авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 18 | 19 || 21 | 22 |   ...   | 34 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ РЕФОРМЫ ПУТИ РАЗВИТИЯ ...»

-- [ Страница 20 ] --

В рамках неоинституционального направления ставится также вопрос о «гра ницах» государства. Считается, что полная монополия государства на выполнение функций гаранта исполнения контрактов приводит к высоким трансакционным издержкам, поэтому государство может выступать не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях. Чем активнее роль государства, тем сложнее его внутренняя структура и тем больше численность государственных служащих и, следователь но, выше искажения циркулирующей внутри государственного аппарата инфор мации. Кроме того, увеличиваются издержки на мониторинг и предотвращение государством оппортунистического поведения своих представителей. Поэтому в условиях рыночной экономики «выбор между рынком и государством является лишь выбором между различными степенями и типами несовершенств»2.

Несмотря на различие взглядов, сегодня очевидно, что экономика – это не са монастраивающаяся система, а в механизме ее регулирования все более ощутимым становится присутствие «видимой руки», под которой подразумевается процесс сознательного регулирования поведения экономических субъектов со стороны го сударства. В то же время, о роли и границах государства в экономике и обществе следует говорить не вообще, а исходя из конкретной социально-экономической и политической ситуации в стране. Именно этот вывод становится сегодня особенно важным, когда мы пытаемся определить пределы влияния и степень ответствен ности современного государства за поведение хозяйствующих субъектов.

В настоящее время экономические функции государства, в том числе и спосо бы регулирования поведения хозяйствующих субъектов, не могут не меняться.

См.: Dugger W. Transaction Cost Economics and the State / Transaction Cost, Markets and Hierarchies.

C. Pitelis (ed.). Oxford: Blackwell, 1993. P. 193–202.

Wolf C., Markets of Governments. Choosing Between Imperfect Alternatives, Cambridge: The MIT Press, 1988. P. 87.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Это обусловлено как усилением открытости национальных хозяйств, так и услож нением взаимосвязей государства, бизнеса и граждан внутри отдельных стран.

Неспособность адекватно и вовремя реагировать на происходящие изменения последних 10–15 лет обернулась в некоторых странах призывами отказаться во обще от каких-либо мер государственного регулирования экономики и вернуться к модели свободного рыночного хозяйства.

Отчасти эти идеи были реализованы в неолиберальной модели глобализации, составившей в последние 10 лет основу практических действий национальных правительств не только развитых, но и развивающихся стран. Именно на этой базе широкое распространение в последние годы получила концепция «эффек тивного государства».

Политика «эффективного государства» исходит из следующих концептуаль ных положений: государство не должно быть единственным поставщиком об щественных благ;

деятельность органов государственной власти должна быть более эффективной;

социальные функции государства должны быть сокращены (разграничение между страхованием и помощью) и распределены между всеми субъектами рыночной экономики;

более широкий доступ частного капитала к ре шению государственных задач;

развитие конкуренции в отраслях естественных монополий;

усиление открытости экономики (либерализация рынков, налогового и трудового законодательства).

По мнению идеологов либеральной глобализации, в современных условиях су ществующие в большинстве стран формы и методы государственного регулирова ния предпринимательской деятельности являются главным препятствием на пути формирования и эффективного функционирования единой глобализированной экономики. Они считают, что сложившиеся мировые рынки могут действовать эффективно, если отсутствует их регулирование со стороны национальных госу дарств. Поэтому национальные правительства должны отказаться от регулирова ния движения капиталов, должны ликвидировать все ограничения на иностранные инвестиции, отменить какие-либо субсидии для местной промышленности, предо ставить иностранцам право покупки любых акций и ценных бумаг, включая акции банковской и телекоммуникационной систем. Государство должно также отказать ся от импортных квот, снизить до минимума экспортные и импортные тарифы, максимально уменьшить налоги, сократить до минимума объем государственного сектора. Государство не должно также вмешиваться в решение социальных вопро сов, поскольку согласование интересов богатых и бедных будет осуществляться ав томатически, как результат действия стихийных рыночных сил.

Безусловно, сторонники неолиберальной модели глобализации не отрицают необходимость регулирования экономических процессов, которые все больше выходят за рамки отдельных национальных хозяйств. Однако, по их мнению, эту роль должны выполнять не национальные правительства, а глобальные компа нии, либо наднациональные организации, вплоть до создания особого субъекта управления в виде «мирового правительства».

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Так, например, предлагается, чтобы ТНК самостоятельно, независимо от на циональных правительств определяли меры воздействия на потенциально слабых партнеров, масштабы своей социальной ответственности и даже способы преодо ления национальных, политических и культурных препятствий для свободного их продвижения на национальные рынки. При этом управление инвестициями, про мышленностью, информацией и индивидуальными потребителями также должно перейти от национальных правительств к частным транснациональным корпора циям. К ним также должно перейти принятие политических решений, определяю щих экономические аспекты развития.

Наднациональное регулирование международным бизнес-процессом должно быть передано международным организациям уровня ВТО и МВФ. При этом часть функций национальных правительств, как считают сторонники неолиберальной глобализации, могли бы взять на себя международные неправительственные ор ганизации. Это решение таких задач, как защита и обеспечение прав трудящихся в области гарантированного медицинского обслуживания, пенсионных услуг, усло вий труда, регулирование науки и образования, контроль за миграцией населения, решение экологических проблем.

Под воздействием этих взглядов в развитых странах на протяжении последних 10 лет происходило не столько свертывание экономических функций государс тва, сколько их изменение в сторону более активного участия в борьбе за мирохо зяйственные позиции. Это нашло свое проявление в поддержке крупного транс национального капитала, а также отраслей, работающих на внутренний рынок, в увеличении государственных инвестиций в наукоемкие технологии и на покупку новых технологий, в привлечении высококвалифицированных специалистов со всего мира.

Развивающиеся страны, напротив, в течение долгого времени пытались прово дить политику протекционизма в целях защиты своей промышленности. Во мно гом это объяснялось стремлением обеспечить себе возможность независимого экономического развития после приобретения большинством развивающихся стран в 50–60-е гг. ХХ столетия политической независимости. Поэтому многие из них встали на путь импортозамещения и развития собственных отраслей про мышленности, вводя количественные ограничения и высокие таможенные пош лины на импорт продукции, которую начинали производить национальные пред приятия.

Правда, позднее ряд стран переориентировались и пошли по пути экспортно ориентированного развития (Гонконг, Сингапур, Тайвань, Китай и др.). Но встать на этот путь они смогли только после того, как в этих странах были созданы осно вы развития для собственного производства. Например, Республика Корея дол гое время защищала даже те отрасли промышленности, которые изначально были ориентированы на экспорт. Она имела довольно жесткие ограничения на ввоз бы товой электроники. И лишь когда национальные производители встали на ноги, эти ограничения начали ослабевать.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Но такая политика не позволила большинству развивающихся стран заранее подготовиться к глобализации, как это сделали развитые страны. В итоге, к началу XXI столетия развитым странам – и, прежде всего, США – удалось извлечь мак симальную выгоду и навязать остальным странам такую модель глобализации, которая в наибольшей степени отвечает их интересам. Развивающиеся страны, оказавшись на обочине, начали активно выступать против глобализации.

Сегодня ситуация постепенно меняется. Развивающиеся страны, в том числе и Россия, все активнее вовлекаются в процессы глобализации. Однако в отличие от развитых стран они не успели в полной мере перестроить систему государствен ного регулирования и столкнулись – в большей мере, чем развитые страны – с целым рядом негативных тенденций.

Прежде всего, это усиление влияния транснациональных корпораций на раз витие национальных экономик, в том числе политическое. Превращение ТНК в одного из главных субъектов экономики усилило проявление монополистических тенденций в большинстве стран. Это происходило либо посредством прямого за хвата ТНК наиболее развитых и перспективных сегментов промышленного про изводства принимающей стороны, либо посредством втягивания мелкого и сред него бизнеса в орбиту деятельности ТНК. В результате, пострадал национальный бизнес, а правительство утратило возможность в полном объеме контролировать экономическую ситуацию внутри страны, в том числе и реализовывать меры по защите отечественного капитала.

С приходом ТНК начала постепенно разрушаться система социального парт нерства, которая долгое время являлась механизмом регулирования социально трудовых отношений между бизнесом и наемными работниками при посредни ческой роли государства. Это связано с тем, что в рамках ТНК капитал стано вится более мобильным, а значит, он приобретает больше способов давления на рабочих. Сегодня, опасаясь перевода предприятия в другую страну, рабочие вы нуждены соглашаться на более низкую заработную плату и худшие условия труда1.

