авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Национальная идея России: «Моя страна должна быть, и должна быть всегда!» ...»

-- [ Страница 16 ] --

прописывание реальных инструментов обеспечения единства власти, в том числе вопросов фе дерального вмешательства;

регулирование общих принципов вероисповедания, исходя из многоконфессиональности при лидирующих позициях РПЦ;

регулирование общих принципов русской цивилизационно-ценностной скрепы (в том числе статуса русского языка и культуры) 14.3. Административно-управленческое устройство Как показано в разделах 1.4, 8.4 и 8.7, факторный потенциал воздействия административной системы и административно-управленческого устрой ства на жизнеспособность страны может быть максимизирован при реше нии выявленного ряда проблем.

Для их анализа, систематизации в целях выработки решений целесоо бразно использовать методику анализа, в соответствии с которой форми руется перечень факторов-потенциалов, для каждого из которых формиру ется перечень факторов, управляемых государством, ставятся конкретные задачи и вырабатываются варианты их решения (рис. 14.3.1).

Административно-управленческое устройство Состояние субъектов Состояние материальных объектов Состояние процессов деятельности (предметов, систем и инфраструктур) (управления жизнеспособности страны и жизнедеятельности) Объект 1 Объект 2 Процесс 1 Процесс 2 Субъект 1 Субъект Проблема Проблема Фактор Цель Ресурс Акт ПУДРРВУ* Конституция * ПУДРРВУ — программно-управленческий документ развития России высокого уровня Рис. 14.3.1. Представление о составе факторов-потенциалов и факторов — параметров управления При использовании этой методики рассматривается следующий пере чень факторов-потенциалов.

1. Материальные объекты.

1.1. Материально-техническое обеспечение органов управления: здания, сооружения, оргтехника, средства транспорта (возможный интегральный показатель: отношение расходов на содержание госаппарата к числу госу дарственных служащих и сравнение с сопоставимыми странами.

1.2. Информационно-техническое обеспечение органов управления:

обеспеченность современными средствами связи и коммуникации (теле фон, Интернет).

1.3. Информационное обеспечение: информационная безопасность, электронное правительство и т. п.

14.3. Административно-управленческое устройство 1.4. Организационные структуры управления: формы функционирова ния органов.

1.5. Структуры поддержки государственного управления (информационно-аналитической, научной и т. п.).

2. Процессы.

2.1. Процессы планирования.

2.2. Процессы принятия решений.

2.3. Процессы реализации решений (исполнения).

2.4. Процессы контроля и надзора.

2.5. Процессы обеспечения обратных связей.

2.6. Процессы мониторинга.

2.7. Процессы подбора и расстановки кадров.

2.8. Процессы привлечения к ответственности.

2.9. Процессы финансового обеспечения.

2.10. Процессы научно-экспертной поддержки государственного управ ления.

2.11. Процессы информационно-пропагандистской поддержки государ ственного управления.

3. Субъекты.

3.1. Субъекты политического руководства: формальные и неформальные.

3.1.1. Президент и его администрация.

3.1.2. Председатель Правительства.

3.1.3. Правящая партия.

3.1.4. Законодательные органы.

3.1.5. Иные субъекты политического управления.

3.2. Субъекты административного управления.

3.2.1. Правительство и органы, его составляющие.

3.2.2. Федеральные службы и агентства.

3.2.3. Правоохранительные органы.

3.2.4. Контрольные и надзорные органы.

3.2.5. Государственные компании и государственные корпорации.

3.2.6. Кланы.

3.2.7. Чиновники.

3.2.8. Региональные органы управления.

Каждый из перечисленных факторов-потенциалов рассматривается через призму факторов, управляемых государством: 1) финансирование, 2) целеполагание (определение цели), 3) властный акт, регламентирующий действие или состояние.

Затем проводится диагностика проблем для каждого из факторов, управ ляемых государством, и формулируется концепт возможного управленче ского решения. Результаты проведенного анализа и выработанных предло жений представлены в табл. 14.3.1.

Таблица 14.3. Предложения в сегменте «административно-государственное устройство»

Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 1. Материальные объекты 1.1. Материально- 1. Финансовое назначение — 1. Недостаток материально- Устранение монополии техническое обеспечение в рамках бюджетного процес- технического обеспечения (по срав- Минфина на бюджетный органов управления: зда- са;

соответствующие расходы нению с развитыми странами). контроль. Активизация ин ния, сооружения, оргтех- структурируются по видам. 2. Отсутствие четких целей и кри- струментов парламентского ника, средства транспорта 2. Цель — четких формули- териев оценки эффективности контроля, в том числе при (возможный интегральный ровок целей материально- и достаточности в материально- составлении бюджета (од показатель: отношение технического обеспечения техническом оснащении, в связи нако этот инструмент будет расходов на содержание государственных органов нет. с этим — перекосы, и злоупотре- действенным при активном госаппарата к числу госу- В связи с этим возможны зло- бления (например, покупка доро- и относительно независимом дарственных служащих употребления. гостоящих автомобилей «Порше» парламенте).

и сравнение с сопостави- 3. Акт — в основном ве- для пожарных и недостаток новых Введение четкой системы мыми странами домственное и оперативно- образцов вооружений в армии;

мониторинга эффективно хозяйственное регулирование загранпаспорта с биометрикой сти расходов и ответствен и отсутствие системы электрон- ности за неэффективность.

ных очередей в органах власти;

При этом необходимо четко строительство новых дорогостоя- определить субъект, который щих зданий для отдельных ор- сможет применять ответ ганов и сворачивание сельских ственность, его мотивацию школ);

следствия — коррупция и возможные полномочия.

и неэффективность, требования Введение методов проектно по сокращению доли госрасхо- го финансирования с соот дов;

материально-техническое ветствующей методической обеспечение рассматривается как поддержкой. Методы и мето своеобразная рента, коллективная дики расчета эффективности собственность группировки, кон- должны отличаться от приня тролирующей тот или иной орган тых в бизнесе.

власти или финансовый поток (по- Разработка стандартов про ток расходования государственных ектного финансирования бюджетных средств). в рамках государственного Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 3. Ведомственное нормативное ре- бюджета, в том числе на осно гулирование, отсутствие эффек- ве «лучшей практики». Для тивного парламентского и обще- организации этой работы не ственного контроля расходов обходима соответствующая научно-экспертная и анали тическая поддержка 1.2. Информационно-тех- 1. Финансовое назначение — Системных проблем не обнаружено Нет необходимости ническое обеспечение ор- в рамках федерального бюд ганов управления: обеспе- жета, в том числе в рамках со ченность современными ответствующих ФЦП.

средствами связи и комму- 2. Цель — единых четких це никации (телефон, Интер- лей не зафиксировано. Ряд нет) целей установлены в рамках ФЦП (например, — «Элек тронная Россия»).

3. Акт — специфических ак тов нет, однако правовое ре гулирование развито: законо дательство о СМИ, о защите информации и т. п.

1.3. Информационное обес- 1. Финансовое назначение — Системных проблем не обнаружено Нет необходимости печение: информационная в рамках федерального бюд безопасность, электронное жета, конкретики нет.

правительство и т. п. 2. Цель — четких целей не сформулировано, хотя попыт ки были, в том числе на уров не посланий Президента РФ.

3. Акт — существует ряд спе циальных актов (например, о защите информации, об электронно-цифровой под писи) Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 1.4. Организационные 1. Финансовое назначение — Непрозрачность формирования Правовое регулирование ча структуры управления: в рамках ведомственной и функционирования целого ряда сти органов возможно пере формы функционирования структуры бюджета, а также органов управления, неустойчи- нести на законодательный органов в рамках мероприятий по ад- вость административных систем уровень, особенно в связи министративной реформе. управления в целом ряде секторов с долгосрочным стратегиче 2. Цель — цели создания всей (например, энергетика, наука), что ским целеполаганием через системы и структуры адми- приводит к отсутствию преем- доктрины — однако это будет нистративного управления ственности, утрате возможностей возможно при относительно фиксируются на уровне указа долгосрочного планирования и де- независимом и эффективном Президента РФ;

цели создания ятельности парламенте.

