авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И

МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА КАЗАНСКОГО

ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

ПРАВОВОЙ

СТАТУС

РЕСПУБЛИКИ

ТАТАРСТАН

КАЗАНЬ

1АТАРСКОЕ КНИЖНОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО

1996

ББК 6799(2)0

П68

Составитель: акад. Б. Л. ЖЕЛЕЗНОВ Н' умные

редакторы: акад. В. Н ЛИХАЧЕВ акад. Б. Л.

ЖЕЛЕЗНОВ

Правовой статус Республики Татарстан.— Казань: Татар, кн.

изд-во, 1996.—205 с. ISBN 5—29Э—00689—2 В книге рассмотрены важнейшие вопросы статуса и консти туционной правосубъектности Республики Татарстан в системе современного российского федерализма и международных отно шениях, правовое положение высших и местных органов госу дарственной власти и управления республики, порядок их фор мирования, проблемы конституционного контроля в Республике Татарстан.

Многие положения книги носят дискуссионный характер, так как она представляет собой первую попытку системного научного осмысления основ правового статуса республики.

Предназначена для политиков и ученых, практиков государ ственного строительства, политологов, международников, аспирантов и студентов — всех, кто интересуется проблемами национальной государственности Татарстана.

ISBN 5—298—00689—2 © Татарское книжное издатель стзо. Содержание Глава РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН И РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ. КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН И ДОГОВОР ОТ 15 ФЕВРАЛЯ 1994 г. Глава II КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Глава III ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА Глава IV ПРЕЗИДЕНТ Глава V ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ И МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ Глава VI ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Глава VII КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР Глава VIII ОТНОШЕНИЙ РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ГЛАВА IX ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН От авторов 30 aвгуста 1990 года Татарская автономная республика стала суверенной Республикой Татарстан. Были заложены основы принципиально нового статуса, позволившие республике, не посягая на целостность Российской Федерации, обеспечить себе разумную самостоятельность в решении вопросов экономики, политики, культуры и в то же время положить начало новым, подлинно демократическим отношениям между Российской Федерацией и ее субъектами.

Однако, хотя со времени принятия Декларации о го сударственном суверенитете Татарстана прошло уже более пяти лет и за эти годы был проведен ряд научных форумов, а также опубликовано немало материалов, посвященных исследованию «татарстанской модели», правовой статус республики все еще остро нуждается в дальнейшем изучении и обобщении. Он по-прежнему привлекает внимание отечественных и зарубежных ученых, а равно и практиков, которых интересуют не только статика, но и динамика проблемы, вопросы совершенствования этого статуса, опыт его использования в строительстве новой России.

Настоящее издание представляет собой попытку обобщить и систематизировать важнейшие государственно-правовые, а в определенной мере — и международно-правовые аспекты жизнедеятельности суверенного Татарстана, показать первые шаги республики в реализации ее статуса. Вместе с тем ограниченность объема издания не позволила авторам охватить, в частности, такие сферы нашей государственности, как судебная система, прокурорский надзор, затронуть проблемы местного самоуправления. Их исследование еще впереди. При этом ав торы отдают себе отчет в том, что многие положения книги носят остро дискуссионный характер, изложены с недостаточной убедительностью и полнотой, порой даже неприемлемо;

для читателей, занимающих крайние позиции по вопросам национальной государственности и федерализма.

И все же они искренне надеются, что эта первая попытка систематизированного научного обобщения проблемы окажется объективно полезной и для ученых, и для политиков, и для практиков государственного строительства, не говоря уже о студентах и аспирантах, изучающих право.

Авторы приносят благодарность Государственному Совету Республики Татарстан за ценное содействие в подготовке и публикации книги.

Авторский коллектив:

Гл. 1—акад. Б. Л. Железное (КГУ);

гл. 2—канд. юр. наук Г. Р. Хабибуллина (КГУ);

гл. 3—член Центризбиркома Российской Федерации канд. юр. наук Р. Т. Биктагиров;

гл.

4—начальник Государственно-правового управления администрации Президента Республики Татарстан Р. А.

Сахиева;

гл. 5—акад. Б. Л. Железное (КГУ);

гл. 6 — канд. юр.

наук Р. И. Тарнапольский и канд. юр. наук Е. К. Алексашкин (КГУ);

гл. 7 — акад. Б. Л. Железное и канд. юр. наук Т. Я.

Насырова (КГУ);

гл. 8 — докт. юр. наук Д. И. Фельдман, акад.

Б. Н. Лихачев, докт. юр. наук Г. И. Курдюков (КГУ), советник Председателя Государственного Совета Республики Татарстан канд. юр. наук Г. Р. Шайхутдинова;

гл. 9—канд. ЮР наук Л. X. Мингазов, канд. юр. наук Н. Е. Тюрина и асп. Ю. В.

Алфеева (КГУ).

Глава 1_ РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН И РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ.

КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН И ДОГОВОР ОТ 15 ФЕВРАЛЯ 1994 г.

Согласно статьи 61 Конституции Республики Татарстан, принятой Верховным Советом Республики Татарстан 6 ноября 1992 года, Республика Татарстан—уже не автономия, а «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Однако новейшая история этой республики, связанная с приобрете нием ею суверенного статуса, началась ранее, с принятием «Декларации о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической республики», документа, оз начавшего, что существовавшая до того в течение 70 лет Татарская АССР вступила в качественно новый этап своего развития. Между тем события, которые привели к конститу ционному обновлению Татарстана, пока еще мало освещены в литературе и упоминание о них поможет глубже понять особенности сегодняшнего положения республики. Рамки настоящего очерка не позволяют раскрыть экономические, политические и социально-этнические корни того удивительного процесса «суверенизации», который в начале 90-х годов охватил практически все республики бывшего СССР и даже выплеснулся за его пределы. Это — предмет специального исследования. Заметим лишь, что не осталась в стороне от этого процесса и Татарская АССР. Более того, она явилась одной из пер вых советских автономий, решительно декларировавших переход к суверенной государственности. 30 августа года Верховный Совет Татарской АССР провозгласил го сударственный суверенитет Татарстана и преобразовал ее в Татарскую Советскую Социалистическую республику— Республику Татарстан1. Земля, ее недра, природные богатства и другие ресурсы на территории Татарской АССР были объявлены исключительной собственностью ее народа.

Вместе с тем республика гарантировала всем проживающим на ее территории гражданам независимо от их национальности, социального происхождения, веро исповедания, политических убеждений, других различий равные права и свободы человека, равноправное функ ционирование татарского и русского языков в качестве государственных, сохранение и развитие языков других национальностей. Декларация также установила, что Кон ституция и законы Татарстана обладают верховенством на всей его территории, но до принятия новой Конституции республики, других ее нормативных актов на ее территории продолжают действовать законы и подзаконные акты Татарской АССР, РСФСР и Союза ССР, не противоречащие ее государственному суверенитету2.

Нетрудно увидеть, что эта Декларация, равно как и аналогичные акты других автономий России, не говоря уже о союзных республиках—субъектах Союза ССР, практически последовала за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. и, в частности, провозгласившей право каждого народа России на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. По существу все они были основаны на российской Декларации.

Официальное переименование Татарской ССР в Республику Татарстан произведено Законом Республики Татарстан от 7 февраля 1992 г. (См :

Ведомости Верховного Совета Татарстана, 1992, № 4) Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан.— Казань, 1990.

В соответствии с постановлением Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. вопрос о суверенитете Республики Татарстан как государства, явля ющегося субъектом международного права, строящего свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, был вынесен на республиканский (РТ) референдум, в ходе которого более половины—50,3 процента избирательного корпуса республики (61,4 процента от числа проголосовавших избирателей)—ответили на него утвердительно1.

Таким образом руководящие органы Республики Та тарстан получили реальную возможность, опираясь на волеизъявление большинства народа, приступить, с одной стороны, к подготовке новой Конституции, т. е. к прямому конституированию Республики Татарстан как суверенного государства, с другой — к соответствующим переговорам с руководством Российской Федерации2.

