авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ...»

-- [ Страница 4 ] --

Глава местной администрации осуществляет свои пол номочия на принципах единоначалия и не вправе решать вопросы, отнесенные к компетенции Совета народных депутатов или органов местного самоуправления. Акты главы администрации, противоречащие законодательству, могут быть отменены Президентом Республики Татарстан, соответствующим местным Советом или судом, а также могут быть приостановлены Кабинетом Министров Республики Татарстан. Акты главы местной администрации, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организация ми независимо от форм собственности и организационно правовых форм, должностными лицами и гражданами (ст. 27, 28 Закона «О местных органах государственной власти и управления»).

Местный Совет народных депутатов может выразить недоверие главе местной администрации. В этом случае Президент Республики Татарстан в месячный срок со дня получения решения Совета народных дет татов о недоверии главе соответствующей местной администрации освобождает его от должности или направляет в местный Совет народных депутатов мотивированный отказ. В случае отказа Президента Республики Татарстан местный Совет вправе повторно высказать недоверие главе местной администрации не ранее чем через 12 месяцев. С другой стороны, глава местной администрации вправе внести возражение на решение местного Совета, адресованное администрации. Возражение главы местной администрации может быть отклонено местным Советом, если за это проголосуют более двух третей от числа депутатов, установленного для данного Совета. Глава местной администрации в случае подтверждения местным Советом ранее принятого решения вправе обратиться с возражениями соответственно в городской Совет или в Государственный Совет Республики Татарстан (ст. 29 Закона «О местных органах государственной власти и управления»).

Таким образом, можно сказать, что с принятием Закона от 30 ноября 1994 года «О местных органах государственной власти и управления» правовой статус местной администрации получил достаточно четкое законодательное закрепление.

Следует, однако, признать, что не все положения нового законодательства относительно правового статуса местной администрации одинаково научно обоснованы и работают со знаком «плюс». Ряд из них, как нам представляется, отнюдь не способствует повышению эффективности деятельности местной администрации и нуждается в дополнительном изучении.

Речь прежде всего идет о назначении глав адми нистрации. Впервые такой порядок, как известно, был установлен Законом ТССР от 29 ноября 1991 года «Об организации работы исполнительно-распорядительных органов в республике на период проведения экономических реформ».

Пунктом 4 названного закона до принятия Закона Татарской ССР «О местом самоуправлении в Татарской ССР» Президенту предоставлялось право назначать глав районной, городской администрации по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета народных депутатов.

Такой порядок назначения и освобождения глав местной администрации входил в явное противоречие с Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

Согласно этому закону, глава местной администрации избирается сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании (ст. 30). В таком же порядке происходит и освобождение его от должности (ст. 35). Однако в тот неспокойный для страны период осени 1991 года такой шаг был, видимо, отчасти оправданным. К тому же назначение глав администрации признавалось мерой временной, действующей до принятия Закона «О местном самоуправлении в Татарской ССР». Сегодня Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении», как известно, принят, однако установленный четыре года назад «временный» порядок назначения и освобождения глав местной администрации, к сожалению, остается в силе. Более того, он, как уже было сказано выше, получил свое закрепление в Законе Республики Татарстан от ноября 1994 года «О местных органах государственной власти и управления».

Как отметил Президент Республики Татарстан, при сегодняшних реалиях, когда экономические реформы еще далеко не закончились и идут очень тяжело, должна быть сохранена четкая вертикаль исполнительной власти:

Президент—Кабинет Министров—администрация на местах. В дальнейшем при отпадении необходимости широкого государственного участия в экономической реформе, сокращении функций государственного регулирования вполне можно будет перейти к всенародному избранию глав администрации городов и районов1. Весь вопрос, однако, в том, способствует ли ныне существующий порядок назначения и освобождения глав администраций приближению этой перспективы. Думается, что не всегда и не во всем. Кроме того, нуждается, на наш взгляд, в дополнительном изучении и осмыслении проблема совмещения постов главы местной администрации и председателя соответствующего Совета.

Такое совмещение, как известно, практиковалось и раньше, несмотря на отсутствие нормативно-правовой базы.

Примерно, в половине городов и районов Республики Татарстан главы местных администраций одновременно стали и председателями соответствующих Советов народных депутатов. Ныне же такое совмещение получило свое законодательное закрепление. В статье 27 Закона Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» прямо указывается, что «глава местной администрации, являющийся депутатом данного Совета, может быть избран председателем соответствующего Совета». И сегодня уже, как показывают результаты первых организационных сессий местных Советов нового созыва (март 1995 г.), не в половине городов и районов Республики Татарстан, а, можно сказать, повсеместно главы администраций одновременно являются и председателями соответствующих Советов.

Целесообразность такого совмещения постов главы администрации и председателя Совета представляется сомнительной по ряду оснований. Прежде всего, хотим мы этого или нет, такое совмещение принижает роль Совета как представительного органа власти со всеми вытекающими отсюда последствиями. С другой стороны, при совмещении постов глава администрации фактически выходит из-под контроля представительного органа власти. И в Известия Татарстана, 1994, 23 июля.

этих условиях реализация, например, такого законополо жения, как выражение ему недоверия со стороны Совета, даже если он этого заслуживает, становится делом мало вероятным. Мифический характер приобретает и подотчет ность местной администрации соответствующему Совету (ст.

25). Стоит ли доказывать, что все это отнюдь не на пользу дела.

Наконец, по Закону Республики Татарстан «С государ ственной службе» должность председателя местного Совета народных депутатов, равно как и должность главы администрации, относится к «главным конституционным государственным должностям» (ст. 5). Совмещение же двух главных конституционных государственных должностей в одних руках должно рассматриваться не как правило, а как исключение.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Оно призвано оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию органы могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. В научной литературе по проблемам государственного управления к числу этих общих условий нормальной работы органов исполнительной власти относят:

а) наличие качественного и стабильного законода тельства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в кон структивном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу.

На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления и должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государ ственных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой от ветственности служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений;

е) постоянный, действенный государственный и об щественный контроль функционирования исполнительной власти на всех уровнях и т. д.

Особое внимание при этом уделяется кадровому составу.

Отмечается, что, как бы хороши ни были прочие условия функционирования организационной системы, при слабой кадровой обеспеченности заложенные в ней преимущества не могут реализоваться, и, напротив, отличный кадровый состав в состоянии нейтрализовать многие недочеты организационного характера.

Остается лишь надеяться, что научные рекомендации в этом направлении будут все более широко использоваться органами исполнительной власти Республики Татарстан как в центре, так и на местах.

Глава VII КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР Демократические преобразования в нашем Отечестве, закрепленные в новом конституционном законодательстве, должны быть надежно защищены. В этих целях уже складывается система эффективных гарантий, одной из которых может стать деятельность органов конституционного контроля и надзора. Именно на них ложится первоочередная задача защиты Конституции от посягательств, даже если эти посягательства исходят от самых высокопоставленных органов и должностных лиц.

Конституционный контроль впервые возник еще в начале прошлого века в Соединенных Штатах Америки и с тех пор осуществляется там Верховным судом. Впоследствии органы контроля за соблюдением конституции появились в подавляющем большинстве цивилизованных стран, что же касается нас, то это произошло лишь в 1990 году, когда был образован Комитет конституционного надзора СССР.

Сегодня в России существуют две разновидности таких органов: конституционные суды и комитеты конституционного надзора. И те и другие призваны защищать Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы ее субъектов, однако методы работы и реальные возможности, которыми они располагают, неодинаковы. Конституционные суды действуют на основе судебной процедуры и могут выносить окончательные решения: например, если суд признает, что принятый парламентом закон или указ государства противоречит конституции, этот акт лишается юридической силы, т. е. больше не действует.