конкретных административ- Альтернативный вариант — ных структур формулируются разработка законодательного на основании федерально- акта, регулирующего поря го законодательства, указов док создания, реорганизации Президента РФ, закрепляются и ликвидации федеральных в постановлениях Правитель- органов исполнительной вла ства РФ;

отдельное целепола- сти (возможно — в рамках ФЗ гание — при проведении ад- «О системе федеральных ор министративной реформы. ганов исполнительной влас 3. Акты — большое количе- ти») ство актов, в основном подза конного характера, хотя име ется значительное количество законодательных актов 1.5. Структуры поддержки 1. Финансирование — через 1. Отсутствие соответствующих ин- Создание и реализация кон государственного управ- бюджетный процесс, четкий ститутов и структур. цепта российской «фабри ления (информационно- порядок не определен, непро- 2. Отсутствие системы гибких ме- ки мысли», принятие ФЗ аналитической, научной зрачно и не обособлено (ча- ханизмов организации взаимодей- «О научно-экспертной под и т. п.) стично через НИР, частично — ствия с научно-экспертным сооб- держке государственного через договоры оказания услуг, ществом. и муниципального управле частично осуществляется ния»

Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения финансирование через вне- 3. Отсутствие запроса (мотивации) бюджетные источники). в высших структурах управления 2. Цели — четко не определе ны, определяются на опера тивном уровне в основном не формально.

3. Акты — специальных актов, регулирующих эту деятель ность, нет 2. Процессы 2.1. Процессы планирова- 1. Финансирование — в рам- 1. Отсутствие стратегического пла- Определение органа, ответ ния ках бюджетного финансиро- нирования, в том числе адекват- ственного за стратегическое вания и бюджетного цикла, ной методологии, обеспечивающей планирование во всех сфе финансовое планирование прозрачность при мониторинге, рах. В условиях переходного фактически ограничено бюд- контроле и привлечении к ответ- периода это не должно быть жетным циклом. ственности. только Министерство эко 2. Цели — как правило, четко 2. Отсутствие механизмов обеспе- номического развития, это не определены, особенно это чения финансирования долгосроч- должен быть орган, ответ касается долгосрочных целей. ных приоритетных проектов (кро- ственный за свод и выработ 3. Акты — в настоящее вре- ме управления в «ручном режиме» ку общих стратегических це мя действует ФЗ «О про- и создания государственных ком- лей, наделенный в том числе гнозировании и программах паний и корпораций»). некоторыми чрезвычайными социально-экономического 3. Отсутствие нормативных право- полномочиями, своего рода развития». Идет разработ- вых актов, обеспечивающих согла- «штаб реформ». По уровню ка и обсуждение проекта ФЗ сование постановки и реализации полномочий подходит Адми «О государственном страте- стратегических целей нистрация Президента РФ;

гическом планировании» однако наделение ее такими функциями способно сильно увеличить ее штат и создать перекос в реализации иных функций.

Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения Часть этих функций может быть передана обновленному Совету безопасности. Воз можно создание специали зированного органа — Ми нистерства реконструкции и развития, которое было бы признано основным мини стерством, в том числе опреде ляющим финансовые назначе ния (Министерство финансов при этом либо упраздняется путем реорганизации в де партамент Министерства ре конструкции и развития, либо существенно сокращает сферу полномочий до фискальных и контрольных) 2.2. Процессы принятия ре- 1. Финансирование — требу- 1. Отсутствие эффективных ле- Необходимо создание ста шений ется регламентация финанси- гальных механизмов финансирова- бильной и надежной систе рования процессов принятия ния процессов научно-экспертной мы организаций, обеспечи управленческих решений;

и консультационной поддержки вающих научно-экспертную эта регламентация должна принятия управленческих решений и консультационную под обеспечивать возможность на всех уровнях управления. держку государственного оперативного привлечения 2. Отсутствие наработанной куль- управления на всех уровнях консультантов для выработки туры и практики целеполагания власти. Для высших уровней и согласования проектов ре- при принятии управленческих ре- власти на федеральном и ре шений. шений. гиональном уровне это могут быть специализированные уполномоченные научно-экс пертные организации, Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 2. Цели — процесс целепола- 3. Отсутствие системности в ре- создаваемые в форме госу гания при принятии решений гламентации правовых форм при- дарственных учреждений не упорядочен, иногда нефор- нятия различных управленческих с особым статусом, позво мализован и скрыт. решений ляющим принимать участие 3. Акты — акты, регламенти- в процессе выработки и при рующие процесс принятия нятия решения, с правом решений, концентрируются обязательной экспертизы.

в основном на регламентации Для остальных уровней вла процедур разработки и согла- сти целесообразно упростить сования проектов отдельных порядок финансирования нормативных правовых актов научно-экспертной деятель ности для государственных нужд. Нормативно-правовым решением может быть приня тие ФЗ «О научно-экспертной поддержке государственного управления».

Для систематизации про цессов выработки управлен ческих решений и правовых форм их закрепления необ ходимо принятие системоо бразующего ФЗ «О правовых актах»

2.3. Процессы реализации 1. Финансирование — финан- 1. Недостаточное финансовое обе- Необходимо введение и реа решений (исполнения) сирование процессов реализа- спечение реализации решений, осо- лизация принципа финансо ции решений осуществляется бенно на региональном и местном вой обеспеченности прини за счет бюджетов соответству- уровне;

недостаточная оперативная маемых решений. При этом ющего уровня, в некоторых самостоятельность при реализации не должно происходить огра случаях — за счет привлече- решений в вопросах финансирова- ничение в плане постановки ния внебюджетных средств. ния, что снижает степень целей только вследствие Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 2. Цели — часто совершаются ответственности соответствующих отсутствия ресурсов. Именно методологические ошибки — должностных лиц;

недостаточное поэтому планированием ре подмена целей и средств, либо использование принципов проект- сурсов должен заниматься тот отсутствие ясной формули- ного финансирования;

отсутствие же орган, который осущест ровки цели. устоявшейся практики привлече- вляет стратегическое плани 3. Акты — чаще всего про- ния внебюджетных ресурсов. рование, задающее целевые цессы исполнения решений 2. Отсутствие четких целевых уста- показатели и контрольные подробно регламентированы, новок затрудняет контроль и сни- параметры. При этом должна особенно на подзаконном жает эффективность реализации. быть ужесточена ответствен уровне 3. В некоторых случаях недоста- ность должностных лиц за ток регламентации дает слишком конечный результат.

большой простор для усмотрения, Принятие административных создавая коррупционные возмож- регламентов должно поддер ности;

попытка решить проблему живаться введением допол путем введения административных нительных, менее жестких регламентов не может считаться инструментов, таких как стан успешной, т. к. представляет собой дарты и методические матери другую крайность алы. Необходима структура, которая осуществляла бы си стемный сбор и анализ прак тики, обобщение и распро странение лучшей практики в административной системе 2.4. Процессы контроля 1. Финансирование — фи- 1. Отсутствие реальной независи- Контрольно-надзорные орга и надзора нансирование контрольно- мости контрольно-надзорных ор- ны должны быть обособлены, надзорной деятельности ганов, в том числе вследствие их за- хотя бы в административном осуществляется в общем по- висимости от центров управления и финансовом плане. Адми рядке, поэтому существует финансами. нистративная реформа и вы зависимость от бюджетного 2. Цели контрольно-надзорной дея- деление служб в качестве над процесса и органов, его осу- тельности не конкретизированы, зорных органов результата ществляющих. четкие параметры отсутствуют. фактически не дали, т. к.

Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 2. Цели — цели контрольно- 3. Недостаток процедурной регла- сохранилась администра надзорной деятельности в не- ментации контрольно-надзорных тивная и финансовая под которых случаях не опреде- мероприятий чиненность этих служб вы лены, отсутствуют четкие шестоящим министерствам контрольные параметры. или структурам — источни 3. Акты — регулирование про- кам финансирования, в том цессов отчасти отсутствует, числе и коррупционного. Без отчасти формализовано устранения механизмов сня тия административной рен ты реальную независимость контрольно-надзорных орга нов обеспечить сложно 2.5. Процессы обеспечения 1. Финансирование — осу- 1. Отсутствие финансирования Основная задача — обе обратных связей ществляется в рамках обеспе- обеспечения альтернативных ин- спечить множественность чения информатизации. формационных потоков, предо- информационных потоков 2. Цели — в основном ставят- ставляющих обратную связь, о состоянии дел внутри ад ся цели ускорения процессов вследствие того, что такая задача министративной системы передачи информации «снизу не поставлена. и в ее внешнем окружении, вверх». 2. Не поставлены цели обеспечения особенно в обществе. Эта 3. Акты — механизмы реаль- альтернативности информацион- множественность может ных обратных связей как пра- ных потоков;

в результате админи- быть обеспечена за счет акти вило не регламентированы стративная система практически визации и повышения роли лишена обратной связи и связи контрольно-надзорных ор с обществом. ганов, правоохранительной 3. Практически отсутствуют акты, и судебной систем, институ регламентирующие обратную связь, тов гражданского общества даже внутри административной системы Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 2.6. Процессы мониторинга 1. Финансирование — фи- 1. Система мониторинга как тако- В административной системе нансовое обеспечение за вая отсутствует и не обеспечивает отсутствует явный заказчик счет средств государственно- адекватной управленческой инфор- информации, получаемой в ре го бюджета по остаточному мацией ни один уровень власти. зультате мониторинга. В связи принципу. 2. Цели обеспечения объективной с этим система мониторинга 2. Цели — цели осуществле- информацией не поставлены, ин- деградирует. Ее развитие воз ния мониторинга в основном формация не отвечает признакам можно в связи с созданием не сформированы. достоверности. системы множественности 3. Акты — деятельность прак- 3. Явный недостаток методической информационных потоков, тически не регламентирована и правовой регламентации когда появится значительное количество зачастую конку рирующих субъектов, заин тересованных в достоверной информации. В системе фи нансирования деятельности по мониторингу должны по явиться и негосударственные заинтересованные субъекты 2.7. Процессы подбора 1. Финансирование — под- 1. Объемы финансирования дея- Процессы централизованно и расстановки кадров готовка и расстановка ка- тельности по подготовке и пере- го подбора и расстановки ка дров осуществляется за счет подготовке кадров не связаны дров в административной си средств бюджетов. с качеством подготовки;

финанси- стеме практически полностью 2. Цели — формальные цели рование специализированного под- свернуты. Невозможность не установлены. бора и подготовки высококвалифи- выжить без принадлежности 3. Акты — существует доста- цированных кадров не ведется. к той или иной группировке точно развитая система пра- 2. Формальные цели роста профес- (клану) приводит к форми вовой регламентации сионализма с учетом мотивации рованию кадровой политики служащих не установлены. по клановому признаку;

при 3. Многие формально установлен- этом культивируемые крите ные правовые нормы и институты рии профессионализма и эф декларативны фективности не отвечают Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения интересам развития админи стративной системы и повы шения ее эффективности 2.8. Процессы привлечения 1. Финансирование — госу- 1. Финансирование системы выявле- Необходимы выравнивание к ответственности дарственное финансирова- ния правонарушений и привлечения процедурной регламентации ние. к ответственности в административ- по всем видам ответствен 2. Цели — цели определяются ной системе не обеспечивает эффек- ности, профессионализация законодательно. тивности и профессионализма. правоприменителей в дан 3. Акты — достаточно под- 2. Цели привлечения к ответствен- ной сфере и восстановление робная регламентация уго- ности не обеспечивают действие принципа неотвратимости ловной и административной механизма неотвратимости нака- наказания (возможно, после ответственности зания. предварительной амнистии) 3. Практически отсутствует право вая регламентация политической (конституционной) ответственно сти и дисциплинарной ответствен ности 2.9. Процессы финансового 1. Финансирование — за счет 1. Финансовое обеспечение часто Финансирование должно обеспечения государственного бюджета, создает необоснованные препят- быть четко связано с резуль отчасти — за счет внебюджет- ствия на пути к достижению целей тативностью. Необходимо ных и квазивнебюджетных и решения задач. внедрение принципов про источников. 2. Финансовое обеспечение часто ектного финансирования 2. Цели — ресурсное обеспе- становится не средством, а целью, с отчетностью и ответствен чение выполнения задач. в том числе в части распределения ностью по результатам. Фи 3. Акты — достаточно под- административной ренты. нансовый центр управле робная процедурная регла- 3. Сложность процедурного регу- ния должен быть объединен ментация лирования создает непрозрачность с центром стратегического и возможность произвола финансо- планирования вого органа, усиливая зависимость от него иных субъектов Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 2.10. Процессы научно- 1. Финансирование — частич- 1. Государственное финансирова- Необходимо повышение до экспертной поддержки но за счет государственных ние целевым образом не сфокуси- ступности финансового обе государственного управле- средств. ровано, недостаточно. спечения научно-экспертной ния 2. Цели — четко не опреде- 2. Цели четко не определены, что поддержки государственного лены. создает возможности для корруп- управления. Инструмент — 3. Акты — специальная право- ции. ФЗ «О научно-экспертной вая регламентация частично 3. Отсутствует специальная право- поддержке государственного присутствует вая регламентация управления»

2.11. Процессы информа- 1. Финансирование — комби- 1. Частично негосударственное Необходимо восстанов ционно-пропагандистской нированное государственное финансирование за счет коммер- ление полноценной функ поддержки государствен- и негосударственное. ческой деятельности государствен- ции информационно ного управления 2. Цели — четко не опреде- ных и окологосударственных СМИ пропагандистской поддержки лены. создает элемент неустойчивости государственного управле 3. Акты — четкая регламента- и неопределенности. ния: нужно определить от ция отсутствует 2. Отсутствие четко определенных ветственный орган, источ целей резко снижает эффектив- ники его финансирования, ность и результативность. порядок деятельности.

3. Отсутствует специфическое пра- Возможно создать и распре вовое регулирование, существуют деленную сетевую систему конституционные запреты по американскому образцу 3. Субъекты 3.1. Субъекты политическо го руководства: формаль ные и неформальные 3.1.1. Президент и его адми- 1. Финансирование — госу- 1. Не регламентированы вопро- Требуется расширить и кон нистрация дарственное. сы финансовых гарантий бывших кретизировать правовое регу 2. Цели — глава государства, глав государства;

дополнительной лирование статуса, функций гарант Конституции. регламентации требуют вопросы и ответственности Президен 3. Акты — Конституция обеспечения Администрации Пре- та РФ в Конституции страны.

зидента РФ.

Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 2. Целевые показатели деятельно- Деятельность Администра сти Президента РФ и его Админи- ции Президента РФ должна страции неконкретны. быть урегулирована законо 3. Правовое регулирование недо- дательно статочно 3.1.2. Председатель Прави- 1. Финансирование — госу- 1. Проблемы отсутствуют. Необходима конкретизация тельства дарственное. 2. Целевые показатели деятельно- законодательных требований 2. Цели — глава исполнитель- сти неконкретны. по установлению целевых по ной власти. 3. Проблемы отсутствуют казателей деятельности 3. Акты — специальное зако нодательство 3.1.3. Правящая партия 1. Финансирование — факти- 1. Необходимо сделать прозрачным Необходимо устранение не чески государственное. процесс финансирования, в том соответствия формального 2. Цели — четко не опреде- числе и из государственных источ- и фактического финансиро лены. ников. вания правящей партии — 3. Акты — существует право- 2. Более четко регламентировать путем легитимации соответ вое регулирование требования к программам партии, ствующих государственных ее целям и целевым показателям источников финансирования.

деятельности, отчетности перед из- Необходимо конкретизиро бирателями вать требования к программ ным документам партии и способам контроля их вы полнения 3.1.4. Законодательные ор- 1. Финансирование — госу- 1. Государственное финансиро- Необходимо обеспечить га ганы дарственное. вание недостаточно, особенно на рантии финансирования 2. Цели — осуществление за- научно-экспертное обеспечение научно-экспертной поддерж конодательной власти. и квалифицированный аппарат. ки законодательных органов 3. Акты — Конституция 2. Проблем нет. и их аппарата.

3. Недостаточно конституционно- Существенно расширить правовое регламентирование, конституционно-правовую Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения недостаток законодательного регу- и законодательную регламен лирования тацию деятельности законо дательных органов, в том чис ле в части законодательной процедуры.