Впрочем, первый официальный контакт такого рода состоялся ранее, еще 12—15 августа 1991 г. в Москве,.где встретились делегации РСФСР и Республики Татар Архив Верховного Совета Республики Татарстан. Заметим, что перед проведением референдума высшие органы власти Российской Федерации, руководствуясь Конституцией России, в своих актах дали негативную оценку той части вынесенного на референдум вопроса, в которой затрагивалась международная правосубъектность Республики Татарстан и ее право строить свои отношения с другими республиками, государствами на основе равноправных договоров (см.: Постановление Конституционного суда РСФСР от 13 марта 1992 г.//Известия Татарстана, 1992, 17 марта;

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 19 марта 1992 г//Российская газета. 1992, 21 марта;

Обращение Президента Б. Н. Ельцина к Верховному Совету Республики Татарстан //Российская газета, 1992, 20 марта). В свете этих актов проведение референдума без изменения вынесенного на голосование вопроса показало, что республика не намерена отступать от курса на реализацию своего суверенитета;

последующий же отказ органов России от конфронтации свидетельствовал в конечном счете не о слабости, а о силе Федерации, о торжестве принципов интернационализма, на которых основана российская Декларация о государственном суверенитете. Что же касается действовавшей в 1992 г. Конституции Российской Федерации, на нарушение которой указал Конституционный суд Федерации, то стан, причем переговоры были обозначены как «консуль тации», а по их итогам был подписан только Протокол. Но значение этого документа вышло за рамки протокола.

Принимая во внимание принципы деклараций о государст венном суверенитете РСФСР и Республики Татарстан и «...исходя из понимания необходимости строить свои отно шения на новых началах», делегации согласились «...орие нтироваться на использование договорных форм регули рования отношений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики с Республикой Татарстан, учитывающих их приоритетные интересы без ущемления интересов других республик и Союза в целом». Далее в Протоколе было зафиксировано стремление углублять и совершенствовать хозяйственные связи и взаимовыгодное сотрудничество, гарантировать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан независимо от национальных, конфессиональных и иных различий, способствовать развитию национальных культур и языков. Само содержание Протокола, равно как и форма его изложения свиде тельствовали о принципиально новом характере отношений между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, которые уже во многом утратили характер «властеотношений», о стремлении сторон к равноправному диалогу и, в то же время, о сохранении их единства — прежде всего единого экономического пространства1.

позволительно спросить: а можно ли вообще рассчитывать на стабильность права в революционной ситуации и всегда ли придерживались существующих норм права сами органы и лидеры России?

В п. 4 упомянутого Постановления от 19 марта 1992 г Верховный Совет Российской Федерации сам рекомендовал Верховному Совету Республики Татарстан и Президенту Республики Татарстан заключить с Российской Федерацией двусторонний Договор о разграничении полномочий между высшими органами власти Республики Татарстан и Российской Федерации— правда, после присоединения Республики Татарстан к Федеративному договору и на его основе.

Протокол по итогам консультации делегаций РСФСР и РТ, состоявшихся 12—15 августа 1991 г. в г. Москве / Архив Президента Республики Татарстан, 1991 г.

Затем имело место еще несколько встреч на переговорах, в том числе и на межправительственном уровне. 6 декабря 1991 г. было заключено первое соглашение Правительства РСФСР с Правительством Татарской ССР—об экономическом сотрудничестве.

Однако в 1992—1993 годах переговоры застопорились.

Сказались как противодействие переговорному процессу со стороны некоторых политических сил, так и различия в подходах сторон к статусу республики и путям дальнейшего строительства Федерации. Что же касается Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта г., то Республика Татарстан его не подписала.

Означало ли это, что республика выступила против единства Российской Федерации? Чтобы ответить на по добный вопрос, необходимо вернуться к Декларации о государственном суверенитете Татарстана.

Конечной целью, которую преследовал Верховный Совет Республики Татарстан, принимая Декларацию, являлось преобразование Татарстана в суверенную союзную республику—субъект Союза ССР как высшей формы со ветской федерации и тем самым обретение большей не зависимости и более широких возможностей для улучшения жизни народа республики. Следует также иметь в виду, что незадолго до того, 26 апреля 1990 г., Верховный Совет СССР принял Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», которым установил, что автономные республики—это государства, являющиеся субъектами федерации—Союза ССР, хотя и входят по прежнему в состав союзных республик. Тем самым все автономные республики Российской Федерации (РСФСР) оказались субъектами двух федераций одновременно, что противоречило не только здравому смыслу, мировой практике, но и конституционному законодательству СССР, союзных и автономных республик.

Можно лишь предположить, что в основе столь своеоб разного решения лежала попытка союзной власти опереться на автономные республики России в борьбе за сохранение всевластия союзного центра.

Но один правовой нонсенс повлек за собой второй.

Принимая свои декларации о государственном суверенитете, автономные республики России заявляли в своих актах о том, что остаются субъектами РСФСР — иными словами, соглашались с тем, что являются одновременно субъектами двух федераций. Единственно грамотным, на наш взгляд, оказалась позиция Республики Татарстан, которая, справедливо исходя из того, что одно и то же государство в принципе не может быть субъектом двух федераций, сделала свой выбор и не включила в декларацию от 30 августа 1990 г.

положение о сохранении за собой российской правосубъектности. При том Декларация недвусмысленно объявила, что являться основой для «участия Татарской АССР в подготовке и заключении Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками».

После распада Союза ССР Верховный Совет Республики Татарстан 26 декабря 1991 г. принял Декларацию о вхождении республики в СНГ1. И хотя эта Декларация была оставлена государствами—членами СНГ без последствий, она подтвердила намерение Республики Татарстан сохранить единство с другими советскими республиками, включая РСФСР.

Итак, к концу 1991 г. с распадом союзной федерации Республика Татарстан утратила возможность реализовать свою правосубъектность в составе СССР, чего никак не могла и не должна была предвидеть, принимая Декларацию о государственном суверенитете без упоминания о том, что остается субъектом РСФСР. Что же касается других республик России, то именно неоправданный, с точки зрения правовой логики, подход к Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992, № 4.

состоянию «двухсубъектности» сделал их положение после распада СССР более определенным: они значились, согласно принятым ими декларациям субъектами Российской Федерации, притом формально суверенными, поскольку соответствующее положение было внесено и в Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

В этом «подвешенном состоянии» Республике Татарстан предстоял непростой выбор: подписать вместе с остальными республиками Федеративный договор или обеспечить себе в составе Российской Федерации своего рода индивидуальный статус, позволяющий оптимально для складывающихся условий реализовать Декларацию о своем государственном суверенитете.

Разумеется, не обошлось в тот момент и без искушения выйти вообще из состава России, превратиться в изолированный от нее анклав между Волгой и Уралом. Но к этому призывали лишь определенные круги, не получившие поддержки ни у народа, ни у руководящих органов республики. Лидеры Татарстана, выступив за сохранение единства Российской Федерации, в принципе высказались за строительство федерации самими ее субъектами, за придание ей в конечном счете договорного характера, как это и практикуется в мировом сообществе. «Учитывая международный опыт и конституции уже существующих федеративных государств, Российская Федерация должна учреждаться снизу вверх на договорно-конституционной основе, что и может обеспечить ей стабильность на длительную перспективу»1. И далее: «Мы убеждены, что единственный для всех приемлемый путь сохранения Российской Федерации—это договорно-конституционное закрепление ее ассиметричного построения. Такова наша принципиальная позиция»2.

Шаймиев М. Ш. Из выступления на международной научно-прак тической конференции «Федерализм—глобальные и российские измерения «//Материалы конференции. Казань, сентябрь 1993 г.—С. 7.

Мухаметшин Ф. X Там же.

Эта позиция была закреплена ранее и в Конституции Татарстана от 6 ноября 1992 г., однако еще более года со дня принятия Конституции республика оставалась в положении человека с рукой, протянутой для рукопожатия, хотя заключение отдельных межправительственных соглашений продолжалось. И только 15 февраля 1994 г. решительные шаги президентов Российской Федерации и Республики Татарстан привели, наконец, к подписанию того Договора, который существенно прояснил правовую природу взаимоотношений между Россией и Татарстаном1.

В чем же заключаются принципиальные особенности современного Татарстана как субъекта Российской Феде рации? Они вытекают из соответствующих положений конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, а также Договора от 15 февраля 1994 г.

1. Конституция Российской Федерации не выделяет статус Республики Татарстан и не содержит, хотя бы в качестве отдельного приложения, текст Договора от 15 февраля 1994 г.