Комитеты же конституционного контроля правом оконча тельного решения не обладают (за отдельными исключе ниями, касающимися основных прав граждан), не являются судебными органами и, следовательно, не применяют правил судебной процедуры. Решение Комитета конституционного надзора может быть преодолено, если, например, парламент его отвергнет квалифицированным большинством голосов.

В настоящее время на территории России учреждены Конституционный суд Российской Федерации и еще ряд конституционных судов в республиках России, хотя к се редине 1995 года они реально действовали лишь в немногих республиках—в частности, в Дагестане, Кабардино Балкарии, в Республике Саха (Якутии), Карелии, Бурятии и Коми. Во время известных событий осенью 1993 г.

деятельность Конституционного суда Российской Федерации Указом Президента России была временно приостановлена и возобновилась лишь после до избрания судей в конце 1994 г.

Существовали, но впоследствии были упразднены по ряду причин конституционные суды в Мордовии и Чечне. Комитеты конституционного надзора сохранились в 1995 г. в Татарстане и Северной Осетии (Алании).

Комитет конституционного надзора Республики Татарстан был создан в конце 1990 года в соответствии с Законом «О конституционном надзоре в Татарской ССР», принятым декабря 1990 г., ровно через год после аналогичного союзного закона, и разработанным на основе уже имеющейся общесоюзной законодательной базы. Влияние ее на Закон от 13 декабря 1990 г. очевидно. Например, как и указанный союзный акт, закон Республики Татарстан получил название, которое, безусловно, шире его реального нормативного содержания. Хотя в нем речь идет о конституционном надзоре в Республике Татарстан, регулировались только порядок образования, состав, компетенция и акты Комитета конституционного надзора Республики Татарстан. Но нельзя не отметить и отличия, связанные, видимо, с учетом годичной практики функционирования нового союзного органа1.

Принятие этого закона, безусловно, положило начало специализированной юридической охране Конституции, которая, после некоторого опыта в этой сфере, избрания Президента Татарстана, укрепления позиций Парламента Республики и принятия новой Конституции Республики Татарстан привела затем к учреждению Конституционного суда республики.

Закон «О Конституционном суде Республики Татарстан»

был принят 22 декабря 1992 г. Но ст. 8 Закона Республики Татарстан «О порядке введения в действие Конституции Республики Татарстан» предусматривает, что положение статьи 10 Конституции Республики Татарстан о Конституционном суде должно быть введено в действие со времени избрания Конституционного суда Республики Татарстан. В Постановлении Верховного Совета Республики Татарстан «О порядке введения в действие Закона Республики Татарстан» в п. 1 «О Конституционном суде Республики Татарстан» говорилось: «До избрания Консти туционного суда Республики Татарстан продлить полномочия Комитета конституционного надзора Республики Татарстан».

Оглядываясь же на работу, проделанную этим комитетом за четыре года его существования, можно сказать, что в республике были заложены основы принципиально новой для нее деятельности, позволяющей делать достоянием гласности и подвергать объективной правовой оценке любые решения органов власти, общественных объединений и конкретных руководителей, противоречащие нормам Основного закона.

Даже несмотря на свои ограниченные правовые возможности и малочисленность (в составе комитета было только шесть человек, четверо из которых работали на общественных Например, в закон Республики Татарстан включена статья 27 об охране трудовых прав и материально-техническом обеспечении лиц, избранных в Комитет конституционного надзора началах), этот орган за пять лет сумел принять более тридцати развернутых мотивированных заключений, на правленных на укрепление правовой системы и демократии в республике, защищающих конституционные права и законные интересы граждан.

Так, Комитет конституционного надзора лишил юриди ческой силы пункт 5 Закона Татарской ССР «Об основах народовластия в Татарской ССР» от 30 августа 1990 года, которым запрещалось совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях, как не со ответствующий положениям Конституции Республики Та тарстан о правах граждан. Рассмотрев Указ Президента Республики Татарстан от 6 марта 1992 г. «Об админист ративной ответственности за нарушение правил дорожного движения», Комитет принял заключение о том, что Указ требует дополнений и уточнений, исключающих возможность ущемления прав граждан—участников дорожного движения;

отмечалось, что в нем необходимо полнее учесть принцип взаимной ответственности личности и государства, закрепленный в международных актах о правах человека, более четко определить круг сотрудников МВД, имеющих право останавливать транспортные средства и применять санкции к водителям.

В заключении по Указу Президента Республики Татарстан от 10 марта 1992 г. «Об административной ответственности за посягательство на национальное равноправие на территории Республики Татарстан» устанавливалась необходимость внесения в этот Указ положений, исключающих возможность его использования в целях цензуры и политического давления на средства массовой информации. Ряд заключений позволил внести важные поправки в постановления Кабинета Министров Республики Татарстан — в частности, по вопросам управления природопользованием и приватизации жилищного фонда. Вмешательство Комитета содействовало прекращению незаконной практики председателя судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан, запрещавшего гражданам обжалование решений в Верховном суде Российской Федерации, и т. д. Комитет конституционного надзора Республики Татарстан являлся внепарламентским органом, призванным осуществлять надзор за соответствием Конституции нор мативных актов, в том числе законов и указов Президента.

Жизнеспособность Комитета была связана и с исполь зованием в нем элементов судебной формы, таких, как стадийность производства, процедура подготовки и рас смотрения вопроса о конституционности акта. Несмотря на общий консультативно-надзорный характер полномочий, Комитет использовал и свои контрольные санкции, что также приближало его к конституционным судам2,— наиболее принятой специализированной форме охраны Конституции. Не случайно аналогичные органы часто называют «квазисудебными» (например, Конституционный совет Франции).

И все же эстафета, как установлено действующей Конституцией РТ, передается Конституционному суду рес публики—органу, обладающему более широкими органи зационными и правовыми возможностями, а значит, спо собному принимать и более эффективные решения. Это продиктовано усложнением государственно-правовой жизни республики, необходимостью повышения ответственности государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, новыми проблемами в сфере охраны правопорядка. Так что вопрос не в том, нужно или не нужно было учреждать Конституционный суд. Сегодня он заключается в другом: полностью ли отвечает требованиям времени Закон о Конституционном суде Республики Татарстан, принятый Верховным Советом нашей республики еще 22 декабря 1992 г., можно ли См.: Архив ККН Республики Татарстан, 1991— Близость к конституционным судам отмечалась и в отношении Комитета конституционного надзора СССР (см.: Алексеев С. С. Год на пути к верховенству правах/Известия, 1991, 20 июня).

«задействовать» этот закон без каких-либо изменений?

Особую же остроту этот вопрос приобретает в связи с тем, что 21 июля 1994 г. принят новый Закон о Конституционном суде Российской Федерации, рядом с которым Закон Республики Татарстан выглядит намного бледнее— и по содержанию, и с точки зрения современной законодательной техники. Кроме того в настоящее время более четко определился правовой статус Республики Татарстан на основе Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от февраля 1994 г., стабилизировались отношения республики с центром. Договор конкретно разграничил предметы ведения и полномочия обеих сторон. Многочисленные поправки внесены в Конституцию Республики Татарстан, принят ряд новых важных законов по вопросам собственности, выборов, организации и деятельности высших и местных органов государственной власти, местного самоуправления. Все это не может не отразиться на требованиях, предъявляемых к Закону о Конституционном суде республики.

Нельзя «отмахнуться» и от того обстоятельства, что новый Закон о Конституционном суде Российской Федерации, действуя в условиях общего правового пространства, существенно изменил лицо конституционного контроля на всей территории России. Использование имеющихся в нем законодательных новелл позволит снизить политизированность суда, избежать возможных коллизий между решениями одноименных органов Российской Фе дерации и республик, учесть современные достижения правовой мысли и юридической техники.

К сожалению, в Законе о Конституционном суде Рес публики Татарстан (равно как и в самой Конституции Республики Татарстан) отсутствует даже определение Конституционного суда в качестве органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства;

между тем законодательство России подобное определение содержит, и это позволяет выделить Конституционный суд как орган, осуществляющий самостоятельную форму государственной деятельности, поднять его правовой «ранг» на уровень, соответствующий его задачам.