Повысить профессиональ ный уровень аппарата зако нодательных органов 3.1.5. Иные субъекты поли- 1. Финансирование — сме- Теневой характер этих субъектов, Необходимо ввести в право тического управления шанное. отсутствие правового статуса и не- вое пространство механизмы 2. Цели — не определены. подконтрольность взаимодействия власти и биз 3. Акты — отсутствуют неса 3.2. Субъекты администра тивного управления 3.2.1. Правительство и ор- 1. Финансирование — госу- 1. Финансовая монополия Мин- Необходимо объединить ганы, его составляющие дарственное. фина, неспособность формально- стратегическое планирование 2. Цели — определяются зако- го влияния на политику Центро- и финансовое обеспечение нодательством. банка. в рамках одного Министерства 3. Акты — развитое законо- 2. Отсутствие стратегических целе- реконструкции и развития.

дательное регулирование дея- полагающих документов. Требуется дополнительное тельности 3. Отсутствуют законодательное регулирова ние эмиссионной политики Центробанка (ГВИКФ) 3.2.2. Федеральные службы 1. Финансирование — госу- 1. Финансовая зависимость от вы- Необходима разработка за и агентства дарственное, коррупционное. шестоящих органов и Минфина. конодательства о статусе 2. Цели — определяются зако- 2. Отсутствие четких и проверяе- федеральных органов испол нодательством. мых целей. нительной власти, о статусе 3. Акты — развитая система 3. Отсутствие специальной право- органов контроля и надзора правового регулирования вой регламентации процессов созда ния, реорганизации и ликвидации Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 3.2.3. Правоохранительные 1. Финансирование — госу- 1. Финансовая зависимость от Мин- Необходимы обеспечение са органы дарственное, коррупционное. фина ослаблена коррупционными мостоятельного бюджетного 2. Цели — определяются зако- источниками доходов. контура финансирования, нодательством. 2. Отсутствие четких и проверяе- выработка системы целевых 3. Акты — развитая система мых целей, искаженные приорите- контрольных параметров правового регулирования ты в статистике.

3. Отчасти запутанная правовая си стема регламентации создает осно вания для злоупотреблений 3.2.4. Контрольные и над- 1. Финансирование — госу- 1. Финансовая зависимость от Мин- Создание системы отно зорные органы дарственное.

фина, коррупционные доходы. сительно независимых не 2. Цели — определяются за- 2. Отсутствие четких законода- многочисленных надзорных конодательством и в админи- тельно определенных целей, роль органов с широкими полно стративном порядке. административного фактора в це- мочиями на разных уровнях 3. Акты — фрагментарная си- леполагании и избирательности для обеспечения множествен стема правового регулирова- проверок. ности информационных по ния 3. Фрагментарная система правово- токов го регулирования 3.2.5. Государственные ком- 1. Финансирование — сме- 1. Очень сложная система финан- Требуется реформирование пании и государственные шанное. совых взаимоотношений — посто- и унификация форм ведения корпорации 2. Цели — определяются за- янное переплетение бюджетных государственного бизнеса конодательством, в админи- и внебюджетных средств и финан стративном и произвольном совых назначений, мощный лоб порядке. бизм, в том числе и финансовый, 3. Акты — фрагментарное не- коррупция.

равномерное регулирование 2. Сложная система целеполагания, приводящая к смешению коммерче ских и государственных интересов.

3. Неравномерное правовое регули рование, правовые пробелы и пере косы в правовом регулировании Продолжение таблицы 14.3. Фактор, управляемый госу- Возможный концепт Фактор-потенциал Наличие проблемы дарством решения 3.2.6. Кланы 1. Финансирование — корруп- 1. Основные субъекты, заинтере- Необходима политика вы ционное. сованные в коррупции и теневом ведения кланов из тени, их 2. Цели — групповые. секторе. частичная институционали 3. Акты — отсутствуют 2. Групповые цели преобладают зация и перевод в политиче над общесистемными и обществен- скую плоскость, стимулиро ными. вание конкуренции между 3. Полностью находятся в неправо- ними вой сфере 3.2.7. Чиновники 1. Финансирование — госу- 1. Недостаток государственного Необходимо реформирова дарственное. финансирования толкает на кор- ние системы кадрового фор 2. Цели — определяются пре- рупционные доходы. мирования и рекрутинга имущественно в администра- 2. Преобладание групповых целей;

тивном или групповом по- искаженная мотивация и система рядке. ценностей.

3. Акты — развитое правовое 3. Несоответствие формального регулирование правового регулирования реаль ным процессам 3.2.8. Региональные органы 1. Финансирование — госу- 1. Недостаток финансирования, Необходимо системное пра управления дарственное, коррупционное. финансовая зависимость от цен- вовое регулирование, в том 2. Цели — определяются за- тральных органов и необеспечен- числе и на конституционном конодательством и в админи- ность для реализации полномочий уровне, взаимоотношений стративном порядке. и функций. федеральных и региональных 3. Акты — достаточно разви- 2. Смешение системы целей. Субъ- органов власти тая система правового регули- ективность оценок результатов;

не рования достатки методик оценки.

3. Фрагментарность 14.3. Административно-управленческое устройство Анализ, результаты которого представлены в табл. 14.3.1, позволяет сде лать следующие выводы и предложить следующие концептуальные реше ния в основных сферах построения и функционирования административ ной системы.

1. В сфере управления государственными финансами.

1.1. Финансирование должно быть связано с результативностью. Необходи мо введение системы мониторинга эффективности расходов и ответственности за неэффективность. При этом необходимо определить субъект, который смо жет применять ответственность, его мотивацию и возможные полномочия.

1.2. Необходимы введение и реализация принципа финансовой обеспе ченности принимаемых решений. При этом не должно происходить огра ничение в плане постановки целей только вследствие отсутствия ресурсов.

Именно поэтому планированием ресурсов должен заниматься тот же орган, который осуществляет стратегическое планирование, задающее целевые показатели и контрольные параметры. При этом должна быть ужесточена ответственность должностных лиц за конечный результат.

1.3. Устранение монополии Минфина РФ на бюджетный контроль. Фи нансовый центр управления должен быть объединен с центром стратеги ческого планирования. Необходима активизация инструментов парла ментского контроля, в том числе при составлении бюджета (однако этот инструмент будет действенным при активном и относительно независимом парламенте).

1.4. Введение методов проектного финансирования с соответствующей методической поддержкой, разработка стандартов проектного финансиро вания в рамках государственного бюджета, в том числе на основе «лучшей практики». Методы и методики расчета эффективности должны отличаться от принятых в бизнесе. Для организации этой работы необходима соответ ствующая научно-экспертная и аналитическая поддержка.

1.5. Необходимо повышение доступности финансового обеспечения научно-экспертной поддержки государственного управления. Инструмен том этого выступает ФЗ «О научно-экспертной поддержке государственно го управления».

1.6. Необходимо устранение несоответствия формального и фактичес кого финансирования правящей партии — путем легитимации соответству ющих государственных источников финансирования.

1.7. Необходимо обеспечение самостоятельного бюджетного контура финансирования для правоохранительной и судебной системы, выработка системы целевых контрольных параметров.

1.8. Требуется дополнительное законодательное регулирование эмисси онной политики Центробанка.

2. В сфере институционального строительства.

2.1. В сфере строительства системы органов государственной власти.

ЧАСТЬ III. Глава 14. Государственное строительство 2.1.1. Требуется расширить и конкретизировать правовое регулирование статуса, функций и ответственности Президента в Конституции. Деятель ность Администрации Президента должна быть урегулирована законода тельно.

2.1.2. Необходимо определение органа, ответственного за стратегиче ское планирование во всех сферах. В условиях переходного периода это не должно быть только Министерство экономического развития, это должен быть орган, ответственный за свод и выработку общих стратегических це лей, наделенный, в том числе, некоторыми чрезвычайными полномочиями, своего рода «штаб реформ». По уровню полномочий подходит Администра ция Президента;

однако наделение ее такими функциями способно сильно увеличить ее штат и создать перекос в реализации иных функций. Часть этих функций может быть передана обновленному Совету безопасности.

Возможно создание специализированного органа — Министерства рекон струкции и развития, которое было бы признано основным министерством, в том числе определяющим финансовые назначения (Министерство финан сов при этом либо упраздняется путем реорганизации в департамент Ми нистерства реконструкции и развития, либо существенно сокращает сферу полномочий до фискальных и контрольных).

2.1.3. Правовое регулирование части органов исполнительной власти возможно перенести на законодательный уровень, особенно в связи с долго срочным стратегическим целеполаганием через доктрины — однако это бу дет возможно при относительно независимом и эффективном парламенте.