Она лишь устанавливает в ст. 65, что Татарстан находится в составе Российской Федерации наряду с другими республиками. К тому же она вообще не упоминает о государственном суверенитете каких-либо республик. На Татарстан, как и на прочие республику Конституция Российской Федерации распространяет положение о равноправии республик (государств), краев и областей (административно-территориальных субъектов России) между собой во взаимоотношениях с федеральными органами и о разных их правах в сфере совместного ведения с Российской Федерацией. Право выхода республик, в т. ч.

Татарстана из России не «В юридическом отношении значение Договора состоит прежде всего в том. что он завершает период государственно-правовой неопределенности в отношениях Татарстана с Российской Федерацией» (Тузмухамедов Р, Пустогаров В Равноправный международный акт // Республика Татарстан, 1994, 17 марта ) предусмотрено. Статус любой республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией рес публики, он может быть изменен только по взаимному их согласию. Суверенитет Российской Федерации распро траняется на всю ее территорию, причем Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Система государственной власти Российской Федерации едина, а республика устанавливает свою систему органов государственной власти хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конститу ционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения органы исполнительной власти Российской Федерации и республик составляют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, в конечном счете возглавляемую Президентом России. Законы и иные нормативные акты республик могут выходить за пределы правового регулирования Федерации только в сферах исключительного ведения республик. Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Граждане республик одновременно являются гражданами Российской Федерации, русский язык имеет статус государственного на всей территории Российской Федерации, хотя республики вправе устанавливать и свои государственные языки. Решения Конституционного суда, Верховного суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации обязательны на всей территории Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (правда, по согласованию с субъектами Российской Федерации)... Даже этот, далеко не полный перечень конституционных положений, закрепляющих со стороны России статус республик, свидетельствует о том, насколько зыбкой являетсягрань между прежней автономной государственностью республик РСФСР и их стату сом суверенных государств, декларированном в Федера тивном договоре1.

Конституция же Татарстана, со своей стороны, уста навливает, что государственный суверенитет есть неотъе млемое качественное состояние Республики Татарстан;

установлено гражданство Республики Татарстан (причем граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации)1;

воинская обязанность исполняется на территории Республики Татарстан, а вне ее — лишь на основе договорных обязательств Республики Татарстан.

Республика определяет свой государственно-правовой статус самостоятельно. Границы между Республикой Татарстан и другими государствами (!) устанавливаются и изменяются по соглашению сторон. Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан (о противоречии законам Российской Федерации не упоминается). Республика Татарстан заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права (о руководствовании законами Российской Федерации не упоминается).

Республика самостоятельно формирует свои органы государственной власти, управления, осуществляет свое законодательство. Прокурор Республики Татарстан назначается ее высшим представительным органом государственной власти, перед ко По-видимому, правы те авторы, которые полагают, что именно в отсутствии упоминания о государственном суверенитете республик кроется причина того, что в ряде регионов новая Конституция Российской Федерации не получила одобрения на референдуме 12 декабря 1993 г. (См.: Карапетян Л., Эбзеев Б. Нет равенства, но есть равноправней/Российская газета, 1994, 31 августа).

Данное положение, на наш взгляд, не означает установления двойного гражданства, так как Республика Татарстан является субъектом Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации и гражданство Республики Татарстан составляют системное единство.

торым ответствен и подотчетен (о его подчинении Гене ральному прокурору Российской Федерации не упоминается).

Государственные символы Республики Татарстан не содержат реквизитов, прямо свидетельствующих о вхож дении республики в состав Российской Федерации. Заметим также, что сама Российская Федерация упоминается в Конституции Республики Татарстан только дважды — в ст. (об ассоциации с Россией) и ст. 19 (о гражданстве Республики Татарстан и России). Что касается собственности, то права Республики Татарстан на землю, недра, воды и иные природные ресурсы, а также находящиеся на ее территории предприятия, кроме ресурсов и предприятий России либо других государств, также закрепляются за РТ, но — преимущественно в актах текущего законодательства Республики Татарстан и указах ее Президента.

В конечном счете, как видим, расхождения в консти туционном законодательстве Российской Федерации и Республики Татарстан о национально-государственном ус тройстве более всего касаются реалий государственного суверенитета Татарстана;

соответствующей «фигуре умол чания» в Российской Конституции корреспондирует отсут ствие четкого закрепления своей федеративной правосу бъектности в Конституции Республики Татарстан1. Но следует ли из всего этого, что расхождения между обеими конституциями носят характер непримиримых и принципи альных противоречий?

Во-первых, современное понимание такой категории, как государственный суверенитет, отошло от его абсолю В литературе уже указывалось как на отдельные противоречия между конституциями Российской Федерации и Республики Татарстан, так и на то обстоятельство, что некоторые акты текущего законодательства Республики Татарстан нарушают федеративную структуру отношений Татарстана и России. (См. в частности: Лысенко В. Что мешает России стать полноценной федерацией.//Российские вести, 1994, 2 июня;

Михайлов В. В. Соотношение законов, правовых систем Федерации и ее субъектов//Федерализм — глобальные и российские измерения.— С. 202;

Коваленко А. И.

Конституционное право Российской Федерации.—М.: Артания. 1995.—С. 82— 84, 87, 88).

тизации как по отношению к гражданину, так и в меж дународном сообществе. Например, государства—члены ЕС оказались по Маастрихтскому договору 1992 г. от ря да своих суверенных прав в пользу Европейского Союза, но никто не станет в связи с этим утверждать, будто, вступив в нерасторжимое единство и признав европей ское гражданство, Англия и Франция перестали быть суверенными государствами1. Так что «фигура умолча ния», к которой прибегли творцы действующей Консти туции Российской Федерации применительно к сувере нитету республик, отнюдь не означала отрицания этого суверенитета в существующем его понимании. «Сувере нитет означает верховенство, это верно, но он не может быть безграничным»2. Ст. 5 Конституции Российской Фе дерации признает республики государствами, то же при знает в отношении Республики Татарстан Договор от 15 февраля 1994 г., а полномочия республик безусловно расширены по сравнению с периодом их сугубо автоном ной государственности.

Во-вторых, само понятие государства, ассоциированного с Российской Федерацией, отнюдь не свидетельствует о каком-то отчуждении Республики Татарстан, о том будто бы Республика Татарстан—это некий ассоциированный член, не являющийся субъектом Федерации, нечто вроде Пуэрто-Рико в США. Термин «ассоциация» в данном случае означает не присоединение Татарстана к России, а их межгосударственное объединение в рамках федерации с разграничением предметов ведения и взаимным делегированием полномочий.

Сохраняется единство территории: республика не конституировала особый государственный режим своих Насс К. Федеративный порядок в процессе объединения Европы.

Доклад на российско-германской научной конференции «Современные проблемы федерализма и регионализма» 13—15 сентября 1993 г., г. Москва.

Проблема суверенитета в Российской Федерации,— М.: Республика, 1994.— С. 16.

границ, въезд и выезд остаются свободными, коммуникации— едиными.

Гражданство Российской Федерации и Республики Та тарстан является не двойным, а единым, поскольку на граждан Республики Татарстан распространяется суверенная государственная власть и России, и Татарстана, причем данное обстоятельство не обусловлено требованием о заключении с Россией каких-либо дополнительных договоров о гражданстве, тогда как в отношении иных государств такое требование в Конституции Республики Татарстан содержится.

Конституционное регулирование экономической системы Республики Татарстан свидетельствует о признании единства экономического пространства Республики Та тарстан и Российской Федерации, республика остается в рублевой зоне.

Анализ отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией свидетельствует также о наличии у них общего правового пространства, хотя прямого указания на это Конституция Республики Татарстан и не содержит. Так, на основании Договора от 15 февраля 1994 г. обе стороны могут издавать в рамках переданных им полномочий правовые акты, которые будут действовать на соответствующей территории, не затрагивая принцип верховенства законов каждой из сторон1. При этом не следует исключать и предметы совместного ведения. Названные обстоятельства подтверждают, что ассоциация Российской Федерации и Республики Татарстан вне общего правового пространства практически невозможна. Общее правовое пространство освобождает республику от необходимости осуществлять дорогостоящую разработку ряда собственных кодексов. Оно создает условия для Напр., в целях реализации п. 5 ст. 2 Договора от 15 февраля 1994 г.