Кроме того, деятельность ТНК, как правило, связана с запретом организа ции профсоюзов в тех отраслях, где они занимают господствующее положение.

Но даже если бы профсоюзы были разрешены, то в рамках ТНК заключить дей ственный, работающий коллективный договор не представляется возможным.

Это объясняется тем, что головная компания далеко, а работодатель, представ ляющий интересы ТНК в данной стране, не обладает всей информацией и право мочиями для обеспечения гарантий в области повышения заработной платы или увеличения социальных выплат.

В рамках ТНК реальный собственник может никогда не сталкиваться с работ ником, а работнику очень сложно влиять на собственника, который находится Так, по мнению одного из ведущих деятелей крупнейшего американского профсоюзного объеди нения АФТ-КПП Дж. Мазура, «компании США активно используют угрозу перевода своих мощнос тей в Китай или Мексику, чтобы понизить наши зарплаты и увеличить свои доходы». – См.: Mazur J.

Labor’s New Internationalism // Foreign Aairs. January / Fabruary. 2000. P. 79.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) на другом краю света. Все протесты работников в лучшем случае будут наталки ваться на сопротивление работодателей, которые лишь представляют интересы собственника в данной стране, но не правомочны брать на себя принятие важных социальных решений.

Рассчитывать на государство в этой ситуации также не приходится. Попытки национальных правительств привлечь в свою страну иностранный капитал за ставляет их идти на поводу у ТНК, поэтому они снижают налоги, стараются снять дополнительные социальные гарантии для работников, что в большей степени от вечает интересам ТНК.

Но, снизив налоги и сократив поступления в бюджет, национальные прави тельства тем самым сокращают возможности государственного финансирования социальных расходов. В свою очередь, низкая заработная плата в стране – это и низкие налоги, и сокращающиеся отчисления в социальные фонды. Поэтому по лучается порочный круг. Государство снижает налоги и заработную плату работ никам, чтобы привлечь капитал, но тем самым сокращаются доходы бюджета. Но если сокращается бюджет, то сокращаются возможности повысить заработную плату и увеличить социальные выплаты из бюджета. Уменьшаются заработная плата, налоговые поступления, бюджет. Государство опять уменьшает свои соци альные расходы, но это ведет к дальнейшему сокращению бюджета и возможнос тей государства по финансированию социальных расходов и т.д. Тем самым госу дарство своей собственной политикой загоняет себя в угол.

Выйти из этой ситуации оно, как правило, пытается лишь одним способом – переложить большую часть социальных расходов на самих граждан, либо вооб ще отказаться от системы социальной защиты. Вот почему в последнее время все более широкое распространение получают накопительные пенсионные системы, а работники начинают нести все большую нагрузку при формировании фондов социального страхования.

Поэтому складывается весьма специфическая система социальной ответствен ности бизнеса, когда эта ответственность все больше перекладывается на плечи са мих работников. Государство самоустраняется под предлогом все увеличивающе гося дефицита бюджета, а бизнес, требуя понижения налогов, уже не является ос новным плательщиком взносов в системе обязательного социального страхования.

По мере того, как бизнес по своему характеру все более становится интернаци ональным, теряется его прежняя связь с уровнем доходов граждан той или иной страны. Все дело в том, что до тех пор, пока бизнес был преимущественно на циональным, он в основном ориентировался на национальный рынок. Ему было небезразлично, какая ситуация складывается в стране и каков уровень доходов большинства граждан, поскольку объем продаж его продукции и, соответственно, размер прибыли полностью определялись возможностями платежеспособного спроса населения.

На такой зависимости долгие годы строились теории макроэкономического равновесия, начиная от классиков политической экономии – А. Смита, Д. Риккар ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) до, включая неоклассическую и кейнсианскую школу и заканчивая современными посткейнсианскими теориями. Считалось, что стоимость продукта, созданного в обществе, должна быть равна величине тех доходов, которые получают различные социальные группы и которые они готовы потратить на произведенный предпри нимателями товар. Но даже если они отказываются от приобретения товаров, то должны работать стимулы, которые заинтересовывали бы их инвестировать эти средства в производство. Только таким образом можно обеспечить макроэконо мическое равновесие и, соответственно, стабильность в обществе. В условиях, когда главную роль в экономике начинают играть ТНК – и не просто ТНК, а гло бальные сети, созданные этими ТНК, которые в то же время включают основную массу национальных мелких и средних предприятий, – картина принципиально меняется.

Сегодня, например, при сборке автомобилей в Германии почти половина комп лектующих производится за ее пределами – в Чехии, Италии, Франции, Мексике и США. Это означает, что в окончательную цену автомобиля включены затраты труда мексиканских, французских, итальянских и других рабочих. И если сборка автомо биля была произведена в Германии и там же он был реализован, то немецкого про изводителя вряд ли интересует, какова зарплата рабочих в других странах, где про изводились комплектующие, и могут ли они на эту зарплату купить автомобиль.

Таким образом, в условиях, когда бизнес становится мобильным, его совер шенно не интересует уровень доходов и покупательная способность населения той или иной страны. Бизнес всегда сможет покинуть одну страну и переместить ся в другую, найти более выгодные условия вложения своего капитала. Такая си туация не может не выступать дестабилизирующим фактором для национальных хозяйств, поскольку разрушает основы устойчивого развития современных наци ональных государств, усиливает вероятность экономических кризисов, социаль ной и политической нестабильности.

В этих условиях интересам национальных государств могла бы соответство вать такая система регулирования поведения деятельности ТНК на территории национальных государств, которая могла бы обеспечить реализацию интересов не только национальных государств, но и граждан, которые живут в этой стране. К сожалению, в большинстве случаев реальная ситуация складывается с точностью до наоборот.

В условиях глобализации рынки развивающихся стран все более испытывают на себе негативное воздействие спекулятивного финансового капитала. Усиление от рыва финансовой сферы от реального сектора экономики в условиях глобализации проявляется в виде огромного количества «горячих денег», курсирующих между странами. При любых признаках нестабильности «быстрые капиталы» покидают объекты инвестирования, способствуя дестабилизации экономики стран и даже целых регионов. В современных условиях мировые финансовые рынки начинают определять не только поведение частных инвесторов и заемщиков, но также ока зывать влияние на правительства суверенных государств при принятии ими управ РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) ленческих решений. Экономические решения правительств по защите националь ной экономики от рыночного давления, в свою очередь, выливаются в резкое коле бание валютных курсов и отток капитала, что усиливает нестабильность.

В условиях глобализации усилилась также неравномерность в развитии бога тых и бедных стран. Так, если в 60-е гг. ХХ столетия разрыв между указанными странами составлял 20 раз, то в настоящее время он достигает уже 60–70 раз.

Кроме того, усилился разрыв в уровне экономического развития развивающихся стран. Это объясняется тем, что выгоды глобализации для разного типа разви вающихся стран не всегда очевидны вследствие их более слабых конкурентных позиций на мировых рынках. Поскольку развитые страны являются поставщи ками технологий, информации, наукоемкой продукции и капитала, то чаще всего развивающиеся страны попадают в технологическую зависимость от развитых.

В условиях усиливающейся открытости национальных экономик наибольшую ценность начинают играть такие ресурсы, как финансовые и интеллектуальные, что еще более обостряет противоречие между развитыми и развивающимися странами. Поскольку не всегда развивающиеся страны способны обеспечить не обходимый уровень образования населения, развития науки и качество информа ционной среды, они неминуемо обречены на углубление зависимости от внешних финансовых и информационных центров.

Данные негативные тенденции особенно усилились на фоне призыва боль шинства развитых стран к большей либерализации внешнеэкономической де ятельности и сокращению государственного вмешательства в регулирование эко номики. В ответ на перечисленные негативные тенденции многие развивающиеся страны, хотя и с опозданием, начали перестраивать систему регулирования наци ональной экономики.

Часть стран продолжили движение по пути экпорто-ориентированного разви тия. И даже те страны, которые были ориентированы на импортозамещение, были вынуждены больше открыть свои границы. Это связано с тем, что развитие нацио нальной промышленности этих стран столкнулось с ограниченностью внутреннего рынка в силу невысокого уровня доходов большинства граждан. Поэтому расши рить спрос можно было только за счет экспорта. В то же время, развитие наци ональной промышленности развивающихся стран требовало усиления импорта определенных видов продукции и, прежде всего, машин и оборудования. В этих ус ловиях объем экспорта из развивающихся стран начал постепенно увеличиваться.

