авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Безруков, Андрей Викторович

1. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия

Российской Федерации и субъектов

Российской

Федерации

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2003

Безруков, Андрей Викторович

Конституционно-правовые аспекты

взаимодействия Российской Федерации и

субгьектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид. наук :

12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0325/030325037.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Безруков, Андрей Викторович Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Екатеринбург Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

/ УРАЛЬСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ На правах руко][виси БЕЗРУКОВ АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 - «Конституционное право;

муниципальное право»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор А.Н. Кокотов Екатеринбург - ОГЛАВЛЕНИЕ Введение 5- Глава 1 Конституционно-правовые основы государственного устройства Российской Федерации 1.1 Федерация как форма государственного устройства.

Федерация и федерализм 13- 1.2 Становление, развитие и перспективы федерации в России 33- 1.3 Особенности современного конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов 51- 1.4 Конституционно-правовая модель взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 85- А) Понятие, принципы, формы, модели взаимодействия 85- Б) Основные направления взаимодействия 95- Глава 2 Проблемы совершенствования конституционно-правового механизма взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов 2.1 Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и #^ полномочий Российской Федерации и ее субъектов 115- 2.2 Внутрифедеральный договорной процесс в Российской Федерации:

теория и практика 145- 2.3 Взаимная конституционно-правовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов 170- Заключение 194- Прилолсение 196- Библиографический список использованной литературы 203- Введение Актуальность темы исследования В статье 1 Конституции Российской Федерации 1993 года Российская Федерация про­ возглашается демократическим, правовым и федеративным государством с республикан­ ской формой правления. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны.

Выбор Россией федеративного устройства не случаен. Основной задачей современно Щ' го российского федерализма остается обеспечение целостности и стабильности российского государства, мира и согласия в обществе, его демократизации. Кроме того, избрание Россией федеративной формы устройства определяется обширностью территории государства, ее многонациональным составом населения. Однако реализация идей федерализма в России за­ труднена просчетами, прежде всего, со стороны главных участников федеративных отноше­ ний - Центра и регионов.

Изложенное предопределяет актуальность избранной тематики и обусловливает необ­ ходимость проведения комплексного исследования конституционно-правового механизма взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В отличие от множества других вопросов федеративного строительства проблематика взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, при всей ее насущности и злободневности, изучена явно недостаточно. При этом особое значение имеют раскрытие конституционных основ ме­ ханизма взаимоотношений Федерации и ее составных частей, исследование конституционно правовых аспектов обозначенного взаимодействия.

{# Не вызывает сомнений, что указанный вопрос сегодня является ключевым в разви­ тии федеративных отношений. От того, насколько качественно, эффективно и оперативно он будет решаться, прежде всего на законодательном уровне, зависит успех гармоничного и плодотворного развития федерации в целом.

Именно в рамках этого механизма происходит воздействие конституционно-правовых рычагов на становление, развитие и функционирование единого геополитического, экономи­ ческого и правового пространства в пределах российского государства, обеспечивается объ­ единение интересов российских народов, учет самобытности и особенностей входящих в Российскую Федерацию национально-государственных и государственно-территориальных образований, а самое главное - должным образом обеспечиваются и соблюдаются права и свободы человека и гражданина.

Целый ряд институтов, прямо затрагивающих сферу федеративных отношений (оп Г ределенное распространение внутрифедеральной договорной практики, постановка вопроса о взаимной конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъек­ тов, образование федеральных округов и учреждение в них ряда федеральных органов госу­ дарственной власти, меры по обеспечению единства правового пространства, расширение конституционно-судебной практики по вопросам федеративных отношений), требуют от­ дельного научного исследования именно в контексте взаимодействия Российской Федера­ ции и ее субъектов, что также свидетельствует об актуальности избранной темы.

Проблематика взаимодействия России и ее составных частей динамична и многогран­ на. Рамки исследования не позволяют комплексно рассмотреть все ее аспекты, поэтому дис­ сертант анализирует лишь некоторые, на его взгляд, наиболее важные из названых консти­ туционно-правовых аспектов.

Предмет, цели и задачи исследования Объектом диссертации являются конституционно-правовые аспекты взаимодействия ^ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках и на базе их конститу­ ционно-правового статуса. Предметом исследования является конституционно-правовой ме­ ханизм обозначенного взаимодействия, его проблемы, пробелы и коллизии, пути, формы и средства усовершенствования.