Указом Президента Республики Татарстан от 14 апреля 1994 г. образована Комиссия по вопросам помилования при Президенте Республики Татарстан, которая будет рассматривать вопросы помилования лиц, осужденных судами Республики Татарстан.

тесного взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации и Республики Татарстан, столь необходимого обеим сторонам, тем более что специальным соглашением предусмотрено формирование правоох ранительных органов Республики Татарстан на основе «действующего федерального и Республики Татарстан за конодательства». Не вызывает сомнений, что Прокурор Татарстана по-прежнему должен осуществлять надзор ?а неуклонным соблюдением на территории республики актов Федерации, изданных по вопросам ее ведения и не противоречащих п. 6 ст. 76 Конституции Российской Фе дерации.

Разумеется, о федеративной правосубъектности Та тарстана de facto свидетельствует и весь комплекс повседневных правоотношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией.

В-третьих, само заключение Договора от 15 февраля г. отвечает положению ст. 66 Конституции Российской Федерации, согласно которому, как уже отмечалось, статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. В Договоре записано, что «Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором...» Подобная форма объединения как раз и означает, что оно опирается на обе конституции, что оно не является результатом игнорирования какой-либо из них и что оно соответствует воле обеих сторон. В то же время объединение на основе обеих конституций и Договора не противоречит и ст. 59 Конституции Республики Татарстан, так как республика сделала свой выбор самостоятельно.

Наконец, расхождения в конституционном законода тельстве Российской Федерации и Республики Татарстан в значительной степени блокированы положениями гл. Конституции Российской Федерации, позволяющими России использовать присущий многим федерациям принцип «подразумеваемых полномочий» (см., напр., п. 5 ст. Конституции Российской Федерации), который в критических случаях способен защитить единство и верховенство федерации, даже если она в обычных условиях стоит на позиции «дуалистического федерализма»".

Конституция Российской Федерации действует и на территории Татарстана, «обеспечивая единство Российского государства, его территориальную целостность, единство экономического пространства и равную защищенность всех граждан»,— как справедливо утверждают Р. Тузмухамедов и В. Пустогаров,— «...по своим фундаментальным положениям и по своему демократическому содержанию Конституция Татарстана и Конституция Российской Федерации тождественны»2.

2. Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г. подтвердил, что в настоящее время Республика Татарстан не ставит под сомнение свою правосубъектность в составе Российской Федерации. Ее Конституция 1992 г. сегодня выступает как важный объединительный фактор: не умаляя национальный суверенитет татарского народа, она сокращает опасность пагубной для любого народа самоизоляции и в целом отвечает современному пониманию государственного суверенитета, которое лежит в основе межгосударственной интеграции народов. Объединительную функцию осуществляет и Договор от 15 февраля 1994 г. (Тем не менее между ним и Федеративным договором, объединяющим с российским центром другие республики Российской Федерации, имеются определенные различия.) Последние начинаются уже с того, что Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан явля Имеется в виду паритет Федерации и ее субъектов в соответствующих сферах компетенции.

Тузмухамедов Р.. Пустогаров В. Указ. соч. К этому можно лишь Добавить, что отдельные несоответствия в тексте Конституции РТ нормам Конституции РФ вполне устранимы и, конечно же, не должны Рэссматриваться как принципиальные противоречия.

ется межгосударственным, т. е. кладет начало процессу преобразования России в договорную федерацию. Феде ративный же договор от 31 марта 1992 г. принципиально ничего в природе России не меняет, поэтому не дает, с нашей точки зрения, оснований считать его актом, знаменующим, как провозглашалось в официальных кругах, чуть ли не рождение новой федерации. Впрочем, не дает Федеративный договор и оснований для пессимизма тем авторам, которые, наоборот, опасаются, что он превратит Россию в конфедерацию. Так, В. Лысенко утверждает, будто «...подписание Федеративного договора... являло собой компромисс, обозначавший так называемую асимметричную федерацию, фактически конфедерацию»1.

Явно переоценивая значение Федеративного договора, этот автор дает понять, что, вопреки указанному договору, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.

поставлена завершающая точка «в изнуряющей борьбе между договорной и конституционной федерацией... принятие новой Конституции знаменует победу конституционной федерации»2. На самом же деле особо важных правовых последствий для Российской Федерации Федеративный договор не имел и иметь не мог: ведь он исходил из признания априорно существовавшей федерации, конституированной три четверти века тому назад и не основанной ни на договоре центра с ее субъектами, ни на договоре между ее субъектами, которых, кстати, к моменту провозглашения РСФСР вообще не было. Смысл Федеративного договора состоял не в образовании новой Федерации и не в разрушении прежней, а, главным образом, лишь в раз граничении предметов ведения и полномочий, притом не между федерацией и ее субъектами, а между уже Лысенко В. Что мешает России стать полноценной федераци ей//Российские вести, 1994, 2 июня.

Там же.

существовавшими органами государственной власти фе дерации и ее субъектов, что далеко не одно и то же Конечно, можно и нужно понять позицию руководства России: а 1992 г. приступить к строительству федерации заново, поставить само ее существование в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство—с высокой степенью вероятности означало для России повторить судьбу Союза ССР. Однако нельзя отказать в логике и Татарстану, который в сложившейся ситуации, не разрушая единства России, поставил вопрос о реализации своего суверенитета в рамках «асимметричной федерации»

на основе двустороннего межгосударственного договора.

В то же время Федеративный договор распределял правомочия между органами Федерации и ее субъектами фактически по вертикали, тогда как Договор от 15 февраля 1994 г. «...исходит из признания наличия прав суверенного государства у каждой из сторон»2. Существуют и другие различия между этими документами. В частности, как отмечает А. М. Каримов, согласно Федеративному договору споры между органами Российской Федерации и республик по вопросам совместного ведения разрешаются Конституционным судом Российской Федерации, в то время как Договор от 15 февраля 1994 г. предусматривает, что споры между органами Российской Федерации и Республикой Татарстан разрешаются в согласованном ими порядке. Тем же Договором подтверждено, что Республика Татарстан обладает исключитель В сущности, новая Конституция России лишь довела до логического завершения идею, заложенную в Федеративном договоре Даже упоминание суверенитета республик в нем практически мало что изменило в их статусе и характере федерации, статус республик сохранил многие черты автономии, и в этой связи нельзя не вспомнить первоначальную редакцию Декларации о государственном суверенитете Карельской республики, в которой это государство было провидчески провозглашено «суверенной автономной республикой»

Тагиров И Документ исторического значениях//Республика Татарстан, 1994, 30 марта ным правом решать вопросы владения, пользования, рас поряжения землей, ее недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а равно предприятиями и имуществом, являющимися достоянием и собственностью народа Татарстана, тогда как Федеративный договор относит право распоряжения подобными объектами к сфере совместного ведения федерации и республик. Договор от февраля, в отличие от Федеративного, не включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан установление общих принципов налогообложения и сборов;

предоставляет органам Республики Татарстан право осуществлять помилование лиц, осужденных судами Республики Татарстан;

включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан общие и коллизионные вопросы гражданства. Симптоматично и то обстоятельство, что в Договоре от 15 февраля 1994 г. на первом месте находятся предметы ведения Республики Татарстан, между тем как в Федеративном договоре вначале приводятся предметы ведения Федерации1.