Что касается промышленности экспорто-ориентированных развивающихся стран, то к началу XXI в. она уже оказалась достаточно глубоко втянутой в меж дународные промышленные комплексы на основе специализации и кооперирова ния. Что, в свою очередь, позволило этой группе развивающихся стран получить доступ к новейшим технологиям и развивать свое собственное производство на новом техническом уровне, увеличивая экспорт готовой продукции.

В настоящее время по доле экспорта машин и оборудования большая часть но вых индустриальных стран (НИС) первого и второго поколения уже вышли на ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) уровень промышленно развитых стран. Возрос также вывоз капитала в новые индустриальные страны в виде прямых инвестиций. Хотя по-прежнему большая часть вывоза прямых инвестиций приходится на промышленно развитые страны, однако за последнее десятилетие в развивающиеся страны он увеличился почти в 4 раза. Значительная часть вывоза капитала приходится на Гонконг и Китай – 43,8% от всех вложений в развивающиеся страны.

В этих условиях постепенно набирают силу новые тенденции и новые проти воречия. Прежде всего, стремительный рост промышленности в новых индустри альных странах приводит к его существенному уменьшению в развитых странах.

Происходит своеобразная деиндустриализация развитых стран, которая сопро вождается увеличением безработицы, разрушением системы социальной защиты работников вплоть до полного демонтажа социальных функций государства.

Несмотря на то что большинство наиболее крупных и влиятельных ТНК имеют в качестве страны базирования одну из развитых стран (США, Япония, Германия, Великобритания), это не означает, что население этих стран или их национальные правительства извлекают наибольшую выгоду. Выгода достается собственникам капитала ТНК, которые могут свободно перемещаются по миру и не связывать свое проживание с одной из стран.

При этом перемещаемые в развивающиеся страны производства или вновь со здаваемые там предприятия чаще всего функционируют на принципиально иной основе – основе максимального использования дешевой рабочей силы без каких либо существенных социальных гарантий со стороны ТНК, выступающей в роли работодателя.

Это, в свою очередь, не способствует формированию условий, при которых обеспечивается соответствующее развитие человеческого капитала как глав ного фактора современного общества, основу которого составляют информа ционные технологии. Формируется порочный круг. В развитых странах в ре зультате деиндустриализации система подготовки высококвалифицированной рабочей силы и развития человеческого потенциала постепенно разрушается, а в развивающихся странах – новых индустриальных странах – такая система не создается. В конечном счете, проигрывают как развитые, так и развивающиеся страны.

В этих условиях развивающиеся страны должны не просто приспосабливаться к меняющейся глобальной системе, но и участвовать в ее формировании в соот ветствии со своими потребностями. При этом государство не может не играть решающую роль. Деятельность государства при этом, по мнению Дж. Стиглица, должна состоять не только в том, чтобы корректировать провалы рынка, но и в том, чтобы обеспечивать социальную справедливость, ибо рыночный механизм, предоставленный самому себе, оставляет большому числу людей слишком мало ресурсов для выживания1.

Стиглиц Дж. Глобализация: тревожные тенденции. – М.: Мысль, 2003. С. 23–24.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) В полной мере это касается сегодня и России. С начала 90-х гг. ХХ столетия, когда в России начались радикальные экономические реформы, начался и про цесс активного включения ее в систему мирохозяйственных связей. Причем этот процесс оказался для России очень сложным. Сложность состояла в том, что, во-первых, это включение совпало с радикальными экономическими реформа ми. Во-вторых, Россия не имела своего опыта такого включения, а опыт других стран был мало пригоден для специфической российской ситуации. В-третьих, в порыве всеобщей приватизации и необходимости до минимума сократить роль государства в экономике, которое до этого обладало неограниченной властью, государство фактически оказалось отстраненным от этого процесса и не смогло своевременно выработать необходимые меры по нейтрализации негативных пос ледствий включения России в систему мирохозяйственных связей.

В итоге, доля нашей страны в совокупном мировом ВВП сократилась в два раза.

Сегодня интеграция России в мировое хозяйство основана, главным образом, на вывозе за рубеж углеводородного сырья (нефть и газ – 45%) и изделий первых эта пов переработки сырья (продукция черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической промышленности – 15%).

Не лучшим образом обстоит дело и с включенностью России в международный рынок капитала. На Россию приходится от 0,4 до 0,8% ввоза прямых иностран ных инвестиций и примерно 1% накопленных прямых иностранных инвестиций в мире. Причем иностранные инвестиции в основном идут в торговлю, обществен ное питание и в так называемую общую коммерческую деятельность, а также в экспортно-ориентированные сырьевые отрасли – нефтяную, металлургическую (23%). Приток иностранных инвестиций в машиностроение, сельское хозяйство и производственную инфраструктуру невелик (10%). Поэтому можно сказать, что иностранные инвестиции способствуют лишь консервации сложившейся сырье вой модели развития страны.

Все эти факторы нельзя не принимать в расчет, когда мы говорим об ответ ственности и пределах влияния государства на частно-хозяйственную деятель ность субъектов рынка в России. Политика Российского государства в отношении бизнеса, с одной стороны, должна быть построена с учетом очевидных рисков глобализации и должна быть направлена на их нейтрализацию. В то же время, она должна способствовать раскрытию потенциальных выгод глобализации для субъ ектов рынка российской экономики и обеспечить управление процессом адапта ции национального хозяйства к требованиям изменяющейся внешней среды.

Для того чтобы сегодня защитить российскую экономику от негативных пос ледствий глобализации, Российскому государству, прежде всего, необходимо об ратить особое внимание на разработку промышленной политики в целях повы шения конкурентоспособности национальной экономики. Государство должно, в первую очередь, изыскать внутренние источники финансирования высокотехно логичного сектора экономики. Делать ставку на иностранные инвестиции в ре шении этого вопроса вряд ли следует. При этом необходимо выделить приори ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) тетные крупные направления возможного экспорта готовой продукции из России и способствовать развитию и качественному совершенствованию этих отраслей (авиационный комплекс, производство грузовых автомобилей, электротехничес кая промышленность).

Осуществление Российским государством промышленной политики, нацелен ной на всемерное поддержание отечественной экономики, немыслимо без нала живания эффективного взаимодействия государственной власти и предпринима тельского сообщества. После приватизации в России образовалось большое чис ло частных предприятий. Однако по своему размеру даже самые крупные из них существенно уступают зарубежным компаниям и не в состоянии конкурировать на мировых рынках. Исключение составляют лишь единицы компаний, которые можно отнести к транснациональным («Газпром», ЛУКОЙЛ и др.). Однако боль шинству российских компаний далеко до транснациональных. А вместе с тем, как показал опыт, в условиях глобализации выигрывают крупные компании и те стра ны, которые являются странами базирования этих компаний.

В этих условиях именно государство должно содействовать формированию крупных структур, способных в полной мере использовать конкурентные пре имущества страны и благодаря этому успешно конкурировать с иностранными компаниями на внутреннем и зарубежных рынках. Это должно относиться не только к нефтяным компаниям и «Газпрому», но и к машиностроительным, хими ческим и другим компаниям.

Российскому государству необходимо предпринять ряд мер, направленных на привлечение иностранного капитала в высокотехнологичные отрасли, развитие которых в будущем смогло бы самым благоприятным образом сказаться на конку рентоспособности российской экономики в целом. И здесь важную роль могли бы сыграть дополнительные государственные гарантии иностранным инвестициям.

Вместе с тем, привлекая капитал не стоит забывать, что в условиях глобализа ции существенно усиливается давление спекулятивного капитала. Поэтому здесь необходимо учитывать интересы политической и экономической безопасности страны, как это делается в других странах. В этих условиях целесообразно, так же как в других странах, более четко определить те отрасли, куда следует ограничи вать вложения иностранного капитала. Ограничительную практику по отноше нию к иностранным инвестициям следует применять также в тех случаях, когда они направлены на монополизацию отдельных отраслей, препятствуют укрепле нию конкурентоспособности отечественного производства на внешних и внут ренних рынках, ведут к безработице, способствуют нелегальному вывозу страте гических материалов, технологий и капитала за рубеж.

В настоящее время на изменение мер государства по регулированию деятельнос ти хозяйствующих субъектов существенное влияние оказывает мировой финансо вый кризис, для борьбы с которым предлагается использовать четыре группы мер.

