авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 34 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ РЕФОРМЫ ПУТИ РАЗВИТИЯ ...»

-- [ Страница 16 ] --

Либо (что важно для нашего представления) проистекает из устойчивых доку ментов, которые легитимны, непреложны, продолжительны свыше электорально го цикла, согласованы в обществе и политических институтах.

И кто бы ни пришел на первые места, тот обязан исходить из этих документов, которые понятны во внутреннем отношении населению страны, а во внешнем от ношении – всему миру. Предсказуемость нашего государства в этом случае вне шним миром оценивалась бы иначе.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Но здесь есть несколько логических проблемных ответвлений. На самом деле любой документ, который относится к указанным категориям (указы и распоря жения президента, постановления правительства и акты иных органов государс твенной власти), может либо выполняться, либо нет. Степень доверия даже к ле гитимному, долгодействующему документу – это отдельная проблема, проблема традиций и политической культуры. И, наконец, неизбежно проблема тех самых особенностей высшей руководящей команды с лидером во главе, от которых уйти абсолютно, стопроцентно невозможно. Можно лишь снизить степень издержек.

Однако важно понимать, что наличие документа обеспечивает необходимое ус ловие. Достаточным – будет его реализуемость в реальной практике. Но если нет самого документа, то практика в любом случае опосредуется совсем другим со держанием – произволом и коррупцией.

Если обратить внимание на самую вершину нормативно-правовой пира миды, задающую конкретные государственные политики как управленческие практики, то именно здесь место обсуждаемым документам. Документам само го общего плана, самого длительного действия, самого комплексного наполне ния, самого обоснованного по механизму согласования интересов. Это и есть доктрины.

Что такое доктрина, с точки зрения категориального содержания? Уже гово рилось, что доктрина по нашему представлению должна являться источником и основанием конкретной государственной политики, которую мы понимаем на примере экономической политики как систему ценностей и целей государствен но-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами и программами и направленных на реализацию поставленных целей экономического развития. Доктрина должна задавать содер жание государственного управления.

Соответственно такому управленческому пониманию государственной поли тики, экономическая доктрина – это основной или исходный государственно-уп равленческий, политический и нормативно-правовой документ, задающий фор мирование и содержание государственно-экономической политики или другой политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие ме ханизм ее исполнения.

Обратим внимание на целенаправленный симбиоз в одном документе поли тического и управленческого содержания. Именно в этом заключается новация, преодолевающая выявленные из практики проблемы управленческой беспомощ ности существующих доктрин.

При таком понимании – дело с доктринами в современной России обстоит не важно. Во-первых, есть доктрины, концепции, стратегии, программы, основные направления, основы и т.д. (см. выше). Но «основы какой-нибудь политики» мож но преподавать студентам первого курса, однако исполнить основы, к примеру (это конкретный проект Совбеза), национальной инновационной системы России РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) на практике невозможно, потому что для практического воплощения нужны дета ли, механизмы, ресурсы, нужна ответственность, т.е. вся необходимая управлен ческая атрибутика. Одних основ или просто концепции недостаточно.

На сегодня, как показал вышеприведенный анализ, некоторые документы док тринального уровня, судя по их стилистике и содержанию, вообще не предназна чались для исполнения. Их невозможно исполнить. Контент-анализ проведен по десяткам документов доктринального уровня, и вывод, к сожалению, вполне оп ределенный.

Что, исходя из этой диагностики, можно сделать?

Ставя целью превратить доктрину экономической политики, как и любой дру гой государственной политики, в долгодействующий источник конкретной управ ленческой практики государства, необходимо решить ряд проблем. Их решение выводит нас на структурный макет универсальной доктрины как управленческого государственного документа нового типа. Ее структура должна включать следую щие разделы.

– Нормативно-правовой статус.

– Уровень федерального закона.

– Четкий понятийный аппарат.

– Ценностный выбор.

– Ценностный генератор целей развития.

– Структура формируемой государственной политики.

– Российская специфика.

– Ключевые критериальные показатели развития в данной сфере.

– Периоды планирования.

– Стартовое и целевое состояние.

– Текущая и среднесрочная временная глубина.

– Стратегическая временная глубина.

– Система государственного управления (органы, функции, взаимодействие).

– Программа действий.

– Механизм реализации доктрины.

Прежде всего, этот документ должен носить нормативно-правовой статус.

Даже статус Послания Президента Федеральному Собранию не определен. Не указано, что он обязателен для исполнения. Не указано, кто его должен испол нять и в каком порядке. То же самое касается других документов высокого уров ня, в том числе и доктрин. Поэтому доктринальный документ должен быть до кументом не неопределенного статуса, а статуса, обязательного для исполнения, что является характеристикой нормативно-правового документа. Этот документ должен иметь уровень, соответственно первому рассуждению, федерального за кона. Можно обсуждать – уровень закона или указа президента, но совершенно ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) очевидно, что с точки зрения общественного консенсуса при принятии уровень федерального закона предпочтительнее.

Федеральный закон или указ Президента Российской Федерации?

Документ такого масштаба предпочтительнее принимать на уровне федераль ного закона. Для российской практики более традиционным является принятие программных и доктринальных документов нормативными (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства) и даже индивидуальными (распоряжение Правительства Российской Федерации) актами органов государственной власти и федеральных органов исполнительной власти.

Но и законодательное закрепление программного документа также имеет мес то. Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ была утверждена Феде ральная программа развития образования1, и уже во исполнение данного закона были приняты постановления Правительства Российской Федерации и приказы Минобразования.

Были приняты федеральные законы, определяющие основы федеральной по литики в ряде сфер. Федеральный закон от 23 августа 1996  г. №  127-ФЗ «О на уке и государственной научно-технической политике»2, Федеральный закон от 24 мая 1999  г. №  99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»3, Федеральный закон от 29 декабря 1998  г. №  192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»4, Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об ос новах федеральной жилищной политики» (утратил силу)5.

Федеральный закон как нормативный правовой акт обладает более высокой юридической силой по сравнению с указом Президента Российской Федерации, который, в соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации не должен противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Мало кто отдает себе отчет в том, что указ президента является подзаконным нормативно-правовым актом.

Таким образом, указ Президента Российской Федерации не должен содержать положений, противоречащих действующим на территории Российской Федера Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 16, ст. 1639.

Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4137.

Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 22, ст. 2670.

Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 1, ст. 1.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 99.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) ции законам и Конституции и, следовательно, не может закреплять принципы и основы государственной политики в той или иной сфере, вступающие в проти воречие с указанными актами. Этот вывод прямо закрепляется в ст. 80 Консти туции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Следовательно, легитимное формирование целенаправленной политики госу дарства в различных сферах, направленное на изменение или определенную кор ректировку уже реализуемого курса, возможно только актом равной или более высокой юридической силы, в данном случае – федеральным законом.

Утверждение Экономической доктрины федеральным законом, а не указом Президента РФ, имеет преимущества не только потому, что данная форма бу дет придавать положениям Доктрины более высокую юридическую силу, но и потому, что сама процедура принятия федерального закона предполагает достижение согласованности позиций гораздо более широко круга субъектов, чем подзаконный акт, каковым является указ Президента РФ. В случае приня тия федерального закона в правотворческом процессе будут принимать учас тие, в первую очередь, представительный и законодательный органы Россий ской Федерации – Федеральное Собрание Российской Федерации, высшие су дебные органы Российской Федерации (в пределах своей компетенции), иные органы государственной власти в пределах своей компетенции (свои предло жения могут представлять Центральный банк, прокуратура России), а также не только федеральные органы власти, но и органы власти субъектов Россий ской Федерации.

Форма закона также обладает, по сравнению с указом Президента РФ, таки ми свойствами, как большая стабильность и усиленная охрана и защита, что для целей долгосрочного планирования не менее важно, чем юридическая сила документа. Такие свойства закона как повышенная стабильность и консенсус ные процедуры принятия являются одновременно и его «плюсами», но и его «минусами», позволяя повысить устойчивость к воздействию сиюминутных потребностей и узких групп интересов. Указ Президента РФ для данных це лей является по процедуре принятия более закрытым документом и позволяет принятие в сжатые сроки в случае «экстренной» необходимости. Закон же под вергается риску быть искаженным в ходе различных и довольно длительных согласований.