Для того чтобы затруднить умышленное использование Конституционного суда Республики Татарстан как инструмента политики, представляется целесообразным, как это сделано в Законе о Конституционном суде Российской Федерации, исключить из Закона от 22 декабря 1992 г. право Конституционного суда рассматривать конституционность действий и решений Президента Республики Татарстан, а также прочих высших должностных лиц в случаях, когда неконституционность служит основанием для отрешения их от должности либо привлечения к иным видам ответственности: во всех подобных случаях достаточно наделить Конституционный суд Республики Татарстан правом давать только заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений.

Весьма существенным недостатком представляется лишение Конституционного суда Республики Татарстан права официально толковать Конституцию и законы Республики Татарстан. Конституционному суду Российской Федерации такое право по отношению к Конституции Российской Федерации теперь предоставлено, у нас же право обязательного официального толкования законов закреплено только за самим законодателем — Государственным Советом Республики Татарстан. (Между тем на деле, как свидетельствует опыт, подобного толкования нельзя избежать в работе любого органа конституционного контроля или надзора, поскольку, рассматривая конкретные акты, он просто вынужден устранять из них неясности своими решениями, и его толкование закона кладется в основу последующей правоприменительной деятельности.

Предоставление Конституционному суду Республики Татарстан права официального толкования законов позволит во многих случаях обходиться без внесения новых поправок в Конституцию, равно как и в текущие законы. Кстати, в проекте Закона о Конституци онном суде Республики Татарстан такое право суда пре дусматривалось, что отнюдь не означало, будто кто-то намеревается лишить этого права парламент: законодатель, естественно, всегда может вернуться к принятому им закону.

Широкий диапазон полномочий Конституционного суда требует, как представляется, и нового решения отдельных организационных вопросов. Существующий Закон о Кон ституционном суде Республики Татарстан предусматривает, что суд работает в одном составе, причем, как правило, не может давать заключения, соединяя рассмотрение дела с другими вопросами. Поэтому, учитывая опыт Кон ституционного, суда Российской Федерации, целесообразно было бы образовать в составе нашего суда две палаты, предусмотрев возможность рассмотрения дел как в составе каждой из них, так и на пленарных заседаниях обеих палат при условии, что решения суда и в первом, и во втором случае будут юридически равноценны. Но при этом следует определить круг дел, которые подлежат рассмотрению в палатах и—отдельно — на пленарном заседании.

В частности, даже не устанавливая жесткую специ ализацию, к рассмотрению исключительно на пленарном заседании можно было бы отнести дела о соответствии нормам Конституции законов Республики Татарстан, нор мативных актов Президента Республики Татарстан, меж дународных договоров, споры о компетенции между го сударственными органами, заключение о соблюдении порядка выдвижения обвинения против высших должностных лиц республики. Остальные вопросы могут быть отнесены к ведению палат (о конституционности нормативных актов Кабинета Министров Республики Татарстан и др.). Все это значительно бы повысило «пропускную способность»

Конституционного суда, способствовало бы повышению качества его работы и соблюдению сроков, предусмотренных для совершения различных процессуальных действий.

Существующий Закон устанавливает, на наш взгляд, слишком большой интервал между положением Предсе дателя Конституционного суда и других его судей, что может привести к нарушению принципа коллегиальности в работе суда. Думается, что Председатель суда должен быть не более чем первым среди равных, я значит, необходимо предусмотреть, в частности, и механизм его освобождения по инициативе судей.

Не вполне ясно, почему закон допускает, что из всех судов общей юрисдикции с ходатайствами о проверке конституционности нормативных актов может обращаться только Верховный суд Республики Татарстан. В ряде стран, где система конституционного контроля уже апробирована временем, например, в Японии и Польше,— такое право предоставляется и местным судам. Использование такого опыта, когда любой, а не только Верховный суд вправе поставить перед Конституционным судом вопрос о неконституционности нормативного акта, лежащего в основе конкретного судебного разбирательства, могло бы серьезно сократить сроки прохождения дел в судах. Судьи у нас достаточно компетентны, чтобы подобные их ходатайства направлялись непосредственно в Конституционный суд, а не процеживались предварительно сквозь «сито» Верховного суда. То же можно было бы сказать и о предоставлении права гражданам обращаться в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобами в связи с применением судами и другими органами законов, противоречащих Конституции Республики Татарстан.

Наконец, учитывая печальный опыт Конституционного суда России да и Комитета конституционного надзора Республики Татарстан, чьи решения подчас игнорировались ввиду отсутствия действенных гарантий их реализации, следовало бы внести в Закон о Конституционном суде Республики Татарстан и подробную регламентацию тех последствий, которые ожидают любого, кто отказывается или явно не спешит выполнять решения суда в установленный срок.

В целом же укрепление конституционного контроля в Республике Татарстан, безусловно, ускорит ее движение к мировым правовым стандартам.

Глава VIII ОТНОШЕНИЙ РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ Сущность международных отношений можно «выразить как процесс взаимных воздействий участников этих отношений,— главным образом через по средство международной среды,— преследующих цель создания выгодных условий функционирования и развития самих участников и соответствующих им международных систем»1.

Исторически сложилось так, что система международных отношений образовалась в результате деятельности государств и их интеграционных связей. Эта система ор ганизована, а политические договоренности, международно правовое регулирование способствуют упорядочению и стабильности межгосударственных отношений. Сами межгосударственные отношения развиваются по разным направлениям — политическим, дипломатическим, эконо мическим, торговым, техническим, культурным, совокупность которых содействует формам сотрудничества государств.

Нормальным явлением в отношениях государств стали доверие, уважение суверенитета, переговоры и политические диалоги, умение считаться с национальными интересами друг друга. На состояние равновесия в системе международных отношений влияют такие факторы, как возрастающее количество государств, разнообразие форм их устройства, замена «силовых регуляторов» ко Кукулка Ю. Проблемы теории международных отношений.— М., 1980.—С. 37—38.

ординационным и согласованным подходом, политическая и экономическая интеграция, развитие и совершенствование мирных средств урегулирования споров.

В системе международных отношений действует система государств. В одних случаях это может быть группа государств, имеющих постоянные отношения между собой. В других—это союз нескольких государств, у которых общие интересы. М. Уайт отмечает, что система государств—это государственные или политические союзы или система, возникающая из более или менее постоянных, систематических отношений между государствами1.

Постепенно в системе международных отношений сло жилось международное сообщество государств, и прежде всего этому способствовала ООН, Устав которой называют конституцией организованного сообщества. Структура сообщества отражает иерархичность его строения, то есть имеет несколько уровней организаций, неодинаково взаимосвязанных и взаимодействующих. Участниками со общества являются унитарные и федеративные государства, союзы государств, межправительственные организации.

Можно сказать, что само международное сообщество государств живет на принципах демократического федерализма. В равной мере государствам здесь присущи такие признаки, как независимость и взаимосвязанность, интеграция и дезинтеграция, централизация и де централизация.

В международном сообщества государства различаются между собой и по формам устройства. Поскольку дальше речь пойдет о статусе федеративного государства, то сразу отметим, что нормы современного международного права не проводят разграничений между унитарными и сложными государствами, все они являются равноправными членами международного сообщества.

В зависимости от конституционного регулирования со отношения национального и международного права реша Wight M. Systems of States.—London, 1977.—P. 22. ется вопрос об участии субъектов федерации в системе международных отношений, определяются полномочия и виды их деятельности. Другими словами, конституцией устанавливается компетенция субъектов федераций, их право прямого или иного представительства в междуна родных отношениях.