Альтернативный вариант — разработка законодательного акта, регулирую щего порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти (возможно — в рамках ФЗ «О системе федеральных органов исполнительной власти»).

2.1.4. Необходимы создание и реализация концепта российской «фабри ки мысли», принятие ФЗ «О научно-экспертной поддержке государственно го и муниципального управления».

2.1.5. Контрольно-надзорные органы должны быть обособлены, хотя бы в административном и финансовом плане. Административная реформа и выделение служб в качестве надзорных органов результата фактически не дали, т. к. сохранилась административная и финансовая подчиненность служб вышестоящим министерствам или структурам — источникам фи нансирования, в том числе и коррупционного. Без устранения механизмов снятия административной ренты реальную независимость контрольно надзорных органов обеспечить сложно. Необходимо создание системы от носительно независимых немногочисленных надзорных органов с широки ми полномочиями на разных уровнях для обеспечения множественности информационных потоков. Необходима разработка законодательства о ста тусе органов контроля и надзора.

14.3. Административно-управленческое устройство 2.1.6. Необходимо системное правовое регулирование, в том числе и на конституционном уровне, взаимоотношений федеральных и региональных органов власти.

2.1.7. Требуется реформирование и унификация форм ведения государ ственного бизнеса.

2.1.8. Для систематизации процессов выработки управленческих реше ний и правовых форм их закрепления необходимо принятие системообра зующего федерального закона «О правовых актах».

2.2. В сфере системы кадрового обеспечения государственного управления.

2.2.1. Необходимо реформирование системы кадрового формирования и рекрутинга. Процессы централизованного подбора и расстановки кадров в административной системе практически полностью свернуты. Невозмож ность выжить без принадлежности к той или иной группировке (клану) приводит к формированию кадровой политики по клановому признаку;

при этом культивируемые критерии профессионализма и эффективности не отвечают интересам развития административной системы и повышения ее эффективности.

2.2.2. Необходимо повысить профессиональный уровень аппарата зако нодательных органов.

2.2.3. Необходима политика выведения кланов из тени, их частичная ин ституционализация и перевод в политическую плоскость, стимулирование конкуренции между ними.

3. В сфере процедурного обеспечения государственного управления.

3.1. Необходимо введение и реализация принципа финансовой обеспе ченности принимаемых решений. При этом не должно происходить огра ничение в плане постановки целей только вследствие отсутствия ресурсов.

Именно поэтому планированием ресурсов должен заниматься тот же орган, который осуществляет стратегическое планирование, задающее целевые показатели и контрольные параметры. При этом должна быть ужесточена ответственность должностных лиц за конечный результат.

3.2. Принятие административных регламентов должно дополняться вве дением дополнительных, менее жестких инструментов, таких как стандарты и методические материалы. Необходима структура, которая осуществляла бы системный сбор и анализ практики, обобщение и распространение луч шей практики в административной системе.

3.3. Должна быть обеспечена множественность информационных потоков о состоянии дел внутри административной системы и в ее внешнем окруже нии, особенно в обществе. Эта множественность может быть обеспечена за счет активизации и повышения роли контрольно-надзорных органов, право охранительной и судебной систем, институтов гражданского общества.

3.4. Необходимы выравнивание процедурной регламентации ответ ственности государственных служащих и должностных лиц по всем видам ЧАСТЬ III. Глава 14. Государственное строительство ответственности, профессионализация правоприменителей в данной сфере и восстановление принципа неотвратимости наказания (возможно, после предварительной амнистии).

3.5. Необходима конкретизация законодательных требований по уста новлению целевых показателей деятельности.

3.6. Необходимо конкретизировать требования к программным доку ментам правящей партии и способам контроля их выполнения.

3.7. Необходимо существенно расширить конституционно-правовую и законодательную регламентацию деятельности законодательных органов, в том числе в части законодательной процедуры.

3.8. Необходимо ввести в правовое пространство механизмы взаимо действия власти и бизнеса.

4. В сфере информационного и научно-экспертного обеспечения госу дарственного управления.

4.1. Необходимо создание системы организаций, обеспечивающих научно-экспертную и консультационную поддержку государственного управления на всех уровнях власти. Для высших уровней власти на феде ральном и региональном уровне это могут быть специализированные упол номоченные научно-экспертные организации, создаваемые в форме госу дарственных учреждений с особым статусом, которые могут принимать участие в процессе выработки и принятия решения, с правом обязатель ной экспертизы. Для остальных уровней власти целесообразно упростить порядок финансирования научно-экспертной деятельности для государ ственных нужд. Нормативно-правовым решением может быть принятие ФЗ «О научно-экспертной поддержке государственного управления».

4.2. Необходимо восстановление полноценной функции информационно пропагандистской поддержки государственного управления: нужно опре делить ответственный орган, источники его финансирования, порядок дея тельности.

Возможно создать распределенную сетевую систему по американскому образцу.

4.3. В административной системе отсутствует явный заказчик инфор мации, получаемой в результате мониторинга. В связи с этим система мо ниторинга деградирует. Ее развитие возможно в связи с созданием системы множественности информационных потоков, когда появится значительное количество зачастую конкурирующих субъектов, заинтересованных в до стоверной информации. В системе финансирования деятельности по мо ниторингу должны появиться и негосударственные заинтересованные субъекты.

Результаты систематизации предлагаемых управленческих решений, график их реализации, необходимая нормативная и ресурсная база для их реализации представлены в табл. 14.3.2 и 14.3.3.

Таблица 14.3. Предлагаемые решения в сегменте «административно-управленческое устройство»

График приве Управленческое Концепт, идея управ- дения в со решение по приведе ленческого решения ответствие Ответственный Нормативно- Ресурсная № нию в соответствие проблемы в програм- фактора — орган правовой акт и ОУР база фактора — управляе му действий управляемого мого параметра параметра 1 Концепты решений 1. Внесение изменений В течение пер- Президент РФ 1. Внесение изменений Федеральный в сфере управления в Бюджетный кодекс. вых двух лет в Бюджетный кодекс. бюджет г о с у д а р с т в е н н ы м и 2. Внесение изменений 2. Внесение изменений финансами в ФЗ «О Центробанке». в ФЗ «О Центробанке».

3. Принятие ФЗ 3. Принятие ФЗ «О государственном «О государствен внебюджетном инвес- ном внебюджетном ти цион но-кредит ном инвестиционно фонде». кредитном фонде».

4. Внесение изменений 4. Внесение изменений в ФКЗ «О Правитель- в ФКЗ «О Правитель стве РФ». стве РФ».

5. Принятие ФЗ «О на- 5. Принятие ФЗ учно-экспертной под- «О научно-экспертной держке государствен- поддержке государ ного управления». ственного управле 6. Разработка нацио- ния».

нальных стандартов 6. Разработка нацио проектного финан- нальных стандартов сирования в государ- проектного финан ственной сфере. сирования в государ 7. Разработка стандар- ственной сфере.

тов лучшей практики 7. Разработка стандар в управлении государ- тов лучшей практики ственными финансами в управлении государ ственными финансами Продолжение таблицы 14.3. График приве Управленческое Концепт, идея управ- дения в со решение по приведе ленческого решения ответствие Ответственный Нормативно- Ресурсная № нию в соответствие проблемы в програм- фактора — орган правовой акт и ОУР база фактора — управляе му действий управляемого мого параметра параметра 2 Концепты решений Требуют выработки В течение пер- Президент РФ, Внесение изменений Федеральный в сфере институцио- и согласования в ре- вых двух лет Правительство в Конституцию бюджет нального строитель- альном политическом РФ ства процессе 2.1 Концепты решений 1. Внесение изменений В течение пер- Президент РФ, 1. Внесение изменений Федеральный в сфере строительства в Конституцию РФ. вых двух лет Правительство в Конституцию. бюджет системы органов госу- 2. Принятие ФКЗ «Об РФ 2. Принятие ФКЗ «Об дарственной власти Администрации Пре- администрации Прези зидента РФ». дента РФ».

3. Принятие ФЗ «О си- 3. Принятие ФЗ «О си стеме федеральных ор- стеме федеральных ор ганов исполнительной ганов исполнительной власти». власти».

4. Внесение изменений 4. Внесение изменений в ФКЗ «О Правитель- в ФКЗ «О Правитель стве РФ». стве РФ».