С этой точки зрения закон является менее гибким инструментом управления и проигрывает по оперативности указу Президента РФ, но содержание закона та кого плана предполагает прежде всего наличие юридических норм не столько как предписаний по должному поведению субъектов, а специфических норм (харак терных особенно для конституционной отрасли права): норм-принципов, норм ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) целей и норм, отсылающих к регулированию отдельных отраслей. Таким образом, повышенная стабильность закона будет обеспечивать дополнительную подде ржку для формирования устойчивого ценностного поля.

Поэтому в целом, в условиях стабильного функционирования правового го сударственного механизма (т.е. не в военных и не революционных условиях) до ктрину более предпочтительно утверждать федеральным законом. Тогда доктри на будет иметь и силу федерального закона.

Как выбрать цели и средства и предписать их к практике государственного управления?

Вспоминая, что настоящая работа посвящена возможностям государственно управленческого документа высокого уровня, зададим вопрос, что в нем может быть задано и каким образом?

Очевидно, что документ должен быть системным, т.е. содержать в себе:

– ценностный выбор;

– с его позиций анализ действующей версии экономической политики в России (стартовое положение дел);

– целевое представление экономического состояния;

– определение основных факторов и проблем, мешающих достижению предло женных целей-ценностей, которые должны быть определены в явном виде;

– набор идей и концептов по решению идентифицированных проблем;

– на их основе определение набора инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления;

– пакетирование их в программную временную развертку и предложение сис темы необходимых нормативно-правовых инициатив и органов исполнения.

В этой связи разработка документа должна состоять из двух этапов.

Этап 1. Проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное ис следования основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпози цию, генерацию идей-концептов решений.

Этап 2. Синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на ос нове набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необхо димых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долгосроч ной перспективе.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 10).

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих до стижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная мат рица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы (рис. 11).

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) I этап. И с с л е д о в а н и е Потребности Цель Пробле- Идеи, Задачи Субъ- Управ Ценность мы, ме- концепты екты и лен шающие решений объекты ческие достиже- управ- инстру нию цели ления менты Ключевые понятия Управленческие Тексты решений, сопро- Управленческая про решения, меры, водительные документы грамма действий действия II этап. К о н с т р у и р о в а н и е Рис. 10. Методология настоящей работы – порядок разработки доктрины Проблема задачи Идеи и концепты № 1... № n решений Рис. 11. Проблемная матрица проектирования политики Общий (шаблонный) вид проблемной матрицы выглядит следующим образом.

Проблемная матрица № Проблема (задача) Причина (фактор) Идея, концепт решения № ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 12), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государ ственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблем ного анализа, на основе проблемной матрицы.

п Решение Управленчес- Управленчес р кие действия кий документ п о а г к Решение Управленчес- Управленчес р е кие действия кий документ а т м ы Решение Управленчес- Управленчес- м кие действия кий документ ы Рис. 12. Управленческая матрица проектирования политики Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следующим об разом.

Управленческая матрица Идея, концепт Решение, мера, действие Вид и название государственно решения в пространстве управленческого документа № проблемы государственного (указ, закон, постановление (задачи) управления правительства, подзаконный акт, иное) n После проделанной в основном проблемными аналитиками-экспертами рабо ты следует процедура написания документов юристами (при участии в обсужде ниях проблемных экспертов).

Указанная методология позволяет синхронизовать работы и привести к качес твенному запланированному результату и является универсальной при разработ ке практически любых государственно-управленческих документов и решений.

Соответственно первому этапу формируется научное обоснование выбора решений управления. На втором этапе формируется пакет проектов норматив но-правовых государственно-управленческих документов, который может быть передан в процедуры государственного управления.

Существенно показать, как именно проводится идентификация проблем на стадии перехода от установления ценностных целей к стадии проблемной деком РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) позиции. Эти процедуры нетривиальны и выглядят, как факторный анализ1. Целе сообразен короткий экскурс в методологию факторного анализа.

Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных зве ньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить фак торы, влияющие на нее. Это даст возможность идентифицировать проблемы, как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе госу дарственного управления. Под факторами понимаются условия, обстоятельства причины, влияющие на какой-либо параметр или характеристику мониторируе мого явления, процесса, состояния, в данном случае состояния предмета постав ленной цели.

Каким образом можно определить существенные, с точки зрения поставлен ной цели, упомянутые препятствия-проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости фак торам, влияющим на нее.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные, и вероятнос тные влияния. В последнем случае они именуются рисками и угрозами и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной поли тики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать.

Негативные – купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам и угрозам – вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения, т.е.

минимизации.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает даль нейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гаран тирует своей результативности.

Какие методы идентификации факторов существуют на практике?

1. Чаще всего в российской практике и в традициях патернализма это указание, формулируемое на высоком политическом уровне, так называемая политическая установка. Может иметь место и какая-либо исходная теоретическая посылка.

Главной ее особенностью является субъективизм, а отсюда не самая высокая до стоверность.

2. Возможны здравые, или «очевидные» на первый взгляд, лежащие на поверх ности соображения. Это слабый путь. Например: рождаемость – растет с уровнем жизни населения. Однако, как следует из более детального анализа, рождаемость так можно даже уменьшить2.

3. Возможна распределенная множественная экспертная оценка и самого со става набора факторов и значимости отдельных факторов в нем.

Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демог рафического кризиса., М., Научный эксперт, 2007 г.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) 4. Наиболее объективен социологический опрос в среде самого объекта управ ления, пространство потребностей, интересов, отношений которого непосред ственно зависит от объявленной цели (ценности).

5. Возможно использование теоретической зависимости параметров цели от параметров фактора, если она известна.

Однако в сложных социальных, политических, экономических системах детер минированные связи встречаются нечасто.

Возможно построение математических моделей1 различного вида, но это не всегда доступно ввиду сложности и неопределенности анализируемых систем.

6. Наиболее универсальным методом доказательства факторной природы тех или иных причин, их ранжирования по значимости является регрессионный и корреляционный анализ2.

Определение в процедурах факторного анализа препятствий – наиболее ин тегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос «что мешает достижению целей?». Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из субпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня. Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем от вета на вопросы, в чем причина вышележащей проблемы? почему возникает вышележащая проблема? В каждом узле проблемной декомпозиции как раз и помогает факторный анализ, основы которого изложены выше. Дерево деком позиции «ветвится» до тех пор, пока не дойдет до «первопричины», т.е. фак тора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирова ния в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти3, 4 (Рис. 13).

Ширина же ветвления, т.е. количество конечных атомизированных задач, мо жет достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с долж ной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государ ственно-управленческие решения и программные пакеты.

Макаров В., Якунин В., Бахтизин А., Сулакшин С. Прогнозирование последствий проектируе мых государственных политик // Власть. 2006. № 6. С. 39.

Саградов А.А. Экономическая демография, М., 2005.

Государственная промышленная политика. Под ред Е.М. Примакова, В.Л. Макарова., М., Наука, 2003 г.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демог рафического кризиса., М., Научный эксперт, 2007 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Рис. 13. Схема методологии декомпозирования сложных проблем государственного управления задач и синтеза их интегративных решений ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Соответственно, на последующей стадии необходима обратная свертка – син тез и конструирование пакетированных решений.

Очень важным в ответственном государственном управлении является вопрос о балансе интересов при постановке целей и нахождении их решений. Затронем методологический вопрос – как находить решения в случае множественности и противоречивости интересов различных участников общественных отношений.

Это самый распространенный случай на практике, когда, как правило, говорят о конфликте интересов.

Первое, что необходимо, – это знать обо всех акторах, участниках отношений.

Второе – необходимо знать все их нравственно и общественно признаваемые ин тересы. И третье – видеть сложные синтетические формулы реализации интере сов в их комплексе, не пренебрегая никакими значимыми из них. Иными словами, предлагается принцип «баланса интересов». В общем случае такой подход входит в область политико-управленческих технологий, обозначаемую как политический центризм1.