На примере Российской Федерации видно, что ее субъектами являются национальные государства, и они имеют общие признаки, присущие всей системе. Эти субъекты обладают суверенитетом, имеют высшие органы власти, самостоятельную исполнительную власть, национальную судебную систему, гражданство, территорию, в пределах разграничения полномочий осуществляют международную деятельность. Национальный (национально территориальный) подход к пониманию статуса субъектов федерации является основополагающим принципом меж дународного права. Поскольку республики Российской Федерации являются образованиями по национально-тер риториальному принципу, то их в большей степени, чем административно-территориальные единицы, можно отнести к государствам-носителям международной право субъектности. Однако еще раз заметим: вопрос о меж дународной правосубъектности членов федеративного го сударства решается его конституцией.

Вообще надо подчеркнуть, что в мире нет такой кон ституции, которая бы идеально решила этот вопрос, начиная с названия членов федерации и заканчивая особенностями их политического и правового статуса1. Вместе с тем существуют общие черты, свойственные субъектам федерации:

отношения в федеративном государстве построены на принципе разграничения полномочий, и не требуется какого либо международно-правового «...название члена федерации — государство (штат), провинция, область и т. п.— не определяет статуса члена федерации. Важно другое, существенно—обладает ли член федерации свойствами государства...» (См.:

Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.—С. 20).

признания субъектов федерации, если они участвуют в международных отношениях и принимают на себя оп ределенные объемы международных прав и обязанностей.

Степень самостоятельности субъектов федерации как государственных образований определяется соотношением предметов ведения федерации и ее субъектов и объемами полномочий федерации и субъектов в ее составе.

Принципиальным подходом к исследованию данного вопроса является изучение федерализма как института, содержащего в себе совокупность политических структур, правовых норм и имеющего международно-правовое из мерение. В этом аспекте трудно найти какой-либо иной институт, насыщенный таким обилием подходов, проти воречивых взглядов на саму политическую и юридическую природу феномена, называемого федерализмом. В какой-то мере это объясняется тем, что исследование федерализма находится на стыке нескольких наук: теории государства и права, конституционного права, административного права, социологии, политологии и международного права.

Разумеется, каждая из этих наук делала упор на одни либо на другие элементы федерализма, не всегда уделяя внимание целому1.

Возникнув как политическая идея и как институт сложной формы государственного устройства много лет тому назад, федерализм за это время претерпел существенные изменения, и это особенно необходимо помнить, характеризуя основные элементы государственного ус тройства тех сложных государств, которые совместно с Например, под федерализмом понимают метод деления властей, которые независимы и имеют свои сферы деятельности, или, иначе, федерализм — это система правления, в которой федеральная власть и власть объединенных государств связаны взаимной зависимостью политических отношений и ни одна из них не становится доминантой. Иногда федерации рассматривают как политические ассоциации государств. См.:

Bernier J. International Legal aspects of Federalism, 1973.— P. 6.

унитарными государствами образуют мировое сообщество1.

В международном праве отсутствуют нормы, регулиру ющие статус федеративного государства и его субъектов. Как, впрочем, нет и норм, препятствующих участию членов федерации в международных отношениях и принятию ими международных прав и обязанностей. Несомненно, феде ративное государство является субъектом международного права. Однако федерализм с точки зрения международной правосубъектности затрагивает не столько федеративные государства, сколько их субъекты. Относительно международной правосубъективности членов федерации вопрос решается неоднозначно, об этом свидетельствуют и конституции большинства существующих федераций. Речь идет о том, могут ли быть части федерации носителями международных прав и обязанностей, если да, то в каком объеме. В науке международного права по данному вопросу имеется несколько взглядов) только федеративное государство обладает правами субъекта международного права;

б) как федеративное государство, так и его члены обладают международной правосубъектностью;

в) федеративное государство в целом и его члены являются субъектами международного права. Хотя «титулы» субъектов федерации не имеют особого значения, тем не менее нужно учитывать, на каких принципах строится федерация и являются ли члены федерации государствами, образованными по национально-территориальному признаку.

Для носителей международной правосубъектности это важно, поскольку международное право регулирует главным образом отношения между государствами.

Давно назрела необходимость в комплексном подходе, без которого невозможно иметь цельное системное представление о сущности федерализма, его значении в истории человечества важности, которую он играет в современных условиях и, конечно же, о его будущем. О значении этого вопроса см. материалы международной конференции, состоявшейся в сентябре 1993 г. в г. Казани: Федерализм —глобальные и российские измерения. Казань, 1993.

Конституции и иные законодательные акты федеративных государств дифференцирование регулируют отношения о вхождении составных частей федерации в систему международных отношений и сферу международной правосубъектности. В частности, членам некоторых фе деративных государств предоставлено право заключать международные договоры, их исполнясь, устанавливать дипломатические и консульские отношения, быть членами международных организаций.

Для более глубокого понимания федеративного ус тройства России и статуса ее субъектов важно дать срав нительный анализ федераций других государств, так как конституции большинства существующих федераций от носятся к проблеме международной правосубъективности федерации и ее субъектов далеко не однозначно1.

Так, согласно Конституции США (ч. 1, разд. 10), штаты не могут вступать в международные союзы, заключать международные договоры. На практике это означало ли шение их международной правосубъектности и права на сецессию (выход из союза по собственному волеизъявлению).

Несколько по-другому эти вопросы решаются в ФРГ: внешние сношения земель регулируются ст. 32 Основного закона, согласно которой «поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией федерации... В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами».

Но особый интерес представляют статьи Конституции Швейцарской конфедерации и официальные комментарии к ним. Конституция предусматривает исключительное право союза «объявлять войну и заключать мир, заключать союзы и соглашения, в особенности таможенные и торговые соглашения с иностранными государствами». За См.: Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравни тельный анализ//Государство и право, 1994, № 8/9. С. 150—158.

кантонами же (ст. 9) сохраняется право заключать соглашения с иностранными государствами в сферах добрососедских и политических отношений, при условии, что такие соглашения не будут противоречить интересам конфедерации и правам других кантонов.

Анализируя эти статьи, официальный комментарий к швейцарской Конституции подчеркивает, что кантоны су веренны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Иными словами, кантоны яв ляются субъектами международного права. При этом со вершенно верно отмечается, что не существует общего и точного определения субъекта международного права.

Если под таким субъектом понимать личность, обладающую правами и обязанностями и поведение которой прямо определено нормами международного права, то «кантоны не становятся еще субъектами в силу одного факта, что Конституция в качестве внутреннего права резервирует за ними ограниченную компетенцию в области иностранных дел.

Однако, как только они вступают в отношения с иностранными государствами, они становятся носителями прав и обязанностей по международному праву и тем самым его субъектами».

В ст. 10 Конституции Швейцарии предусматривается еще более примечательная норма. Там говорится, что «официальное сношение между кантонами и правительствами иностранных государств осуществляется через агентство Федерального Консула... Исходя из важности перечисленных в ст. 9 дел, кантоны могут также напрямую соотноситься с властными органами и официальными лицами иностранных государств».

Из приведенных статей- конституций трех классических федераций легко заметить, что общее и особенное присуще тем элементам субъектов федерации, которые связаны с международным правом. Еще более разнообразна по сравнению со статьями конституций, о которых шла речь, международная практика штатов, кантонов и земель.

Несмотря на то, что федеральные органы стремятся поставить под жесткий или гибкий контроль стремление субъектов федерации к обладанию полной или ограниченной международной правосубъе ктностью, у субъектов федерации наблюдается совершенно противоположный подход. Вопреки установившемуся мнению, например, кантоны Швейцарии заключают международные соглашения лишь с соседними госу дарствами;

известны случаи конкордатов тех или иных кантонов с Ватиканом, а кантон Юра даже заключил в 1936 г.

договор о культурном и техническом сотрудничестве с Республикой Сейшелли;

этот же кантон 1 июля 1983 г.

заключил соглашение с канадской провинцией Квебек.