При внимательном изучении Договора от 15 февраля можно обнаружить не только его отличия от Федеративного договора, но и некоторые его расхождения с кон ституционным законодательством. Так, в литературе уже указывалось, что Договор Российской Федерации и Рес публики Татарстан закрепляет полномочия Татарстана по заключению соглашений с иностранными государствами (если они не противоречат Конституции и международным обязательствам Российской Федерации), тогда как Конституция Российской Федерации устанавливает лишь возможность совместной координации, которую осущест вляют Федерация и ее субъекты в сфере международных и внешнеэкономических связей2. Договор от 15 февраля Каримов А Договор суверенных государств/'Республика Татарстан, 1994, 1 марта Тузмухамедов Р.. Пустогаров В Указ соч со стороны Татарстана подписан только Президентом и Премьер-министром республики. Между тем, если ст. Конституции Российской Федерации закрепляет за Прези дентом Российской Федерации право представлять Россий скую Федерацию внутри страны и право обеспечивать согласованное взаимодействие органов государственной власти, то Конституцией Республики Татарстан аналогичные права относительно Республики Татарстан за ее Пре зидентом не закреплена. Республику—по букве Конститу ции—он представляет лишь в международных отношениях (п. 9 ст. 111). Впрочем, может быть, правы Р. Тузмухамедов и В. Пустогаров, утверждающие, будто Договор от 15 февраля строится на «международно-правовой суверенности сторон», и что до его заключения Конституция Российской Федерации на протяжении трех лет вообще не имела силы в Республике Татарстан?1 Думается, что это не так. Согласно п. Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., до принятия новой Конституции республики на ее территории продолжали действовать законы РСФСР, что было бы невозможным, если бы Россия была «другим государством», да и реальные отношения между Федерацией и Татарстаном после 30 августа 1990 г.

однозначно строятся на нормах внутригосударственного права обеих старой. Следовательно, пробел в Конституции Республики Татарстан очевиден. Он может быть легко устранен, если включить в п. 9 ст. 1 1 1 этой Конституции право Президента представлять Республику Татарстан в отношениях с Федерацией и ее субъектами (а может быть, и со странами СНГ)2.

Тузмухамедов Р., Пустогаров В. Указ. соч.

А пока такое дополнение в Конституцию Республики Татарстан не внесено, представляется юридически некорректным также и то, что Договор, подписанный Президентом и Премьер-министром Республики Татарстан, но не содержащий подписи Председателя Верховного Совета Республики, включает обязательства, которые распространяются и на высший представительный орган государственной власти Республики Тат арстан.

Договор от 15 февраля 1994 г. высветил, а в ряде случаев как бы восполнил также некоторые другие пробелы в Конституции Республики Татарстан. Например, стало ясным, что в раздел III — «Государственное устройство Республики Татарстан» — следовало включить перечень предметов ведения республики, на что указывалось в ходе дискуссии при разработке и принятии Конституции. В Конституции же Российской Федерации такой перечень, естественно, содержится (ст. 71, 72), поэтому сегодня очень просто установить, соответствует ли Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий от 15 февраля 1994 г. нормам Конституции России, но гораздо труднее это сделать в отношении Конституции Республики Татарстан, так как ответить на данный вопрос можно лишь вычленяя предметы ведения и полномочия каждого из высших органов республики.

Существенным пробелом в Конституции Регпублики Татарстан является, на наш взгляд, и то, что она недо статочно четко регулирует условия и пределы действия на территории республики актов Российской Федерации, принятых в рамках компетенции Федерации. С принятием Конституции был как бы сделан шаг назад от Декларации о государственном суверенитете Татарстана, поскольку во всех случаях, когда возникали споры о применении того или иного акта России на территории Республики Татарстан, приходилось обращаться не столько к самой Конституции, сколько к Закону Республики Татарстан от 30 ноября 1992 г.

«О порядке введения в действие Конституции Республики Татарстан», ст. 2 которого содержит возможность расширительного толкования в пользу применения российских законов. Теперь задача облегчена благодаря Договору от 15 февраля 1994 г.

Только пробелами в конституционном регулировании' можно объяснить и разнобой, возникший после принятия Конституции Республики Татарстан в практике коллегии Верховного суда Республики Татарстан: до вмешательства Комитета конституционного надзора Республики Татарстан и местной прессы судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан, в противовес судебной коллегии по уголовным делам того же суда, запрещала кассационное обжалование -своих решений в Верховный суд Российской Федерации. Та же причина лежит в основе настойчивых требований национал-радикалов вывести все правоохранительные органы республики из-под подчинения соответствующим органам России. Не предусмотрено Конституцией Республики Татарстан и согласование назначения Прокурора республики с Генеральным прокурором Российской Федерации, между тем как по Договору от 15 февраля кадры правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан1.

По-видимому, договорные отношения между Российской— Федерацией и Республикой Татарстан будут совер шенствоваться как с точки зрения их адаптации к кон ституционному законодательству обеих сторон, так и в смысле их обогащения, дальнейшей конкретизации. Уже сегодня, наряду с основным Договором, имеется ряд со глашений между правительствами Республики Татарстан и Российской Федерации, в частности: о координации борьбы с преступностью, о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности, о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики, по воп В парламентских кругах Республики Татарстан высказывалось мнение, будто указанные пробелы представляют собой на что иное, как противоречия между Конституцией Республики Татарстан и Договором от февраля 19S4 г. С этим вряд ли можно согласиться: противоречия имели бы место, если бы в Договоре содержались положения, отчетливо противоположные нормам Конституции. Здесь же Договор именно восполняет случайные или заведомо допущенные пробелы («фигуры умолчания»), не создавая правовых коллизий. Иной Bonpie -следует ли устранить все пробелы немедленно, в одночасье? Думается, что срочной и необходимости в этом нет, так как на практике * во многом восполняет Договор от 15 февраля 1994 г., но в принципе рано или поздно они должны быть ликвидированы.

26.._...

...— росам собственности, о бюджетных взаимоотношениях, в области высшего образования, о взаимодействии в области охраны окружающей среды, по вопросам таможенного дела о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки, об экономическом сотрудничестве, о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Разработана программа совместных мер по поддержке государственных предприятий оборонной промышленности, расположенных в Республике Татарстан, достигнута договоренность о частичном финансировании из бюджета Федерации работ по реконструкции Казанского Кремля и т. д. Итак, Республика Татарстан, не угрожая единству и целостности Российской Федерации, ныне выступает как субъект Федерации, пользующийся индивидуальным пра вовым статусом на основе Конституции суверенного Та тарстана, Конституции Российской Федерации и двусто роннего межгосударственного Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между органами сторон2.

Представляется, что именно подобные отношения и должны полагаться в основу дальнейшего строительства федеративной России. Более того, с нашей точки зрения не вызывает опасений то обстоятельство, что Российская Федерация сохранит свой «асимметричный» характер, ибо, как свидетельствует мировой опыт демократического развития, нет более прочного единства, нежели единство в многообразии.

Конечно, вопросы отношений между Республикой Та тарстан и Российской Федерацией далеко не исчерпывают содержания действующей Конституции Республики Татарстан. В целом ее можно охарактеризовать как важный нормативный акт, закрепляющий такие обществен Архив Кабинета Министров Республики Татарстан, 1993—1994 гг.

' Именно о роли двустороннего Договора между РФ и РТ как одной из основ статуса РТ забывают авторы, обвиняющие властные структуры республики в сепаратизме и пренебрежении Конституцией РФ (см., напр.:

Коваленко А. И Указ, соч., с. 83).

ные отношения в республике, которые позволяют строить подлинно демократическое правовое государство.

Прежде всего обращает на себя внимание ее бесспорный демократизм. Конституция устанавливает принадлежность всей власти народу, закрепляет приоритет человека как высшей ценности, участие граждан в управлении делами государства и общества, взаимную ответственность государства и гражданина, принципы социальной справедливости и политического плюрализма, идеологической терпимости. Деятельность государственных органов должна строиться на основе разделения властей, верховенства законов, неуклонного их соблюдения.

Успешная реализация этих положений могла бы способствовать формированию гражданского общества и правового государства, эффективной системы местного самоуправления.

Основу экономики Республики Татарстан, согласно Конституции 1992 г., составляет социально ориентированное рыночное хозяйство, в котором обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности, разнообразие и равенство форм собственности, начиная с частной, равные условия их правовой защиты. Экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством.

Одной из первых на территории бывшего СССР Конституция Республики Татарстан закрепила частную собственность на землю, запретила монополистическую деятельность, направленную на ограничение или устранение конкуренции, административное ограничение хозяйственной деятельности экономически самостоятельных предприятий, предусмотрела возможность реального участия общественных ассоциаций в управлении государством, самостоятельность органов общественного самоуправления.

Запрещаются прямое или косвенное ограничение прав либо установление преимуществ по расовому и нацио нальному признакам, возбуждение национальной розни в связи с религиозными верованиями. Татарстан—светское государство.

Очевиден интернационализм Конституции: Республика Татарстан определяется как государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики, т. е.