5. Принятие ФЗ 5. Принятие ФЗ «О на «О научно-экспертной учно-экспертной поддержке органов го- поддержке органов сударственного управ- гос ударственного ления» управления»

2.2 Концепты решений 1. Внесение измене- В течение пер- Президент РФ, 1. Внесение измене- Федеральный в сфере системы ка- ний в ФЗ «О государ- вых двух лет Правительство ний в ФЗ «О государ- бюджет дрового обеспечения ственной гражданской РФ ственной гражданской государственного уп- службе» службе»

равления Продолжение таблицы 14.3. График приве Управленческое Концепт, идея управ- дения в со решение по приведе ленческого решения ответствие Ответственный Нормативно- Ресурсная № нию в соответствие проблемы в програм- фактора — орган правовой акт и ОУР база фактора — управляе му действий управляемого мого параметра параметра 3 Концепты решений 1. Внесение изменений В течение пер- Президент РФ, Федеральный в сфере процедурного в Бюджетный кодекс вых двух лет Правительство бюджет обеспечения государ- РФ. РФ ственного управления 2. Разработка системы национальных стан дартов в сфере госу дарственного управ ления.

3. Принятие ФЗ «О на учно-экспертной под держке государствен ного управления 4 Концепты решений 1. Принятие ФЗ «Об В течение пер- Президент РФ, Федеральный в сфере информа- и н ф о р м а ц и о н н о м вых двух лет Правительство бюджет ционного и научно- обеспечении государ- РФ экспертного обеспече- ственного управле ния государственного ния».

управления 2. Принятие ФЗ «О на учно-экспертной под держке государствен ного управления»

Таблица 14.3. Предложения конституционного уровня Проблема, требующая вторжения в Консти- Концепт, идея управленческого решения проблемы в Конституции № туцию страны страны 1 Проблема ответственности Президента РФ Усиление и конкретизация ответственности Президента РФ за результаты и его гарантий в послепрезидетский период проведения государственной политики. Создание гарантий и использова ние потенциала президентов, ушедших в отставку (возможно введение по ста по аналогии с министром-наставником в Сингапуре) 2 Определение границ полномочий Админи- Формализация полномочий администрации, разделение их с непосред страции Президента РФ ственными полномочиями Президента РФ 3 Стабилизация системы федеральных органов Закрепление необходимости законодательного регулирования вопросов исполнительной власти создания, реорганизации и ликвидации федеральных органов исполни тельной власти в специальном законе 4 Повышение роли судебной и правоохрани- Обеспечение гарантий их финансирования, в том числе за счет особых тельной системы бюджетных процедур 5 Модернизация статуса Центробанка Сокращение его независимости с учетом ГВИКФ и управляемой эмиссии.

Введение эмиссионной и финансовой политики в категорию национальной безопасности 6 Повышение стабильности кадровых процессов Закрепление основных принципов-гарантий государственным служащим, на государственной службе в том числе в плане несменяемости по политическим соображениям 7 Усиление мер конституционно-правовой (по- Описание в Конституции страны конкретных материальных и процес литической) ответственности должностных суальных норм по конституционно-правовой ответственности высших лиц должностных лиц 8 Устранение финансово-коррупционной моти- Закрепление принципов финансовой обеспеченности решений и ответ вации ственности за результат.


Описание пределов и полномочий по проведению секвестра в финансовой сфере. Закрепление принципа невозможности устранения государства от ответственности за те или иные сферы по при чине нехватки финансовых ресурсов 9 Повышение уровня научно-экспертной обе- Описание возможности и необходимости проведения экспертиз принимае спеченности государственного управления мых решений в порядке, определенном федеральным законом 10 Несоответствие формальных и реальных пол номочий и структур в системе государственно го управления 14.4. Кадровая политика и строительство элиты В ходе исследования в разделе 8.6 выявлены проблемы формирования кадровой политики, которые препятствуют укреплению жизнеспособности России. Основные проблемы следующие:

отсутствие согласованного общего правового поля в регулировании различных уровней и видов государственной службы, несбалансиро ванность между обязанностями, правами, ограничениями и ответ ственностью государственных служащих;

преобладание принципа доверительности (клановости) при кадровом отборе над принципом профессионализма;

несоответствие формальных критериев отбора претендентов приня тым кадровым решениям;

нарушение принципа линейности карьеры, одна из причин состоит в том, что кадровые назначения проводятся исходя из принципа до верительности и близости к административному ресурсу. Механизмы публичной политики не работают;

низкий уровень мотивации государственных служащих;

негативное отношение граждан к государственным служащим;

низкий уровень доверия к партийному институту у населения.

Кадровая политика и строительство элиты являются одним из ключе вых вопросов качества публичной власти (государственного управления).

На сегодня кадровая политика строится на отношениях доверительности и личной преданности, что не способствует увеличению жизнеспособности страны. Между тем, государственная служба должна быть прежде всего слу жением народу России, каждому ее гражданину. Указанное положение целе сообразно закрепить в Конституции РФ. В связи с этим следует ввести ин ститут публичной присяги каждого государственного служащего, который должен предусматривать возможность присутствия на церемонии присяги граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций, воз можность ознакомления с биографией должностного лица и информацией о лицах, рекомендовавших его на государственную должность.

Необходимо предусмотреть правовой статус наказа и механизмы его передачи должностным лицам.

Необходимо разработать Кодекс государственного служащего, который должен отрегулировать различные уровни и виды государственной служ бы, сбалансировать обязанности, права, ограничения и ответственность государственных служащих, определить условия доступа к информации граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и по рядок ее предоставления.

В Кодексе государственного служащего должны быть закреплены четкие критерии отбора на государственную службу по профессиональным груп ЧАСТЬ III. Глава 14. Государственное строительство пам, принципы и порядок построения карьеры государственного служа щего. Должны быть предусмотрены права, обязанности государственных служащих и меры ответственности по каждой из групп и категорий долж ностей государственной службы.

Необходимо отдельно урегулировать права, обязанности и уровни от ветственности высших должностных лиц государства за принятие поли тических решений. Целесообразно было бы принять специальный законо дательный акт — федеральный конституционный закон «О политических должностях». Речь идет об институте президентства, должностях премьер министра, руководителя Аппарата Президента РФ, заместителей премьер министра и некоторых других.

В этот перечень должны входить и лидеры общероссийских партий, и руководители иных общественных объединений, некоммерческих орга низаций, участвующих в политическом процессе.

Несомненно, ряд должностей в России имеет прежде всего политичес кий характер. И очень важно закрепить те границы, которые существуют для политической и административной деятельности. В этом же законе сле дует отрегулировать все вопросы отзыва таких должностных лиц.

Для создания благоприятных условий развития публичной политики, уменьшения негативного отношения граждан к государственным служащим необходимо законодательно закрепить и развить институт народного кон троля деятельности государственных органов, их должностных лиц, членов руководящих органов партий;

это может быть участие граждан, представи телей общественных объединений, некоммерческих организаций в наблю дении за исполнением должностных функций и поведением государствен ных служащих: повышение информационной открытости государственного органа;

получение права на публичную оценку власти посредством систе мы общественной оценки деятельности каждого государственного органа (государственных служащих);

участие в работе аттестационных комиссий;

проведение независимыми социологическими организациями специальных опросов общественного мнения о работе государственных служащих.

Аналогичным образом должны быть организованы мониторинг и кон троль деятельности высшего руководства политических партий, поскольку политические партии наряду с гражданами, общественными объединения ми, некоммерческими организациями являются одним из каналов отбора кадров для государственной службы и в дальнейшем — источником фор мирования элиты.

В настоящее время в индустриально развитых странах создана и дей ствует широкая сеть образовательных и научных учреждений, центров, учебных заведений, которые под патронажем государства занимаются раз работкой проблем развития и совершенствования государственной служ бы. Научные центры, определяющие основы государственной службы, не 14.4. Кадровая политика и строительство элиты обходимы и России. В их задачу должна входить организация исследований по усовершенствованию структуры и функционирования государственных и муниципальных органов власти.

Изучение и преподавание теории и практики государственного управле ния должно стать частью учебных программ в ведущих университетах и дру гих высших учебных заведениях. В эти программы должны входить курсы по теории и практике государственного управления, государствоведению, праву, по проблемам принятия политических решений, управления государ ственными финансами, форм и методов управления государственными пред приятиями, управления системой развития человеческих ресурсов и т. д.