Еще одним существенным вопросом становится вопрос о степени радикализма и поляризации выбираемого решения. Как известно, спектр возможных решений всегда широк, а сами решения вариативны. Неслучайно в разработках органов власти всегда присутствует набор сценариев: пессимистический, оптимистичес кий и «нормальный». Правда тут заложены и маленькие чиновничьи хитрости, но, тем не менее. Всегда возникает так называемая ось координат для вариаций любого решения. Приведем классический пример диалектики выбора в шкале «традиционализм» – «модернизм» (изменчивость). В политическом отображении им соответствуют консервативные платформы или модернистские, доходящие до революционных.

На практике эмоции, клановые интересы всегда тянут в ту или иную край ность. Консерваторы и реформаторы никак не могут увидеть то, что реально существует, а именно, баланс подходов. Важна мера охранительства традиций и отношений, щадя инерционность человеческой психологии и жизненных привы чек, но и реформаторства, как механизма обновления и прогресса (см. рис. 14).

Критерий этой меры заключается в эволюционном, наименее конфликтном и на иболее устойчивом и, в конечном итоге, прогрессивном порядке развития. Путь к нахождению этого типа баланса между крайними версиями решений заключа ется также в декомпозиции, сравнении версий решений, учете эффективности их по критерию прозрачно определенных целей – ценностей, которые в явном виде задаются в самом начале разработки государственной, в данном случае экономи ческой политики.

Таким образом, подводя итог, к числу основных принципов, важных для фор мирования государственной экономической политики, мы относим следующие.

1. Принцип социального гуманизма.

С.С. Сулакшин. Политический центризм в современной России. М., Мысль, 2000 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Рис. 14. К центристской культуре выбора решений и платформ 2. Принцип множественности и баланса интересов, культуры центристского выбора.

3. Принцип меры традиционализма и реформаторства (модернизма).

4. Принцип цивилизационной идентичности.

5. Принцип ценностного целеполагания или ценностного резонанса во всей управленческой пирамиде мер, решений и действий.

6. Принцип стратегического телескопа, т.е. сочетания долгосрочного, средне срочного и текущего планирования и управления.

7. Принцип увязанности частных государственных политик в единой экономи ческой политике.

8. Принцип алгоритмизации проектирования решений в их связи с объявлен ными ценностными целями.

9. Принцип реалистичности и политической реализуемости.

10. Принцип решения «под ключ», т.е. пригодности разработки в реальных процедурах государственного управления.

11. Принцип разделения целей и средств, политических и управленческих ре шений.

12. Принцип системности государственной экономической политики в систе ме российского законодательства и политической нормативистики.

Основное содержание доктрины Значима проблема понятийного аппарата. Приведем пример. Что такое наци ональная безопасность? Это краеугольная исходная точка, от которой «пляшут»

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) все другие государственно-управленческие документы. В действующем российс ком документе написано следующее: «Национальная безопасность — это состо яние защищенности личности, общества и государства…». В соответствии с ка тегориальной логикой зададим вопрос: «А что такое защищенность»? Это тоже непонятно. Защищенность может быть от угроз и рисков, т.е. априорная. Но защи щенность может быть и в смысле уровня ущерба, для случая, если уже наступило нежелательное явление, скажем, теракт, — так это подход апостериорный. Только одна эта логическая вилка порождает совершенно различные управленческие ме ханизмы, в том числе объемы затрат государства для достижения поставленной цели безопасности.

Пример говорит о том, что понятийный аппарат программных и доктриналь ных документов — вещь слишком ответственная, чтобы к ней относиться «бел летристически». Больше того, по методологии, применяемой в работах Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, цент ральная дефиниция порождает пирамидальное последствие в самом управлен ческом механизме, в значительной степени задает этот механизм.

Как показано выше, любое государственно-управленческое проектирование, начинающееся с доктрины, должно отталкиваться от ценностей, от ценностного выбора политической власти, общества, государства (рис. 15). Однако если взять в руки программы социально-экономического развития, подготовленные в МЭР Те, другие программные и доктринальные документы развития, то видно, что этим принципом в них пренебрегают.

Рис. 15. Система ценностей экономической политики Обычно, как во времена 1990-х гг., говорится в основном о проценте привати зации, проценте демонополизации, говорится о чем угодно, но только не об устой чивости развития, ценности человеческой жизни, демографических показателях, РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) безопасности страны. Однако именно эти краеугольные ценностные вещи нужны для человека и для группы, для общества в целом и для государства. Именно они выстраиваются в системном виде, их не так много, они должны закладываться как исходная точка в конструировании всей государственной политики, в частности, экономической.

Таким образом, первое в цепочке формирования государственной политики звено – ценностный выбор – позволяет дальше, посредством того, что мы назы ваем генератором целей развития, отталкиваясь от ценностей, сформулировать цели управления или цели развития в рамках данной государственной полити ки. Важно понимать, что только после формирования ценностей и целей мож но сформулировать проблемное поле управления, ибо оно производно от цен ностного выбора (рис. 16–17, табл. 7 – на примере транспортной субполитики).

Дальше возникают естественные управленческие атрибуты, такие как структура формируемой государственной политики. В случае экономической политики речь идет минимум о 35 экономических субполитиках, которые, чтобы быть результа тивными, должны быть определены в таком же пирамидальном виде.

Рис. 16. Система проблем экономической политики (всего более 550) Очевидно, что при формировании содержания государственного управления необходим учет российской специфики и особенностей — климатических и про странственных, накопленных в виде структур производства, структур поселения, культуры потребительского поведения, цивилизационных накоплений (традиций, устоев, обычаев). Если этим пренебрегать, то эффективность экономического ме ханизма максимизирована не будет.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Рис. 17. Система экономических субполитик РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Таблица Ценности экономической политики Ценности экономической Специфические ценностные цели транспортной политики политики • Согласованность транспортной политики с общим социально экономическим развитием страны I. Экономический рост • Равномерное обеспечение объектами транспортной и развитие. Управление инфраструктуры субъектов РФ пропорциями развитости. • Опережающее развитие транспортной системы • Транспортный протекционизм (приоритет российских перевозчиков) • Доступность для населения транспортных услуг • Низкий уровень аварийности на транспорте II. Социальный гуманизм • Экологизация транспортной системы (снижение негативного воздействия на окружающую среду) • Согласованность транспортной политики с общим социально экономическим развитием страны • Развитость российского транспортного машиностроительного III. Устойчивость комплекса долгосрочного развития • Экологизация транспортной системы (снижение негативного воздействия на окружающую среду) • Мобилизационная готовность Невозможно строить управление без определения ключевых, критериальных показателей развития, причем в количественном измерении, чтобы можно было давать задания чиновникам и спрашивать за их исполнение или неисполнение.

Важен принцип стратегического телескопа, т.е. трехпериодного, взаимоувязанно го планирования развития (рис. 18).

Рис. 18. Система планирования экономического развития (телескоп) ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Необходимо четкое описание стартового образа управляемого объекта, в част ности, экономики, и его целевого состояния и т.д. по целому списку, заканчиваю щемуся программой реальных действий исполнительной власти и механизмами реализации доктрины, которые должны быть в самом документе. Понятно также, что документ не может быть неизменным вечно, он должен содержать в себе ме ханизм корректировки по мере хода времени.

Что касается конкретного проекта экономической доктрины РФ, то в него за кладывается следующая система ценностей.

– Устойчивый экономический рост и пропорции экономической развитости в долгосрочной перспективе, на основе воспроизводимых ресурсов, первичным из которых является интеллект, человеческий капитал.

– Социальный гуманизм.

– Национальная безопасность страны.

– Качество экономического развития.

Ценностная структура, как видим, пирамидально ветвится и апеллирует к со вершенно понятным и естественным ценностным категориям. Подчеркнем, что государство также является неотъемлемым адресатом ценностного целевого ука зания государственной политики.

Проблем в экономической политике при отталкивании от указанного ценнос тного выбора и его структуры оказалось более 550! Главные из них – это, конечно же, либеральная ловушка, в которую попали государственное управление и эко номические стратегии. Монетаристская финансовая политика. Сырьевая ловуш ка. Перелиберализация государственного управления с дефицитностью органов, функций, полномочий государственного управления. Это накопившиеся диспро порция развитости: отраслевые, региональные, социальные, структурно-размер ные, которые исчисляются не процентами и даже не десятками, а иногда сотнями и тысячами процентов.

