авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ...»

-- [ Страница 3 ] --

Учеными и практиками республики высказывается мысль о том, что на сегодняшний день статус Президента Республики Татарстан нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, поскольку Президент возглавляет систему органов государственного управления и, следовательно, отвечает за исполнительную власть, следовало бы предусмотреть право Президента самостоятельно определять структуру правительства, образовывать и упразднять министерства и государственные комитеты Республики Татарстан, принимать отставку Кабинета Министров Республики Татарстан, отдельных его членов. Можно было бы уточнить норму действующей Конституции, касающуюся полномочий Президента по освобождению от должности членов правительства: так ли уж необходимо согласование с парламентом их освобожде 92 _ ния в связи с уходом на пенсию, по состоянию здоровья, переходом на другую работу, с переездом в другие регионы и т. д.? Эти вопросы могли бы решаться по их личной просьбе Президентом самостоятельно.

Целесообразно также официально, на конституционном уровне закрепить право Президента на заключение договоров от имени Республики Татарстан с органами Российской Федерации и ее субъектов, ведение международных переговоров. Правда, на практике подобные полномочия Президент осуществляет. Так, от имени Республики Татарстан он подписал договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», им подписаны договоры о дружбе и сотрудничестве с Удмуртской Республикой, Республикой Башкортостан, Республикой Коми и другими субъектами Российской Федерации. Им также подписан ряд международных соглашений, имеющих неоценимое значение для развития экономики и культуры народа республики, научно-технического сотрудничества.

Указы Президента Республики Татарстан по своей юридической силе ниже законов, но в случаях, когда нормативные указы восполняют пробелы в законодатель стве, их более низкая по сравнению с законом юридическая сила становится проблематичной, о чем, кстати, го ворилось— и не без оснований — в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 1994 год1.

Указы, строго говоря,—акты единоличного распоряди тельства. Но многие из них, особенно носящие нормативный характер, до подписания рассматриваются консультативными органами при Президенте (комиссии, советы, Российская газета, 1995, 17 февраля.

рабочие группы и т. д.), Кабинетом Министров, соответ ствующими министерствами и ведомствами. Такой порядок подготовки и рассмотрения проектов указов Президента Республики Татарстан установлен его Указом в целях обеспечения их качества и соответствия действующему на территории Республики Татарстан законодательству.

Согласно установленному порядку проекты нормативных актов Президента вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, в том числе экономические, справочные и аналитические, проходят правовую экспертизу.

Правом официального внесения на рассмотрение Президента Республики Татарстан проектов его указов и распоряжений обладают Премьер-министр Республики Татарстан, Руководитель Аппарата и Управляющий делами Президента, руководители структурных подразделений Аппарата Президента Республики Татарстан, исполнительных и распорядительных органов государственной власти Республики Татарстан, учреждений и организаций, профессиональных союзов и иных общественных организаций.

Кроме того, для выработки согласованного подхода по важнейшим вопросам государственной жизни, политического и социально-экономического развития республики Указом от 17 мая 1995 года образован Президентский совет Республики Татарстан в составе Президента Республики Татарстан, Премьер-министра Республики Татарстан, Председателя Государственного Совета, отдельных членов Кабинета Министров Республики Татарстан, глав администраций, ученых, руководителей контролирующих и хозяйственных органов. Президентский совет Республики Татарстан по своему правовому статусу является координационно консультативным и контрольным органом при Президенте, призванным подготавливать коллективные рекомендации для реализации внутренней и внешней политики Республики Татарстан, осуществлять контроль за реализацией республиканских программ и действующих нормативных актов. Основными его задачами явля ются анализ и прогнозирование социально-экономического положения и общественно-политической ситуации в республике с последующей разработкой соответствующих рекомендаций Президенту Республики Татарстан, выработка механизмов, определение сил и средств для эффективного осуществления важнейших республиканских программ, наиболее полного осуществления политических, экономических и личных прав и свобод граждан, обеспечение единства и взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления по решению вопросов государственной, экономической и социально-культурной жизни, подготовка предложений по повышению эффективности органов государственной власти Республики Татарстан, укрепление межнационального согласия в республике, обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и общественными движениями, профсоюзными и иными общественными объединениями и религиозными организациями, подготовка предложений Президенту о введении, продлении или отмене в республике чрезвычайного положения, а также решение иных задач, определяемых Президентом Республики Татарстан Заседания Президентского совета созываются по мере необходимости, ведет их Президент Республики Татарстан.

Члены Президентского совета участвуют в его работе на общественных началах. Президентский совет по обсуждаемым вопросам принимает решения, обязательные для рассмотрения теми органами, которым они адресованы.

В необходимых случаях по отдельным вопросам они могут быть реализованы в указах и распоряжениях Президента Республики Татарстан. Президентский совет может выступать и с обращениями.

Обеспечение текущей организационной деятельности Президентского совета необходимой информационно-ана литической документацией возлагается на Аппарат Пре зидента Республики Татарстан.

Институт президентства предполагает наличие отла женной организационно-управленческой структуры прези детского аппарата. Поэтому немалый интерес вызывает организация работы аппарата Президента.

Аппарат Президента Республики Татарстан осуществляет организационное, правовое, информационное, ме тодическое, техническое и иное обеспечение деятельности Президента и органов при Президенте. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Республики Татарстан, законами Республики Татарстан, указами и распоряжениями Президента Республики Татарстан. Порядок деятельности Аппарата Президента определяется Положением об Аппарате Президента Республики Татарстан, утвержденным его указом от 22 мая 1992 года.

Аппарат Президента Республики Татарстан имеет сле дующую структуру1:

Руководитель Аппарата Президента Республики Та тарстан Государственные советники при Президенте Рес публики Татарстан Помощники Президента Республики Татарстан Организационный отдел Государственно-правовое управление Отдел по связям с общественностью и межнаци ональным отношениям Отдел писем и приема граждан Отдел наград Пресс-центр Управление делами Президента Департамент по делам государственных служащих Департамент по внешним связям Контрольное управление.

Структура и численность работников Аппарата Прези дента Республики Татарстан утверждаются Президентом Республики Татарстан в пределах утвержденной парла ментом сметы расходов на содержание аппарата.

По состоянию на 1 января 1996 г.

Руководитель аппарата, государственные советники, начальники Государственно-правового управления и Кон трольного управления, а также Управляющий делами Президента назначаются на должность и освобождаются от должности указом, а заведующие отделами Аппарата Президента—распоряжением Президента Республики Та тарстан. Другие государственные служащие Аппарата Президента принимаются на работу (и соответственно увольняются) распоряжением Руководителя Аппарата Президента.

Разумеется, здесь были рассмотрены далеко не все вопросы, связанные со статусом Президента Республики Татарстан. Так, немаловажное значение имеет проблема партийности Президента. По положению глава государства должен действовать не как представитель какой-либо партии, политического движения, а как доверенное лицо большинства населения Республики Татарстан. Тем не менее требование о беспартийности Президента не закреплено в текущем законодательстве, и это дает основания для неоднозначного толкования этой проблемы. Такова конституционная практика и зарубежных государств. Президенты остаются членами своей партии, но в силу указанных выше причин часто перестает принимать официальное участие в деятельности государственных органов партии, ни говоря уже о занятии партий должностей. Далее: специального анализа требуют особые полномочия Президента в условиях чрезвычайного положения, его взаимоотношения с различными общественно политическими группами, движениями и средствами массовой информации, проблемы, возникающие в связи с реформированием представительных и исполнительных органов государственной власти в республике. Немалый интерес вызывает процедура передачи властных полномочий от одного президента к другому. Как видим, проблематика, связанная с президентством в Республике Татарстан, обширна и многогранна, поэтому она безусловно нуждается в дальнейших исследованиях.

