

Реконструкцию дефиниции политики можно сформулировать следующим об разом. Политика – это декларативный программный документ, отражающий ос новные нормы, принципы и направления деятельности по осуществлению функ ций государства в определенной сфере общественных отношений. Из анализа приведенного определения видно, что политика является декларативным доку ментом, вследствие чего непонятна необходимость присутствия таких докумен тов в практике.

Всего принято около 20 такого вида актов.

Примерами являются: «Государственная политика в области охраны авторско го права и смежных прав» (Указ от 7 октября 1993 г. № 1607), «Государственная политика по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-техничес ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) кой деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий» (Указ от 22 июля 1998 г. № 863).

Их отличительными особенностями являются высокий статус принятия: все приняты в форме Указов Президента и одного закона1. Правда, в последнее время этот вид программных документов используется крайне редко вследствие своей схожести с доктринами, концепциями, стратегиями и рядом программ.

Приоритетные национальные проекты (нацпроекты) Правовое регулирование и понятие отсутствуют. Реконструировать поня тие можно так. Нацпроекты – совокупность программных документов, на правленных на решение наиболее актуальных (по мнению органов власти) проблем общества и государства, обладающих самыми высокими объемами финансирования.

Особенность этих документов в том, что меры по реализации оформляются в форме ФЦП, Постановлений Правительства, актов органов исполнительной власти, но само решение о начале реализации и общих положениях конкретного Нацпроекта принимается Советом при Президенте Российской Федерации по ре ализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Сейчас действуют четыре нацпроекта: «Образование», «Здравоохранение», «Доступное жилье», «Развитие агропромышленного комплекса».

Таким образом, анализ существующих в России программных и доктриналь ных документов подводит к следующим выводам.

Российское нормативное пространство доктринальных и программных госу дарственно-управленческих документов неупорядочено, хаотизировано, не име ет иерархии и соотношения документов между собой. Управленческий мандат до кументов весьма слаб.

В последние годы наметилась тенденция дальнейшего увеличения числа про граммных и доктринальных документов и попыток решения всех более или менее значимых проблем с их помощью (Нацпроекты, ФЦП и т.д.).

Федеральное собрание практически исключено из процесса разработки и одоб рения программных и доктринальных документов (единственная форма воздей ствия – федеральный бюджет), что нарушает принцип национального консенсуса.

Отсутствие закона, регулирующего систему и статус программных и доктри нальных документов, приводит к отсутствию системности и согласованности последних. Лишь малая часть из документов имеют свое правовое регулирование (ФЦП, ВЦП, ПП).

Разнообразие видов программных документов неоправданно, так как многие из них дублируют друг друга, запутывая систему исполнения.

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Большинство из принимаемых документов не содержат прямого исполнитель ного мандата и требуют для своей реализации принятия значительного количес тва дополнительных актов.

Значительное количество документов принимается на уровне федеральных органов исполнительной власти.

Условно все программные и доктринальные документы можно разделить на документы, имеющие хоть какие-то механизмы реализации (Программы), и «де кларативные», т.е. не имеющие конкретных управленческих механизмов (Доктри ны, Концепции, Стратегии и т.д.) Виды программных и доктринальных документов, их структура, порядок раз работки, принятия, реализации в российском законодательстве не отражен.

Итак, на практике в России нет государственно-управленческих документов, которые бы отвечали пожеланиям, отраженным в правой части табл. 1.

Это вывод практически тождественен постановке задачи о необходимости формирования такого типа программных и доктринальных документов.

Конструируем Экономическую доктрину Российской Федерации Доктрина – термин настолько привычный, что иногда исчезает точное пред ставление, что это такое и зачем она нужна в практике государственного уп равления. Возникают вопросы, почему доктрины в России вроде бы есть, а со ответствующего содержания отвечающих им государственных политик нет или они совершенно иные. Зачем нужны доктрины? В каком виде они могли бы быть полезны? А не бесполезны, когда лежат на полках очень высоких кабинетов и не работают.

В любом классическом государстве в системе государственного управления сталкиваются два начала – нормативно-политическое и нормативно-правовое.

Эти понятия разделены, хотя об их столкновении всем давно известно. Вспом ним, к каким последствиям приводит известный принцип «революционная целесообразность превыше законности». Такова особенность любой высшей власти в пирамидальной властной системе управления, она имманентна любой власти (рис. 8).

Есть негласный «закон», в соответствии с которым высшая власть всегда выше закона, какие бы ни были провозглашены традиции, риторика, призывы и нормативные уложения в том или ином государстве. Именно отсюда проис текают издержки и искажения государственного управления. Причина в том, что властно-политические решения приобретают особенности, связанные с личными характеристиками (в том числе и дефектами) лидера или правящей группировки. Они в значимой степени субъективизируются. Когда Господь на граждает страну просвещенным, просветленным, интеллектуальным, цивили ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) зованным, гуманистичным лидером, то следует считать, что стране повезло.

Но как мы знаем даже из собственной истории, так бывает не всегда. Поэтому актуальна задача – построить такую систему власти, в которой бы нивелирова лись указанные субъективные особенности. При этом нужно видеть два власт ных пространства.

Рис. 8. Управление в государстве: нормативно-политическое и нормативно-правовое содержание Во-первых, пространство политического властного управления, которое имеет указанные характерные особенности, и, во-вторых – нормативно-правовое про странство административного управления, которое имеет гораздо более устой чивые характеристики. Нужно их сблизить. Другими словами, ставится задача повысить эффективность, гуманистичность, результативность, предсказуемость, прозрачность, устойчивость государственной политики в стране.

Пирамида государственного управления внизу имеет основание – вся стра на с массой групп интересов: региональных, гендерных, возрастных, профес сиональных, им несть числа. В  средней части этой пирамиды  – администра тивно-управленческий этаж, который действует уже по строгим регламентам и правилам. Цели здесь имеют почти технический характер. А наверху пирамиды цели носят характер политический, властно-политический. Они отличаются от административных целей. Цели, которые устанавливаются ниже, выглядят с верхней точки зрения средствами. Когда в условиях российских реформ, а зачастую до сих пор, в программах Минэкономразвития доминантой объяв ляются институциональные реформы как цель, то это означает, что властно политические или ценностно-содержательные цели подменяются администра тивно-управленческими, не содержащими в себе всеобщих сбалансированных ценностей.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Поэтому очень важно решить поставленную задачу сближения двух управлен ческих пространств и добиться устойчивости государственных политик в России.

Говоря об устойчивости, имеется в виду временная пролонгированность и над электорально-цикловый характер. Представляется целесообразным найти такой механизм, который бы нивелировал неизбежные субъективные особенности вы сшего этажа власти.

Итак, зачем нужны доктрины (рис. 9)? Прежде всего, в двух связанных между собой пирамидах государственного управления (нормативно-правовой и полити ко-правовой) они могли бы служить источником и основанием управленческой практики государства. Исполнительно-распорядительные действия органов госу дарственной власти, составляющие суть и содержание экономической политики (впрочем, не только ее, но всех частных политик государства), как-то должны оп ределяться, их содержание откуда-то берется.

Рис. 9. Две пирамиды государственного управления Конкретное содержание берется либо из эрудированности, опытности и зна ний руководителей, а также их креативного потенциала, либо навязывается лоб бистскими группировками, либо навязывается при уменьшении суверенитета внешними давящими механизмами.



Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 | 17 |   ...   | 34 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.