Многие трудности не без основания связывают с низким уровнем про фессионализма и общей культуры государственных служащих и руководя щих кадров.

На высшем уровне должно быть признано, что необходимой составной частью жизнеспособности страны выступают эффективная организация государственной службы и кадровая политика.

Решение проблем стабилизации социально-политической жизни Рос сии в значительной степени зависит от создания и улучшения правового механизма регулирования отношений в сфере государственной службы.

Правовую основу государственной службы и кадровой политики России со ставляют Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ ственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде рации» и другие законодательные акты, которые в новых условиях измени ли кадровую политику, к сожалению, не в лучшую сторону.

Указанные законы не всегда выполняются и не дают желаемых резуль татов. По-прежнему недостаточна возможность оспаривать принимаемые решения. В результате отношения между государственными служащими, с одной стороны, и предпринимателями и частными лицами — с другой, продолжают характеризоваться относительно высоким уровнем коррупции.

Этому в значительной степени способствует отсутствие четких, законода тельно установленных механизмов отчетности, взаимозависимости и взаи моограничения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Недостаточно законных механизмов, которые позволяли бы нижестоя щим чиновникам, без опасения за свою жизнь и судьбу, сообщать о ставших им известных фактах нарушения законодательства начальниками.

Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)».

Этим Указом установлено, что основными направлениями реформиро вания и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

ЧАСТЬ III. Глава 14. Государственное строительство формирование системы государственной службы Российской Феде рации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

внедрение на государственной службе Российской Федерации эффек тивных технологий и современных методов кадровой работы;

повышение эффективности государственной службы Российской Фе дерации и результативности профессиональной служебной деятельно сти государственных служащих.

Однако указанная программа не решает проблем кадровой политики и, тем более, ее не формирует.

Государственным заказчиком — координатором программы выступает Администрация Президента Российской Федерации, которая фактически не имеет законодательно установленных полномочий на осуществление го сударственной кадровой политики, а соответственно, делает невозможным и установление ответственности за ее реализацию. Неконтролируемыми, недостаточными и недоступными общественности являются и целевые ин дикаторы и показатели программы. По-прежнему неконкретны мероприя тия, предусмотренные указанной программой.

Все это в совокупности позволяет сделать вывод, что проводимая кадро вая политика не даст требуемых существенных изменений. В этих условиях для совершенствования системы государственной службы России необхо димо принять комплекс мер, которые обеспечат ее эффективное функцио нирование.


Во-первых, это создание комплексной системы правового регулирова ния государственной службы путем подготовки и принятия Кодекса госу дарственного служащего, где должен быть прописан механизм обеспечения прав граждан на равный доступ к государственной службе и продвижения по должностям и ступеням служебной лестницы в соответствии с заслуга ми, личными качествами и достижениями каждого государственного слу жащего.

Во-вторых, необходимо обеспечение условий развития состязательности и конкурентоспособности при равных, нормативно закрепленных возмож ностях служебного роста через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены и др. Необходимы разработка и реализация научно обоснован ной и соответствующей требованиям времени стратегической программы кадрового обеспечения государственной службы в рамках общей государ ственной кадровой политики.

В-третьих, особо важное значение имеет совершенствование системы подбора и расстановки кадров в соответствии с требованиями к уровню профессиональной подготовки, компетентности и личностным качествам служащего, его способности нести персональную ответственность за испол нение своих обязанностей, формирование у него высокой гражданствен 14.4. Кадровая политика и строительство элиты ности, патриотизма, нравственности, уверенности в своем завтрашнем дне и т. д. При этом должны быть обеспечены равные условия оплаты труда при замещении однопорядковых должностей и равные условия продвижения по служебной лестнице независимо от пола, национальности, происхожде ния, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии и т. д. Все это определяет необходимость совершен ствования системы подготовки и переподготовки кадрового корпуса специ алистов нового поколения, разбирающихся в важнейших принципах и ме тодах управления экономическими, социальными, политическими и иными процессами.

В-четвертых, особо важную роль играет система подготовки и перепод готовки кадров государственных служащих. Очевидно, что одна из цен тральных проблем, без решения которой невозможно осуществить рефор му в этой системе, — это вопрос о профессионализме и правовой защите работников государственной службы. Под реформой в данной области следует понимать радикальную методологическую, структурную и содер жательную модернизацию системы подготовки и переподготовки кадров государственной службы.

При создании и совершенствовании системы подготовки кадров ключе вая роль в плане разработки и формулирования общих принципов и стан дартов обучения нового поколения кадров государственных служащих при надлежит государству. Речь идет о необходимости разработки и внедрения единых учебных программ, критериев оценки результатов обучения и го сударственных образовательных стандартов, адекватно и объективно от вечающих требованиям профессионализма.

Создание профессиональной, компетентной, компактной, эффективной государственной службы во многом зависит от четкого и обоснованного определения собственной компетенции и функций государственных орга нов всех уровней и ветвей власти, субординации и координации их деятель ности, что должно обеспечить разделение труда и эффективное сотрудни чество между различными подразделениями государственной власти.

Вследствие противоречивости и неоднозначности законодательства о го сударственной службе, с одной стороны, и имеющих место противоречий субъектов государственной кадровой политики — с другой, существенно затрудняются обеспечение единого механизма прохождения государствен ной службы в стране, ротация и выдвижение кадров между различными уровнями государственного управления.

Активизация деятельности кадровых служб и повышение их роли в ком плектовании аппарата органов государственной власти руководителями и специалистами, владеющими современными формами и методами рабо ты, находятся в прямой зависимости от квалификации самих работников этих служб.

ЧАСТЬ III. Глава 14. Государственное строительство Необходимо привести в соответствие законодательную базу государ ственной кадровой политики и государственной службы, формировать си стему местного самоуправления. В первую очередь необходимо поставить в зависимость от функций и уровня принимаемых решений денежное со держание, квалификационные требования, социальные и иные гарантии государственных служащих.

Работу кадровых органов в системе исполнительной власти следует на править на подбор и закрепление квалифицированных кадров, создание оптимальной возрастной структуры работников, позволяющей обеспечить как профессиональный рост молодежи, так и преемственность кадров на ответственных участках работы. Уровень ответственности должен преду сматривать наложение взысканий на государственных служащих, которые не прошли подготовку или переподготовку, вплоть до отставки со службы, необходимо также предусмотреть наложение взыскания на руководителя государственного органа, который не обеспечил условия для повышения квалификации и переподготовки своих сотрудников.

В Кодексе государственного служащего необходимо отрегулировать во просы, связанные с привлечением специалистов в органы государственной службы, их профессионализацией, карьерой государственных служащих, стилем управления, адаптацией к государственной службе, к новым усло виям управления, исследованием механизмов профессионального роста, структурой аппарата управления, особенностями управления персоналом в органах государственной власти и т. д.

Все вышеизложенное позволяет констатировать, что кадровая политика в России, служащая стране, обществу и гражданину, находится пока на ста дии становления. Разработка стратегии и тактики кадрового обеспечения государственной службы в значительной мере обусловлена критическим состоянием государства и общества, недовольством граждан деятельностью государственной власти. Наличие легитимно принятой государственной кадровой политики положительно скажется на определении задач, выбо ре механизмов и технологий работы с кадрами государственного аппарата.

Поэтому выработка этой политики стала сегодня насущной потребностью государственного строительства.

Более подробно предложения о решении проблем кадровой политики представлены в табл. 14.4.1 и 14.4.2.