Глава V ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ И МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В соответствии со ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г. декрет ВЦИК от 27 мая 1920 г. об образовании Автономной Татарской Советской Социалистической Республики определил основы организации государственного аппарата ТАССР, который должен был включать Советы депутатов, Центральный Исполнительный Комитет и Совнарком республики. До созыва первого Съезда Советов Татарии вся полнота власти, как указывалось в третьем разделе декрета от 27 мая, принадлежала Временному Революционному Комитету республики.

Организовав перевыборы местных Советов и выборы делегатов I (учредительного) Съезда Советов Татарии, ВРК в сентябре 1920 г. передал власть Съезду, который образовал ЦИК ТАССР, последний же—свой Президиум. Основные направления деятельности высших и местных органов республики были установлены в решениях I Съезда Советов ТАССР.

Съезд Советов республики в пределах своей компетенции принимал законы и осуществлял общее руководство республикой по вопросам политической и экономической деятельности, национальной политики, социально культурного строительства, административно-территори ального устройства. В его исключительной компетенции находилось принятие и изменение Конституции ТАССР, которая, однако, подлежала утверждению высшим органом власти РСФСР. Акты Съезда могли отменяться ВЦИК и Всероссийским Съездом Советов.

Съезд Советов ТАССР созывался поначалу ежегодно, затем — раз в два года. Всего за период с 1920 по 1937 годы состоялось 11 съездов;

XI Чрезвычайный Съезд принял Конституцию ТАССР 1937 г.

Каждый очередной Съезд образовывал ЦИК ТАССР (в пределах от 60 до 100 чел.) с периодическим обновлением части членов ЦИК. ЦИК ТАССР действовал в соответствии с конституционным законодательством РСФСР и специальными положениями1. Являясь высшим органом государственной власти республики в период между Съездами Советов, ЦИК мог выносить решения почти по всем вопросам компетенции Съезда, избирал свой Президиум, Председателя и Секретаря ЦИК. Он определял общие направления деятельности Президиума ЦИК, правительства и всех других органов власти ТАССР, наблюдал за исполнением конституционного и текущего законодательства, рассматривал бюджет республики, назначал и смещал руководителей наркоматов и т. д. Основную форму деятельности ЦИК представляли сессии, созывавшиеся Президиумом ЦИК не менее трех раз в году, проводились и внеочередные сессии.

В период между сессиями ЦИК высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти республики являлся Президиум ЦИК, подотчетный ЦИК.

Президиум ЦИК готовил Съезды Советов и сессии ЦИК, контролировал исполнение их решений в центре и на местах, мог приостанавливать или отменять постановления Совнаркома республики и отдельных наркоматов, акты нижестоящих Съездов Советов, их исполкомов, назначал и освобождал народных комиссаров, изменял (с последующим вынесением на утверждение ВЦИК) административно территориальное устройство республики. Важнейшие постановления Президиума ЦИК вносились на утверждение сессии ЦИК ТАССР.

Положения о ЦИК ТАССР принимались трижды—в 1920, 1924 и 1927 гг.

Высшие органы республики работали на татарском и русском языках.

В 1937 г. на смену Съезду, ЦИК и Президиуму ЦИК ТАССР пришли Верховный Совет ТАССР и Президиум Верховного Совета ТАССР.

Согласно Конституции Татарской АССР, Верховный Совет ТАССР избирался гражданами республики путем тайного голосования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права по территориальным избирательным округам по норме: 1 депутат от 15 тыс. населения сроком на 4 года. На своих сессиях он устанавливал Конституцию Татарской АССР (с последующим ее внесением на утверждение Верховного Совета РСФСР), районное деление республики (также с последующим утверждением Верховным Советом РСФСР), утверждал народнохозяйственный план и бюджет республики, избирал Президиум Верховного Совета ТАССР, образовывал Совет Министров и министерства республики;

контролировал соблюдение законов СССР, РСФСР и ТАССР на ее территории и осуществлял иные полномочия в рамках ее компетенции.

Президиум Верховного Совета ТАССР обладал госу дарственно-властными полномочиями. Представляя собой одну из важнейших форм деятельности Верховного Совета, он в то же время выступал как особый самостоятельный, хотя и подчиненный Верховному Совету, высший коллегиальный орган государственной власти, наделенный и собственной компетенцией. Он имел право оперативно решать многие неотложные вопросы государственного руководства, в том числе и отнесенные к ведению собственно Верховного Совета, но в этом последнем случае указы Президиума требовали последующего утверждения на сессии Верховного Совета республики.

Конституция ТАССР 1978 г. несколько расширила пол номочия автономной республики, что отразилось и на компетенции ее Верховного Совета. В частности, он получил право окончательного принятия Конституции ТАССР и внесения в нее изменений, самостоятельного решения ряда территориальных вопросов. С принятием же Декларации о государственном суверенитете Татарской республики от 30 августа 1990 г. и преобразованием ТАССР в Татарскую ССР (а затем — в Республику Татарстан) в Конституцию Татарстана было внесено большое количество изменений, в принципе преобразивших статус ее Верховного Совета. Этот орган приобрел все полномочия, присущие парламенту суверенного государства, в той мере, в какой они не затрагивали предметы исключительного ведения Российской федерации;

на компетенции Верховного Совета отразились непринципиально новые правоотношения, возникшие в связи с институциональными изменениями в республике, ее новой общественно-политической системой, образованием поста Президента Республики Татарстан.

Верховный Совет состоял из 250 депутатов, избиравшихся по избирательным округам, образуемым, в основном, с равной численностью избирателей. Он формировал Президиум Верховного Совета в составе Председателя Верховного Совета, его первого заместителя, заместителя, председателей постоянных комиссий, а также избирал туда других лиц из числа депутатов. Президиум Верховного Совета осуществлял функции по организации работы Верховного Совета, но, как и его предшественник, имел некоторые самостоятельные полномочия (толкование законов Республики Татарстан, организация и проведение референдумов и др.), мог образовывать (с последующим утверждением на сессии Верховного Совета Республики Татарстан) районы и города республиканского (Республики Татарстан) подчинения, производить их наименование и переименование.

В сложных условиях переходного периода Верховный Совет XII созыва—первый Верховный Совет суверенного Татарстана—сыграл исключительную роль в становлении статуса республики. Он принял Декларацию о государ ственном суверенитете, новую Конституцию, утвердил новые государственные символы республики, издал свыше законов, в том числе законы «Об основах народовластия», «О собственности», «О языках народов Республики Татарстан», «Об образовании», «О молодежи», «О профсоюзах», «О занятости населения», Земельный кодекс и др. Был разработан механизм реализации законов на основе скоординированной работы органов государственной власти и управления1. Деятельность Верховного Совета XII созыва способствовала сохранению в республике межнационального согласия, политической и социальной стабильности, строительству демократического правового государства, развитию рыночных отношений. 30 ноября г. Верховный Совет Республики Татарстан внес в Конституцию Республики Татарстан ряд существенных изменений и, в частности, установил новое наименование и новый статус высшего представительного органа республики. Ныне, в соответствии со ст. 89 действующей Конституции Республики Татарстан, этот орган называется Государственным Советом Республики Татарстан и конституирован как парламент республики, ее высший представительный, законодательный и контрольный орган государственной власти. Он состоит уже не из 250, а из 130 народных депутатов, избираемых по ад министративно-территориальным и территориальным округам сроком на 5 лет, сам же Государственный Совет определяет депутатов, работающих в нем на постоянной основе, и их численность. Первая легислатура Государственного Совета включила в его состав около 40 депутатов, занятых на постоянной основе и избранных преимущественно по территориальным округам. Остальные депутаты, избранные преимущественно по административно-территориальным округам, продолжают совмещать депутатские обязанности с постоянной работой в иных организациях, главным образом — в органах исполнительной власти на местах.

Лихачев В. Н. Доклад на торжественном заседании, посвященном 5-й годовщине Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан 29 августа 1995 [-.//Известия Татарстана. 1995, 1 сентября.