Актуальностью темы обусловливается цель работы - комплексный анализ конститу­ ционно-правовых аспектов взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации..Заметим, что исследование не сводится к простому выделению отдельных ас­ пектов и элементов взаимодействия;

речь идет об общей модели взаимодействия Центра и регионов, предлагаемой автором.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

1) анализ становления, развития, современного состояния и обозримых перспектив отече­ ственного федерализма в контексте взаимодействия Центра и регионов;

2) анализ Конституции Российской Федерации, учредительных документов субъектов Рос­ сийской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, ^ посвященных конституционно-правовому статусу Российской Федерации и ее субъек­ тов;

3) выявление и анализ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов с после­ дующим формированием обобщенных форм и моделей обозначенного взаимодействия, в том числе применительно к взаимодействию их органов государственной власти;

4) предложение мер по усовершенствованию конституционно-правового механизма обо­ значенного взаимодействия, в частности в деле разграничения предметов ведения и пол­ номочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;

5) исследование внутрифедеративных договорных отношений в России и формулирование предложений по их укреплению и усовершенствованию;

6) исследование вопросов взаимной конституционно-правовой ответственности России и ее субъектов и обозначение мер по ее закреплению в Конституции Российской Федерации и ^ действующем законодательстве;

7) выработка рекомендаций и предложений по решению теоретических и практических проблем взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, а также предложений по созданию соответствующей нормативной базы как федерального, так и регионального уровней, восполнению пробелов и ликвидации противоречий в действующем законода­ тельстве.

Теоретическая основа и методология исследования Тема диссертационного исследования, особенности объекта и предмета определили специфику источников работы как нормативного, судебно-правового, так и научного харак­ тера.

Методологической основой диссертации являются общенаучные методы и системный анализ правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Рос­ сийской Федерации. При разрешении теоретических и прикладных вопросов автор опирался на синтетические методы исследования: сравнительно-правовой, сравнительно исторический, формально-юридический и формально-логический, системно-структурный и функциональный, технико-юридический и нормативный анализ, а также обобщение судеб­ ной практики.

В процессе исследования автором изучены труды отечественных и зарубежных госу дарствоведов, юристов и ученых по теории федерализма, а также по отдельным вопросам федеративных отношений. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, работников судебных и правоприменительных органов, проиллюстриро­ ваны ссылками на соответствующие правовые акты, в первую очередь Конституцию России.

Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года. Федеративный Договор от 31 марта 1992 года, федеральные законы, указы Пре­ зидента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ре­ шения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) су­ дов субъектов РФ, договоры и соглашения между федеральными и региональными органами ''^ государственной власти, а также региональное законодательство.

Степень разработанности темы Обозначенная тема, как комплексное исследование, на современном этапе представля­ ется одной из малоразработанных. По теме диссертации практически отсутствуют специаль­ ные монографические исследования. Вместе с тем отдельные аспекты взаимодействия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации являлись предметом исследо­ ваний как отечественных, так и зарубежных ученых.

Автором проработана социально-философская, историческая литература отечествен­ ных (И.А.Ильин, В.О.Ключевский и др.) и зарубежных авторов (Д.Локк, Ш.Монтескье, Ж.Ж.Руссо и др.);

изучены и обобщены идеи дореволюционных русских правоведов (А.Д.Градовский, М.А. Рейснер, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Л.А.Тихомиров, А.И Ящен ко и др.), а также некоторых зарубежных (Д.Елазар, В.Остром и др.).

1% При подготовке диссертационной работы использована современная отечественная и зарубежная литература. Весомый вклад в развитие идей федерализма содержится в трудах Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.К.Акимова, Н.А.Богдановой, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Невинского, Д.Л.Златопольского, В.Б.Евдокимова, Г.В.Игнатенко, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Е.Р.Кастеля, А.И.Кима, А.Н.Кокотова, В.А.Кряжкова, М.ИКукушкина, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.Н.Лысенко, В.О.Лучина, Н.А.Михалевой, М.Н.Марченко, Ж.И.Овсепян, П.И.Савицкого, М.С.Саликова, А.С.Саломаткина, Б.А.Страшуна, Б.А.Стародубского, Ю.И.Скуратова, Ю.Г.Судницина, Ю.А.Тихомирова, А.А.Торшенко, А.Г.Черненко, В.Е.Чиркина, И.А.Умновой, Б.С.Эбзеева, Э.С.Юсубова, И.С.Яценко и др.