Еще более интересна и многогранна практика направ ления субъектами федерации своих постоянных (хотя не дипломатических и консульских) представительств в ино странные государства. Так, например, менее десяти лет тому назад 29 штатов США имели 55 постоянных представителей в 17 иностранных государствах. Шесть канадских провинций учредили 46 постоянных миссий в 11 зарубежных странах.

Совершенно очевидно, что и конституционные положения и особенно практика по их имплементации в сфере, связанной с различными аспектами международной пра восубъектности, исключительно калейдоскопичны, порой противоречивы. Юридическая природа многочисленных соглашений субъектов федерации с иностранными госу дарствами, заключенных в соответствии с федеративными конституциями, еще нуждается в обстоятельном ис следовании. Здесь необходима четкая регламентация и выявление юридической природы конституционных, ад министративных, международно-правовых и частно-пра вовых отношений, и особенно их юридических последствий, связанных с подписанными субъектами федерации соглашениями с иностранными государствами и назначен ными представительствами.

Применение сравнительного подхода в данном вопросе создает большие возможности для построения модели международно-правового статуса членов федера ции. Это особенно актуально для Российской Федерации, где продолжается конституционная реформа.

Примером новой модели регулирования отношений в федеративном государстве является Россия и Республика Татарстан. Небольшой исторический период—1991— годы—стал для Республики Татарстан временем динамичной политики, активного федеративного и международного правотворчества. Это объясняется, Б первую очередь, изменением государственно-правового статуса республики, провозглашением ею государственного суверенитета, юри дическим закреплением федеративных отношений нового качества с Российской Федерацией. Республика Татарстан по отношению, к Российской Федерации назвала себя «ассоциированным государством» (ст. 61 Конституции Рес публики Татарстан) и тем самым заявила о своем вхождении в систему международных отношений и принятии на себя определенных международных прав и обязанностей.

За прошедшие годы тенденция к обновлению Российской Федерации на принципах права и справедливости постепенно набирала силу. Начало договорной практике положило подписание на высшем уровне Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Это первый подобный договор, направленный на преобразование Российской Федерации на подлинно демократических, договорно-конституционных началах в федерацию нового типа. Позднее, как уже отмечалось в главе I, Российская Федерация и Республика Татарстан заключили межправительственные соглашения по вопросам экологии, бюджета, координации правоохранительных органов, военного строительства, внешнеэкономической деятельности и т. д. В своем выступлении Председатель Правительства России В.

С. Черномырдин по поводу пятой годовщины Декларации о государ Можно прямо сказать, что сформировалась государ ственно-правовая и политическая концепция объединения России и Татарстана на основе согласования и вза имодействия двух конституций. Договор решает не только «технические» вопросы разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между органами государственной власти сторон, но и закрепляет новый статус Республики Татарстан. Такой подход отразил специфику Республики Татарстан, которая объединена с Российской Федерацией, участвует в международных отношениях, признает приоритет основных прав и свобод человека и гражданина, а также примат международного права.

В силу этого заключенный Договор обладает «соб ственным лицом». Принижать его политико-правовое зна чение, реформаторскую роль в юридическом обеспечении нового федерализма, сводить его к обычному вну тригосударственному соглашению и политически и юридически некорректно. Такая оценка Договора, сфор мулированных на его основе межправительственных со глашений учитывает не только специфику осуществления народом Татарстана права на самоопределение и равно правие, но и международные обязательства Российской Федерации как члена ООН, ОБСЕ. Важно и другое: такой подход отвечает и положениям действующей Конституции Российской Федерации (преамбула ст. 5.11).

Договор сохраняет общее политико-правовое и эконо мическое пространство Российской Федерации и Республики Татарстан, территориальную целостность, вековые связи их народов. Он учитывает опыт зарубежных феде ственном суверенитете Республики Татарстан отметил, что путь Татарстана раздвинул смысл и значение понятия федерализма для многонациональной России. «Именно здесь,— подчеркнул он,—была сделана наиболее радикальная попытка отладить модель равноправных отношений между федеральным центром и регионом Модель, учитывающую интересы народов, представляющих республику, и интересы России в целом»//Республика Татарстан, 1995, 30 августа.

раций и представляет интерес для урегулирования споров и отношений в других государствах и регионах, где существуют аналогичные проблемы.

Безусловно, трудно говорить об абсолютной универ сальности Договора Российской Федерации и Республики Татарстан, Договора двустороннего, обладающего соб ственным предметом. Но возможность применения его «духа», технико-юридических приемов, методики разработки и согласования порой полярных позиций—такого рода возможность сохраняется. И последующие договоры государственных органов России с органами Республики Кабардино-Балкария, Республики Башкортостан, Карачаево Черкессии, Якутии-Саха, Удмуртии и др.—тому под тверждение. Эти и другие договоренности Российской Фе дерации обладают своими индивидуальными чертами, но в целом они говорят о серьезности и инвариантности намерений субъектов федерации, их готовности превратить декларации о федерализме в государственно-правовую конкретику.

Договор предусматривает, что органы государственной власти Республики Татарстан участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, которые не должны противоречить Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору. Ст. IV Договора определяет, что внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, меж дународные договоры Российской Федерации, а также вопросы войны и мира находятся в ведении Российской Федерации и ее органов. Соответственно, Татарстан не может заключать договоры и соглашения в указанных областях.

В настоящее время Республика Татарстан активно участвует в системе международных отношений, она за ключила договоры и соглашения не только с субъектами Российской Федерации, но и с другими государствами СНГ, Балтии, различных континентов. Договоры могут быть классифицированы по различным основаниям.

Прежде всего это—договоры, устанавливающие основы взаимоотношений и принципы сотрудничества, и торгово экономические соглашения. Первую группу составляют договоры о дружбе и сотрудничестве, заключенные Татарстаном с Республикой Башкортостан, Удмуртской рес публикой, Республикой Марий Эл, Чувашской республикой, Республикой Коми, Республикой Абхаз! я. Это договоры общего характера, определяющие основные принципы взаимоотношений сторон и закладывающие базу для заключения на их основе межправительственных и межведомственных соглашений. Более обширна вторая группа (соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве), которая определяет принципы торгово-экономического, научно-технического и культурного сотрудничества и конкретные обязательства сторон на период действия соглашения. Такие договоры заключены со многими ино странными государствами (например, соглашения с Грецией, Венгрией).

Таким образом, активное правотворчество Республики Татарстан, как и других субъектов Российской Федерации, постоянно развивается, расширяются сферы договорно правового регулирования. В этой связи заслуживает внимания идея проф. И. И. Лукашука о концепции «федерального договорного права как источника права»1. В федеральном договорном праве могла бы быть установлена презумпция приоритета федерального закона и соответствия этого права международному праву.

Конституции Республики Татарстан и Российской Федерации, Договор от 15 февраля 1994 г. являются опорой для проведения внутренней и внешней политики Татарстана. В этих документах предусмотрены соответствующие требования к международной деятельности Респуб Лукашук И. И. Договор между Россией и Украиной//Народный депутат, 1990. № 18. С. 83.

лики Татарстан, что вытекает из политико-правовой кон цепции объединения Российской Федерации и Республики Татарстан. В частности, участие в международных от ношениях, заключение международных договоров, прямые отношения с зарубежными государствами, участие в деятельности международных институтов (организаций, конференций, органов), самостоятельная внешнеэкономи ческая деятельность должны соответствовать конституциям Российской Федерации, Республики Татарстан и меж дународным обязательствам России.