является государством всего народа республики.

Национальный же характер государственности закрепляется Конституцией косвенно и ненавязчиво о чем свидетельствуют название республики, ее символы, провозглашение в качестве государственных татарского (на первом месте) и русского языков. Чувство меры, которое проявил законодатель в этом вопросе, можно понять, если учесть, что татары составляют примерно лишь половину населения Республики Татарстан.


Вместе с тем именно с точки зрения интернационализма необходимо учитывать, что Татарстан является единственным в мире государством, в котором непосредственно реализуется суверенитет татарского народа.

Форму правления, установленную Конституцией Реи публики Татарстан, в самом общем виде можно охарак теризовать как «полупрезидентскую республику», в кото рой стабильность власти обеспечиваемся системой про думанных сдержек и противовесов.

И все же Конституция 1992 г.— не более чем Конституция переходного периода. Она была принята в условиях, когда еще не сложились многие представления об институтах демократической государственности, практи чески отсутствовали полноценные политические партии, идеология общественного развития в обновляющем со циуме, четкое понимание статуса республики и ее места в системе российского федерализма.

Отсюда—и ряд серьезных недочетов, которых просто не мог избежать этот документ в момент своего рождения. Так, недостаточно полно и конкретно был сформулирован ряд основных прав и свобод, а равно их гарантий, представляемых человеку и гражданину. Следы прежних, устаревших представлений несли на себе статьи, регулирующие систему Советов, местное самоуправление, статус народного депутата. Принцип разделения властей только декларирован, что оставляет слишком широкий простор для его произвольного толкования, особенно на местах. Слабо проработана система взаимо действия органов представительной и исполнительной власти на уровне города и района, заведомо временный характер носил статус высшего представительного органа государственной власти республики, оставляла желать лучшего глава Конституции, посвященная судебной власти, охране законности и правопорядка. Поэтому можно сказать, что Конституция Республики Татарстан 1992 г. была просто обречена на нестабильность, и нет ничего удивительного в том, что очень скоро, уже в конце 1994 г., в нее были внесены десятки поправок, в том числе и весьма существенных.

Основные изменения коснулись глав, определяющих статус высшего и местных представительных органов государственной власти, систему местного самоуправления (которая отныне выведена за рамки государственной власти);

принципиальные новеллы внесены в первый раздел Конституции: изъято положение о том, что Советы народных депутатов составляют политическую основу государства;

установлено, что Конституция может приниматься и посредством референдума.

По-видимому, работа над поправками к Конституции еще далека от завершения. С нашей точки зрения, требуют серьезных уточнений не только нормы, регулирующие отношения республики с Россией, о чем говорилось выше, но и ряд других—в частности, представляется, что на конституционном уровне должна быть исключена практика избрания назначаемых сверху глав администраций председателями Советов и совмещения ими обоих этих постов (впрочем, проблема может быть отчасти решена, если главы местной администрации будут не назначаться сверху, а во всех случаях избираться местным населением)1. Однако более полно и конкретно о харак См. об. этом: Заключение Комитета конституционного надзора Республики Татарстан от 19 марта 1993 г. «О совмещении должностей председателей местных Советов народных депутатов и глав местных администраций»(Архив Комитета Конституционного надзора Республики Татарстан.

тере последующих изменений и дополнений Конституции можно будет судить лишь после того, как удастся изучить опыт реализации уже внесенных в нее поправок и, ра зумеется, в ходе дальнейшего строительства Российской Федерации.

Глава II_ КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Проблема развития конституционного законодательства Республики Татарстан является много аспектной. Один из таких аспектов—исторический—поз воляет не только охарактеризовать этапы конституционного строительства республики, но и выявить особенности развития отдельных конституционно-правовых институтов, к которым относится институт государственного устройства Республики Татарстан.

Согласно общепринятому подходу, конституционно правовой институт государственного устройства Республики Татарстан всегда включал деление Республики Татарстан на административно-территориальные единицы, основы их правового положения, принципы взаимодействия центральных и местных органов государственной власти.

Однако содержание правового института государственного устройства Республики Татарстан не исчерпывалось сферой ее административно-территориального строения и включало в качестве составной части положения о форме национальной государственности и основах взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан. Именно данная часть конституционно-правового института представляет особый интерес, поскольку позволяет определить место Республики Татарстан в системе российского федерализма.

Большую роль в формировании и последующем развитии правового института государственного устройства РСФСР. Право непосредственных сношений с Всероссийским ЦИК и СНК РСФСР Конституция возлагала на ЦИК АТССР, его Президиум и СНК АТССР1. Кроме того, ЦИК АТССР и СНК АТССР имели право контроля и ревизии деятельности всех наладившихся на территории Татарстана правительственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных РСФСР и не входивших в состав наркоматов и управлений АТССР;

в экстренных случаях ЦИК АТССР и СНК АТССР представлялось право временного отстранения от занимаемых должностей лиц данных учреждений, с немедленным сообщением об этом надлежащим центральным органам Российской Федерации2.

Принцип федерализма проявляется в особенных вза имоотношениях центральных органов управления—объ единенных и необъединенных наркоматах РСФСР и АТССР.

Например, право объединенных наркоматов РСФСР приостанавливать, изменять и отменять распоряжения одноименных объединенных народных комиссариатов АТССР не распространялось на случаи, когда эти распоряжения основывались на точном предписании ЦИК АТССР и СНК АТССР (в последнем случае объединенные наркоматы РСФСР могли лишь входить с представлением во (РСФСР)3.

ВЦИК В свою очередь, распоряжения объединенных наркоматов РСФСР можно было приостанавливать постановлениями СНК АТССР в случае их противоречия действовавшим законам РСФСР и АТССР или когда проведение их в жизнь грозило бы расстройством хозяйственной или политической жизни АТССР4.

Итак, к правам Автономной Татарской Советской Со циалистической Республики, обусловленным федератив Образование и государственно-правовое положение Татарской АССР.—Казань. 1960.—Ч. I.—С. 152.

Там же.

Там же. С. 156.

Там же.

ной природой российского государства, Основной Закон АТССР 1926 г. относил:

а) представительство на Всероссийском Съезде Советов с правом рыкающего голоса;

б) право законодательной инициативы по вопросам ведения Всероссийского Съезда Советов;

в) представительство при Президиуме ЦИК РСФСР с правом совещательного голоса;

г) право приостановления неправомерных актов объ единенных наркоматов РСФСР.

Обращает на себя внимание тот факт, что из четырех законодательных, распорядительных и контрольных органов Российской Федерации Татарстан был реально представлен, и то неравнозначно, только в двух—на Всероссийском Съезде Советов и в Президиуме Всероссийского ЦИК. Таким образом, Основной Закон АТССР 1926 года не предусматривал особого представительства республики (а, следовательно, и особых прав) во ВЦИК РСФСР и СНК РСФСР, хотя и компенсировал этот пробел правом взаимодействия ЦИК АТССР и СНК АТССР с названными государственными органами Российской Федерации по отдельным вопросам.

Что касается взаимоотношений отраслевых органов государственного управления, то особые права СНК АТССР больше свидетельствовали о признании принципа верховенства законов над подзаконными актами независимо от их ведомственной подчиненности. Кроме того, присвоение СНК АТССР права приостанавливать неправомерные акты объединенных наркоматов РСФСР осуществлялось в целях стабилизации и сохранения иерархической структуры законодательства РСФСР.

Особенность конституционного регулирования государ ственного устройства Татарстана в эти годы заключалась также в том, что оно осуществлялось с учетом консти туционной практики взаимоотношений союзного государства и Российской Федерации. Заимствование конституционного опыта федеративного строительства Союза ССР свидетельствовало о том, что автономные республики, в том числе и АТССР, стремились укрепить союзные начала в федеративной природе Российского государства.

Следующий этап в законодательном оформлении государственного устройства Республики Татарстан на ступил с принятием Конституции Татарской АССР 1937 года.

Если конституционные нормы о государственном ус тройстве республики располагались в различных главах Основного Закона АТССР 1926 года, то Конституция Та тарской АССР 1937 года выделила и объединила большую часть конституционных норм в единую главу «Государственное устройство».

Какие же правовые нормы сформировали конституционно правовой институт государственного устройства Республики Татарстан?