Таблица 14.4. Предложения в сегменте «кадровая политика»

График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра 1 Создание системы законодательных Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ актов по вопросам государственной «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа службы;

установление соответствия служащего», предусматри- Конституции РФ вой политике щего между правами, обязанностями, вающего права, обязанности, ограничениями, с одной стороны, ограничения и ответствен и ответственностью — с другой сто- ность роны 2 Создание единого специального ор- Подготовка Указа Президен- 1-й год после Админис т р а- Указ Президента гана управления государственной та РФ о создании единого принятия новой ция Президен- РФ «О создании службой специального органа управ- Конституции РФ та РФ единого специаль ления государственной служ- ного органа управ бой ления государ ственной службой в Российской Фе дерации»

3 Установление в законодательном по- Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ рядке четких критериев приема на «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа государственную службу по профес- служащего», предусматри- Конституции РФ вой политике щего сиональным группам. вающего права, обязанности, Формирование компьютерной базы ограничения и ответствен данных личных дел государственных ность служащих, возможность ознакомле ния граждан с ними и оставления замечаний в электронном виде (при этом каждый факт должен подле жать обязательному рассмотрению), Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра согласие каждого госслужащего на проверку в любой момент обстоя тельств его деятельности и личной жизни 4 Законодательный запрет на всту- Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ пление в партию: государственных «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа служащих, замещающих должности служащего», разработка за- Конституции РФ вой политике;

щего;

гражданской службы категорий «ру- конопроекта «О внесении Минюст РФ ФЗ «О внесении ководитель» и «советник» («помощ- изменений в Федеральный изменений в Фе ник»);

лиц, осужденных за взяточ- закон «О политических пар- деральный закон ничество или за совершение тяжких тиях» «О политических и особо тяжких преступлений партиях»

5 Введение системы тестов для оцен- Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ ки личных качеств государственных «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа служащих служащего» Конституции РФ вой политике щего 6 Законодательное закрепление опыта, Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ образования и рангов, необходимых «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа для занятия той или иной должности;

служащего» Конституции РФ вой политике щего регламентация планирования про движения по службе каждого госу дарственного служащего;

проведение конкурсов, аттеста ций и др. процедур независимыми (приезжими из других регионов) специалистами, с использованием интернет-технологий, психологиче ского тестирования и др. форм Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра 7 Создание системы подготовки Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ и переподготовки кадров (государ- «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа ственный заказ);

включение пред- служащего» Конституции РФ вой политике щего ставителей общественности в атте стационные комиссии;

наложение взысканий на государственных служащих, которые не прошли под готовку или переподготовку, вплоть до отставки со службы;

наложение взыскания на руководителя государ ственного органа, который не обе спечил подготовку и переподготовку своих сотрудников 8 Перемещение должностных лиц Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ по округам, органам;

«Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа выдвижение на освободившуюся служащего» Конституции РФ вой политике щего или созданную должность сотрудни ка изнутри 9 Несменяемость основного состава Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ госоргана (отставка по желанию или «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа при нарушениях или неаттестации);

служащего»;

Конституции РФ вой политике щего исключение составляют политиче- ФКЗ «О политических долж ские должности (министр и один его ностях»

заместитель);

введение института почетного чи новника: чиновнику, имеющему особые заслуги на государственной Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра службе, при выходе в отставку при сваивается звание «почетный чинов ник», в его права и обязанности вхо дит передача накопленного опыта;

наставничество, консультирование первых лиц государственных орга нов 10 Создание единой программы подго- Создание единой программы 2-й год после Специальный По с т а н ов л е н и е товки государственного аппарата на подготовки государственных принятия новой орган по кадро- П р а в и т е л ь с т в а основе Академии государственной служащих Конституции РФ вой политике РФ «О программе службы, с развертыванием ее регио- подготовки госу нальных подразделений и включени- дарственных слу ем в систему ряда «ведомственных» жащих»

вузов (МГИМО, Академия ФСБ, Ака демия МВД и т. д.). Дипломы, полу ченные в этой системе, должны быть обязательным условием для приня тия на государственную службу.

Специальное тестирование 11 Ориентация государственной служ- Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ бы на служение стране;

«Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа — личный пример руководителей, служащего» Конституции РФ вой политике щего соблюдающих принятые организа цией нормы поведения, поддержи вающих ценности и нормы государ ственной службы;

Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра — воспитание высоконравственных качеств государственных служащих;

— отбор и продвижение кадров го сударственной службы в соответ ствии с ценностями государственно служебных отношений;

— стимулирование разработки и освоения служащими новых орга низационных технологий;

— стимулирование наградами и при вилегиями служащих, поддержи вающих ценности государственной службы;

— помощь новым работникам в адап тации на государственной службе и замещение вакантных должностей только по конкурсу;

— доступ к информации о деятель ности государственного органа для граждан, общественных объедине ний, некоммерческих организаций и определение порядка ее предостав ления Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра 12 Народный контроль власти: участие Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ общественности в наблюдении за «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа исполнением должностных функций служащего»;

ФЗ «О внесении Конституции РФ вой политике щего;

и поведением государственных слу- изменений в Федеральный ФЗ «О внесении жащих;

закон «Об общественных изменений в Фе повышение информационной от- объединениях»;

ФЗ «О внесе- деральный закон крытости государственного органа;

нии изменений в Федераль- «Об обществен право на публичную оценку власти;

ный закон «О некоммерче- ных объединени участие в работе аттестационных ко- ских организациях» ях»;

миссий;

ФЗ «О внесении разработка системы обществен- изменений в Фе ной оценки деятельности каждого деральный закон государственного органа (государ- «О некоммерче ственных служащих);

обязательные ских организаци опросы общественного мнения не- ях»

зависимыми социологическими ор ганизациями;

публичная присяга при назначении (выборе на должность) 13 Регламентация и публичный харак- Разработка ФЗ «О политиче- 1-й год после Специальный ФКЗ «О полити тер отбора в руководящие кадры пар- ских должностях»;

принятия новой орган по кадро- ческих должно тий в сочетании с ответственностью ФЗ «О внесении изменений Конституции РФ вой политике стях»;

за принятые кадровые решения в Федеральный закон «О по- ФЗ «О внесении литических партиях» изменений в Фе деральный закон «О политических партиях»

Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра 14 Ответственность за рекомендован- Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ ных лиц предполагает, что граж- «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа данин, партия, иное общественное служащего»;

Конституции РФ вой политике щего;

объединение, некоммерческая ор- ФЗ «О внесении изменений ФЗ «О внесении ганизация лишается на 5 лет права в Федеральный закон «Об об- изменений в Фе выдвигать кандидатов для избрания щественных объединениях»;

деральный закон в выборные органы и на государ- ФЗ «О внесении изменений «Об общественных ственную службу, если рекомендо- в Федеральный закон «О не- объединениях»;

ванное лицо совершило уголовно коммерческих организациях» ФЗ «О внесении наказуемое деяние, не выполнило изменений в Фе наказа, данного при избрании, на- деральный закон значении, не исполняло надлежа- «О некоммерче щим образом свои обязанности, если ских организаци в результате общественного контро- ях»

ля были выявлены нарушения 15 Создание механизмов отзыва го- Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ сударственного служащего любого «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа ранга;

служащего»;

Конституции РФ вой политике щего;

добровольное ограничение части ФЗ «О внесении изменений ФЗ «О внесении прав государственных служащих (до- в Федеральный закон «Об об- изменений в Фе бровольное согласие должностного щественных объединениях»;

деральный закон лица государственной гражданской ФЗ «О внесении изменений «Об общественных службы категории «руководитель» в Федеральный закон «О не- объединениях»;

при поступлении на государствен- коммерческих организациях»

ную службу на проведение в отно шении него ряда проверочных меро приятий, т. е. осуществления Продолжение таблицы 14.4. График при Управленческое решение ведения в со Концепт, идея управленческого Нормативно по приведению в соответ- ответствие Ответствен № решения проблемы в Доктрину правовой акт ствие фактора — управляе- фактора — ный орган безопасности и развития РФ и ОУР мого параметра управляемого параметра контроля на службе и в частной ФЗ «О внесении жизни специальными органами го- изменений в Фе сударственной власти на время про- деральный закон хождения им государственной служ- «О некоммерче бы) — «колпак» ских организаци ях»

16 Закрепление за государственным Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ служащим, которому поручены «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа контроль и руководство другими служащего» Конституции РФ вой политике щего государственными служащими, обя занности по выявлению фактов не выполнения или нарушения требо ваний законодательства и принятию соответствующих дисциплинарных мер 17 Установление социальных гарантий Разработка законопроекта 1-й год после Специальный Кодекс государ государственному служащему, до- «Кодекс государственного принятия новой орган по кадро- ственного служа бросовестно исполняющему свои служащего» Конституции РФ вой политике щего обязанности, позволяющих вести до стойный уровень жизни (денежное содержание, обеспечение жильем, местами в детских садах, школах, высокий уровень пенсионного обе спечения, обеспечения достойного ежегодного отпуска);



Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.