Договор от 15 февраля 1994 г. в статье III содержит норму относительно координации международных и внешнеэкономических связей сторон. Здесь речь идет об очень серьезной проблеме обеспечения единства внешнеполитических и внешнеэкономических действий как центра (например, в лице МИД, МВЭС РФ), так и компетентных государственных органов Татарстана(например, Департамента по иностранным делам и вопросам СНГ, МВЭС). В то же время это положение вызывает много вопросов: об объеме и формах координации, перечне объектов согласования, организационных структурах координации, обязанностях по осуществлению таких действий, ответственности за отход от достигнутой договоренности. Наверное, центральный вопрос, который на общефедеральном уровне еще не решен ни организационно, ни нормативно,— о понятии и механизмах координации. Он актуален не только для Татарстана, но и для многих субъектов Российской Федерации, активно вступающих в систему международных отношений. Вопрос о практической координации внешнеполитических и внешнеэкономических ведомств уже назрел. Одним из вариантов его решения могло бы быть создание совместной российско-татарстанской комиссии, открытие в Республике Татарстан предста вительства МИД Российской Федерации, заключение межправительственного соглашения. В этом соглашении должны найти свое отражение и другие аспекты меж дународной деятельности: подготовка дипломатических кадров, взаимодействие загранпредставительств Российской Федерации и Республики Татарстан, участие представителей Республики Татарстан в подготовке международных договоров и соглашений Российской Федерации, особенно, если они касаются интересов Республики Татарстан1, деятельности дипломатических и консульских представительств иностранных государств, аккредитованных в Российской Федерации, на территории Республики Татарстан, участие Республики Татарстан в работе международных организаций и т. д.

Решение этих вопросов связано с активностью меж дународного сотрудничества Республики Татарстан, рас ширением ее политических, экономических, научно-тех нических и иных связей с более чем 70 зарубежными государствами, с отдельными международными институтами (ЮНЕСКО, ВОЗ и другими). В ряде государств — США, Франции, Италии, Болгарии, Венгрии, Литве и других— в той или иной форме действуют экономические, торговые, информационные представительства государст В Законе Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» от 16 июля 1995 г. отчасти регулируются эти отношения. См., напр. ст. 4 «Международные договоры Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Российской Федерации»:


*1. Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заин тересованного субъекта Российской Федерации, на которого возложена соответствующая функция»...

*4. Вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которого возложена соответствующая функция»//Российская газета, 1995, 21 июля.

венных органов Республики Татарстан или ее хозяйствующих субъектов (например, КамАЗ). Как уже говорилось, растет число международных договоренностей Республики Татарстан. Все это—свидетельство реализации меж дународной правосубъектности Республики Татарстан1.

Конечно, речь идет о международной правосубъектности членов федерации в пределах установленной компетенции.

Но все более заметна общая тенденция — международная правосубъективность становится составным элементом статуса членов федерации.

Говоря о необходимости формирования координационных структур, надо правильно понимать их роль и назначение. Речь идет не о создании каких-то жестких контрольных или надзорных органов со стороны Российской Федерации или Республики Татарстан. Смысл в другом: наиболее полное обеспечение договорных положений, согласование или объединение усилий по решению международных проблем, представляющих взаимный интерес. Если бы такой действующий механизм существовал, то вряд ли бы имелись основания у МИД Российской Федерации для критики подписанного Республикой Татарстан договора с Абхазией2. Подписывая договор с Абхазией (кстати, аналогичный договор с Абхазией подписала Республика Башкортостан), Республика Татарстан исходила из того, что он мог быть инструментом снятия напряженности в регионе, способствовать конструктивному диалогу спорящих сторон.

Других целей и задач этот договор не имеет.

Заметим, что заявление МИД по своему содержанию противоречит духу и букве Договора Российской Федерации и Республики Татарстан. В соответствии с этим Договором при возникновении спорных ситуаций они должны решаться в согласованном сторонами порядке. Кроме Роли Татарстана в международных отношениях посвящен специальный номер журнала «Международная жизнь» (№ 1, 1995) Заявление МИД Российской Федерации по этому вопросу см.:

Дипломатический вестник, 1994. № 17—18. С. 49.

того, невозможно применение органами Российской Фе дерации такой меры, как расторжение Договора. Эта мера, во-первых, ни в одном из действующих актов, включая Конституцию Российской Федерации, не предусмотрена, а во вторых, сама постановка вопроса входит в противоречие со статьей IX Договора: «Договор или отдельные положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем порядке».

Рассмотренные положения свидетельствуют о том, что в концептуальном плане, да и с точки зрения практической дипломатии, вопрос об участии республик—субъектов федерации в формировании внешнеполитического и внешнеэкономического курса государства и в его реализации в той или иной форме давно назрел. И по большому счету он связан с созданием сильного федеративного государства— баланса общефедеральных и региональных интересов. Такие интересы есть, они существуют объективно. Например, никто не станет отрицать специфику интересов (внешнеторговых, экономических, культурных) у многих республик, областей и краев. Так, они есть у Калининградской области в отношении Прибалтики, ФРГ, Польши;

у Республики Якутия-Саха—в отношении Японии;

у Республики Карелия — в отношении Финляндии. Конечно, такие ориентиры «вплетены» в обще российскую стратегию.

Затронутый вопрос о совершенствовании внешнеполи тической и внешнеэкономической деятельности субъектов федерации требует совершенствования структуры го сударственных органов на федеральном и региональном уровнях. Пора преодолеть догмы и сложившиеся стереотипы о возможности полноценного участия в международных отношениях лишь федеральных органов власти и управления и закрепить растущую роль субъектов федерации в системе международных отношений, их меняющийся статус и потенциал в сфере этих отношений. Хотя в настоящее время и отсутствует детальная юридическая регламентация разграничения полномочий в области международных отношений и реальной координации са мой деятельности субъектов, но, тем не менее, имеется своеобразный политико-правовой комплекс для подготовки указанной программы. Это:

— Конституция Российской Федерации;

— конституции республик, определяющие их статус;

— двусторонние договоры органов государственной власти Российской Федерации и органов государ ственной власти республик;

— двусторонние и многосторонние соглашения самих субъектов Российской Федерации;

— двусторонние и многосторонние договоры Рос сийской Федерации;

— двусторонние договоры и соглашения органов го сударственного управления, министерств и ве домств субъектов Российской Федерации.

Несмотря на разнообразие этих юридических норм, они имеют общую цель: декларировать, узаконить как гене ральный принцип участие субъектов федерации в между народных отношениях. Необходимо конкретизировать по ложения ст. 72 Конституции Республики Татарстан о коор динации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, о выполнении между народных договоров Российской Федерации. И здесь должен быть создан эффективный механизм согласования баланса интересов субъектов федерации, их обеспечения и ответственности. Решению этой задачи могла бы способ ствовать реализация следующих предложений:

— подготовка Закона Российской Федерации «О международной деятельности субъектов Российской Федерации»;

— создание при МИД Российской Федерации Коор динационного совета субъектов Российской Федерации;

— расширение практики открытия территориальных и межрегиональных представительств МИД Российской Федерации;

— создание банка информации о международных и внешнеэкономических связях и отношениях субъектов Российской Федерации, о заключенных ими международ ных договорах и соглашениях;

— обеспечение на постоянной основе участия пред ставителей регионов в общероссийских делегациях на международных форумах (например, сессии Генеральной Ассамблеи OOН);

в работе дипломатических и консуль ских представительств Российской Федерации;

пред ставительств Российской Федерации при международных организациях;

— ориентация деятельности российских загрануч реждений на обеспечение региональных интересов, ус тановление прямых связей посольств Российской Фе дерации с субъектами Российской Федерации;

— повышение и нормативное обеспечение коорди национной роли МИДа, оказание субъектам Российской Федерации организационной и методической помощи (проведение специальных семинаров, конференций и т. д.);

— проведение научных исследований по широкому кругу проблем внешних регионов Российской Федерации.

Конечно, этот перечень может быть расширен, и в нем имеются приоритетные задачи и подходы. И прежде всего они касаются создания нормативной, то есть юридически оформленной, базы координации.

Другим не менее важным вопросом следует считать формирование организационных структур по координации международных связей1. Таковыми на основе указа Пре зидента Российской Федерации или постановления Пра вительства Российской Федерации могли бы выступить «Главная причина хаотичного развития международных связей субъектов Российской Федерации—отсутствие достаточной правовой базы».— Пустогаров В. В. Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование//Государство и право, 1994, № 7. С.