Иными словами, мутации экономики достигли такого масштаба, что это уже не есть девиация, это есть совершенно неприемлемый образ экономики. Система проблем, как видно, очень распределена. Она порождает систему целей, которые увязанно ветвятся в каждой экономической субполитике.

Из ключевых ценностей субполитик вытекают специфические ценностные цели. Их около 300, что уже свидетельствует о необычайной сложности конструи рования конкретной государственно-управленческой политики в области эконо мики. Сложность демонстрируется специальной схемой экономических субполи тик и их взаимосвязанности (см. рис. 17). Сложность очевидна из взаимоувязан ности экономических субполитик.

Из экономической политики, нацеленной на заявленные ценностные цели, выте кает много следствий. Это и в финансах, и в структурах, и в социальных вопросах, промышленной политике, проблемах декриминализации, политиках поселенчес ких, связанных не только с социальным гуманизмом, но и с агропромышленным комплексом. Заметим, что в традиционных подходах формирования программных и доктринальных документов о такой степени определенности речь не идет.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Но тогда возникает вопрос – а кто же и на каком этапе эти детали в государс твенном управлении определяет? Беда в том, что зачастую никто и ни на каком.

Детали вообще не конкретизируются и в практике управления не достигаются. В этом один из ключей низкой эффективности российского госуправления.

Трехпериодное управление наиболее наглядно западает в память, если его изобразить наглядным «телескопическим» образом (см. рис. 18). Смысл заклю чается в том, что за горизонтом 20 лет, когда исчезнет нефть или исчезнет пот ребность в нефти или возникнут альтернативные источники энергии, возникнет вопрос: что будет делать страна? Этот вопрос требует ответа уже сегодня. К не счастью, официальные экономические российские власти от этого ответа просто уходят. В практике сегодняшнего МЭРТа и правительства планирование социаль но-экономического развития не превышает среднесрочного периода, что «осво бождает» от ответственности за жизнь последующих поколений в нашей стране.

Следуя указанной методологии, получено, что ключевых решений в рамках управления экономическим развитием страны на сегодня более 160. И эти ре шения отличаются от обычного – «хорошо бы, чтобы было хорошо». Это реше ния, которые оформляются нормативно-правовыми актами, по большей части, и нормативными организационно-управленческими решениями. Решения  – это конкретные документы, с конкретными исполнителями, с конкретными сроками исполнения, мандатом полномочий и санкциями за неисполнение. Система клю чевых решений в данном проекте экономической доктрины включает в себя все перечисленное.

Ключевые интегративные решения следующие.

– Восстановление роли и системы государственного управления экономичес ким развитием.

– Значимое увеличение оплаты труда и пенсий.

– Доведение уровня монетизации до рабочего состояния (по европейскому «стандарту» до 100%, по китайскому – до 200%).

– Увеличение инвестиций в основные фонды не менее чем в два раза.

– Сокращение степени открытости экономики.

– Преодоление «переэкспортизации» российской экономики.

– Рост доли государственных расходов в ВВП страны.

– Рефлексия к ценностям-целям и состоянию объекта управления.

Прежде всего, это, конечно, восстановление роли государственного управ ления, коррекция неолиберального представления о безусловной минимизации участия государства в экономике. Вообще большая часть задач ушла от представ лений о том, что нужно минимизировать что-то или, наоборот, максимизировать.

Решаемые задачи в основном входят в класс задач на оптимизацию. Задавая цен ностные цели как критерии функции цели в задаче на оптимизацию, мы, таким образом, находим это решение. Если нужно увеличивать монетизацию, значит мы ее увеличиваем. Если нужно уменьшать степень открытости российской экономи ки, ее включенность в мирохозяйственные связи, которая вредит росту ВВП, вре ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) дит устойчивости экономики, вредит уровню жизни населения, вредит инфляции в стране, значит эту переэкспортизацию надо уменьшать, в отличие от того, что происходит на практике.

Если нужно увеличивать инвестиции в основные фонды не менее чем в два раза, а это порядок сотен миллиардов долларов, то надо найти соответствующее решение для этого. В работе это непростое решение найдено (рис. 19). Резерв сте рилизуемых государственных средств уже превышает 2 трлн. долл. Если их поде лить даже на 20 лет, то это ресурс объемом по 100 млрд. долл. ежегодно. Таков до полнительный ресурс национально доступных средств, которые могут быть воз вращены в хозяйственно-финансовый оборот без инфляционных последствий, если они будут маркированы индексом – инвестиционный.

По части доли государственных расходов в ВВП феноменология российской экономики говорит о том, что эту долю надо повышать. Нет вариантов для обсуж дения, это просто факт.

Соответственно, ключевым решением, возвращающим финансы в оборот, пре доставляющим дополнительный инвестиционный ресурс, позволяющим управ лять региональной развитостью, ее выравниванием, решить сетевые проблемы строительства жилья для населения по ипотечной схеме, но не на словах и не на уровне 1,5%, а на уровне, по крайней мере, десятков процентов от нуждаемости, решить проблемы поддержки развития малого бизнеса, опять-таки на сетевой ос нове, является предлагаемый новый финансовый институт развития – Государст венный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд (см. рис. 19). Он связан, как видно, с проблемами на уровне ЦБ России, который по каким-то причинам, в отличие от опыта стран мира, лишен функции ответственности за ликвидность банковской системы, функции ответственности за общее экономическое разви тие страны. Такие позиции, в отличие от российского случая, записаны в боль шинстве законов о ЦБ большинства успешных стран. Проработан механизм на полнения финансовыми ресурсами предлагаемого института развития. Предло жены схемы как сетевого, так и синдицированного, адресного целенаправления дополнительных средств. Соответственно, система государственного управления экономическим развитием в смысле органов, их функций, иерархии по вертикали и координация по горизонтали также пересматривается (рис. 20).

Предлагается способ решения одной из проблем издержек в системе госу дарственного управления, которая вызвана «вертикалью власти». Это введение в федеральное правительство так называемых региональных министров. Их ком петенция заключается в соединении интересов экономического развития регио нов, скажем, федеральных округов, и уровня федерального развития. Целый ряд остальных решений вытекает из ценностно-целевого и проблемного конструкта предлагаемой экономической доктрины.

Повторим, что в содержании экономической доктрины заложены более конкретных государственно-управленческих решений.

Оглавление предлагаемой экономической доктрины следующее.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Администрирование:

Золотовалютные резервы ЦБ Президент, Правительство, Парламент, субъекты РФ, 1. Продажа бизнес-ассоциации и медиато 2. Валютный кредит ры — РСПП, Тпп РФ Бессрочный вклад Кредитополу Государственный Целевой 1. Кредитный договор чатель:

Центральный банк внебюджетный кредит 2. Выкуп спец. ценных — предпри (эмиссия) инвестиционно- полит., бумаг ятия;

кредитный фонд % — проекты;

— «регионы»

Инвест. раздел феде Увязка Сетевое кредитование:

рального бюджета Кредитополу — малый бизнес;

чатель:

— население под ипо — малый течное стр. жилья бизнес;

— население Поли- под ипот.

Комемерческие тич. % Депозитно-кре- строит.

дитная мульти- банки как управ- жилья Инвестфонд Стабфонд пликация ляющие агенты Депозиты физ лиц и р/с юр. лиц в обслуживаю Коммерч. % щих банках Сырьевая рента Кредитополучатель (экспорт) Рис. 19. К системе ключевых решений в экономической доктрине Система управления экономическим развитием: целевое состояние Президент РФ планирование исполнение контроль мониторинг Федеральное Собрание послание Центральный Правительство РФ Программы социально-эко Банк номического развития Региональные министры Государственный Федеральный внебюджетный бюджет Минэконом- Минреги- Минсоцраз инвестиционно развития онразвития вития кредитный фонд Росстат Минфин Минтруд Минтранс Минсвязь Министерс- Министерство потребительского рынка и малого предприятия тво торговли Министерство Министерство Министерство Министерство Министерство образования науки промышленности энергетики здравоохранения Федеральные службы и агентства Рис. 20. Система государственного управления экономическим развитием ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Оглавление Экономической доктрины Федеральный закон «Об экономической доктрине Российской Федерации»