Первая группа – это меры, связанные с расширением государственного при сутствия в экономике: национализация обанкротившихся предприятий, имею РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) щих стратегическое значение;

передача в собственность государства части акций банков;

поддержка внутреннего спроса, в том числе за счет увеличения госзаказа;

усиление государственного регулирования операций на фондовом рынке.

Вторая группа – меры бюджетно-налоговой политики. Они включают: бюджет ные вливания в банковскую сферу и реальный сектор экономики;

использование госрезервов;

снижение налогов для реального сектора при одновременном увели чении налогов на капитал, дивиденды, а также на прибыль нефтяных компаний;

отмена налоговых льгот для компаний, переносящих производство за границу.

Третья группа – меры кредитно-денежной политики, включающие широкий спектр мероприятий, начиная со снижения ставки рефинансирования, реализа ции мер, обеспечивающих доступность кредитов, и заканчивая мерами по созда нию обеспеченных золотом мировых денег.

Четвертая группа – меры, стимулирующие переход на инновационный путь развития. К ним относятся: расширение финансирования НИОКР, включая раз витие корпоративных НИОКР;

стимулирование инновационного развития;

поощ рение создания рабочих мест в высокотехнологичных и экологических отраслях.

Все эти меры вряд ли можно назвать новыми. Отчасти они уже знакомы и не однократно использовались в других странах в условиях экономических потрясе ний. Исключительность современной ситуации состоит в том, что меры поддер жки со стороны государства должны быть реализованы в принципиально иной ситуации – ситуации, когда национальные экономики стали более открытыми, когда главным хозяйствующим субъектом являются транснациональные корпо рации, когда сформировались мировые финансовые рынки, способные деформи ровать цель предпринимательской деятельности, перемещая интересы бизнеса из сферы реального производства в финансовую сферу. В этих условиях нельзя не учитывать тот факт, что именно глобализация явилась фактором, который позво ляет крупному капиталу действовать исключительно в своих интересах.

Как бы ни старалось государство ограничить объем операций на фондовом рынке, как бы оно ни старалось поддержать бизнес за счет налоговых и иных льгот, оно не сможет заставить крупный капитал действовать вопреки своему главному экономическому интересу – получению максимальной прибыли. Глоба лизация экономики не отменяет этой закономерности. Она лишь усиливает это стремление, создавая для этого дополнительные механизмы.

В таких условиях ограничить негативные последствия экономических кризисов в условиях глобализации становится возможным только при условии перехода на новую модель рыночной экономики. Применительно к России в данном случае речь не идет о переходе к прежней плановой экономике и тотальному огосударствле нию. Речь не идет также о замене рыночной экономики какой-то иной системой.

Речь идет о переходе к реальной демократической модели рыночной экономики, в рамках которой принципиально иной должна быть роль государства и системы го сударственного управления в целом. Именно движение в этом направлении и долж но составить сегодня главную и эффективную антикризисную меру.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Формирование новой модели государственного управления должно исходить, с одной стороны, из необходимости создания системы ограничений для крупного капитала использовать государство, другие институты и даже отдельные наци ональные экономические системы исключительно в своих интересах. С другой стороны, должна быть создана система, позволяющая в условиях современной глобальной экономики, со всеми сложившимися ее характеристиками и инсти тутами, учитывать и реализовывать интересы не только крупного капитала, но и большинства граждан.

Важным направлением совершенствования системы государственного управ ления, рассматриваемой в качестве меры по выходу из кризиса, является расши рение социальной базы госуправления. Такое расширение, на наш взгляд, должно осуществляться посредством более широкого привлечения общественных ор ганизаций к управлению обществом, включая формирование реальной системы местного самоуправления.

Необходимость более широкого участия граждан в управлении в настоящее время обусловлена двумя причинами. Первая, более общая причина связана с усложнением системы экономических отношений и невозможностью из единого центра эффективно и в полном объеме удовлетворять потребности, существую щие в обществе. Поэтому вполне закономерно, что сегодня в некоторых странах – например, в Канаде – государство пытается переложить часть своих функций на общественные организации. В первую очередь, это касается социальных функций, связанных с организацией общественных работ, социальным страхованием и со циальным обеспечением, поддержкой безработных, решением жилищных вопро сов. Именно общественные организации, которые не просто тесно связаны с на селением, но и призваны представлять и отстаивать интересы разных социальных групп, способны, в конечном счете, выстроить эффективную систему решения ряда социальных вопросов.

Вторая причина обусловлена особенностями современного экономического развития, включая мировой финансовый кризис. Как уже отмечалось выше, се годня правительства большинства стран, преодолевая последствия мирового фи нансового кризиса и разрабатывая программу антикризисных мер, все чаще идут по пути поддержки крупного бизнеса, перекладывая основную часть бремени фи нансового кризиса на плечи граждан. В этих условиях особое значение приобре тает, с одной стороны, контроль за целевым использованием выделяемых в рам ках антикризисных программ финансовых средств государства, поскольку увели чивается вероятность взяток со стороны чиновников в обмен на государственную помощь бизнесу. С другой стороны, активизация деятельности общественных организаций, а также системы местного самоуправления позволит в условиях неустойчивости и неопределенности повысить оперативность и эффективность принимаемых решений. Их активная деятельность может выступить гарантом того, что принимаемые решения в большей степени будут учитывать особенности местных сообществ, для которых разрабатываются эти решения.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) В некоторых странах включенность общественных организаций в систему управления позволяет также более эффективно решать вопросы государствен ного контроля, что становится особенно важным в условиях кризиса. В качестве примера можно привести наиболее известную в настоящее время бразильскую систему участия граждан в бюджетном процессе (город Порту-Аллегри), которая представляет собой особым образом выстроенный бюджетный процесс на уровне города, позволяющий гражданам принимать самое активное участие не только в определении приоритетов бюджетного финансирования, но и в расходовании бюджетных средств.

ФОРМИРОВАНИЕ ЭЛИТ В МЕХАНИЗМАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ* А.И. Соловьев, доктор политических наук Элита была и остается конечно не единственным, но в любом случае – важ нейшим агентом как стратегического, так и оперативного государственного ме неджмента. В этом плане формирование управленческого корпуса правящего класса представляет собой процесс исключительного социального значения, со держание которого отражается во всех сферах общественной жизни и затрагивает интересы всех слоев населения.

В то же время понятийное содержание термина «элита» касается лишь ха рактеристики взаимосвязей данного слоя с обществом и исполнения функций по принятию государственных (политических) решений. Поэтому за рамками этих смысловых ограничений любое расширение понятийных значений «элиты» ми нимизирует эвристическую ценность данного концепта.

Адекватное отоброжение процесса формирования элит прежде всего предпо лагает понимание его двоякой природы, включающей в себя рекрутирование и одновременно встраивание ее разнообразных сегментов в деятельность органов власти и управления государством. Другими словами, восхождение к вершинам власти и обретение должных статусов еще не означает включения данных фигур в разработку государственных стратегий и целей и уж тем более не отражает качес тво и характер выполнения представителями элит специфических функций влас * февраль 2010 г.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) твующих/управляющих. И это не столько вопрос индивидуальной (групповой) компетенции элитарных представителей, сколько их персонального и професси онального соответствия ролевым (то есть реальным, а не статусным) нагрузкам, существующим в механизме управления конкретного государства. Иначе говоря, отселектированные представители элитарного корпуса должны еще влиться в структуры управления, продемонстрировать свои способности функционировать в рамках реального, а не нормативного процесса принятия государственных ре шений. В противном случае их управленческие позиции окажутся лишь внешней, имитационной формой их профессиональной деятельности.

Отмеченный факт показывает не только наличие трудностей, связанных с поис ком наиболее оптимального соотношения компетенций тех или иных представите лей элит с условиями их делового функционирования. Главное другое: различия во времени, характере действий и степени адаптации элитарных представителей к своим ролевым нагрузкам способны предопределить не только различную эффек тивность органов власти и управления, но даже разнонаправленность их действий.

Нельзя забывать и о том, что способность элиты к разрозненным действиям обус ловлена и самим фактом функциональной (а равно территориальной и организа ционно-кадровой) диффузии государства, а также проводимыми реформами госап парата (политической системы), создающими новые институциональные условия для овладения управляющими своими властно-управленческими ролями.