Председатель Государственного Совета является высшим должностным лицом парламента, представляет его в отношениях с другими органами республики, а также с парламентами других государств, организует работу Го сударственного Совета и его Президиума. Он представляет Государственному Совету кандидатуры для избрания на должность своих заместителей, Секретаря и членов Президиума Государственного Совета, персональный состав Верховного суда и Высшего арбитражного суда Республики Татарстан, половину персонального состава Конституционного суда Республики Татарстан и Центриз биркома республики, председательствует на сессиях пар ламента.

Секретарь Государственного Совета возглавляет пар ламентский аппарат.

Для подготовки и последующего проведения в жизнь законов и иных решений Государственного Совета, а также контроля над деятельностью государственных органов и организаций из числа депутатов образуются постоянные комиссии1. Они не вправе самостоятельно издавать акты Государственного Совета, но постановления, принимаемые ими в целях устранения нарушений законов, обязательны к исполнению. Порядок деятельности постоянных комиссий определяется Конституцией Республики Татарстан, Регламентом Государственного Совета и законом «О постоянных комиссиях Государственного Совета Республики Татарстан».

На первых пленарных сессиях Государственного Совета в 1995 г. образовано 7 постоянных комиссий по различным отраслям государственного, социально-экономического и культурного строительства.

Председатели постоянных комиссий избираются, как правило, на альтернативной основе на пленарной сессии Государственного Совета.

Членами постоянных комиссий не могут быть избраны Председатель Государственного Совета, его заместители, секретарь Государственного Совета, члены Президиума Государственного Совета и Премьер-министр республики.

В случае необходимости Государственный Совет может также создавать из числа депутатов временные комиссии— следственные, ревизионные и иные по любому вопросу своей деятельности. Работа постоянных и временных комиссий координируется Президиумом Государственного Совета.

Для совместной деятельности и выражения единого мнения народные депутаты Республики Татарстан могут создавать объединения и группы (фракции) по целевому, территориальному или партийному признаку;

каждый депутат вправе входить только в одну группу (фракцию). Особого разрешения парламента либо его руководства на создание фракции не требуется, необходимо лишь представить соответствующую информацию парламенту. Оговорок о численном составе депутатских групп и фракций закон не содержит.

К ведению Государственного Совета Республики Та тарстан относятся принятие Конституции и законов Рес публики Татарстан и внесение в них изменений, определение внутренней и внешней политики Республики Татарстан, законодательное регулирование отношений собственности, бюджетно-финансовой системы, организация управления всеми основными сферами жизни республики, решение вопросов административно-территориального устройства, утверждение важнейших программ экономического и социального развития, учреждение, реорганизация и ликвидация банков Республики Татарстан, установление республиканских налогов и т. д.

Государственный Совет избирает из числа народных депутатов Председателя Государственного Совета, его за местителей, секретаря Государственного Совета, образует Президиум Государственного Совета, образует и избирает постоянные комиссии и Комитет парламентского контроля. В отличие от Российской Федерации, где образование Правительства и вопросы его кадрового состава почти целиком переданы в компетенцию Президента Российской Федерации, в Республике Татарстан кандидатуры не только Премьер-министра, но и членов Кабинета Министров утверждаются по представлению Президента Республики Татарстан Государственным Советом, он же образует и упраздняет министерства и государственные комитеты республики, по предложению Президента Рес публики Татарстан и по собственной инициативе решает вопрос о доверии Кабинету Министров Республики Татарстан и его членам. Кроме того, Государственный Совет утверждает председателя Национального банка, избирает Конституционный суд Республики Татарстан, Верховный суд и Высший арбитражный суд Республики Татарстан, судей районных и городских судов, назначает Прокурора Республики Татарстан и Председателя Следственного комитета республики1.

Государственный Совет Республики Татарстан руководит деятельностью местных Советов народных депутатов, вправе отменять решения районных и городских (городов республиканского подчинения) Советов в случае их несо ответствия закону, принимает решения об амнистии лиц, осужденных судами общей юрисдикции Республики Та тарстан, и о проведении республиканского референдума.

Правда, эту последнюю функцию Государственный Совет как бы делит с Президентом: представление о проведении референдума может внести и Президент Республики Татарстан;

в случае, если Государственный Совет не под держит это представление, Президент вправе принять решение о проведении референдума самостоятельно.

Государственный Совет назначает выборы народных депутатов Республики Татарстан и местных Советов, Пре зидента Республики Татарстан, утверждает составы со ответствующих избирательных комиссий, рассматривает вопросы, связанные с обеспечением прав и свобод граждан всех национальностей на территории Республики Татарстан, решает вопросы о развитии национальной Пока не образован. Кроме того, не исключено, что с принятием федеральных законов о судебной системе и правоохранительных органах в законодательство Республики Татарстан будут внесены соответствующие изменения.

культуры, языка и охраны исторических памятников, дает толкование законов Республики Татарстан, учреждает государственные награды и устанавливает почетные звания Республики Татарстан, в праве вводить чрезвычайное положение, ратифицирует и денонсирует международные договоры республики.

Государственный Совет имеет право отменять поста новления своего Президиума, распоряжения Председателя Государственного Совета и решения постоянных комиссий, регулярно заслушивать отчеты образуемых или избираемых им органов и их должностных лиц. Статья 89 Конституции Республики Татарстан, регулирующая компетенцию Государственного Совета, содержит и бланкетную норму, согласно которой Государственный Совет может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него законодательством, «а также решать другие вопросы, имеющие общереспубликанское значение».

Порядок деятельности Государственного Совета опре деляется Конституцией Республики Татарстан и Регламентом Государственного Совета, принятым в 1995 г.

Основными формами работы Государственного Совета являются сессии и пленарные сессии. Сессии созываются в составе депутатов, занятых на постоянной основе, пленарные сессии — в составе всех народных депутатов Республики Татарстан, причем решения, принятые на сессии и на пленарной сессии, являются актами Государственного Совета, но в Конституции содержится оговорка о том, что пленарные сессии созываются для рассмотрения наиболее важных вопросов. Более того, Конституция определяет те вопросы, которые решаются исключительно на пленарных сессиях. Это—принятие Конституции Республики Татарстан, внесение в нее изменений и дополнений, утверждение госбюджета, определение внутренней и внешней политики республики, установление порядка организации и деятельности республиканских органов государственной власти и управления, решение вопросов, связанных с изменением границ республики, избрание Председателя Государственного Совета, его заместителей и секретаря Государственного Совета, образование Президиума Государственного Совета, решение иных наи более важных кадровых вопросов, включая утверждение кандидатуры Премьер-министра, освобождение от долж ности Президента Республики Татарстан и др. Прямых указаний о праве пленарной сессии на отмену решений сессии Государственного Совета Конституция не содержит, но это право вытекает, на наш взгляд, из положения о том, что решения сессии не могут противоречить решениям, принятым на пленарной сессии.

Таким образом, формально в парламенте Республики Татарстан может осуществляться контроль большинства депутатов над меньшинством, на деле же парламент сразу столкнулся с серьезной проблемой: хотя пленарная сессия и рассматривает наиболее важные вопросы компетенции Государственного Совета, (по Конституции их всего 17) тем не менее в целом к компетенции Государственного Совета отнесены 29 вопросов, причем основная масса текущих законов может окончательно приниматься сессией в составе менее трети депутатов Республики Татарстан. Более же двух третей депутатов могут и не участвовать ни в подготовке, ни в принятии этих законов;

а так как за ними стоит большая часть электората республики, то получается, что эта часть избирателей как бы отстраняется от непременного участия через своих представителей в непосредственной разработке и принятии многих парламентских решений. Сложившееся положение может быть частично урегулировано, во-первых, тем, что Регламент Государственного Совета разрешает не работающим на постоянной основе депутатам принимать участие в заседаниях Государственного Совета, работающего в режиме сессии (правда, только с совещательным голосом);

во-вторых, с помощью Президиума Государственного Совета, который может (должен?) своевременно направлять депутатам, не работающим на постоянной основе, проекты решений сессии;

в-третьих, максимальным привлечением таких депутатов к работе постоянных комиссий Государственного Совета.