Экономическая доктрина Российской Федерации Глава 1. Общие положения 1.1. Статус Экономической доктрины Российской Федерации 1.2. Основные понятия в сфере экономической политики 1.3. Формирование экономической политики 1.4. Ценностный выбор экономической политики Российской Федерации 1.5. Приоритеты управления экономическим развитием Российской Федера ции, вытекающие из ценностей экономической политики 1.6. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели эконо мического развития 1.7. Структура субполитик экономической политики Российской Федерации 1.8. Периодизация планирования экономического развития 1.9. Срок действия Экономической доктрины Российской Федерации 1.10. Ответственный исполнитель Экономической доктрины Российской Фе дерации Глава 2. Стратегия социально-экономического развития Глава 3. Состояние российской экономики и экономической политики. Ак туальные проблемы и решения 3.1. Транспортная политика 3.2. Политика в сфере минерально-сырьевой базы 3.3. Энергетическая и энергосберегающая политика 3.4. Экологическая политика (экология как экономический фактор) 3.5. Политика в сфере информатизации и связи 3.6. Агропромышленная и сельскопоселенческая политика 3.7. Бюджетная и налоговая политика 3.8. Денежно-кредитная и банковская политика 3.9. Инвестиционная политика 3.10. Антиинфляционная политика 3.11. Политика ценового регулирования 3.12. Политика управления государственным долгом 3.13. Политика управления внешними российскими инвестициями 3.14. Политика развития финансовых рынков 3.15. Политика диверсификации экономики 3.16. Региональная политика 3.17. Политика регулирования монополий 3.18. Политика в сфере малого и среднего бизнеса РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) 3.19. Проблемы бизнеса на корпоративном уровне 3.20. Политика в сфере доходов и оплаты труда 3.21. Пенсионная политика 3.22. Политика в сфере образования 3.23. Политика в сфере ЖКХ и жилья 3.24. Политика в сфере демографии и здравоохранения 3.25. Политика занятости 3.26. Политика в сфере производительности труда 3.27. Политика в сфере модернизации основных фондов 3.28. Инновационная политика 3.29. Политика в области оборонно-промышленного комплекса 3.30. Внешнеэкономическая политика 3.31. Политика декриминализации российской экономики (коррупция и тене вая экономика) 3.32. Политика в сфере государственного экономического мониторинга Глава 4. Механизм реализации Экономической доктрины Российской Фе дерации 4.1. Ценностные цели и принципы государственного управления экономичес ким развитием 4.2. Система государственного управления экономическим развитием 4.3. Целевое состояние экономики и экономической политики: планирование, мониторинг и контроль 4.4. Реализация преобразований в сфере государственного управления эконо мическим развитием Глава 5. Программа реализации Экономической доктрины Российской Фе дерации Программа реализации Экономической доктрины Российской Федерации.

Приложение к Программе реализации Экономической доктрины Российской Федерации.

Соотношение действующих федеральных органов исполнительной власти и предлагаемых федеральных органов исполнительной власти в рамках Экономи ческой доктрины Российской Федерации.

Построенная методология конструирования программных и доктринальных документов, как видим, отвечает на все проблемы в этой сфере, поставленные в начале анализа. В итоге, проект Экономической доктрины РФ может сыграть роль не только документа, кондиционного для принятия в виде федерального закона, эффективного для задания содержания экономической политики в России, для достижения заявляемых целей экономического развития, но еще и выступить об разцом для упорядочения иных программных и доктринальных документов и го сударственных политик России.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ЭЛИТЫ И ИМПЕРИИ* О.В. Гаман-Голутвина, доктор политических наук Предметом рассмотрения в данном докладе станет политическая элита в ее функциональном измерении – как сообщество лиц, принимающих стратегические политико-управленческие решения. Слово элита на Руси долго было диковинным и резало слух. И это неслучайно, поскольку положение управленческого класса страны было весьма своеобразным: на протяжении последних пяти веков он не был элитой в подлинном смысле этого слова. Управляя обществом (а порой и помы кая им), в отношениях с верховной властью – первым лицом государства (царем, императором, генсеком правящей партии) – российский политический класс был… бесправным орудием. Михаил Сперанский писал, что в России есть «рабы госуда ревы и рабы помещичьи. Первые называются свободными только в отношении ко вторым». Периодические боярско-аристократически-номенклатурные бунты про тив монаршей власти были восстаниями крепостных. Кредо государя в его отно шениях с ближайшими сотрудниками лучше других выразил Иван Грозный: «Жало вати есмя своих холопей вольны, а и казнити вольны же». Несмотря на тотальный сброс пролетарскими революционерами в 1917 г. «с корабля современности», ка жется, всего, что можно было сбросить, эта модель «властной симфонии» выжила и в советские времена. И не просто выжила, а стала ее «химически чистой» версией.

Николай Байбаков, занимавший высокие посты в различных составах советского правительства на протяжении 40 лет, вспоминал, что номенклатурная колода «та совалась так же, как некогда помещик помыкал своими крепостными».

И только социально-экономические и политические реформы 1990-х гг. сло мали эту традицию: управленческий слой действительно обрел статус элиты. И в данном аспекте эти реформы оказались революцией значительно более глубокой, чем та, что случилась в 1917 г. Тогда, несмотря на глубину переворота, прежние принципы отношений первого лица государства и политического класса остались незыблемыми. В 1990-е гг. впервые после Киевской Руси и кратковременного пе риода Новгородской боярской вольницы XVI–XV вв. управленческий слой пере стал быть холопом верховной власти.

Однако здесь пресловутая гегелевская «хитрость мирового разума» обнару жила себя неожиданным образом. Обретя статус элиты (в смысле освобожде ния от гнета верховной власти), этот слой утратил свой системообразующий признак – субъектность. Из субъекта он стал объектом. Если функция власт ной элиты – принятие политико-управленческих решений, то ее миссия – это * март 2008 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) производство смыслов, целей и стратегий движения ведомого ею общества.

Элита является таковой, когда она способна к продуцированию общезначимых смыслов и стратегий. Но именно здесь обнаружились главные проблемы. Точ нее, элита эффективна в производстве приватных, а не общезначимых смыслов и стратегий. В чем причины этой ситуации?

Если бы потребовалось односложно определить существо нынешнего периода эволюции отечественной государственности, то предельно лаконичной характе ристикой была бы констатация ее пост-имперского этапа. Одно из правил диа лектики гласит: познание сущности возможно при выходе за ее пределы. Иначе говоря, все познается в сравнении. Недавно был отмечен 55-летний юбилей пре бывания на престоле королевы Елизаветы II, правление которой войдет в анналы не только как одно из самых длительных в мировой истории, но также как отме ченное тяжелейшим кризисом – распадом одной из величайших империй мира, о которой прежде говорили, что над ней «никогда не заходит солнце». Представляет интерес взгляд на постимперскую эволюцию России в свете британского опыта.

Сложившись в течение XVI–XVIII вв., Британская империя достигла пика своего могущества в середине XIX в. Российская – веком позже, став второй после Британской империи страной по размеру территории в начале XVII века.

Спустя столетие (в начале XVIII в.) страна обрела имперский статус, а в середи не ХХ в., после Второй мировой войны, в формате СССР превратилась во вто рую в мировой политической иерархии величину. Именно в этот период нача лось крушение Британской империи. Через полвека последовал распад империи отечественной (при всей очевидной относительности использования термина «империя» применительно к СССР). И хотя падение этих империй разделяет всего около полувека и процессы заката имеют немало общих черт, существен ных различий больше.


Главное отличие заключается в том, что распад Британской империи был вынуж денным по характеру: она пала под напором центробежных импульсов, исходивших из колоний, несмотря на энергичные и целенаправленные усилия элиты по сохране нию империи. Черчилль, вернувшийся во власть в 1951 г., через четыре года после утраты главной имперской жемчужины – Индии, заявил, что выиграл выборы не для того, чтобы «председательствовать при закате Британской империи».

Распад ставшего преемницей Российской империи СССР в высшей точке его могущества в немалой степени был инициирован самой отечественной элитой – позднесоветской номенклатурой. Обширная мемуарная литература и свидетельства многочисленных участников политических событий рубежа 1980–90-х гг. свидетельствуют, что центробежные движения в республиках СССР, будучи инициироваными национальной интеллигенцией, имели неглас ную поддержку в высших эшелонах власти страны, что стало важным факто ром успеха этих движений. Активный участник демократического движения начала 1990-х гг. Александр Ципко вспоминает, что абсолютное большинство сторонников Ельцина не просто были сторонниками распада СССР, но настой ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) чиво стремились к этой цели, будучи убежденными в том, что «территория не является священной коровой».