131.

МИД Российской Федерации и МВЭС Российской Федерации, Координационный Совет при МИД Российской Федерации, возглавляемый одним из заместителей министра иностранных дел, представительства МИД в регионах и другие. Крайне важно, чтобы при них путем объединения усилий компетентных органов была создана современная информационная система связи.

Таким образом очевидно, что нормативно-правовой анализ, применение сравнительного метода в исследовании федеративного государства создают большие возможности для построения модели правового статуса членов федерации, их участия в системе международных отношений. В. этой связи необходимо преодолеть консерватизм в подходе к вопросам международной правосубъектности, включая само понятие, а также виды и признание субъектов в международном праве. Не надо бояться этого и в отношении международной правосубъектности государств-членов федерации. Г. В. Игнатенко, анализируя деятельность субъектов, отмечает, что «в реальной жизни жесткие схемы не стали препятствием для самостоятельного участия субъектов любого ранга в международной деятельности и ее нормативной регламентации»1. На примере Российской Федерации видно, что международная правосубъектность состоящих в ней республик не выходит за установленные рамки, она осуществляется в пределах их компетенции, хотя и нуждается в корректировке. В самой науке международного права требуется глубокое переосмысление доктрины и практики в этой области и выявление основных тенденций в развитии столь существенного института международного права, давно нуждающегося в кодификации. Ведь сейчас в той или иной степени носителями международных прав и обязанностей являются не только Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерациях/Российский юридический журнал, 1995. № 1 (5). С. 17.


государства, межправительственные организации, но и другие участники международных отношений, в том числе индивиды и хозяйствующие объединения. Если в очередной план Комиссии международного права эта проблема будет внесена, то не исключено, что Идущая международная конвенция о правах и обязанностях государств учтет ценный опыт, накопленный мировым сообществом, и поддержит новый подход при определении международной правосубъектности федерации в целом и субъектов федерации в особенности.

ГЛАВА IX ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН В последние годы в мире наблюдается рост международной активности субъектов федеративных государств. Исследователи отмечают, что эта активность все больше распространяется на области, которые ранее были в компетенции независимых государств,— представительство за рубежом, участие в работе международных организаций, органов1. Сказанное характерно и для ряда субъектов Российской Федерации, члены которой приобрели право самостоятельно вступать в международные связи с субъектами зарубежных федераций и активно его используют. Пример тому—Республика Татарстан, имеющая экономические, научно-технические и иные связи с более чем 70 зарубежными государствами, международными институтами. В ряде государств— США, Франции, Италии, Болгарии, Венгрии, Литве и др.— действуют экономические, торговые, информационные представительства государственных органов Республики Татарстан и ее юридических лиц. Татарстаном подписаны соглашения с Венгрией, Литвой, Грецией, Турцией, Австрией и с большинством стран СНГ.

Федеративный договор, конституции Российской Феде рации и ее субъектов и другие нормативные акты создают политико-правовую основу участия субъектов Российской Федерации в международных связях. В них закреп См.: Пустогаров В. В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право, 1992. № 1.

лены права Российской Федерации и ее субъектов во внешних связях, сферы исключительной и совместной компетенции и т.

д. Вместе с тем по ряду вопросов, в частности, относящихся к внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации, пока еще нет ясности. Остаются нерешенными такие вопросы, как пределы компетенции субъектов Российской Федерации и степень их самостоятельности в определении и проведении своей внешнеэкономической политики (из действующих нормативных актов трудно вычленить компетенцию субъектов Российской Федерации), порядок защиты интересов Российской Федерации и ее субъектов. Требуют более четкой регламентации вопросы внешнеэкономической политики, подлежащие согласованию с Российской Федерацией, в частности, механизмы такого согласования и ряд других. Решение этих вопросов представ ляется актуальным. В этой связи представляет интерес опыт договорно-правового регулирования этих вопросов во взаимоотношениях Российской Федерации и Республики Татарстан. Найденная ими формула взаимоотношений может быть использована для урегулирования отношений Российской Федерации с остальными ее субъектами.

Международная правосубъектность Республики Татарстан в сфере внешнеэкономической деятельности В настоящее время многие юристы-международники признают за членами федерации определенную степень международной правосубъектности. Отмечается при этом частичный характер правосубъектности по сравнению с правосубъектностью независимых государств, который имеет характер1.

универсальный Формы же выражения международной активности членов федерации не имеют столь универсального характера.

Пустогаров В. В. Указ, раб.

Другие авторы отмечают, что международная право субъектность членов федерации не зависит от признания, главное, по их мнению,—самостоятельный выход в меж государственную сферу1.

Приведенные взгляды в отношении международного статуса членов федерации отражают опыт конституционного и международно-правового регулирования и согласуются с практикой современных международных отношений.

В конституциях и других нормативно-правовых актах современных федеративных государств содержатся спе циальные разделы, определяющие характер, объем компетенции их членов в сфере международных отношений.

Например, согласно конституциям Австрии, ФРГ, Австралии, Швейцарии, Югославии, к предметам ведения членов федерации отнесены их права на заключение междуна родных договоров с иностранными государствами, на от крытие зарубежных представительств, деятельности международных организаций (ст. 7 Конституции Югославии 1992 г.). Как показывает практика, эти права используются членами зарубежных федераций довольно активно. К примеру, австрийские земли, канадские провинции, бельгийские общины участвуют в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО;

канадский Квебек открыл за рубежом около 15 своих представительств.

Следует сказать, что международное право не запрещает членам федерации ни создания зарубежных предста вительств, ни их участия в международных организациях. В этой связи важно правильно определить взаимодействие международного и конституционного права в ходе осу ществления международной правосубъектности членов федерации. Степень их самостоятельности, объем внешней компетенции определяется федеративным договором См.: Международное право.— М.: Международные отношения, 1994.

и законодательством федерации, в первую очередь ее конституцией. Однако это не означает, что конституционное право может устанавливать здесь любые компетенции для субъектов федерации. Общие пределы частичной международной правосубъектности членов федерации очерчиваются в конечном счете международным правом.

Нормами конституционного права, отмечает Пустогаров, не могут нарушаться принципы и нормы международного права1.

Таковы в общих чертах положения международного права, касающиеся статуса субъектов федерации.

Рассмотрим вкратце, как решается вопрос о меж дународной правосубъектности членов Российской Фе дерации.

Правовые основы международной правосубъектности членов Российской Федерации содержатся в ее Конституции 1993 г., в конституциях субъектов федерации, а также в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российский Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации и в других правовых актах. Согласно Конституции Российской Федерации, внешняя политика, международные отношения и международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира, обороны и безопасности, внешнеэкономические отношения и другие относятся к ведению Российской Федерации (ст. 71). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). В Конституции Российской Федерации нет прямого указания на право субъектов федерации участвовать в международных отношениях. В косвенной форме признание этого права содержится в п. О ст. 72 Конституции, которым Пустогаров В. В Указ. раб.

установлено, что в совместном ведении Российской Федерации находятся: «...координация международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Фе дерации, выполнение международных договоров Российской Федерации».

В условиях повышения международной активности субъектов Российской Федерации возрастают значение и роль правового регулирования их внешней деятельности, и не только в Конституции и других внутригосударственных правовых актах, но и на международном уровне. Пока же оно находится в неудовлетворительном состоянии. Между тем ощущается потребность в четких, ясных нормах, регулирующих, в частности, внешнюю деятельность субъектов федерации;

их правовой статус, объем компетенции во внешнеэкономической сфере. Отсутствие таких норм затрудняет реализацию возможностей членов федерации самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую, а при необходимости и внешнеполитическую деятельность.