Различные аспекты государственно-федеративного устройства рассматривались в ра­ ботах Н.Г.Александрова, М.В.Баглая, Н.И.Барцица, А.А.Безуглова, Д.Н.Бахраха, В.И.Васильева, В.В.Володина, А.П.Воробьева, И.В.Выдрина, А.В.Демина, Н.М.Добрынина, А.Н.Домрина, Д.Е.Дымова, И.В.Евдокимова, Б.П.Елисеева, А.Н.Лебедева, В.В.Иванова, М.В.Золотаревой, Т.Д.Зражевской, М.Ф.Казанцева, А.Т.Карасева, В.С.Кашо, К.Н.Княгинина, I А.В.Киселевой, Н.М.Колосовой, В.М.Корельского, А.Н.Кима, А.Е.Козловой, А.Д.Ковачева, А.В.Москалева, В.Д.Перевалова, А.С.Шабурова, Ли Язиня, А.В.Усса, В.И.Ульянова, Ю.А.Юдина, Ю.Л.Шульженко, на которые диссертант опирается в исследовании отдельных теоретических и практических проблем взаимодействия Российской Федерации и ее субъек­ тов.

Несмотря на обширные исследования, проведенные вышеназванными авторами, до настоящего времени отсутствует единое комплексное научное осмысление конституционно правовых аспектов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, включающее обобщенный анализ моделей, основ, принципов, форм и основных направлений и проблем конституционно-правового механизма такого взаимодействия.

Научная новизна исследования Диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного теоретико правового исследования конституционно-правового механизма взаимодействия Россий­ ской Федерации и субъектов Российской Федерации сквозь призму их конституционно "^ правового статуса в соответствии с принципами российского федерализма. Предлагаются конкретные пути, формы и средства его усовершенствования.

На основании идей, предложенных в трудах российских и зарубежных ученых, а так­ же исходя из собственных соображений, автор предпринимает попытку не только выделить отдельные принципы, модели, формы и направления взаимодействия России с ее составны­ ми частями, но и рассмотреть их в системе.

Научная новизна диссертации заключается также и в комплексном подходе к консти­ туционно-правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий между Рос­ сийской Федерации и субъектами Российской Федерации, в обосновании необходимости совершенствования и развития внутрифедерального договорного процесса, теоретической проработке вопросов взаимной конституционно-правовой ответственности Российской Фе­ дерации и ее субъектов и предложений по ее законодательному закреплению.

•^ На защиту выносятся следующие положения:

1) Федерализм как принцип государственного устройства в силу его внутреннего со­ держания предполагает не только взаимодействие и деление между Центром и субъектами Федерации властных полномочий, но и ответственности за положение дел в регионе и в стране в целом. Он также включает в себя государственно федеральную идеологию и обеспечение приоритета прав и свобод человека. Глав ную же установку названной идеологии можно заключить в формулу «Россия еди­ на, но делима». Представляется, что единство должно оставаться на первом месте.

2) Суверенитет Российской Федерации неделим. Субъекты России суверенитетом не обладают, и обладать не могут. Все положения Конституций республик в со­ ставе РФ об их суверенитете и независимости признаны Конституционным Судом России противоречащими федеральной Конституции.' Однако субъекты России не остаются в стороне от осуществления суверенитета Федерацией. Это выражается ^ в участии субъектов Российской Федерации в работе Совета Федерации и Государ­ ственного Совета, совместной законодательной деятельности по предметам совме­ стного ведения Федерации и ее субъектов, деятельности федерального Конститу­ ционного Суда и региональных конституционных (уставных) судов по обеспече­ нию конституционной законности.

3) Взаимоотношения России с субъектами должны строиться на началах обоюдного согласия, Однако автор подчеркивает стратегическую роль в таком взаимодейст­ вии Центра. Центр не должен выходить за рамки конституционного поля и может привлекать к ответственности субъектов Российской Федерации только в соответ­ ствии с федеральной Конституцией. Среди форм взаимодействия диссертант выде­ ляет в зависимости от объема компетенции и степени активности сторон: взаимо­ действие при активном Центре (законодательное определение федеративных от­ ношений);

паритетное сотрудничество (сотрудничество на равных основаниях, в том числе договорный процесс);

взаимодействие с активной ролью субъектов (уча '' стие в федеральном законодательном процессе). Классифицируются взаимодейст­ вие общее, межотраслевое и отраслевое (в зависимости от органов, осуществляю­ щих взаимодействие). По степени непосредственности автор различает прямое, косвенное и промежуточное взаимодействие.

4) Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов исследуется на основе триады понятий: разделение (принцип разделения властей) - распределение (конституционно-правовое раскассирование предметов ведения между Федерацией и субъектами) - разграничение (законодательная и договорная конкретизация гра­ ниц между предметами ведения и полномочиями органов государственной власти Федерации и ее субъектов). Таким образом, разделение власти и разграничение предметов ведения и полномочий органов власти связывает между собой средний элемент - распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъек А тами как политико-территориальными образованиями.

5) Проблемы взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий требуют дальнейше­ го правового разрешения, адекватно учитывающего интересы Центра и регионов.

' См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года //Российская газета. - 2000. - 21 июня.

Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года // Российская газета. - 2000. - 25 июля.

Имеются пробелы и дублирование в рамках ст. 71-72 Конституции Российской Фе­ дерации, пути устранения которых предлагаются автором. При критической оценке ряда положений ст. 71 Конституции выявляются их некоторая неопределенность (например, формула «федеративное устройство и территория Российской Федера­ ции»), дублирование и противоречия (п.п. «а», «о» ст. 71). Обосновывается необ­ ходимость дополнения ст. 71 Конституции положениями по вопросам: установле­ ния государственных символов (ст. 70);

введения чрезвычайного и военного поло­ жения на территории России и ее отдельных территориях (ст. 87, 88);

установле­ ния общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77).

6) Выявлены пробелы в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Автором различаются понятия "совместная" и "конкурирующая" компетенция, выделяются их отличительные признаки, одним из которых является степень самостоятельности субъектов в этой сфере. Предлагается исключить дублирующие друг друга положения (п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 Кон­ ституции РФ), отмечается неопределенность и «размытость» некоторых предме­ тов ведения, предлагается их конкретизация (п.п. «ж», «о» ст. 72 Конституции РФ).

Поддерживается идея правового закрепления предметов совместного ведения в ви­ де схемы: федеральная Конституция - Основы Федерального законодательства региональные законы.

7) Субъекты России обладают не исключительной, а остаточной (собственной) ком •*•' петенцией, поскольку из смысла Конституции (ст. 73, 76) не вытекает запрет для Федерации действовать в сфере компетенции субъектов. В то же время автор от­ мечает, что и субъекты Федерации могут «входить» в исключительную сферу ве­ дения Федерации, когда имеется прямое предписание на это в федеральном зако­ нодательстве и при осуществлении детализирующего законотворчества. Диссер­ тант заключает, что субъекты России вправе принимать решения во всех трех сфе­ рах: ведения Федерации, совместного ведения и собственного ведения, но на со­ вершенно различных основаниях.

8) Чрезвычайно важным, по мнению диссертанта, является достижение необходимого баланса интересов федерального Центра и регионов. В связи с этим предлагается усиление роли Совета Федерации в регулировании федеративных отношений, в ча­ стности усиление его компетенции на одобрение или неодобрение внутрифеде *Л^ ральных договоров, которое должно являться обязательным для Президента Рос­ сии, а не учитываться им как в настоящее время в соответствии с ФЗ от 24.06.99';

дача согласия на отстранение от должности руководителя субъекта Российской Федерации в случае грубого и неоднократного нарушения им Конституции Рос Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полно­ мочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176. Далее - ФЗ от 24.06.99.

сийской Федерации, создания угрозы национальной безопасности, правам и свобо­ дам человека и гражданина. При этом трудно поддержать идею усиления роли Го­ сударственного Совета за счет Совета Федерации. Государственный Совет должен сохранить статус совещательного органа, и оба эти органа должны функциониро­ вать раздельно.