На мой взгляд, причины столь нелогичного (с точки зрения имперской логи ки) поведения отечественного политического класса во многом были определе ны особенностями внутренней организации, ментальности и установок сознания отечественной элиты конца 1980-х гг. Именно эти особенности сыграли ключе вую роль в определении судьбы страны.

С чего начинается империя? «Тремя китами» любой империи являются соб ственный «Большой проект», избыточная энергетика населения (пассионар ность – как витальная, так и метафизическая) и эффективные технологии рекру тирования имперской элиты, осознающей свою миссию. Совокупность перечис ленных факторов составляет метафизическое пространство имперской души, вне которого невозможно физическое пространство империи.

Первым собственным значимым историософским имперским проектом стал проект «Москва – Третий Рим». Впоследствии этот проект обретал различные версии, одной из которых стал III Интернационал. Неслучайно Бердяев писал, что вместо Третьего Рима в России удалось осуществить Третий Интернационал.

Принципиальной особенностью историософской доктрины Российской империи, обретшей после 1917 г. формат СССР, была не эксплуатация периферийных тер риторий, но патернализм центра по отношению к вовлекаемым в орбиту империи территориям. Тип Российской империи – СССР исследователи характеризуют формулой «Империализм "наоборот": империя минус империализм». Последнее означало, что имперский центр («метрополия») выступал донором по отноше нию к вовлекаемым в орбиту империи окраинным землям, а жители последних зачастую имели более высокий уровень жизни, нежели население Центра. Так, на пример, даже в период тяжелейшего послевоенного кризиса сельского хозяйства СССР (1946–1947 гг.), когда на Украине и в РСФСР от голода умерли более двух миллионов человек, разница в оплате сельскохозяйственного труда в Закавказье и в российском Нечерноземье доходила до десятикратного разрыва, а социальные расходы в республиках Прибалтики и Средней Азии составляли самый высокий показатель в СССР.

Вместе с тем, сопоставляя российский «империализм» с британским, было бы неправомерно рассматривать их в качестве однозначных антиподов. Хотя история создания Британской империи включает немало трагических страниц, одномерно негативная оценка роли метрополии по отношению к населению британских ко лоний вряд ли правомерна. Как справедливо отмечает известный исследователь британской политики Алексей Громыко, империя не рассматривалась британца ми исключительно как источник наживы – ее воспринимали как взаимосвязанное сообщество. Сложившееся в середине XIX в. представление о «бремени белого человека» сформировалось не в последнюю очередь как оправдание имперского правления.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Что касается энергетики населения, то она в России на протяжении веков вы ступала неиссякаемым ресурсом, являющимся необходимым «горючим матери алом» любого исторического движения. Однако безжалостный к России ХХ в., похоже, истощил доселе бездонный ресурс психологической энергии: несколько революций, форсированная системная модернизация страны и победа в самой кровавой из войн стоили 70 млн. человеческих жизней и потребовали таких уси лий, что поставили население страны на исходе ХХ столетия на грань психологи ческого и физического выживания.

Но важнейшие причины, определившие разницу постимперской эволюции России и Британии, коренятся в особенностях формирования и ментальности политического класса двух стран. Специфика российской элиты была опреде лена условиями и темпами имперского строительства в России. Не последним по значимости фактором стали особенности территориального строительства Российской империи. Известно, что вызов пространства – «собирание земель», необходимость освоения и консолидации огромных территорий – наиглавней ший вызов любой империи. Динамика территориального расширения в процессе создания Российской империи была беспрецедентной. Только в период между се рединой XVI в. и концом XVII в. Москва ежегодно в среднем приобретала земли, равные площади современной Голландии (и так продолжалось 150 лет подряд!).

К началу XVII в. Московское государство равнялось по площади всей остальной Европе, а присоединенная в первой половине XVII в. Сибирь по масштабу вдвое превышала площадь Европы. К середине XVII в. Российское государство стало са мым большим государством в мире, а к середине XVIII в. территория России, по сравнению с Московским княжеством начала правления Ивана III, увеличилась более чем в 50 раз, составив шестую часть обитаемой суши. Таким образом, Рос сийская империя по размерам своей территории вышла на второе место после Британской.

Территориальное расширение в столь значительных масштабах, такими тем пами и в условиях бедности государственной казны (неслучайно русский историк Сергей Соловьев применительно к России употреблял выражения «бедная стра на», «бедный народ») требовало запредельного напряжения сил и населения, и элиты: Российскую империю «народ строил и отстаивал ценою беспримерных в истории человечества жертв» (Иван Солоневич);

«Только крайним и всеобщим напряжением, железной дисциплиной, страшными жертвами могло существовать это… государство» (Георгий Федотов). Чего стоят одни только петровские рефор мы или сталинская индустриализация! Неслучайно именно с петровских времен берет начало многовековой спор сторонников увеличения территории страны и приверженцев сдержанности в расширении границ государства – спор, актуали зировавшийся в советскую эпоху.

В условиях подобного имперского строительства России рекрутирование властного класса, начиная с XV в., было выстроено по «служилому лекалу», ос нованному на принципе «привилегии – за службу государству». Этот принцип ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) предполагал наделение управленческого класса государства – его политической элиты – временными привилегиями в качестве вознаграждения за несение служ бы государству. Поэтому в качестве политической элиты России на протяжении пяти веков выступал высший эшелон административно-политической бюрокра тии. Сформировавшись еще в Московском государстве, этот принцип, благодаря реформам Петра I, стал эффективной технологией формирования политической конструкции Российской империи. Можно с определенностью сказать, что им перская элита в России началась с отказа от принципов местничества и землевла дения в пользу «служилого критерия».

Этот критерий неслучайно явился основанием системы рекрутирования влас ти: привилегии стали пряником, необходимым для привлечения на государствен ную службу, поскольку последняя, в условиях России, была порой весьма далека от положения праздного класса. Более того, Василий Ключевский констатировал, что обязательные государственные повинности в России с наибольшей тяжестью падали на высшие служилые классы;

а Ричард Пайпс писал, что, по крайней мере, в одном отношении московские служилые люди находились в худшем положении, чем их крепостные: в отличие от них, слуги государевы не могли жить круглый год дома, в кругу семьи.

Тяжесть государственной службы на протяжении значительных периодов рос сийской истории была столь значительна, что, например, в ХVII в. массовый ха рактер приобрело явление закладничества – уклонение от государственной служ бы путем перехода в холопы, т.е. ценой потери личной независимости. Причем закладничество приобрело столь массовый характер, что правительство вынуж дено было принять законодательные меры по борьбе с этим явлением, вплоть до угрозы смертной казни.

Применительно к советской эпохе известный итальянский исследователь Джузеппе Боффа отмечал, что в 1930–1950 гг. в СССР принадлежность к номен клатуре означала тяжкую изнурительную работу, скромно оплачиваемую и не ограниченную временем, чреватую физическим и психологическим переутом лением. Высокую степень напряжения высшего управленческого эшелона совет ской номенклатуры в 1930-е гг. отмечал и Леон Фейхтвангер: «Почти все мос квичи, занимающие ответственные посты, выглядят старше своих лет... на этих людях сказываются вредные последствия переутомления, работа совершенно выматывает их». Но наиболее яркой иллюстрацией положения отечественной политической элиты можно считать эпизод из воспоминаний Николая Байбако ва, относящийся к лету 1942 г. Известно, что ключевым моментом этого периода войны была битва за Кавказ: овладение нефтяными месторождениями высту пало важнейшим условием дальнейшего продвижения вермахта, испытывавше го острейший дефицит горючего. Поставленная перед Байбаковым (тогдашним замнаркома нефтяной промышленности) задача была чрезвычайной: уничто жить нефтяные скважины Грозного в случае захвата города немцами. Сформу лированные Сталиным Байбакову условия выполнения этой задачи были весьма РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) жесткими: «Если Вы скважины не взорвете и нефть достанется немцам, мы Вас расстреляем. Но если Вы скважины взорвете, а немцы город не захватят, мы Вас тоже расстреляем…».