Впрочем, к проблеме можно подойти и с другой стороны:

большая часть депутатов, не занятых в Государственном Совете на постоянной работе, избрана по административно территориальным округам это — главы местных администраций и некоторые другие работники исполнительных органов, и их постоянное участие в работе Государственного Совета могло бы отрицательно сказаться на балансе представительной и исполнительной властей в пользу последней. Обе стороны проблемы ждут своего решения, и оно не обещает быть легким, что, в свою очередь, свидетельствует о некотором изначальном несовершенстве структуры Государственного Совета как представительного органа власти. Наконец, все это усугубляется отсутствием у ряда депутатов, работающих на постоянной основе и повседневно участвующих в подготовке актов парламента, опыта парламентской деятельности, а порой — необходимого уровня грамотности и правовой культуры.

Вместе с тем, несмотря на эти «издержки молодости», к чести Государственного Совета следует признать, что он сумел принять хорошо продуманный Регламент, т. е. свод правил о своей деятельности, в котором широко учтен опыт предшественника—Верховного Совета Республики Татарстан, российского и зарубежных парламентов. В Регламенте прежде всего обстоятельно регулируется законодательный процесс (по терминологии Регламента— «законодательная процедура»). Он включает четыре основные стадии — внесение законопроекта, его обсуждение, принятие и промульгацию, т. е. подписание главой государства и опубликование принятого закона.

Право законодательной инициативы принадлежит на родным депутатам Республики Татарстан, Президенту Республики Татарстан, Президиуму Государственного Со вета, постоянным комиссиям и Комитету парламентского контроля Республики Татарстан, Кабинету Министров Республики Татарстан, Конституционному суду, Верховному и Высшему арбитражному судам Республики Татарстан, Прокурору Республики Татарстан, а также респуб 108 „ ликанскому совету профсоюзов—но только по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся.

Внесенный законопроект в месячный срок проходит экспертизу в Правовом управлении аппарата Государ ственного Совета, а затем с экспертным заключением поступает в Президиум Государственного Совета, последний же по результатам его рассмотрения принимает постановление, в котором определяется головная постоянная комиссия для подготовки соответствующего заключения.

Одновременно законопроект направляется в постоянную комиссию Государственного Совета по вопросам законодательства, законности, правопорядка и депутатской этики.

Для конкретной работы над законопроектами к делу подключаются и другие заинтересованные постоянные комиссии, а также могут создаваться рабочие группы с привлечением ученых и специалистов-практиков. Не ис ключается и представление альтернативного законопроекта.

Одновременно с направлением в постоянные комиссии проекты законов рассылаются народным депутатам, чьи замечания и предложения учитываются в ходе дальнейшей работы над этими актами.

Получив заключения постоянных комиссий и Правового управления аппарата Государственного Совета, Президиум Государственного Совета решает вопрос о готовности законопроекта к включению в повестку дня сессии или пленарной сессии.

Принятый к рассмотрению законопроект слушается Государственным Советом в трех чтениях. По результатам первого чтения парламент либо принимает закон в целом, либо отклоняет его (в этих случаях необходимость во втором и третьем чтении, естественно, отпадает), либо решает принять его в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных депутатами замечаний, что на практике означает возвращение его в соответствующие постоянные комиссии.

При внесении альтернативных законопроектов Госу дарственный Совет рассматривает их в ходе первого чтения и определяет, какой из них принять за основу для дальнейшей работы.

Может быть также принято решение о вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на народное обсуждение.

Дополненный и исправленный законопроект возвраща ется для рассмотрения во втором чтении: Государственный Совет принимает закон с учетом внесенных поправок в целом, либо отклоняет его, либо возвращает в постоянные комиссии для доработки.

После повторной доработки законопроект принимается к рассмотрению в третьем чтении, т. е. для голосования с целью принятия в качестве закона. На этом этапе внесение в него новых поправок или возвращение к обсуждению не допускаются, но при определенных условиях может быть решен вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.

Закон считается принятым, если на сессии (пленарной сессии) за него проголосовало более половины установ ленного численного состава Государственного Совета.

В соответствии с Конституцией Республики Татарстан Регламент также определяет особенности принятия поправок к Конституции и других решений, принимаемых Государственным Советом и его Президиумом.

Текст принятого закона направляется Президенту Рес публики Татарстан, который подписывает закон или не позднее чем в двухнедельный срок возвращает его со своими возражениями для повторного обсуждения и голосования.

Однако в случае, если Государственный Совет не менее чем двумя третями голосов от своего установленного численного состава подтвердит ранее принятое решение, Президент обязан подписать этот закон.

Законы Республики Татарстан принимаются на татарском и русском языках и публикуются на обоих языках, в течение семи дней со дня их подписания Президентом в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан», а также в «Ведомостях Государственного Совета Татарстана», вступают в силу с момента опубликования, если иной срок не обозначен в самом законе. Неопубликованные законы исполнению не подлежат.

В Государственном Совете Республики Татарстан могут проводиться так называемые парламентские слушания, на которых обычно обсуждаются законопроекты, требующие публичного обсуждения, проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении, другие вопросы внутренней и внешней политики. Слушания проводятся по инициативе Государственного Совета, его Президиума и постоянных комиссий, они открыты для средств массовой информации и общественности, но при обсуждении вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, могут быть закрытыми. В отличие от сессий парламентские слушания заканчиваются лишь рекомендациями по обсужденным вопросам. Протокол парламентских слушаний подписывается руководителем той постоянной комиссии, на которую Президиум Государственного Совета возложил их организацию и проведение.

Законодательством особо регулируется осуществление Государственным Советом Республики Татарстан своих контрольных полномочий. Государственный Совет непо средственно и через создаваемые им органы контролирует соблюдение государственными органами, организациями, должностными лицами Конституции Республики Татарстан, законов республики, проведение в жизнь иных решений Государственного Совета. В частности, Президент Респуб лики Татарстан ежегодно представляет Государственному Совету доклады о внутреннем и внешнем положении республики, информирует его о важных вопросах жизни Республики Татарстан. Не реже одного раза в год перед Государственным Советом отчитывается о своей работе Кабинет Министров Республики Татарстан, но при необхо димости Государственный Совет вправе заслушать Прави тельство в любое время. По итогам такого отчета Государ ственный Совет принимает постановление, которым может одобрить деятельность Кабинета Министров, а может и признать его работу неудовлетворительной. В этом пос леднем случае он может поставить вопрос об изменении состава Кабинета Министров, а также выразить недоверие Правительству Республики Татарстан в целом, но для этого требуется, чтобы за постановление открыто проголосовали не менее двух третей от общего численного состава Госу дарственного Совета.

Постоянные комиссии Государственного Совета вправе заслушивать членов Кабинета Министров Республики Татарстан, другие государственные органы и организации по вопросам ведения Государственного Совета. По итогам заслушивания они принимают постановления. Требования комиссий об устранении нарушений законов обязательны к исполнению (хотя следует признать, что реальный механизм, гарантирующий обязательность исполнения таких требований, пока еще не разработан). Не реже одного раза в год представляют Государственному Совету отчеты о своей деятельности Верховный и Высший арбитражный суды Республики Татарстан.

Эффективным средством контроля может стать и де путатский запрос, на который соответствующий орган или должностное лицо обязаны дать устный или (по требованию депутата) письменный ответ не более чем в трехдневный срок. По ответу на запрос Государственный Совет принимает постановление. К сожалению, однако, эта форма еще не получила желаемого развития и, как показывает опыт, многие депутатские запросы «уходят в песок», в том числе и в силу известной инертности самого Государственного Совета.

Наконец, не реже одного раза в год перед Государ ственным Советом отчитывается о своей работе Президиум Государственного Совета, но Госсовет вправе заслушивать в любое время и отчеты отдельных членов Президиума.