9) Обосновывается необходимость сохранения внутрифедеральной договорной прак­ тики на основании ч. 3 ст. 11 Конституции России. Автор предлагает ограничить ее рядом условии, среди которых - заключение договоров между компетентными ор­ ганами и в рамках конституционного поля;

усовершенствование процедуры за­ ключения договоров путем отмеченного усиления роли в договорном процессе Со­ вета Федерации и предоставления возможности заключения таких договоров каж­ дому субъекту России;

договоры должны носить вторичный характер и решать оперативные вопросы в опоре на фундаментальные положения федеральной Кон­ ституции. Вместе с тем при всех позитивных аспектах такой практики пропорция между законодательной и договорной формами разграничения предметов ведения и полномочий должна постепенно смещаться в сторону закона.

10) Исследуется малоразработанный в науке конституционного права институт вза­ имной конституционно-правовой ответственности России и ее субъектов. Обосно­ вывается необходимость включения в российскую конституционную модель ин­ ститута федерального вмешательства, закрепив его в законодательстве и Консти­ туции России. Однако автор предлагает заменить традиционную терминологию 1^ (интервенция, вмешательство) на более гибкую - «прямое федеральное воздейст­ вие)^ (или «федеральное воздеь/ствие»), применяемое на территории конкретного субъекта при определенных условиях в соответствии со строго регламентирован­ ной законом процедурой. При этом делается акцент на то, что федеративная ответ­ ственность предполагает взаимную ответственность России и ее субъектов не только в лице органов государственной власти и должностных лиц, но и государ­ ства (России) и регионов в целом.

11)Необходимо дополнить устоявшееся в теории выделение форм юридической от­ ветственности, наряду с негативной и позитивной, новой формой конституционной ответственности применительно к федеративным отношениям - конструктивной ответственностью (это Л74шения, но не санкции за npaeoHapyiueuue, например за­ нижение квот, domayufd и др.) - занимающей промежуточное положение между *9|г первой и второй.

Сделав обобщения и теоретические выводы автор высказывает определенные реко­ мендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов.

Теоретическая и практическая значимость работы связана с обобщением опыта развития федеративных отношений в России, обеспечения взаимосвязи и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти;

упрочнением и усовершен­ ствованием баланса интересов Центра и регионов.

Материалы диссертации имеют определенное теоретическое и практическое значение, предложения и выводы представляются полезными в плане дальнейших научных исследо­ ваний по проблемам регулирования как взаимоотношений Российской Федерации и ее субъ­ ектов, так и федеративных отношений в Российской Федерации в целом. Помимо того, по­ ложения настоящего исследования могут быть использованы для учебно-методических раз­ работок в сфере отечественного конституционного права, а также для совершенствования преподавания соответствующих юридических дисциплин.

Апробация результатов исследования Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридиче­ ского института МВД России, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Ряд выводов научного исследования обсуждался на научно-практических конференциях и иных научно-практических мероприятиях.

Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах и могут представлять интерес для научной общественности и практических работников.

Материалы исследования используются при чтении лекций, а также при проведении семинарских занятий на очном и заочном отделениях Уральского юридического института МВД России по конституционному праву России.

Структура диссертации Структура работы обусловлена целями исследования и включает в себя введение, две главы, разделенные соответственно на четыре и три параграфа, заключение, приложение и библиографический список литературы.

щ ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федерация как форма государственного устройства замыкает на себе все сферы жиз­ недеятельности общества и государства. Поэтому представляется целесообразным вести ис­ следование темы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в контексте общей эволюции Российского государства, особенностей конституционно-правового статуса Рос­ сийской Федерации и ее субъектов.

Прежде всего, необходимо определиться с нашим пониманием фундаментальных и сквозных в диссертационном исследовании категорий и понятий. В качестве таковых выде­ лим следующие: государственное устройство и его формы, децентрализация, централизация, деконцентрация, федерация, федерализм, федеративное устройство. Именно они задают рам­ ки смыслового контекста, в пределах которого только и можно вести анализ вопросов взаи­ модействия Российской Федерации и ее субъектов.

Представляется, что настоящее комплексное исследование требует рассмотрения дан­ ных понятий и терминов. Вводимая система понятий не относится к главному содержанию работы, но служит необходимым теоретическим фундаментом для логического построения всего диссертационного исследования.

С учетом сказанного целесообразно первоначально остановиться на обозначенных по­ нятиях и категориях. Важен также исторический обзор становления и развития федерации в России, без которого невозможно рассмотрение современных проблем и перспектив россий­ ского федерализма. Ключевое же понятие работы «взаимодействие» подробно будет проана­ лизировано в параграфе четвертом главы первой, фиксирующим статику взаимодействия, который цементирует общую направленность работы и послужит логическим переходом об общетеоретической части исследования к проблемным вопросам, исследуемым во второй главе.