Эти «картинки с выставки» призваны очертить контекст существования рос сийского политического класса, положение которого было весьма далеким от ста туса подлинной элиты – особенно в сопоставлении с элитой Британской империи.

Справедливости ради следует отметить, что, по справедливому замечанию Алек сея Громыко, «бремя белого человека» являлось хотя и драгоценной, но тяжелой ношей, требовавшей, помимо материальных и физических затрат, таких качеств, как чувство долга, альтруизм и самопожертвование. «…Англия создала наиболее совершенный, после русского, тип мировой империи. Англия эксплуатировала Индию. Однако эта эксплуатация обошлась индусам безмерно дешевле, чем им стоила и, вероятно, еще будет стоить их независимость, основанная на базе трех тысяч каст»1, – писал Иван Солоневич. Неслучайно в Вестминстерском аббатс тве помещена плита в память гражданским служащим, несшим службу в Индии в 1858–1947 гг. Эта плита была открыта в 1947 г., сразу после обретения Индией независимости, однако доступной для публики стала лишь в 1958 г. Надпись на плите: «В память ее Величества госслужащим, не худшим образом служившим ин тересам Индии».

Заметим однако, что, в сравнении с бременем российской элиты, жертвы бри танского управленческого класса были существенно меньшими: история россий ской элиты может служить иллюстрацией гегелевской мысли о том, что развитие не является процессом, совершающимся без борьбы, а является «тяжелой недоб ровольной работой, направленной против самого себя».

Подобные параметры имперского строительства в России и определили вос требованность модели формирования ее властного класса по принципу наделе ния временными, на условиях несения службы государству, привилегиями. На основании этого принципа формировались боярство в Московском государстве, дворянство и имперская бюрократия в Российской империи, партийно-хозяйс твенная номенклатура в СССР.

Этот «сквозной» исторический принцип формирования российской элиты оп ределял перманентность ее стремления превратиться в подлинную элиту, облада ющую постоянными, передающимися по наследству, а не временными и увязан ными с несением службы государству, привилегиями. В своей первой книге «Ис поведь на заданную тему» Б. Ельцин возмущенно писал о казенном имуществе на государственной даче, полученной им в качестве первого секретаря Московского горкома КПСС. Не только сама дача, но также все предметы мебели были казен ными. Заветным желанием номенклатуры было страстное стремление сбросить оковы государевой опеки и обрести статус подлинной элиты. На исходе ХХ в., применительно к советскому правящему классу, особую актуальность приобрела Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 1991. С. 127.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) фраза Троцкого: «Привилегии имеют половину цены, если их нельзя оставить в наследство детям».

Обретение полноценных привилегий в 1990-е гг. стало революцией элит в ка честве сообщества, нацеленного на реализацию партикулярных интересов и при ватных целей (неслучайно в 1990-е гг. термин «элита» побил рекорд по частоте употребления). Более того, собственность стала ключевым основанием рекрути рования во власть. Произошла приватизация не только государства, но и ста туса элиты. Из носителя миссии она стала приватным субъектом. Создание империи – акт «длинной» исторической воли, требующий пассионарности. Не удержусь, чтобы еще раз не вспомнить Гегеля: «Ничто великое в мире не соверша лось без страсти». Но страсть истощает. Имперская элита устала от имперского бремени.

Однако за все приходится платить. Платой за приватизацию статуса элиты и обретение сопутствующих этой приватизации подлинных (передающихся по на следству, а не увязанных со службой государству) привилегий стал отказ россий ского политического класса на исходе ХХ в. от имперской миссии. Встраивание в международный контекст в новом пост-имперском качестве – непростая задача, требовавшая виртуозного политического искусства, навыков политического тор га и эффективных коммуникаций с влиятельными субъектами мировой полити ки. Неэффективность в решении этой задачи во многом была обусловлена спе цифическим качеством позднесоветской номенклатуры – ее провинциализмом.

Позднесоветские администраторы оказались не слишком успешными в полити ческом торге. В этой связи нельзя не вспомнить Михаила Сергеевича, предложив шего «новое мышление» не только «для нашей страны», но и «для всего мира».

Однако мало что меняется в подлунном мире, а правил Realpolitik никто отменять не собирался...

В качестве предмета торга за обретение нового статуса были выставлены тер ритории. Трансформация СССР в постимперский формат произошла по формуле «Статус в обмен на территории». При этом формализацией отношений (заключе нием межгосударственных или межблоковых соглашений и т.п.) стороны себя не утруждали – «размен» произошел в формате джентльменских соглашений. Одна ко довольно быстро выяснилось, что соглашения для того и заключаются, чтобы их нарушать – на то они и джентльменские.

Что касается нынешнего статуса российской элиты в глобальном мире, то его из мерения разнообразны. В политическом аспекте можно констатировать вхождение в мировой элитный клуб (членство в Большой восьмерке, триумфальный саммит в Санкт-Петербурге и т.д.). Ситуация в отношении российской бизнес-элиты не столь однозначна. С одной стороны, вхождение в высшие круги Лондона Романа Абра мовича, награждение одним из высших орденов Франции Владимира Потанина. С другой – пресловутый эпизод Прохорова в Куршевеле. Хорошо еще, что дело ог раничилось кутузкой временного содержания. Могло быть хуже. Другой кандидат на вхождение в мировой элитный клуб (в прошлом – премьер-министр Украины) РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Павел Лазаренко 9 лет провел в заключении (и не в какой-нибудь тоталитарной «Матросской Тишине», а в солнечной Калифорнии). Трудно удержаться, чтобы не вспомнить еще одного классика: утром – деньги, вечером… – правильно, отсутс твие стульев… Однако нет ничего проще обличения. Только вот давно замечено: каждый народ имеет то правительство, которое он заслуживает. Качество руководяще го слоя есть лакмусовая бумага качества общества. Кризис лидерства – верный признак упадка нации. Тяжелейшего, но временного и преодолимого, или окон чательного – вопрос открытый… В «Философии истории» Гегель разделял народы на исторические и неистори ческие. Предназначение первых – воплощение воли мирового духа (или смысла истории – в терминологии Карла Ясперса) на различных этапах истории. Выпол нив историческую миссию, народ может перейти в статус неисторического. Хо чется думать, что применительно к нам этот исход не предопределен.

Если вернуться к аналогии с Британией, то утрата ею имперского статуса и переход в постимперский формат были осуществлены не благодаря, а вопреки усилиями политического класса, сопротивлявшегося распаду империи до пос леднего. Сохранить империю не удалось, и многое из того, что знакомо нам по отечественной истории последних лет (включая кризис ядра империи – собс твенно России, вызывающий ассоциации с процессом деволюции на британских островах), имело место и в Альбионе. И тем не менее, хотя в начале 1960-х гг. о Британии говорили, что она «утратила империю и не нашла новой роли в мире», а в 1970-х гг. называли «больным человеком Европы», как некогда Османскую империю, снижение субъектности страны не носило характер обвала. Несмотря на утрату значительных территорий, Британия сохранила существенное влия ние как на части территорий бывшей империи (в рамках Британского Содружес тва Наций), так и в мировой политике в целом, хотя уступила лавры первенства новым лидерам. Влияние же России – как в рамках СНГ, так и в мировой поли тике в целом – существенно ниже, несмотря на сохраняющийся значительный потенциал влияния.

Парадоксальность ситуации заключается в том, что объективные предпосыл ки российской субъектности налицо: разнообразный потенциал, обширная (пока) территория, разнообразные политические механизмы. Недостает одного, но клю чевого ресурса – политической воли. Недостает пассионарности, куража… Каждая эпоха рекрутирует своих героев: империи создаются титанами. Но ге роические эпохи – в прошлом. Страсть истощает… Впрочем, снижение политической субъектности может быть сублимировано в экономическую пассионарность. Вспоминается хрестоматийно известная траек тория экономического класса другой страны – «Финансист–Титан–Стоик». Ис тория может повториться… ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ И РАЗВИТИЯ НОРМАТИВНОПОЛИТИЧЕСКИХ, НОРМАТИВНО ПРАВОВЫХ И НОРМАТИВНОТЕХНИЧЕСКИХ ОСНОВАНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ* В.Б. Исаков, доктор юридических наук Большинство дискуссий в общественных науках связаны с изначальной неоп ределенностью понятий. Поэтому, прежде чем обсуждать любые проблемы, осо бенно в области общественно-политических и правовых наук, необходимо дого вориться о понятиях.