Таким образом, в рамках любого государства различные сегменты элиты мо гут не только с различной эффективностью осуществлять свои властно-управ ленческие функции, 1 но и задавать взаимно противоречивые контуры активнос ти находящихся под их контролем государственных институтов. Но как бы то ни было, следует понимать, что согласованные и компетентные действия элиты (в целом как правящего слоя) – это, по сути, частный случай их профессиональ ной деятельности, в основном характерные для сильного демократического го сударства. Одним словом, рост профессиональных компетенций элиты является не столько результатом наращивания управленцами своих специальных умений и знаний, сколько прямым следствием усиления целостности системы государс твенного управления, повышения роли нормативно-правовых методов регулиро вания их профессиональной активности и укрепления роли гражданских струк тур в процессе принятия государственных решений.

Однозначный приоритет структурных (организационных) факторов над пер сональными показателями личной компетенции управляющих показывает и то, что рост профессиональных качеств последних не всегда способствует повыше К примеру, как известно, Россия занимает 44 место в мире по уровню квалификации госаппара та и 148 место по уровню коррупции, что прекрасно иллюстрирует качество элиты и тот факт, что большинство представителей правящего класса пока еще отстают от современных требований, а масса даже высших чиновников и политиков демонстрирует архаичность и провинциализм своего политического мышления. Однако при всем при этом в госаппарате действует немало высоко про фессиональных деятелей, а некоторые руководители работают на уровне мировых требований.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) нию качества управления государством. К примеру, швейцарский исследователь Дж. Вуд убедительно показал, что если при рассмотрении различных вопросов и вызовов сохраняется один и тот же состав «партий» (политико-администра тивных коалиций, команд экспертов), то в результате (даже при условии высо кой квалификации этих лиц) неизбежно нарастают иррациональные подходы при решении задач (вызванные «политическими», личностными и иными побочны ми соображениями). А это по понятным причинам неизбежно снижает качество принимаемых решений. В то же время при использовании новых разнообразных «посредников» (сторонних контрагентов, экспертов, участников) ситуация меня ется коренным образом: такие акторы, хоть удлиняют и усложняют решение зада чи, но неизменно повышают его качество и облегчают последующую реализацию1.

Для России же сложность ситуации, которая отличается сохранением практи чески одного и того же экспертно-управленческого окружения государственных топ-менеджеров, отличается еще и наличием у большинства этих лиц (прошедших школу в силовых структурах и по преимуществу ориентированных на лояльность и исполнительство) особого стиля мышления. В целом, этот профессиональный стиль близок к так называемому «коллаборационистскому» способу профессио нального поведения (Г. Минцберг), приоритетами которого по преимуществу яв ляются человеческие отношения, а не реализация той или иной задачи.

Говоря об общих чертах элитарного слоя, следует выделить и еще одну ее важ ную характеристику, отражающую особенности ее местоположения и формиро вания: в любом сложно организованном обществе элита никогда не является ни типичным, ни однозначно лучшим представителем социума. Она только частично обладает чертами меритократии, в основном позиционируя себя через ролевые нагрузки, связанные с принятием политических (государственных) решений. При этом социальные и культурные источники формирования этого слоя, как пра вило, не обусловлены напрямую присущей обществу социально-экономической стратификацией и носят уникальный характер. Однако при всем при этом данная общность всегда является носителем собственных групповых интересов, которые органически включены в любые формы ее властно-управленческой деятельности.

Причем, после восхождения во власть большинство представителей (отечествен ных) элит превращают корпоративную солидарность, а более того – лояльность к высшим руководителям и лидерам своей коалиции в главный ориентир своей де ятельности, действующий поверх любых идеологий. В свете этих фактов следует считать обычной практикой тот факт, что элиты прикрывают содержание (разли чия) своих внутригрупповых интересов и ценностей идеологическими соображе ниями, апелляцией к высоким гражданским идеалам. Причем свою – и далеко не последнюю – роль в обеспечении интересов этих группировок играют и обслу живающие их интеллектуальные структуры (интеллигенция), создающие любые теоретические конструкции, способные защитить интересы своих «кормильцев».

Wood J.D. The Irrational Side of Managerial Decision Making // IMD Perspectives for Manager, 2000, vol. 76, December, P. 1–4.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Другими словами, элиты никогда не были и не будут социальной структурой, чья профессиональная деятельность будет связана лишь с представительством гражданских интересов (или общества в целом) и общественно ориентирован ным исполнением профессиональных функций. А круговая порука или общность групповых культурных ценностей и ментальных структур в подавляющим боль шинстве числе случаев будут преобладать над нормами общественной морали и национальными интересами. В любом случае, первичность идеологии представи тельства социальных интересов граждан присуща только редким, а в российском контексте лишь исключительным представителям правящей элиты.

Благодаря их ключевым позициям в структуре управления государством, вы работка любых стратегий и политик неизменно базируется на их корпоративных преференциях (а в ряде случаев и полностью замещает национальные интересы).

И только пространственно-временной контекст может дать возможность понять сочетание корпоративных и общенациональных приоритетов в управленческих акциях государства. «Исправить» же корпоративный формат деятельности эли тарных кругов (а заодно и их индивидуально-групповые качества) по силам толь ко публичным усилиям объединенной общественности, постоянному контролю гражданских структур за процессом принятия государственных решений.

Структурные особенности элитарного слоя и, как следствие, его внутренняя противоречивость показывают, что исполнение им своих профессиональных фун кций неразрывно связано с межгрупповым и межличностным соперничеством.

Чаще всего именно эти источники (и характер противоборства) инициируют те или иные государственные решения. Так, Сталин активно боролся против 80-ти тысячной группировки ленинградцев, оказавшейся в структурах власти и управ ления в 30-е годы;

Б. Ельцин начал демократические реформы во многом для ус транения из власти Горбачева и его политической креатуры и т.д. Да и сегодня понятия «силовиков», «питерцев» и даже «финансового» или «хозяйственного»

блоков в Правительстве является не столько отражением нынешнего структури рования правящего класса, сколько наличия различных элитарных альянсов, на ходящихся между собой в конкурентно-соревновательных отношениях.

Конечно, структуру правящей элиты составляют не только элементы ее по литико-управленческого сегмента. Такого рода функции и роли в государстве (правда, не на регулярной основе) выполняют также представители крупного биз неса, владельцы других важных для общества ресурсов, лидеры общественного мнения, а также влиятельные зарубежные круги. Характер участия этих сегмен тов более широкого элитарного слоя при принятии решений определяется ти пом политической системы (режима) и соответствующим деловым контекстом.

Важно, однако, что в результате постоянного или спорадического поддержания коммуникации с этими акторами, политико-административные элиты неизбеж но расслаиваются, порождая значительные теневые (полутеневые) образования, изменяющие конфигурацию элит при принятии государственных решений. Эти неформальные агенты (чьи механизмы рекрутирования и вовлечения во власть РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) либо сохраняют минимальную зависимость от официальных структур, либо во обще не зависят от них) представляют собой непременную составляющую любой системы управления государством и зачастую оказывают решающее влияние на принимаемые решения.

Сложная морфология элиты показывает и то, что механизмы обновления вы сшего слоя управленцев совсем иные, нежели у среднего и низшего слоев госбю рократии. Столь же существенно различаются и механизмы обновления полити ческих и административных элементов в правящем классе.

Однако совершенно особым значением в структуре элиты обладает полити ческий лидер. Его отношения с элитарными сегментами определяются многими факторами, но нельзя упускать из виду, что лидер может представлять собой не только центр сплочения элитарной коалиции, но и источник угрозы положению тех или иных сегментов правящего класса. Это в еще большей степени усиливает подвижность архитектуры правящей элиты, внутренних зависимостей между ее сегментами и отдельными представителями.

Сказанное позволяет понять, что реальное управление государством всегда опирается на функционирование разнообразных элитарных альянсов и коали ций, не имеющих прямых и однозначных корреляций со статусными позициями управляющих. Иначе говоря, статусные лица не исчерпывают силу влияния го сударства, а конкретная архитектура элит, принимающих участие в разработке стратегий, в основном формируется в соответствии со сложившимся типом госу дарственности, политической формой организации власти в конкретном обще стве и существующим там реальным балансом сил. Сказанное позволяет понять и то, что легальные механизмы рекрутирования и формирования элит никогда не совпадают с реальной архитектурой правящего класса, перечнем фигур (ЛПР), контролирующих реальные рычаги власти и управления.

Как показывает опыт, добиться более оптимального состава правящего слоя в системе государственного управления и одновременно повысить соответствие действий управляющих интересам общества возможно только за счет повышения уровня транспорентности власти и усиления гражданского контроля за элитар ным рекрутингом и функционированием правящей элиты.