Что касается избираемого Государственным Советом Комитета парламентского контроля, то его структура, компетенция и порядок деятельности конкретно опреде ляются законом. Этот орган подчинен исключительно Го сударственному Совету, отчитывается перед ним и в рамках своих полномочий обеспечивает повседневную практическую реализацию контрольной функции парламента.

В отличие от ряда других регионов России з Республике Татарстан сохранена система местных Советов народных депутатов, причем именно как представительных органов государственной власти, а не местного самоуправления. Их организация и деятельность регулируются, главным образом, главой 13 Конституции Республики Татарстан (ст. 124—130), а также главой 9 Конституции Республики Татарстан, закрепляющей, в частности, основы статуса депутатов местных Советов, и законом Республики Татарстан от ноября 1994 г. «О местных органах государственной власти и управления»1.

Разумеется, сохранение названия «Советы народных депутатов» отнюдь не означает, что в республике сохранена советская власть в ее прежнем политическом и идеологическом значении. Деятельность местных Советов более не идеологизирована и осуществляется на совре менной основе, в рамках демократического общества и рыночной экономики.

Система местных Советов достаточно проста: эти органы избираются в районах, городах республиканского подчинения;

Конституция также предусматривает возможность существования районных Советов в городах, но за последнее время практика пошла по пути их упразднения и создания общегородских объединенных Советов (например, в г. Казань и Набережные Челны).

Местные Советы народных депутатов в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы2.

Ведомости Верховного Совета Республики Татарстан, 1994, № 1 1, с.

138.

В настоящее время эта компетенция обнаруживает тенденцию к сокращению за счет передачи отдельных полномочий в ведение местного самоуправления.

Несмотря на то, что глава местной администрации означается «сверху» и подчиняется «по вертикали», Кон ституция Республики Татарстан все же сохранила положение о том, что местная администрация является исполнительно распорядительным органом местного Совета, г. е. формально состоит в системе «двойного подчинения». Иными словами, она подотчетна как соответствующему Совету, так и вышестоящим органам управления. Некоторое участие Совет принимает и в процессе утверждения ее главы.

Акты главы местной администрации, противоречащие законодательству, могут быть отменены не только выше стоящим исполнительно-распорядительным органом, но и соответствующим местным Советом (или судом).

Дальнейшее развитие местных Советов Республики Татарстан, по-видимому, будет определяться как реальным соотношением их власти с властью администрации, так и пределами их взаимодействия с местным самоуправлением;

в целом же нельзя исключить и возможность их интеграции в систему местного самоуправления по образцу Москвы и многих других регионов России.

Глава VI ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ I. КАБИНЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Правовая природа Кабинета Минист ров Республики Татарстан В системе государственных органов Республики Татарстан важное место занимает Кабинет Министров. Согласно ст. 1 1 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан — Правительство Республики— является «исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Татарстан». Такое определение Правительства Республики Татарстан осталось в действующей Конституции, правда, в несколько укороченном виде, от прежних конституций Начиная с 1936 года в Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик правительство определялось как «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти», соответственно СССР, Союзной или автономной республики. Еще раньше, до 1936 г., Совет Народных Комиссаров, как тогда называлось правительство, рассматривался как исполнительный орган ЦИК (Центрального Исполнительного Комитета) Татарской АССР, осуществлявшего функции как законодательной, так и исполнительной власти.

С введением института президентства Правительство Республики Татарстан перестало именоваться высшим го сударственным органом, поскольку функции верховного руководства аппаратом управления перешли к Президенту республики. Говоря об определении Правительства Рес публики Татарстан, необходимо для сравнения отметить что в Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан вместо устаревшего термина «исполнительный и распорядительный орган государственной власти»

правительство определяется как «орган исполнительной власти». Это больше соответствует общепринятой терминологии, связанной с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную точнее характеризует его сущность как органа исполнительной власти, а также подчеркивает его самостоятельность как государственного органа. Впрочем, речь идет только о терминологии. Основные функции Правительства как государственного органа с принятием новых конституции и установлением института президентства существенно не изменились.

Кабинет Министров Республики Татарстан подчинен Президенту Республики и ответствен перед ним, а также ответствен перед Государственным Советом Республики Татарстан. В иерархической системе государственных органов исполнительной власти республики он занимает ведущее место —после Президента. Несмотря на подчиненность и подконтрольность Кабинета Министров он является самостоятельным государственным органом а не исполнительным органом Государственного Совета ли Президента, т. е. органом другого государственного органа (как, например, в прошлом Президиум Верховного Совета, а сейчас —местная администрация, которая рассматривается Конституцией Республики Татарстан (ст 28) как исполнительно-распорядительный орган Совета правительство всегда выступало и выступает от своего имени, его акты не нуждаются в последующем утверждении другим государственным органом и обладают самостоятельной юридической силой.

Деятельность правительства имеет, как отмечают некоторые немецкие авторы, две стороны: с одной стороны—это реализация норм, т. е. исполнение законов и правление, с другой —правящая деятельность. Иначе го Заключение межправительственных соглашений уси ливает роль, которую играет Кабинет Министров в прак тической реализации компетенции Республики Татарстан.

Место Правительства в системе органов госу^ост венной власти Республики Татарстан.

Кабинет Министров в своей деятельности, как отме чалось, зависит от Президента Республики и Государст венного Совета. И тот и другой орган являются для Пра вительства вышестоящими. Правда, характер отношений Кабинета Министров с этими государственными органами различен. Говоря коротко, Президент осуществляет руко водство, точнее, направление деятельности Кабинета Ми нистров, а Государственный Совет—нормативное регули рование и контроль деятельности Правительства.

Отношения Кабинета Министров с Государственным Советом могут быть как непосредственными, так и через Президента Республики, поскольку Президент, согласно пункту 2 статьи 1 1 1 Конституции Республики Татарстан, возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие, в том числе и правительства, с Государственным Советом. Под взаимо действием, на наш взгляд, здесь следует понимать не прямое участие Государственного Совета в управленческой деятельности Правительства, а скорее согласованность их действий, проведение единой политической линии, своевременное и полное претворение в жизнь Пра вительством Республики законов и постановлений, принятых Государственным Советом. Взаимодействие проявляется и в том, что Кабинет Министров участвует в работе Государственного Совета Республики. Премьер-министр и члены Правительства вправе принимать участие в работе сессий Государственного Совета, заседаниях его постоянных комиссий, высказывать свое мнение, вносить предложения по обсуждаемым вопросам. Кабинет Министров имеет право законодательной инициативы в Государственном Совете. По своей инициативе, по поручению Президента Республики либо Государственного Совета Кабинет Министров в рамках своей компетенции организует разработку проектов законов и вносит их на рассмотрение Государственного Совета.

Нормативное регулирование как форма влияния пар ламента на правительство выражается в том, что, принимая Конституцию и Закон о Кабинете Министров Республики Татарстан, Государственный Совет определяет как бы изначально правовое положение Правительства—его место в системе государственных органов Республики, структуру и компетенцию. Кроме того, в текущем законодательстве, как отмечалось, определяются полномочия Кабинета Министров в отдельных отраслях управления.

Контроль выражается в том, что Кабинет Министров ответствен перед Государственным Советом, не реже одного раза в год отчитывается перед ним о своей работе. Вновь образованный Кабинет Министров представляет на рассмотрение Государственного Совета программу пред стоящей деятельности на срок своих полномочий. Контроль осуществляется не только Государственным Советом в целом, но и его постоянными комиссиями, которые в соответствии со ст. 102 Конституции, вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных органов, в том числе заслушивать отдельных членов Правительства.

Контроль Государственного Совета за деятельностью Правительства реализуется также в форме депутатских запросов, на которые Кабинет Министров или член Кабинета Министров обязаны дать устный или письменный ответ.

Наконец, Государственный Cовет может выразить недоверие Кабинету Министров Республики, что влечет его отставку.