Понятие «норма» в общественных науках (философия, социология, правове дение) используется в трех принципиально разных смыслах, которые часто сме шиваются (рис. 1). Во-первых, под нормой понимают правило поведения, уста новленное государством (юридическая норма). Эти нормы составляют предмет изучения юридической науки. Во-вторых, нормой называют массовый, типичный вариант поведения в обществе (социальная норма). Понятия нормы в юридичес ком смысле и в социальном смысле могут не совпадать друг с другом, что на прак тике достаточно часто случается. Норма в социальном смысле составляет пред мет изучения социологии. Наконец, под нормой довольно часто понимают обра зец, идеал (идеальная норма). Надо ли говорить о том, что как социальная, так и юридическая норма, зачастую, достаточно далеки от идеала? Идеальные нормы составляют предмет исследования в философии, этике, деонтологии.

Социальные нормы чрезвычайно многообразны. Жизнь общества обеспечи вается системой взаимосвязанных и взаимодействующих социальных норм: мо ральных, правовых, корпоративных, писанных и неписанных, экономических, по литических, технических, культурных и т.д.

Каждый вид социальных норм имеет свой особенный механизм нормообразова ния (рис. 2) и свой особенный механизм реализации, воплощения в жизнь (рис. 3).

Так, например, мораль – наиболее масштабный, всепроникающий регулятор. Меха низм нормообразования морали отличают следующие особенности:

– отсутствие единого центра нормообразования (нормы морали формируются в процессе массовой коммуникации);

непрерывность процесса нормообразования;

– отсутствие, как правило, формального письменного закрепления норм (нор мы морали существуют как обычаи);

– отсутствие кодифицированных источников (исключения: десять заповедей, моральный кодекс строителя коммунизма, профессиональные этические кодексы);

* апрель 2008 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) – ряд моральных норм существует одновременно в правовой форме (уголов ное, административное, семейное, наследственное право).

Рис. 1. Различные трактовки понятия «норма».

Рис. ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Юридические нормы – формализованный, государственно-властный регуля тор. Особенности механизма нормообразования юридических норм:

– предмет правового регулирования «перекрещивается» с предметами регули рования других видов норм (прежде всего, норм морали);

– «первотолчком» к установлению правовых норм часто служат моральные, политические, технические проблемы. Очень часто механизм юридического нор мообразования «запускают» популярные в обществе политические идеи;

– механизм правового нормообразования носит формализованный характер (в современных условиях обязательно участие представительного органа власти – парламента);

– нормы права содержатся в ограниченном количестве фиксированных источ ников;

– нормы права подлежат регулярной кодификации и систематизации;

– параллельно с механизмом нормообразования формируется механизм при менения, поддержки и защиты юридических норм, в том числе с помощью средств государственного принуждения.

Технические нормы – своеобразный вид социальных норм, обслуживающих предметно-преобразующую деятельность человека. Особенности механизма нормообразования технических норм состоят в следующем:

– они базируются на законах природы, объективных свойствах предметов ма териального мира;

– носят элитарный характер (формулируются специалистами и для специалис тов);

– существуют в самых разнообразных формах – ГОСТы, ТУ, правила, рецепты, рекомендации, стандарты и т.д.

– в ряде случаев технические нормы не требуют специальной защиты: санк цией за их нарушение является очевидный неуспех профессиональной деятель ности;

– частично имеют правовую форму и в этой части подлежат кодификации и принудительной правовой защите (строительные, санитарные нормы и правила).

Серьезная проблема в системе технических норм возникла с принятием Фе дерального закона «О техническом регулировании». Этим законом в механизм технического нормообразования был включен представительный орган государ ственной власти – парламент. Данная новелла вызвала глубокий кризис в области технического регулирования и дестабилизировала всю систему нормообразова ния в данной сфере.

Политические нормы регулируют взаимоотношения человека и политических организаций – главным образом, в связи с осуществлением политической власти.

Особенности механизма нормообразования политических норм:

– глубокий разрыв между формально провозглашенным (декларированным) и реальным механизмом нормообразования (формально эти нормы демократичны, в реальности – глубоко элитарны);

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) – ориентированность на идеологическое воздействие и PR-эффект;

– кодификация и систематизация в формах, традиционных для национальной политической культуры (политические программы, решения съездов);

– часть политических норм существует в правовой форме (например, Феде ральный закон «О политических партиях», избирательное законодательство).

Система средств, с помощью которых социальные нормы воплощаются в жизнь, называется «механизмом реализации социальных норм» (рис. 3). Меха низм правового регулирования (МПР) – один из таких социальных механизмов. В него традиционно включаются: сами нормы, юридические факты, акты примене ния права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей.

Рис. На нескольких примерах (гражданские, трудовые правоотношения, админис тративные отношения, уголовная ответственность) можно показать, что схема механизма правового регулирования универсальна, она отражает обязательные этапы воплощения нормы права в жизнь. Возьмем, например, трудовые право отношения. Они приобретают правовой характер в связи с изданием правовых норм. В нашей стране это Трудовой кодекс и подчиненные ему подзаконные акты.

Гражданин подает заявление о приеме на работу, прикладывает к нему необходи мые документы – копию паспорта, трудовую книжку, свидетельство об образова нии и в тех случаях, когда это требуется, – справку о состоянии здоровья. В итоге, появляется необходимая совокупность юридических фактов для возникновения ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) правоотношения. На их основе издается приказ руководителя организации (на схеме он обозначен как «правоприменение 1») – завершающий процесс возник новения правовой связи. Возникает трудовое правоотношение, которое носит длящийся характер и предполагает наличие взаимных прав и обязанностей как со стороны администрации, так и со стороны работника.

Но вот гражданин принял решение изменить место работы. Он подает заявле ние об увольнении, на основании которого издается приказ, завершающий трудо вое правоотношение (на схеме обозначено как «правоприменение 2». Правовая связь прекращается. Цели и задачи правового регулирования в данном правоот ношении завершены.

Представление о МПР позволяет опровергнуть распространенный предрассу док, состоящий в том, что любой дефект правового регулирования предполагает разработку новых норм или уточнение действующих. Схема МПР позволяет уви деть, что это далеко не так. При вполне благополучной и правильной норме права МПР может «заклинить» на стадии возникновения правоотношения: нет финан совых средств, не подготовлены кадры, не разработаны подзаконные акты, оши бочна практика применения нормы и т.п. – в итоге вполне совершенная правовая норма «не перешла» на стадию правоотношения. Наконец, МПР может дойти до завершающей стадии, реализации прав и обязанностей, но остановиться на этом этапе: например, принятое решение, законное и обоснованное, не реализуется по причине отсутствия или слабости исполнительного производства. Таким обра зом, столкнувшись с недостатками правового регулирования, не следует бросать ся немедленно править норму: причина сбоя может быть совсем в другом месте или даже в нескольких местах МПР одновременно.

Так же не всегда принимается во внимание, что МПР не единственный меха низм социального управления. Рядом и параллельно с ним действуют механизм социальных интересов, механизм социально-психологических установок, инфор мационный механизм, механизм политического целеполагания, механизм об разования и воспитания и другие (рис. 3). Если предусмотренный государством МПР «гребет» в одном направлении, а все другие механизмы (и прежде всего, механизм социальных интересов) – в ином, такой «корабль» вряд ли приплывет к намеченной цели.

В проблемной части сообщения хотелось бы обсудить три вопроса из области систематизации политических, правовых и технических оснований государствен ного управления. Первый вопрос: «Что происходит, когда политические идеи, принципы, установки, нормы, предрассудки напрямую «транслируются» в зако нодательство? Что происходит с политической нормой при ее «переодевании» в юридическую?»

Оставив в покое историю, можно привести немало современных примеров прямого «переодевания» политических норм в юридические законодательные инициативы:

– юридическая ответственность за отрицание геноцида армян (Франция);

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) – юридическая ответственность за отрицание холокоста (Австрия, Германия);

– юридическая ответственность за отрицание голодомора (Украина);

– юридическая ответственность за отрицание принципа нерушимости после военных границ (Россия);



Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 34 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.