Современная стадия отечественного элитогенеза Нынешняя стадия отечественного элитогенеза одновременно демонстри рует как качественное состояние элитарного слоя (одновременно отражающе го характер его профессиональной деятельности), так и наличие механизмов и технологий его обновления (на всех уровнях политической системы). Учитывая наличие множества критериев оценки правящего класса (и соответственно вы сокий уровень дискуссионности по этому вопросу), не станем углубляться в этот аспект проблемы, отметив только то, что целесообразнее формулировать такие ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) суждения применительно к конкретным отрядам элиты, функционирующим на различных управленческих и региональных площадках.


В целом же, на наш взгляд, правящая элита вполне соответствует уровню развития нашего общества, а стиль и характер ее профессиональной деятель ности отражает все наиболее типичные особенности организации власти и государственного управления. Так что коррупционность правящего слоя, невы сокие профессиональные качества управленцев вполне адекватны сложившейся ситуации в социально-экономической и политической сферах. Отметим только более высокий уровень групповой аккумуляции элитарных сегментов, усилива ющий негативные последствия функциональной диффузии государства и в ряде случаев ведущий к образованию межотраслевых образований антиобщественного характера1. В любом случае, нарушение равновесия между политической средой и состоянием элит (в позитивную для последней сторону) в первую очередь зависит от темпов демократизации российского государства и его политической систе мы. Верно и другое: никакие «прогрессивные», «высококвалифицированные» или «национальные» элиты без структурных трансформаций государственной власти не способны демонстрировать необходимые обществу образцы управленческой деятельности.

Что касается содержания современных механизмов элитарного рекрутинга в России, то следует отметить, что они также являются «плоть от плоти» нынешней системы организации власти. Благодаря же жесткости выстроенных конструкций «вертикали власти», они во многом блокируют не только потребности внутрен него развития страны (в том числе и становления цивилизованных рыночных от ношений), но и новые вызовы глобализации, обусловливающие участие страны в трансграничных проектах, мировом разделении труда.

В целом в стране сложилось четыре типа рекрутинговых моделей: универсаль ные (гильдийская и антерпренерская), национально-страновые, региональные и местные. На их содержательное наполнение влияют особенности политической системы и правящего режима, с одной стороны, и тенденции современной стадии элитогенеза – с другой. В конечном счете, основные отечественные механизмы элитарного рекрутинга представляют собой особый вариант гильдийской моде ли, благодаря широко развернутым медиа-пропагандистским проектам, «загри мированной» под антерпренерскую.

Такое положение обусловлено в первую очередь низким уровнем взаимодей ствия политических и социальных процессов и институтов, практическим вытес нением общественности за пределы публичной сферы и масштабным использо ванием административных и медиаинструментов для формирования и реализа ции государственных стратегий. Данные особенности политической организации общества минимизируют участие гражданских структур в отборе и контроле за деятельностью правящей элиты и предопределяют расширение возможностей См. : Ходорковский М. Узаконенное насилие // Независимая газета, 3 марта 2010 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) данного слоя для автономного формирования государственных стратегий и пере распределения общественных ресурсов.

Фактическое крушение избирательной и судебной систем, их во многом имитационный характер превратили отбор политических представителей на селения во внутреннее дело высшего сегмента правящей политической элиты.

Рекрутирование элиты превратилось в самовоспроизводство правящего класса, практически утратив связи с гражданским представительством и качественным образом расширив автономность его управленческих практик. Это также обес печило и тесный союз политического сегмента элиты с высшими (и отчасти сред ними) фигурами госадминистрации, предопределивший создание устойчивого базиса для образования правящего альянса (куда включаются также и представи тели крупного бизнеса).

Сложившуюся ситуацию подкрепляют следующие устойчивые тренды отечес твенного элитогенеза:

– теневизация (отражающая ориентацию элит на серые схемы отправления сво их полномочий, а также криминальные цели профессиональной деятельности), – этнизация (предполагающая систематическое использование факта этно-на циональной принадлежности для получения служебных и иных преимуществ при исполнении элитой политико-управленческих функций), – корпоративизация (выражающая устойчивую преимущественную ориента цию управляющих на реализацию интересов той или иной группы и направленное обслуживание позиций ее лидера), – усиление трансграничного характера функционирования элиты (характери зующая повышение зависимости состава и характера деятельности отечествен ной элиты от мирополитических, геоэкономических и геокультурных процессов, что в свою очередь предопределяет более сложную мотивацию профессиональ ной деятельности элитарного корпуса), – персонализация (использование официальных статусов и возможностей для исключительной реализации индивидуальных интересов, продвижения во власть родственников и ближнего окружения);

– профессионализация (обладающая частичным характером и проявляющаяся на различных площадках профессиональной деятельности управляющих).

Соединение политического и элитарного потоков привело к ряду существен ных изменений политического дизайна. Во-первых, оно сломало гражданское участие в механизмах властно-управленческого рекрутинга, придав официаль ным (избирательным, представительским) механизмам последнего сугубо фик тивный характер. Если перефразировать слова отечественного тирана, то насе ление только выбирает (точнее, не выбирает, а голосует), а вот уже «считает», то есть по-своему интерпретирует результаты этой сценарируемой акции только го садминистрация.

Данные механизмы и принципы формирования представительных органов власти, сочетаясь с практической независимостью исполнительных структур, ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) создают практически полную самодостаточность и независимость элитарного корпуса (политико-административной и крупной бизнес-элиты) от гражданских структур и населения в целом. При этом эшелонированный характер элитарного корпуса служит препятствием для применения законодательных норм в отноше нии высшей части правящего класса (не случайно коррупционные дела, как пра вило, заканчиваются на уровне заместителей министров и мэров городов).

Таким образом, главными механизмами и технологиями элитарного рекрутин га сегодня являются кооптация, сделки (как результаты внутри элитарного тор га), протекционизм, попечительство («крышевание»), поддержание родственных, земляческих и неформальных связей. Часть подобного рода технологий распро страняется и на структуры «нового кочевничества», отражающего формирование корпуса трансграничных элит. Внутри же страны эти корпоративные механизмы, сочетаясь с технологиями spoil system, полностью проектируют состав правящего слоя, оставляя принципы merit system лишь для нижних, ничего не значащих эта жей управления и власти. Своеобразным страховочным механизмом позициони рования элитарного слоя является плотность организационных иерархий и уже наработанных традиций «вертикали власти», что ведет к чрезвычайно быстрому поглощению истэблишментом новых сегментов элиты, интегрируемых в структу ры государственного управления.

Реальный вес политических и административных сегментов правящего класса привел к тому, что высшая бюрократия практически превратилась в решающего политического актора, обретя контроль над важнейшими ресурсными центрами общества и бизнеса. Политические инвестиции в администрацию еще больше от теснили население от власти и принятия решений.

В результате действия всех этих структур и механизмов государственное уп равление превратилось в поле столкновения сугубо корпоративных преферен ций, пространство игровых действий, нацеленных на обыгрыш одной группой другой. Благодаря сложившемуся институциональному дизайну, все, кто по тем или иным причинам попадает в пространство российской власти, объективно со храняют одну и ту же однозначно корпоративную устремленность действий. Так что те, кто сегодня критикует политику Путина-Медведева – в рамках сложив шегося административно-политического пространства – способны осуществлять лишь политику в интересах другого группового объединения, другой корпорации, а не работать на общественные потребности.

В конечном счете, такие механизмы рекрутирования усугубили дистанциро вание элит от гражданских структур, усилив негативные тенденции формирова ния и функционирования элитарных кругов. Причем, распространение корруп ционных связей начинает видоизменять даже базовые функциональные нагрузки управляющих в ряде важнейших общественных отраслей (к примеру, в МВД). И сегодня ни общество, ни случайно просочившиеся во власть представители насе ления не в состоянии поменять ни правила игры, ни добиться хотя бы частичного изменения действий элиты на площадках ее профессиональной ответственности.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Важно видеть, что укрепляющим такое положение элитарного слоя фактором является институциональная сплоченность его высшей части, контролирующей основные ресурсные центры общества и те государственные структуры, которые способны применять методы насильственного регулирования. Контроль над эти ми реперными точками позволяет им осуществлять власть как форму бизнеса, эффективно охраняя свои позиции и формы государственного предприниматель ства. Эта институциональная связка – системное ядро реальной структуры влас ти, непроницаемое не только для граждан, но и для других элитарных группиро вок (политического «полусвета»). Это ядро, сплоченность которого обусловлена не только узко групповыми и индивидуальными интересами, но и межличност ными, неформальными узами. Представители именно этой «связанной группы»


жестко контролируют и медиапространство, и социальные каналы возможного рекрутинга, применяя все возможные методы для собственной защиты и устра нения потенциально опасных конкурентов. Финансовые сделки, судебные пресле дования, а при необходимости и силовые акции быстро и эффективно решают дела подобного сорта.