В него вошли положения об административно-терри ториальном устройстве республики, о территориальном верховенстве, о месте законов Татарской АССР в зако нодательстве РСФСР, о гражданстве Татарской АССР, о предметах ведения высших органов государственной власти и управления республики.


Как видно из анализа текста Основного Закона ТАССР 1937 года, к конституционным новеллам относились по ложения о гражданстве Татарской АССР, соотношении законов ТАССР с вышестоящими законами, о праве рес публики организовывать собственные судебные органы.

Таким образом, впервые в истории конституционого за конодательства Татарстана законодатель закрепил в Кон ституции 1937 года все основные признаки Татарской АССР как государства, за исключением государственного суверенитета.

Еще одна новелла Конституции ТАССР 1937 года за ключалась в содержании статьи 13, которую следует считать ключевой по сравнению с другими статьями о госу дарственном устройстве Республики Татарстан того периода.

Она провозгласила, что Татарская АССР «входит в состав РСФСР на правах автономной республики и вне пределов прав РСФСР осуществляет государственную власть на автономных началах»1.

Как известно, в юридической литературе 50—70-х годов формулировка «осуществление государственной власти на автономных началах» трактовалась по-разному. Одни авторы понимали под ней самостоятельное осуществление автономной республикой государственной власти в пределах своей компетенции;

другие—указывали, что формула на «автономных началах» позволяет отличить правовое положение автономной республики от статуса союзной республики;

наконец, в данной формулировке ряд ученых государствоведов видели не столько возможность автономной республики самостоятельно осуществлять государственную власть, сколько право соответствующих союзных республик устанавливать и контролировать пределы этой самостоятельности2.

На наш взгляд, последняя из трех точек зрения больше соответствовала практике строительства централизованного федеративного государства, отражая подчиненное положение Республики Татарстан в федеративных отношениях после обновления конституционного законодательства в 1936— годах.

Подчиненное положение Татарстана в федеративных отношениях выражалось главным образом в «усеченном»

характере государственно-правовых признаков республики. К примеру, Татарская АССР имела право принимать свою конституцию, но она подлежала обязательному утверждению Верховным Советом РСФСР. Будучи государством, Татарская АССР имела собственное гражданство, но не могла устанавливать основания его приобретения и прекращения.

Анализ Конституции Татарской АССР 1937 года свиде тельствует не только об упразднении ряда организационно Конституция (Основной Закон) Татарской АССР 1937 года.

Халилов А. М. О государственно-правовой природе автономных республик.// Проблемы государства и права на современном этапе.

правовых форм сотрудничества, но и об изъятии из компетенции Татарской АССР некоторых полномочий, в том числе права участвовать в установлении целесообразных для республики организационных связей между государственными органами РСФСР и ТАССР. Таким образом, подчиненное положение Татарской АССР выражалось в ограничении ее прав как субъекта федерации. Сужение полномочий автономной республики проявлялось и в том, что в соответствии с конституционной реформой 1936—1937 годов Российская Федерация решала многие вопросы федеративного строительства в одностороннем порядке.

Итак, Конституция Татарской АССР 1937 года не внесла коренных изменений в содержание федеративных от ношений, сущность которых по-прежнему выражалась в представительстве республики в Верховном Совете РСФСР и в особенных организационно-правовых связях между высшими и отраслевыми органами государственного управления РСФСР и Татарской АССР. Однако характер федеративных связей претерпел определенную трансформацию;

союзные начала во взаимоотношениях РСФСР и ТАССР уступили место унитарным.

С принятием Конституции Татарской АССР 1978 года произошли некоторые изменения в содержании консти туционно-правового института государственного устройства Республики Татарстан.

К таким изменениям прежде всего следует отнести само переименование правового института. Вместо названия «Государственное устройство» в Конституции утвердилось другое наименование, а именно: «Национально государственное и административно-территориальное ус тройство Татарской АССР». Здесь же необходимо отметить и количественный рост статей о государственном устройстве республики и их разделение, в зависимости от объекта регулирования, на две самостоятельные подгруппы.

Вторая группа поправок касалась основ правового статуса и взаимоотношений РСФСР и Татарской АССР.

Законодатель отказался от противоречивой по характеру толкования статьи 13 ранее действовавшей Конституции года и заменил ее на более точную по содержанию. В соответствии со статьей 34 Конституции Татарской АССР года республика находилась в составе РСФСР и вне пределов прав РСФСР самостоятельно решала вопросы, относившиеся к ее ведению1.

К новеллам конституционного регулирования относилось закрепление в статье 67 Основного Закона ТАССР 1978 г.

права Татарской АССР участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР, через высшие органы государственной власти и управления РСФСР, а также ее обязанность способствовать осуществлению на своей тер ритории полномочий РСФСР и проводить в жизнь решения высших органов государственной власти и управления Российской Федерации2. Относительная новизна Конституции Татарской АССР 1978 года выражалась в положениях об обеспечении комплексного экономического и социального развития территории ТАССР, а также в положениях о координации и контроле деятельности предприятий, учреж дений и организаций республиканского (РСФСР) подчинения по вопросам ведения Татарской АССР3.

Несмотря на положительный в целом характер но вовведений, потенциал статей 64 и 67 Основного Закона Татарской АССР 1978 года не был реализован в полной мере.

Более того, сама Конституция также включала в содержание ограничительные условия, провозглашая, к примеру, абсолютное верховенство законов РСФСР, территориальное обустройство Татарской АССР в соответствии с законодательством РСФСР, установление порядка организации и деятельности республиканских (ТАССР) и местных органов государственной власти согласно зако нодательству РСФСР и т. п.

Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.— М: Юрид.

лит., 1982.— С. 229.

Там же. С. 230.

Там же. С. 230.

Исходя из текста Основного Закона Татарстана 1978 года невозможно установить, за редким исключением, и конкретные формы участия ТАССР в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР1. В то же время все основные стороны взаимодействие РСФСР и ТАССР были подробно рассмотрены в Конституции и текущем законодательстве РСФСР того периода.

Например, Конституция РСФСР 1978 года предусматривала право законодательной инициативы Татарской в лице ее высшего органа государственной власти;

вхождение представителя Татарской АССР в состав Президиума Верховного Совета РСФСР в качестве одного из заместителей Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР;

ограничение контрольных полномочий Совета Министров РСФСР в отношении неправомерных актов Правительства Татарской АССР (имеется в виду право Совета Министров РСФСР приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Совета Министров Татарской АССР в пределах своей компетенции).

Регламент Верховного Совета РСФСР от 26 марта 19^ года закрепил другую возможность участия ТАССР в за конотворческой, управленческой и контрольной деятельности высшего органа государственной власти РСФСР— через заключения высших органов государственной власти Татарской АССР на запросы Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР по проектам законов РСФСР или другим вопросам.

Что касается участия Татарстана в осуществлении кон трольных полномочий Верховного Совета РСФСР, то высшие органы государственной власти Татарской АССР имели право, во-первых, участвовать в процедуре контроля 1 во Так, в статье 99 Конституции ТАССР 1978 года закреплялось пра запроса депутата Верховного Совета ТАССР к руководителям располо женных на территории ТАССР предприятий, учреждений и организаций республиканского (РСФСР) подчинения по вопросам, отнесенным к ведению Татарской АССР (см.: Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.— С. 206).

за соблюдением Конституции РСФСР 1978 года. Во-вторых, постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР по вопросам своего ведения были вправе заслушивать соответствующие представления Совета Министров ТАССР1.

В области исполнительно-распорядительной деятельности Татарская АССР имела право участвовать в заседаниях Совета Министров РСФСР при обсуждении вопросов федеративного значения и вносить на рассмотрение Пра вительства РСФСР предложения по вопросам республи канского (РСФСР) значения2. На Совет Министров РСФСР также возлагалась обязанность обеспечивать необходимое взаимодействие между Советом Министров ТАССР и министерствами, государственными комитетами РСФСР, другими подведомственными Совету Министров РСФСР органами при осуществлении компетенции последних и проведении в жизнь планов социально-экономического развития, важнейших республиканских (РСФСР), межот раслевых региональных программ3.