К примеру, к Республике Татарстан в настоящее время проявляется немалый интерес со стороны зарубежных фирм, банков и отдельных бизнесменов. И один из главных вопросов, который постоянно ставят иностранные и другие предприниматели: кто является хозяином земли, недр, производственных фондов в Татарстане? Именно неполная ясность со статусом республики нередко приводила к потере потенциальных инвесторов. Обретение Татарстаном статуса субъекта международного права позволило ему самостоятельно, исходя из интересов граждан республики, заключать экономические соглашения с другими зарубежными государствами.

В отношении права субъектов Российской Федерации самостоятельно заключать торгово-экономические согла шения с иностранными государствами некоторые авторы высказывают отрицательное мнение. Так, возникшая в последние годы практика подписания некоторыми субъектами Российской Федерации межправительственных соглашений по торгово-экономическим вопросам (например, Башкортостаном), по мнению автора одной статьи, внушает серьезные опасения, поскольку подобный процесс, как он считает, объективно ведет «к распаду единого экономического пространства Российской Федерации и, как следствие, к ликвидации самой федера ции»1. Вряд ли можно согласиться с таким утверждением. По сути дела, сегодня России еще предстоит войти в систему международных экономических отношений, пробиваться во многие международные структуры.

Эти устремления неминуемо принесут с собой и про тиводействие не заинтересованных в таком российском участии сил на Западе. При таких обстоятельствах эф фективные международные связи субъектов Российской Федерации могут только облегчить этот процесс вхождения России в систему международных экономических отношений, а также содействовать становлению и укреплению единого экономического пространства в Российской Федерации.

При решении вопросов, относящихся к внешнеэконо мической компетенции субъектов федерации, помимо по литических факторов и соображений следует учитывать принципы и нормы международного права. Еще в XVII в. Гуго Гроций писал, что «никто не вправе препятствовать взаимным торговым отношениям любого народа с любым другим народом». Именно этот принцип ins commercii — право свободы торговли (здесь торговля понимается в широком смысле слова) — становится сегодня основополагающим принципом международного экономического права.

Правовая база внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан складывается из нормативных актов, принятых в Российской Федерации и Республике Татарстан, а также международных соглашений Республики Татарстан по торгово-экономическому и научно-тех См.: Крестьянов А. Современная торгово-договорная практика Российской Федерации // Внешняя торговля, 1993. № 2. С. 18.

ническому сотрудничеству с другими странами. Последние составляют договорно-правовую основу внешнеэко номических связей Республики Татарстан.

Согласно Конституции, Республика Татарстан есть «су веренное государство, субъект международного права» (ст.

61). Она «вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности меж дународных организаций, руководствуясь принципами международного права» (ст. 62, п. 1).

Важнейшими среди правовых актов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность Республики Татарстан, является Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российское Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (далее: Договор о разграничении предметов ведения...), подписанный февраля 1994 г., а также межправительственные соглашения о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей от 15 февраля 1994 г. и об урегулировании отношений в вопросах таможенного дела от 22 июня 1993 г.

В Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий закреплено право Татарстана самостоятельно осуществлять внешнеэконо мическую деятельность (п. 13 ст. 11). Согласно п. 11 ст. II органы государственной власти Республики Татарстан «участвуют в международных отношениях с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и настоящему Договору, участвуют в деятельности соответствующих международных орга низаций».

В Соглашении о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей выделяются вопросы сов местного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и вопросы, относящиеся к исключительному ведению Республики Татарстан. К исключительному ведению Республики Татарстан в области внешнеэкономической деятельности относятся:

— заключение внешнеэкономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административно территориальными образованиями других стран;

— заключение торгово-экономических соглашений Республики Татарстан с иностранными государствами, — привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов, ссуд под гарантии Правительства Республики Татарстан, контроль за их использованием;

— формирование и контроль за использованием ва лютного фонда Республики Татарстан;

разработка и про ведение политики привлечения иностранных инвестиций на территории Республики Татарстан;

— предоставление государственных гарантий участникам внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан;

— участие в работе международных экономических и финансовых организаций и органов;

— получение помощи от зарубежных партнеров и ее использование;

— предоставление кредитов, ссуд и помощи зарубежным партнерам;

— создание свободных экономических зон на территории Республики Татарстан (ст. 3).

К сфере совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, согласно ст. 2 Соглашения, от носятся:

— защита экономических интересов Республики Та тарстан, предприятий, организаций и граждан Республики Татарстан за рубежом;

— установление количественных ограничений на экспорт квотируемой продукции, проводимый в Республике Татарстан, в том числе нефти и продуктов нефтехим переработки, в соответствии с Соглашением между Пра вительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о реализации транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки от 5 июня 1993 г.;

— регулирование платежно-расчетных отношений с иностранными государствами;

— установление торгово-экономического режима в от ношениях с иностранными государствами, международными торгово-экономическими и валютно-финансовыми организациями;

— лицензирование инвестиций Республики Татарстан за рубежом.

В настоящее время ряд вопросов внешнеэкономической деятельности урегулирован республиканскими правовыми актами: Это — Закон Республики Татарстан «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан», Указ Президента Республики Татарстан «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республику Татарстан», Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан о регистрации представительств иностранных организаций и фирм, порядке лицензирования экспорта и импорта на территории Республики Татарстан, а также порядке регистрации контрактов, заключаемых под валютные средства и гарантии Правительства Республики Татарстан Другое направление развития правовой базы внешне экономической политики — это заключение Республикой Татарстан международных соглашений по торгово-эконо мическому и научно-техническому сотрудничеству с другими странами. Соглашения, подписанные с государствами ближнего и дальнего зарубежья, составляют договорно правовую основу внешнеэкономических отношений Республики Татарстан. В настоящее время подписано таких соглашений. Намечено подписать в ближайшее время отдельные соглашения с Республикой Болгария и с Турцией.

Повышение эффективности правового регулирования внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан Известно, что существование или отсутствие правовых норм, проблемы в правовом регулировании, нестабильность нормативных актов, их нарушения негативно сказываются на регулировании общественных отношений. Это относится и к сфере внешнеэкономических связей Республики Татарстан.

Недостаточная правовая обеспеченность внешнеэкономической деятельности является серьезным фактором, который может сдерживать эффективное использование имеющегося внешнеэкономического потенциала республики. Между тем активизация внеш неэкономических связей Татарстана требует развития нормативно-правовой базы и дальнейшего ее совершен ствования.

При этом эффективное правовое регулирование по своему содержанию и целям должно учитывать и верно отражать специфику республики, стимулировать участие отечественных предприятий и предпринимателей во внешнеэкономической деятельности и создавать благо приятные юридические условия для деятельности в рес публике иностранных инвесторов.

С точки зрения правовых аспектов, законотворчества и юридической техники важное значение приобретают вопросы правильного выбора приоритетных сфер правового регулирования и направлений законотворческой работы, качества принимаемых нормативных актов и их эффективной реализации.

В основу законотворческого процесса следует положить такие фундаментальные акты, как конституции Российской Федерации и Республики Татарстан, Договор между РФ и РТ от 15 февраля 1994 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей от 15 февраля 1994 г. Эти документы должны служить общими ориентирами при определении приоритетных направлений законотвор ческой работы.

Внешнеэкономическая деятельность республики рас падается на ряд основных направлений, являющихся тра диционными для каждой страны. Однако в процессе такой деятельности республика определяет свои задачи и приоритеты, механизмы их реализации исходя из собственных потребностей и реальных возможностей для их удовлетворения.

Такими приоритетными задачами Республики Татарстан в настоящее время в сфере внешнеэкономической деятельности являются, в частности: развитие внешней торговли, регулирование экспортно-импортных операций;

насыщение внутреннего рынка, товарами и услугами, производимыми предприятиями и организациями Республики Татарстан на внешнем рынке;

привлечение в экономику и социальную сферу республики иностранных инвестиций;

валютное и таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.