Теоретически в состав этой группы могут входить и представители других го сударств, поддерживающих клиентельные связи с отечественной элитой. Однако понятно, что основу здесь составляют сугубо российские фигуры. Трудности идентификации этой правящей группировки сопряжены и с тем, что – в отли чие от бизнес-элиты – здесь значительно шире распространено накопление те невых капиталов. Поэтому большинство этих лиц не проходят по спискам жур нала Форбс и не фигурируют в налоговых декларациях. Дефицит информации в сочетании с защитными информационными кампаниями и манипуляциями еще больше прикрывают деятельность этой группы.

«Ельциновская семья» – это, пожалуй, единственная публично известная но минация группы такого типа. Нынешний симбиоз «силовиков», «питерцев» и, видимо, каких-то еще группировок, создал свою политико-административную коалицию, обладающую более скрытым характером отправления своей властно управленческой деятельности.

В то же время в общественном мнении элитарный политико-административ ный слой воспринимается без этих структурных изысков и отличается весьма негативным характером. Традиционно некомплиментарное отношение граждан к представителям власти сегодня столкнулось с новой волной недоброжелатель ства, подогреваемой не просто своей отдаленностью и неподконтрольностью от населения, но и разительным контрастом своего финансово-имущественного по ложения. В советское время номенклатура не щеголяла своей всем хорошо из вестной обеспеченностью. Сегодня же статус крупных правительственных чинов ников, губернаторов, многих федеральных депутатов (в том числе и коммунис тических «защитников народа»), руководителей госкорпораций, а также многих других власть предержащих официально сочетается с их запредельно высокими доходами. Коротко говоря, возродившаяся сегодня неономенклатура (совместно ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) с крупным капиталом) формирует и новые, шокирующие общественное мнение образования, в частности, т.н. форбс-элиту, которая задает стандарты жизни, зна чительно превосходящие пресловутые мировые стандарты.

Понятно, что в такой институциональной атмосфере наблюдается значитель но более активное воспроизводство консервативных, а не прогрессистских час тей элиты. Причем, их наиболее распространенной системой ориентаций, при званной укрепить духовные основания правящего режима, является идеология пангосударственности. К сожалению, даже социально неравнодушные представи тели отечественной интеллигенции зачастую пропагандируют аналогичного рода идеи, пытаясь политически реанимировать (в эпоху глобализации!) архаичные представления, характерные для времен становления национального государства.

К вопросу о перспективах Итак, можно видеть, что сегодня рекрутирование и функционирование эли тарного корпуса в целом заточено под его самовоспроизводство и осуществление автономных и даже автаркических управленческих стратегий. Жесткость поли тических конструкций российского социума, неподконтрольность исполнитель ных и судебных (а во многом и законодательных) органов власти в значительной степени купируют воздействие многих современных тенденций общественной эволюции (глобализации, становления информационного общества, активизации межкультурных коммуникаций) на механизмы формирования элит. И только от части эти факторы проявляются в деятельности высших эшелонов правящей эли ты. С другой стороны, закрытость системы государственной власти и управления от гражданского контроля в качестве главного источника обновления различных сегментов элиты сохраняет межкорпоративную конкуренцию в качестве главного источника элитогенеза, что в свою очередь предопределяет низкую компетенцию многих фигур в правящем слое, а также консервацию коррупционных механизмов их взаимодействия.

Сказанное дает возможность понять и то, что у элит практически не выстро ены необходимые для выполнения ими своих функций отношения с низовыми политическими структурами. Сложившаяся система власти и управления углуб ляет свою социальную чужеродность обществу, по сути, открыто охраняя элитар ные приоритеты в распределении общественных благ и ресурсов. В то же время элементарные механизмы подлинного представительства гражданских интересов плохо срабатывают даже в экстремальных условиях. При этом отдельные группы населения вообще лишены своего представительства во власти. Ну, а медиакрати ческие и корпоративные механизмы власти надежно защищают правящий режим и его элитарные структуры от влияния общественного мнения.

Учитывая мировой опыт, необходимо констатировать, что без влияния обще ственности и на рекрутинг элитарного слоя, и на процесс принятия государствен РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) ных решений формирование правящего слоя в целом не будет обладать должной социальной эффективностью. Важно, однако, понять, что для переориентации профессиональной деятельности элитарного слоя необходимы институциональ ные изменения в структуре власти и управления государством. И прежде всего те изменения, которые смогут обеспечить реальное включение общественности и в отбор, и в контроль за деятельностью властвующих/управляющих.

Однако понятно и другое: сегодня невозможно сломать корпоративный харак тер элитогенеза, сформировать модель подчинения правящего класса гражданс ким структурам. Поэтому речь должна идти не о достижении какого-то идеаль ного для общества состояния механизмов рекрутинга и функционирования элит, а о возможности остановить и переломить негативные тенденции во властном элитогенезе. Причем в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

Еще одно важное обстоятельство: в обществе функционируют различные эли тарные образования, и потому проблема их рекрутирования должна решаться с применением различных инструментов. Другими словами, для воспроизводства и функционирования правящих кругов (непосредственно влияющих на государ ственные решения) должны использоваться (для совершенствования, изменения) одни технологии, в то время как по отношению к тем внутри элитарным струк турам, которые лишь косвенно воздействуют на разработку стратегий, должны применяться другие механизмы их воспроизводства и развития.

И третье: следует понимать и то, что вопрос совершенствования рекрутиро вания и функционирования элиты будет прямо зависеть от ее внутренней (от раслевой) структуры и потому чем дальше, тем больше будет обусловлен более плотным включением страны в новое мировое распределение труда. Тем самым отечественные правящие круги будут только интенсифицировать свое враста ние в международные элиты, то есть включаясь в иные механизмы представи тельства интересов и трансформируя свои мотивационные и установочные структуры.

Стоящие перед Россией задачи обновления корпуса элит по-разному вос принимаются представителями научного сообщества. И если иметь ввиду их нормативно-оценочные конструкции, то здесь можно выделить два крупных направления: оптимистическое и пессимистическое. Сторонники последнего драматизируют сложившееся в стране положение, полагая, что к 2014–2015 г.

Россия полностью исчерпает запас прочности, оставшийся ей после развала СССР, и начнет неуклонное скольжение в ряды стран «четвертого мира», пос тепенно утрачивая свою экономическую независимость и территориальную це лостность. Соответствующим образом будут сопровождать данный процесс и элитарные круги, демонстрируя при этом новые образцы корпоративной идео логии и чем дальше, тем больше распадаясь на свои функциональные (террито риальные) сегменты.

Сторонники, условно говоря, философии оптимизма предлагают иной ряд мо делей обновления политики и элитарного корпуса. Крайнюю позицию занимают ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) здесь приверженцы конспирологической теории (склонные видеть причинами сложившегося положения влияние отечественной олигархии, «заговоры» миро вых теневых структур и «происки» зарубежных держав), которые полагают, что должных изменений можно добиться за счет экранирования стороннего полити ческого влияния (при одновременной активизации «почвенного», «национально го» и «цивилизационного» потенциала) и переформирования правящей полити ческой команды и лидерской подсистемы. Как можно видеть, в этой конструкции доминируют «вечные», универсалистские подходы, которые специфицируют все исторические факторы и условия элитогенеза только путем изменения фамилий «заговорщиков» и «победителей». Показательно, однако, что эти малонаучные и крайне субъективные идеи могут в равной степени использоваться и представи телями правящего лагеря, получающими таким образом все основания для орга низации «круговой обороны» от претендентов на их властные позиции.

Иной подход предлагают те аналитики, которые во главу угла ставят макро политические основания функционирования элиты. Они не без оснований счита ют, что без принципиальных изменений политической системы и качественного расширения презумпций гражданского контроля элита не сможет – и по своему составу, и по своим компетенциям – соответствовать задачам представительства гражданских интересов и не вернется к исполнению своей общественной миссии.

С их точки зрения, необходима качественная перестройка политической системы и правящего режима, без чего существенное обновление состава, а главное, изме нение характера, стиля функционирования правящей элиты, невозможны. Однако слабостью таких воззрений является слабое понимание специфики формирования госаппарата и взаимодействия политических и административных элит правящего класса. Поэтому задачи трансформации элит в этом измерении не всегда находят свое адекватное выражение в верном понимании соотношения политических обо лочек системы государственного управления и деятельности госаппарата.