Таким образом, Государственный Совет обладает до вольно значительными полномочиями для воздействия на деятельность Кабинета Министров. Однако подконтроль ность и подотчетность Кабинета Министров Государственному Совету не означает, что Государственный Совет руководит Правительством. В соответствии с принципом разделения властей Государственный Совет и Кабинет Министров относятся к различным ветвям государственной власти.

Другое дело—отношения Правительства с Президентом республики. Кабинет Министров подчинен Президенту как главе государства, возглавляющему аппарат управления республики. Президент вправе отменять акты Кабинета Министров в случае их противоречия Конституции Республики Татарстан, законам и указам Президента, поставить перед Государственным Советом вопрос о доверии Кабинету Министров. Президент направляет деятельность Кабинета Министров, в основном путем издания правовых актов— указов и распоряжений, в которых перед Правительством ставятся задачи управления в различных отраслях экономики и социально-культурного строительства республики. Как правило, через Правительство Президент руководит аппаратом управления Республики и осуществляет свои управленческие функции. Деятельность Кабинета Министров в значительной степени состоит в реализации актов Президента.

Порядок образования и состав Кабинета Министров Республики Татарстан Согласно ст. 1 1 7 Конституции Республики Татарстан, Кабинет Министров состоит из Премьер-министра, его первых заместителей, заместителей, министров, председателей государственных комитетов и руководителей других органов государственного управления Республики Татарстан. Как правило, в состав Правительства включается также начальник Секретариата или, как он раньше назывался, управляющий делами Кабинета Министров республики. Надо отметить, что все министры и председатели государственных комитетов по должности являются членами правительства.

Однако не все руководители так называемых «других органов государственного управления» Республики Татарстан по должности (т. е. как бы автоматически) входят в состав Кабинета Министров Республики Татарстан. Для этого необходимо принять специальное решение.

Определение состава Кабинета Министров Республики Татарстан и назначение конкретных лиц на должность в качестве члена правительства относится к ведению Пре зидента и Государственного Совета Республики. Инициатива в формировании Кабинета Министров исходит от Президента. Он представляет Государственному Совету на утверждение кандидатуру на пост Премьер-министра. По согласованию с Государственным Советом Президент формирует Кабинет Министров Республики, вносит в его состав изменения. Первые заместители, заместители Пре мьер-министра, министры, председатели государственных комитетов Республики Татарстан, начальник Секретариата Кабинета Министров назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом после обсуж дения их кандидатур в соответствующих постоянных ко миссиях и согласования с Государственным Советом Рес публики.


Руководители других органов государственного управ ления назначаются и освобождаются от должности членов правительства Президентом республики по представлению Премьер-министра. По сравнению с другими госу дарственными органами республики состав Кабинета Министров часто меняется. Изменения могут быть объ ективными— в связи с образованием новых министерств, государственных комитетов или их ликвидацией, либо субъективными — в связи с назначением на должности членов правительства.

К сожалению, Конституция Республики Татарстан не содержит нормы, закрепляющей право Кабинета Министров на отставку. Нет также и норм, содержащих требования, предъявляемые к членам правительства (запрет на занятие коммерческой деятельностью и т. д.). Такие нормы обычно содержатся в современных конституциях.

Отношения Кабинета Министров Республики Татарстан с Правительством Российской Федерации Вопрос об отношениях Кабинета Министров Республики Татарстан с Правительством Российской Федерации в Конституции Республики Татарстан, к сожалению, не уре гулирован. В Конституции Республики Татарстан также нет норм, регулирующих отношения федерального прави тельства с правительствами республик.

В Конституции РСФСР 1978 года было записано, что Совет Министров РСФСР «направляет и проверяет работу Советов Министров автономных республик, осуществляет руководство деятельностью исполнительных комитетов местных Советов», «в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров автономных республик, а также отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов и исполнительных комитетов Советов народных депутатов автономных областей». Обращает на себя внимание различный характер отношений Совета Министров РСФСР с правительствами АССР, учитывая их государственно-правовой статус, и с исполкомами областных и краевых Советов как административно-территориальных единиц.

По действующей Конституции Российской Федерации Правительство России не имеет таких полномочий в от ношении органов исполнительной власти субъектов фе дерации, поэтому можно сказать, что они стали более самостоятельными по отношению к российскому Прави тельству. Теперь только Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов ис полнительной власти субъектов Российской Федерации, да и то лишь в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Что касается отношений Правительства России с правительствами республик, то здесь есть своя специфика. Особенность отношений органов исполнительной власти в любом государстве, в том числе и в федеративном, состоит в том, что органы исполнительной власти образуют иерархически построенную единую систему (в отличие от законодательных органов, которые единой иерархической системы не образуют). Как указывается в части второй статьи Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Весь вопрос в том, как разграничены предметы ведения и полномочия между федеральным правительством и органами исполнительной власти субъектов федерации, иными словами, дело — в большей или меньшей степени централизации или децентрализации управления. Как правило, в федеративном государстве управление децентрализовано, органы исполнительной власти государств — членов федерации обладают большей степенью самостоятельности, чем органы исполнительной власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве.

Однако наличие единой системы органов исполнительной власти в федеративном государстве не означает, что федеральное правительство осуществляет руководство правительствами государств—членов федерации, хотя оно и находится на вышестоящей ступени иерархической лестницы.

Применительно к российскому Правительству, на наш взгляд, можно говорить лишь о координации им деятельности органов исполнительной власти государств— членов федерации. Ведь правительства республик являются органами государственной власти не федерации, а соответствующего государства— субъекта федерации, тем более суверенного государства, имеющего собственную систему государственных органов.

Подчиненность правительства-субъекта федеральному правительству, безусловно, имеет место, но это не линейная (прямая, организационная) подчиненность, а скорее напоминающая функциональную подчиненность1, т. е.

неполную, Бахрах Д. Н. Административное право.— М.: Бек, 1993.—С. 68— 69.

проявляющуюся в обязательности для правительства субъекта федерации предписаний федерального прави тельства лишь по определенному законом или договором кругу вопросов.

Кабинет Министров Республики Татарстан как пра вительство суверенного государства является самосто ятельным и организационно обособленным по отношению к Правительству Российской Федерации государственным органом. Но в силу того, что Республика Татарстан, согласно ст. 61 Конституции Республики Татарстан, является государством, ассоциированным с Российской Федерацией, то в соответствии с Договором Российской Федерации и Республики Татарстан на территорию республики распространяются властные полномочия органов государственной власти Российской Федерации по вопросам, относящимся, согласно Договору и Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации. По этому кругу вопросов законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты федерального правительства обязательны для Кабинета Министров Республики Татарстану Более того, если какие-либо общественные отношения, относящиеся к ведению Республики Татарстан, не урегулированы законодательством Республики, но имеется акт Российской Федерации по этому вопросу, то, естественно, Кабинет Министров Республики Татарстан руководствуется этим актом Российской Федерации. Особенность отношений Кабинета Министров Республики Татарстан с Правительством Российской Федерации состоит в том, что, кроме указанного Договора, эти отношения регулируются межправительственными согла шениями по вопросам разграничения полномочий по различным отраслям управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства.

Правда, Правительство Российской Федерации в своих актах, адресованных органам исполнительной власти субъектов федерации, не делает различия между ними, не выделяет Республику Татарстан, поэтому Договор и межправительственное соглашения практически реализуются путем согласований на уровне личных контактов глав правительств или соответствующих министров Российской Федерации и Республики Татарстан.

Основные направления деятельности и компетенции Кабинета Министров Республики Татарстан Известно, что Республика Татарстан как государство осуществляет свои задачи и функции через государственный аппарат, в том числе и через органы исполнительной власти.