Тот факт, что конкретные формы взаимодействия РСФСР и ТАССР устанавливались в Конституции и законах РСФСР, свидетельствовал о том, что определение всех аспектов государственного устройства республик в составе РСФСР находилось в ведении Российской Федерации. Таким образом, Татарская АССР не имела права по собственному усмотрению вносить какие-либо изменения и дополнения в институт государственного устройства, поскольку это нарушало бы принцип жесткого верховенства Конституции и законов Российской Федерации.

С проведением конституционной реформы 70-х годов не претерпел изменений сам характер федеративных отношений, т. к. весь объем властных полномочий в области федеративного строительства фиксировался за РСФСР.

Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.—С.

206, 207, 216, 476, 479, 512.

' Там же.—С. Там же.—С. 512—513.

Следовательно, конституционное законодательство РСФСР ориентировало развитие Российского государства по пути унитаризма.

Далее, Конституция ТАССР 17« года сохранила связи преемственности с ранее действовавшим конституционным законодательством республики. Это выражалось в том, что содержание федеративных отношений между РСФСР и ТАССР составляли организационно-правовые связи высших органов государственной власти обеих республик. Вместе с тем нельзя не отметить, что по сравнению с предыдущим этапом конституционного строительства организационно-правовые отношения центральных органов государственной власти РСФСР и ТАССР значительно обогатились.

Наконец, Основной Закон 1978 года оставил без изменения нормы, фиксировавшие перечень государственно-правовых признаков Татарской АССР. Исключение составляло положение о праве окончательного принятия конституции республики.

Законы об изменении и дополнении Конституции ТАССР 1978 года, принятые в течение 1989—1992 годов, заложили иную основу для определения места Республики Татарстан в системе российского федерализма.

Что касается законов об изменении и дополнении Конституции РСФСР 1978 года, принятых в период 1989— годов, то они фактически не оказали заметного влияния на содержание правового института государственного устройства Республики Татарстан. Согласно Конституции РСФСР в редакции 1989—1990 годов все республики в ее составе имели право на особое представительство на Съезде народных депутатов РСФСР и в верховном Совете РСФСР;

право на законодательную инициативу;

право на созыв внеочередных заседаний съезда народных депутатов РСФСР и сессий Верховного Совета РСФСР. Итак, некоторое расширение прав республик в составе Российской Федерации было связано с Реформированием федеральных представительных органов государственной власти.

Важную роль в дальнейшем развитии конституционно правового института государственного устройства Татарстана сыграла Декларация о государственном суверенитете республики от 30 августа 1990 года.

Принципиальное отличие Декларации о государственном суверенитете от 30 августа 1990 года от предшествовавшего конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан заключалось в том, что она изменила форму национальной государственности: вместо статуса автономной Республики Татарстан приобрел статус, равнозначный статусу союзной (суверенной) республики.

Кроме того, провозглашение государственного суверенитета означало переустройство федеративных отношений внутри России на началах подлинного равноправия и добровольности.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод:

Декларация о государственном суверенитете Татарстана выступала в качестве составной части Конституции 1978 года по вопросу об основах правового статуса Республики Татарстан и взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан вплоть до принятия Основного Закона Республики Татарстан 1992 года.

Таким образом, в период с августа 1990 года по ноябрь 1992 года конституционно-правовой институт госу дарственного устройства Республики Татарстан закреплял:

а) принципы взаимодействия Российской Федерации и Республики Татарстан;

б) право многонационального народа на природные ресурсы в пределах территории Республики Татарстан;

в) равноправное функционирование татарского и русского языков в качестве государственных с тем, что будут сохраняться и развиваться языки других национальностей;

г) верховенство Конституции и законов Республики Та тарстан на ее территории и некоторые другие положения.

Сопоставление обновленных статей Конституции РСФСР 1978 года и Декларации о государственном суверенитете Татарстана от 30 августа 1990 года позволяет сделать вывод о заметном ослаблении господствовавшей длительное время тенденции единства конституционного регулирования в сфере федерального и республиканского строительства.

Соответственно специфика правового регулирования общественных отношений в области государственного устройства Татарстана выражалась в том, что конституционно-правовой институт государственного ус тройства Республики Татарстан обрел значительную ав тономию в рамках конституционного законодательства Российской Федерации.

Нельзя не отметить еще одну особенность конституци онного регулирования отношений в сфере государственного устройства республики: Декларация о государственном суверенитете 1990 года внесла свой вклад в обновление Конституции РСФСР 1978 года по вопросу о статусе национальных республик в составе России.

В итоге Конституция РСФСР 1978 года в редакции от апреля 1992 года уже не именовала республики в составе Российской Федерации автономными. Она не только расширила права республик, предоставив им, к примеру, право участвовать в международных и внешнеэкономических связях1, но и укрепила гарантии их самостоятельности в федеративных отношениях2.

Далее Декларация о государственном суверенитете Татарстана 1990 года вместе с соответствующими де кларациями о суверенитете республик в составе Российской Федерации, Федеративным Договором от 31 марта 1992 года оказала непосредственное влияние и на содержание самого понятия «российский федерализм».

Конституция (Основной Закон) Российской Федерации—России.— М.:

Известия, 1992.—С. 81.

Так, Основной Закон России 1978 г. в редакции 1992 года гарантировал республикам представительство в федеральных органах государственной власти.

С появлением новых конституционных актов в правовой системе России понятие «российский федерализм»

значительно обогатилось в том смысле, что под ним стали понимать разделение государственной власти1. В результате традиционное представительство Татарстана в законодательных органах Российской Федерации и особые правовые связи между высшими органами государственной власти России Республики Татарстан перестали исчерпывать содержание федеративных отношений.

Кроме того, претерпел изменения сам характер фе деративных связей между Российской Федерацией и Рес публики Татарстан: отношения между ними стали строиться не только на основе принципа «власти-подчинения», но и на базе принципа равноправия сторон2.

Новый этап в развитии конституционно-правового ин ститута государственного устройства Республики Татарстан начался с принятия Конституции Республики Татарстан года.

Основной Закон 1992 года восстановил прежнее на именование института «Государственное устройство», подчеркнув при этом, что государственное устройство Та тарстана не обусловлено исключительно лишь националь ными отношениями.

Несмотря на то, что Конституция 1992 года, регулируя вопросы организации государственной власти, основывалась на Декларации о государственном суверенитете от Об этом, в частности, свидетельствовала ст. 78 ч. 1 Конституции года в редакции от 21 апреля 1992 года: «Республика в составе Российской Федерации—государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации».

Принцип равноправия нашел свое отражение, к примеру, в процедуре поготовки и подписания Российско-Татарстанского Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения от 15 февраля 1994 года.

Благодаря заключенному Договору принцип подчинения одного из субъектов федерации общефедеральной власти утратил свой абсолютный характер.

30 августа 1990 года, она уточнила и дополнила положения последней. Например, новая Конституция Республики Татарстан конкретизировала положения о суверенитете республики, назвав его неотъемлемым качественным со стоянием Республики Татарстан. Основной Закон 1992 года не ограничился данным положением и развил его в других конституционных нормах, посвященных государственно правовым признакам Республики Татарстан1.

Другая отличительная черта Конституции Республики Татарстан 1992 года выражается в правовом регулировании взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан. Основной Закон Татарстана 1992 года установил, что пределы и формы участия республики в осуществлении федеральных и исключительных полномочий должны определяться не в Федеративном Договоре от 31 марта года, а в двустороннем Договоре о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

Итак, на протяжении всего периода своего существования форма и содержание института государственного устройства Республики Татарстан претерпевали изменения. Эти изменения обусловливались не столько вопросами административно-территориального строения, сколько формой национальной государственности и особенностями федеративных отношений. Иными словами, решающими факторами становления и дальнейшего совершенствования государственного устройства Республики Татарстан выступали и продолжают выступать конституционно-правовой статус Республики Татарстан и характер взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан.

Наиболее важной среди них является, на наш взгляд, ст. Конституции, которая устанавливает, что Республика Татарстан имеет право самостоятельно определять свой государственно-правовой статус и решать вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства.

Глава III ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА Избирательная система Республики Татарстан регулируется Конституцией Республики Татарстан, а также законами Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан», «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Республики Татарстан», законодательством о выборах Президента Республики Татарстан и отражает принципы избирательной системы, установленные законодательством Российской Федерации1.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.