Аналогичным образом слабо представляют себе адекватные механизмы фор мирования властной элиты и сторонники административной науки, делающие ис ключительный акцент на процедурные и нормативные механизмы реформирова ния госаппарата, но не учитывающие в должной мере роль политико-системных оснований деятельности правящего класса. Таким образом, административные реформы представляются им достаточными для изменения характера функцио нирования правящей элиты.

Существует и более узкий, условно говоря, менеджеральный подход к пони манию перспектив изменения механизмов формирования элиты. Он основан на понимании изменения характера эволюции государственной политики в совре менных условиях, ведущей к усилению ее проективного характера и постепенной минимизации неконгруэнтных методов управления общественными объектами.

В данном случае предлагается шире использовать опыт корпораций, по-иному ставящих вопросы подбора руководящих кадров. В данном случае ставка делается не на рекрутинг управленческого состава (кадровое продвижение, рост, карьеру и РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) проч.), а на персональный подбор управленцев («охоту за головами»), активиза цию механизмов «звездного менеджмента».

По нашему мнению, рациональная интерпретация последних трех подходов позволяет синтезировать их базовые идеи и определить следующие направления деятельности для изменения механизмов формирования правящей элиты:

– перестроить деформированные каналы представительства гражданских ин тересов (прежде всего, обеспечив честные и свободные выборы, добившись их систематического проведения на местных, региональных и федеральных площад ках) и качественно повысить роль публичных механизмов в отборе элит и контро ле за их профессиональной деятельностью;

– принципиально усилить зависимость исполнительных от представительных органов власти;

добиться жесткого нормативно-правового регулировании де ятельности госаппарата (в том числе и за счет формирования института адми нистративной юстиции);

провести судебную реформу, направленную на усиление независимости судебных органов власти от институтов власти и управления;

– изменить принципы организации публичного дискурса, исключив полити ческую цензуру из практики регулирования медиапространства;

– сократить численность политических назначенцев в госаппарате, усилив по зиции специалистов, не зависящих от влияния партийно-политического истеб лишмента (в данном случае не исключается и привлечение иностранных специ алистов, в то время как формирование «кадрового резерва» не должно считать ся обязательным правилом);

применять разные принципы подбора чиновников разного ранга (для ограниченного круга высших госменеджеров – spoil system, а для остальной части аппарата – merit system);

весьма перспективным выглядит и формирование службы высших госуправленцев.

Конечно, такие трансформации не смогут решить весь комплекс проблем в отношениях элиты и неэлитарных слоев, государства и общества. При этом ряд решений (например, расширение численности высших чиновников, отбираемых по принципу политической приверженности лидеру) неминуемо законсервирует и даже усилит корпоративный характер госменеджмента. Более того, проблемой является сам поиск тех агентов развития (включая и соответствующие элитарные группировки), которые могли бы инициировать все эти процессы и – обозначив сопротивление сложившимся реалиям – предложить новые паттерны и нормы взаимоотношений государства и общества. Но, даже начавшись, все эти институ циональные подвижки смогут создать лишь основу для постепенного изживания (до безопасных для общества размеров) элитарного корпоративизма и клиенте лизма, сокращения теневых и коррупционных практик, а в итоге – возвращения уважения гражданами своей элиты и власти. Правда, и они не смогут победить угодничество и фаворитизм, ориентацию управленцев на власть (и ее носителей), а не на общественное благо.

Впрочем, эти проблемы лишний раз доказывают необходимость проведения институциональных реформаций. Думается, что таким образом удастся решить ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) три задачи: трансформировать «ближнюю» деловую среду госаппарата, а так же соответствующим образом видоизменить основания политической системы.

Но главное: должны измениться принципы образования политико-админист ративных альянсов. Ну, а за счет изменения на верхних этажах управления по явится возможность трансформировать социально-экономическую структуру властных коалиций и создать надежный кадровый пул общественной модерни зации.

Подчеркнем еще раз: при нынешнем институциональном дизайне правящего режима все поисковые проекты (означающие создание команд при тех или иных новых лидерах, заключение внутри элитарных соглашений, изменение партнерс ких и союзнических отношений) могут лишь воспроизводить корпоративный ха рактер правления, не повредив властному позиционированию «связанной груп пы» и – в лучшем случае – лишь частично видоизменить ее персональный состав.

При этом случайные прорывы во власть неудобных для истеблишмента лиц ре жим будет ликвидировать быстро и безошибочно.

Столь же иллюзорны надежды на «возрождение национально-ориентирован ной элиты», силу ее «цивилизационного потенциала» и «ценностной мотивации».

Контрпродуктивность такого подхода, прежде всего, обусловлена вторичной ро лью культурно-ценностных факторов, исключающей их преобладание над инсти туциональными условиями политико-управленческой деятельности. Так что их активация не способна оказывать существенного влияния ни на проектирование профессиональной деятельности, ни на выстраивание новой архитектуры власти.

Более того, ценностно-ориентационные формы сознания элиты по силе влияния, как правило, всегда проигрывают предметно-направленным, прикладным фор мам мышления, непосредственно обусловливающим практические действия (в том числе и высших) управленцев. Поэтому единственно заметной зоной влияния ценностно-заданных диспозиций является закрепление внутриэлитарных разло мов и противоречий, лишь оформляющих групповые очертания деятельности различных коалиций управляющих.

Исходя из выше сказанного, следует подчеркнуть, что в рамках строго цент рализованных структур управления (сложившейся «вертикали власти»), жестко ограничивающих элитарных слоев на самостоятельное проектирование, началь ным условием будущих преобразований может стать только тот или иной инсти туциональный диссонанс, обладающий возможностью распространения на всю систему власти (или ее важнейшие участки). Внутренним источником таких яв лений могут стать «трения» между базовыми институтами власти и управления (и соответствующими коалициями игроков), противоречия между передовыми и традиционными отраслями экономики (обладающими собственными перспекти вами в связи с развитием международного разделения труда), а также конфликты в лидерской системе власти.

В этой связи особым значением для возможных преобразований обладает институт лидерства. Для России это, прежде всего, проблема сохранения/разру РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) шения внутренней интеграции «тандемократии». Однако, несмотря ни на какие предположения, вопрос о том, являются ли предпосылкой институционального диссонанса противоречия во взглядах Президента и Премьера (по вопросам оцен ки экономической политики первых восьми лет правления Путина, деятельнос ти госкорпораций, содержанию будущей модернизации, реформе политической системы и ряду других проблем, по которым уже прозвучали публичные оценки двух лидеров), все так же остается открытым. Во всяком случае, потребность для политиков и чиновников – пусть даже формально – «оглядываться» на различ ные мнения руководителей должна внести в их деятельность элемент новизны.

Фактом остается и то, что свободолюбивая риторика Президента успела создать корпус «сочувствующих», причем как во власти, так и в низовых политических структурах.

Не углубляясь в иные аспекты институциональной перестройки власти и го сударственного управления, отметим лишь то, что если элитам не удастся дина мично перестроить свои внутренние взаимоотношения, встроившись в систему представительства гражданских интересов, то в действие могут быть приведены совсем иные, но уже разрушительные механизмы общественного переустрой ства. Правда есть еще два важных обстоятельства: конфликты внутри правящего класса должны быть улажены непременно консесуальным образом, ну и, конеч но, желательно, чтобы после «перезагрузки» правящего класса у вершин власти не оказались консервативно-реакционные силы (которых в стране, увы, весьма и весьма предостаточно).

ИЗ ВЫСТУПЛЕНИЙ Из выступлений *** Я полностью согласен с тем, что докладчик попытался за очень короткое время рассмот реть многоплановые понятия, связанные со стандартизацией. Может быть, именно поэ тому у нас возникло много вопросов и еще больше осталось вопросов, на которые мы не получили ответы. Хочу подчеркнуть, что под одним термином скрывается несколько слоев содержания. Тема сегодняшнего семинара и доклада – «Стандарты качества как критерий государственного управления». Здесь, наверное, правильно было бы разделить понятия стандартов технических и технологических и стандартов процессов, каковым является уп равление. Когда мы говорим о стандартах советского периода, то в том периоде было уста новлено, что нарушение стандартов карается по закону. В наше время нарушение стандар тов не только не карается законом, а вообще, по большому счету, никак не карается.



Pages:     | 1 |   ...   | 18 | 19 || 21 | 22 |   ...   | 34 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.