Существует прямая связь между функциями государства и функциями государственного управления, которые осуществляет правительство. Под функциями управления здесь понимаются наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия государства на общественные отношения и связи1. Это, например, планирование, нормативное регулирование, координирование, распорядительство, подбор и расста новка кадров, финансирование, контроль. С учетом правового положения Республики Татарстан ее Правительство, осуществляя управленческие функции, реализует практически все функции государства, кроме тех, которые переданы до Договору органам государственной власти Российской Федерации (например, оборона страны, охрана государственных границ и т. п.). В свою очередь управленческие функции оказывают определяющее влияние на компетенцию (и структуру) государственного органа. Нужно отметить, что есть различные взгляды на соотношение функций и компетенции. Одни считают, что функции — это составная часть компетенции2, другие — что в компетенцию входят не сами управленческие функции, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции. Это относится и к «предметам ведения»

Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования.— М.. Юрид. лит., 1975.— С. 78—79.

2 Бачило И. Л. Функции органов управления.— М.: Юрид. лит., 1976.—С.

52—54.

или к «кругу подведомственных вопросов»1. Предметы ведения (вопросы) — это реально существующие области общественной жизни, отрасли народного хозяйства, объекты управления2. В компетенцию входит право решать или участвовать в решении определенных вопросов. Иначе полномочия будут беспредметными. В связи с тем, что функции, как и предметы ведения, являются элементами прав и обязанностей органа государства, компетенция может быть определена в общем виде как правомочие органа государства осуществлять определенные функции в отношении определенных предметов ведения.


По характеру компетенции Кабинет Министров относится к органам исполнительной власти общей компетенции.

Компетенция Правительства весьма обширна, т. к. охваты вает почти все отрасли управления и множество различных объектов управления. Как указывается в ст. 1 1 9 Конституции Республики Татарстан, Кабинет Министров правомочен решать все вопросы государственного управления, поскольку согласно Конституции Республики Татарстан они не входят в компетенцию Президента Республики Татарстан. Рассмотреть здесь все вопросы компетенции Правительства в полном объеме невозможно. Поэтому остановимся только на самых главных функциях Правительства Республики Татарстан. Эти функции иногда называют основными направлениями деятельности или задачами государственного органа. Будучи функциями-задачами, они обычно и в законодательстве формулируются соответствующим образом. Правда, Конституция Республики Татарстан не использует такой термин, как «основные направления деятельности», но многие ее нормы, посвященные Кабинету Министров, фактически закрепляют основные направления деятельности Правительства, т. е. его функции, а иногда предметы ведения и реже — конкретные полномочия.

Лазарев Б. М. Компетенция органов управления.— М.: Юрид. лит., 1972.—С. 40, 51, юг Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти.— М.: Юрид.

лит., 1972.—С. 179.

В пункте первом статьи 1 1 9 Конституции закреплены в качестве основных направлений деятельности: разработка текущих и перспективных государственных программ экономического и социального развития Республики Татарстан, проекта консолидированного бюджета республики, принятие мер по осуществлению государст венных программ и бюджета. В пункте втором статьи 1 1 указывается, что Кабинет Министров разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, охране труда и здоровья населения, по развитию науки и техники, по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, спо собствует осуществлению мер по укреплению банковской, денежной и кредитной систем и т. д. Кабинет Министров обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов и городов (пункт 3);

осуществляет внешнеэкономическую деятельность (п.4);

осуществляет меры по защите интересов государства, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан (п. 5);

принимает меры по обеспечению государственной без опасности (п. 6).

Отдельные полномочия Правительства Республики за креплены в законах и постановлениях Верховного Совета или Государственного Совета Республики Татарстан, в указах Президента Республики. Для примера можно назвать Земельный кодекс Республики Татарстан, законы Республики Татарстан «О занятости населения», «О дорожном фонде в Республике Татарстан», указ Президента Республики Татарстан «О стимулировании предпринимательства в Республике Татарстан» и др.

Рассматривая компетенцию Кабинета Министров Рес публики Татарстан, необходимо помнить о договорных отношениях Республики Татарстан с Российской Федерацией.

Как отмечалось, Конституция Российской Федерации не содержит норм, определяющих компетенцию Правительства республики. Однако здесь есть нормы, закрепляющие предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ст. 72). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред метам совместного ведения, говорится в ст. 73, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государ ственной власти. Эти конституционные нормы хотя и не определяют конкретно компетенцию субъектов Федерации, но являются основанием для разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение может быть закреплено в договорах между ними (в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации) либо в специальном законе. В этом смысле Правительство Республики Татарстан находится в более выгодном положении. Наличие Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, а также межпра вительственных соглашений позволяет более четко раз граничить компетенцию между Правительством федерации и Кабинетом Министров Республики, уточнить функции, предметы ведения и полномочия Правительства Республики Татарстан в сфере экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности.

Кроме перечисленных функций, которые можно назвать внешними, Кабинет Министров Республики Татарстан осуществляет и так называемые внутренние (внут риаппаратные) функции, т. е. функции по организации работы аппарата управления республики. В соответствии с главой 12 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов, утверждает положения о них, вправе отменять акты, издаваемые этими органами. Он направляет деятельность местной администрации, имеет право приостанавливать постановления и распоряжения глав администраций районов и городов республиканского подчинения. Кабинет Министров может в случае необходимости образовывать комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете Министров по делам хозяйственного и социально-культурного строительства, назначать руководителей этих ведомств. Кроме функций, закрепленных в Конституции, Кабинет Министров осуществляет и другие «внутренние» функции: назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров и заместителей председателей государственных комитетов, заслушивает отчеты, доклады министров, руководителей других подведомственных органов и их заместителей, вправе налагать на них дисциплинарные взыскания. Наконец, он образует аппарат Правительства (Управление делами или Секретариат Кабинета Министров), определяет его структуру и компетенцию.

Организация работы и акты Кабинета Министров Республики Татарстан Кабинет Министров как коллегиальный орган принимает решения на заседаниях, которые проводятся под председательством Премьер-министра. Для более опера тивного решения вопросов из числа членов правительства образуется более узкий рабочий орган — Президиум Кабинета Министров. В его состав входят обычно Премьер-министр, его первые заместители, заместители, а также иногда отдельные члены правительства. Заседания этого сравнительно немногочисленного органа могут проводиться чаще, чем пленарные заседания правительства. Президиум Кабинета Министров обычно рассматривает текущие дела и принимает решения от имени Правительства. Для решения наиболее важных дел собирается пленарное заседание Кабинета Министров. Разграничение компетенции между Кабинетом Министров и его Пленумом, а также порядок проведения заседаний определяется регламентом.

Кабинет Министров издает два вида актов — постанов ления и распоряжения. Решения, имеющие нормативный характер, принимаются на заседании Кабинета Министров или его Президиума и издаются в форме постановлений.

Решения по оперативным делам и другим текущим вопросам принимаются единолично Премьер-министром или его первыми заместителями и издаются в форме распоряжений Кабинета Министров. Постановления и рас поряжения Кабинета Министров издаются на основе и во исполнение законов Республики Татарстан, решений Госу дарственного Совета и указов Президента Республики Татарстан, а в определенных случаях также и на основе законов Российской Федерации, указов Президента Россий ской Федерации и постановлений Правительства России. Акты Кабинета Министров обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан. По своей юридической силе акты Правительства Республики занимают в системе правовых актов Республики Татарстан третье место — после законодательных актов Государственного Совета и указов Президента Республики Татарстан. Они не могут быть опротестованы Прокурором Республики, но поднадзорны Конституционному суду республики.

II. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОТРАСЛЕВОЙ И МЕЖОТРАСЛЕВОЙ КОМПЕТЕНЦИИ Центральные органы Наряду с Кабинетом Министров как органом общей компетенции в Республике Татарстан функционирует разветвленная система органов исполни тельной власти отраслевой и межотраслевой компетенции в лице министерств, государственных комитетов и различных ведомств.

По общему правилу, закрепленному на конституционном уровне, система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Установление этих «общих принципов», как явствует из содержания ст. 77 Конституции, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционное положение о «совместном ведении»

получило, как известно, свое отражение и в Договоре Российской Федерации с Республикой Татарстан от февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государст венной власти Российской Федерации и органами государ ственной власти Республики Татарстан» (ст. 3).

Приходится, однако, признать, что в Республике Та тарстан в связи с особенностями ее правового статуса вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти иногда решаются не так, как это предусматривается Конституцией Российской Федерации и Договором от февраля 1994 г. В частности, Конституция Республики Татарстан и иные нормативно-правовые акты республики не содержат ссылок на единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Видимо, это делается в целях реального наполнения суверенитета Республики Татарстан и реформирования России в подлинно федеративное государство.

Тем не менее, согласно теории системы, элементы не могут существовать вне системы, которую они образуют, так как связаны между собой (и тем самым с целым) особыми функциональными связями. Всякое изменение в отношении одних элементов (частей) системы в той или иной степени отражается на других элементах системы и на системе в целом1.

Систему органов исполнительной власти Республики Татарстан и порядок ее функционирования надлежит рас сматривать в тесном взаимодействии, в едином ключе с органами исполнительной власти Российской Федерации. При этом, как уже было отмечено, речь должна идти о Афанасьев В. Г. Научное управление обществом.— М.: Политиздат, 1968.—С.7.

двух видах, двух группах органов исполнительной власти Республики Татарстан. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Ее основу составляют предметы исключительного ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения с Республикой Татарстан.

Вторую группу составляют органы исполнительной власти Республики Татарстан, образуемые по предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совместного ведения с Республикой Татарстан.

По своей структуре, по количеству и формам ее сос тавляющих система органов исполнительной власти Рес публики Татарстан мало чем отличается от системы органов исполнительной власти любой другой республики, входящей в состав Российской Федерации.

Такое сходство объясняется тем, что организация ис полнительной власти имеет свою логику, обусловленную сложившейся структурой общественной жизни. Система органов исполнительной власти, будь то Башкортостан, Республика Марий Эл или Татарстан, призвана обеспечить управление экономикой, социальной сферой, адми нистративно-политическим строительством.

Иными словами, органы исполнительной власти отрас левой и межотраслевой компетенции создаются, если можно так выразиться, для заведования отдельными отраслями государственной жизни.

Ныне действующая система органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции Республики Татарстан включает в себя 16 министерств, государственных комитетов и около двух десятков различных ведомств1.

Аналогично выглядит, например, и система органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции в Республике Марий Эл.

Согласно Указу Президента Республики от 17 июня 1994 г., она включает министерств, 4 государственных комитета и более десятка различных ведомств.

Следует при этом подчеркнуть, что ряд министерств и государственных комитетов были созданы в последние два три года, то есть уже в условиях «суверенизации» и изменения правового статуса Республики Татарстан. К ним, в частности, относятся Министерство внешних экономических связей Республики Татарстан (1991 г.);

Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов (1992 г.);

Министерство связи (1993 г.);

Министерство информации и печати (1993 г.);

Государственный комитет Республики Татарстан по управлению государственным имуществом ( г.);

Государственный комитет Республики Татарстан по координации в области 1\ачества продукции, ценообразованию и защиты прав потребителей (1994 г.) и др. Это, как нам представляется, при правильной постановке дела может и должно служить укреплению суверенитета Республики Татарстан, повышению ее роли в управлении различными сферами жизни общества.

Согласно п. 10 ст. 89 ныне действующей Конституции Республики Татарстан, образование и упразднение мини стерств и государственных комитетов осуществляются Го сударственным Советом на его пленарных сессиях по представлению Президента Республики Татарстан. В этом вопросе Республика Татарстан, если можно так выразиться, проявила здоровый консерватизм и сохранила тот порядок образования и упразднения министерств и государственных комитетов, который существовал и до изменения правового статуса республики. Это в значительной мере способствовало тому, что в Татарстане не наблюдается такого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти, как это имеет место на федеральном уровне, где образование и упразднение министерств и государственных комитетов относится к ведению Президента, а не представительного органа власти.

Эта преемственность, этот здоровый консерватизм не просматриваются в некоторых вопросах функционирования министерств и государственных комитетов Республики Татарстан, их взаимодействия с аналогичными орга нами исполнительной власти Российской Федерации. На помним, что до принятия ныне действующей Конституции Республики Татарстан министерства и государственные комитеты руководили порученными им отраслями или осуществляли межотраслевое управление, подчиняясь как Совету Министров Республики, так и соответствующему министерству или государственному органу Российской Федерации (ст. 1 1 7 Конституции TACCР). По новой же Конституции Республики Татарстан (ст. 122) министерства и государственные комитеты осуществляют деятельность, «подчиняясь Президенту Республики Татарстан и Кабинету Министров Республики Татарстан».

Между тем Российская Федерация и Республика Та тарстан находятся в едином экономическом и правовом пространстве (ст. 65 Конституции Российской Федерации), поэтому тесное взаимодействие органов исполнительной власти России и Татарстана—объективная реальность.

Следует признать, что практикуемые в последнее время двусторонние соглашения различных министерств, в рамках Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года, полностью эту проблему не решают.

Здесь требуется конституционное закрепление основ взаимодействия органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Речь, разумеется, не идет и не может идти о том, чтобы и в новых условиях вернуть министерства и государственные комитеты Республики Татарстан в двойное подчинение, как это предусматривалось ст. 1 1 7 Конституции ТАССР. Вопрос в том, чтобы выработать механизм четкого взаимодействия органов РФ и РТ применительно к нынешнему этапу развития общества. Например, компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Татарстан, их взаимоотношения могли бы определяться на основе нормативно-правовых актов, более подробно, чем сейчас, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий. Одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и орга нами исполнительной власти Республики Татарстан гораздо чаще, чем теперь, могут выступать межведомственные (отраслевые) административные договоры, по которым федеральные органы исполнительной власти вправе пе редавать органам исполнительной власти Республики Та тарстан осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти Республики Татарстан — осущест вление части своих полномочий органам Российской Фе дерации. В научной литературе по проблемам государст венного управления подобный вид структурных связей в аппарате управления признается плодотворным, взаимо выгодным и выражается формулой: «Ты управляешь мною, но и я в. определенных аспектах и в определенной мере управляю тобой»1. Могут быть найдены и другие аспекты предлагаемого механизма взаимодействия, и все это, на наш взгляд, в сфере управления более последовательно могло бы обеспечить реформирование Российской Федерации в подлинно демократическое государство.

Местная администрация Низовым звеном в системе органов исполнительной власти Республики Татарстан является местная админист рация.

Согласно ст. 128 Конституции Республики Татарстан местная администрация как исполнительно-распоряди тельный орган Совета народных депутатов обеспечивает соблюдение прав и свобод и законные интересы граждан;

принимает меры по обеспечению комплексного экономи ческого и социального развития подведомственной тер ритории;

руководит подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями;

координирует и контро лирует в пределах своей компетенции деятельность го сударственных органов, общественных объединений, Курашвили Б. М. Очерк теории государственного управления.— М.:

Наука, 1987.—С. 223—228.

предприятий и организаций, находящихся на соответству ющей территории;

осуществляет иные функции, предус мотренные законом.

Более подробно порядок образования и функциони рования местной администрации, ее взаимоотношений с Советом народных депутатов и вышестоящим органом исполнительной власти закреплен в Законе Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. «О местных органах го сударственной власти и управления».

По действующему законодательству Республики Та тарстан местная администрация подотчетна соответству ющему местному Совету и вышестоящим исполнительно распорядительным органам (ст. 129 Конституции Республики Татарстан;

ст. 25 Закона «О местных органах госу дарственной власти и управления»). Деятельностью местной администрации руководит глаза местной администрации.

Глава администрации района, города назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответ ствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента Республики Та тарстан, если он является депутатом от данной территории.

Глава администрации района в городе назначается главой администрации города с согласия соответствующего Совета народных депутатов (ст. 130 Конституции Республики Татарстан, ст. 27 Закона «О местных органах государственной власти и управления»).



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.