1.1 Федерация как форма государственного устройства.

Федерация и федерализм.

Централизация и дещнп1рализа1^ия Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов федерализма и федерации раскроем содержание и признаки таких категорий как централизация и децентрализация, поскольку, как представляется, именно они определяют содержание остальных понятий.

В современном энциклопедическом словаре под централизацией понимается госу­ дарственное управление, при котором подавляющее большинство властных и управленче­ ских полномочий сосредоточено в центральных государственных органах, а региональные и местные власти лишены возможности самостоятельно решать многие из своих хозяйствен­ ных, социальных и иных задач,' Сверхцентрализованная система полновластия Центра сложилась в бывшем СССР.

Последующее развитие России в качестве самостоятельного государства связано с процес­ сом децентрализации. Под децентрализацией понимается процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства. Наиболее значимая в конституционно-правовом плане форма децентрализации - расширение прав регионов и ме­ стного самоуправления. Не менее значима деконцентрация - передача полномочий цен­ тральных органов государственного управления их представителям на местах.^ При осуществлении данного процесса произошел переход от присутствовавшей ра­ нее псевдофедерации, прикрывающей фактически унитарную структуру государства, к ре­ альному федеративному устройству. Свидетельством тому заключение Федеративного До­ говора от 31 марта 1992 года, принятие Конституции 1993 года, установление статуса субъ­ ектов Российской Федерации и разграничение предметов ведения и полномочий органов го­ сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Системный анализ российской Конституции позволяет сделать следующий вывод:

наравне с закреплением принципа горизонтального разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации закладывает и принцип вертикального ее разделе­ ния (ст. 5, 11, 12). В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром и регионами обособляются местные сообщества жителей (муниципальные образо­ вания). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три '^. группы: федеральные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Такая вертикальная децентрализация с обособлением са­ мостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в осново­ полагающий элемент конституционного строя.'' При этом исследователи по-разному оценивают такие явления как централизация и децентрализация. Так, А. Черкасов отмечает, что «Будучи в целом позитивным явлением, децентрализация сама по себе не может служить панацеей от всех бед, ее не следует абсо­ лютизировать в качестве универсального средства решения всех проблем... Более того, по­ рой она не только решает, но и порождает определенные проблемы».'* Чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность местного самоуправ­ ления отнюдь не являются благом. Ведь «полностью автономное местное управление пре­ пятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности».' ' Конституция РФ. Энциклопедический словарь, М., 1997. С. 310-311, ^ Там же. С, 78, ^ Подробнее см,: Выдрин И,В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 113.

" Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 148.

* Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 129.

Также необходимо провести четкую грань между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». Справедливо по этому поводу замечает И.В. Выдрин, указывая, что в са­ мом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представля­ ет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дроб­ ление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче цен­ тром отдельных властных полномочий местным органам. ^ Произошедшая в 90-х годах децентрализация в административном укладе не лучшим образом сказалась на экономической жизни страны. Не случайно отдельные регионы ради собственного выживания были вынуждены пойти на добровольное объединение в экономи­ ческие ассоциации. Например, ассоциация областей и республик Уральского региона «Большой Урал». В то же время нельзя не сказать о том, что имеются и территориальные причины данных явлений.

В свое время актуальным было предложение о создании в России генерал губернаторств, поддержанное многими региональными лидерами.

Упомянутая идея уже активно реализуется в политике главы Российского государст­ ва. Первым шагом в этом направлении явился Указ Президента Российской Федерации от мая 2000 года о полномочном представителе Президента Российской Федерации в феде­ ральном округе.^ Тем самым Россия условно разделена на семь федеральных округов, объе­ диняющих в себе группы субъектов Российской Федерации. Данные действия Президента не являются нарушением государственно-территориального устройства России, поскольку ста­ тус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Однако не вызывает сомнений то, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федера­ ции, что соответствует ст. 77, 78 федеральной Конституции. Это и признает сам глава госу­ дарства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской верти­ кали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упро­ чения федерализма.^ Вторым шагом главы государства в этом направлении явились внесение в Государст­ венную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федера­ ции, введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска зако­ нодательных органов субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральны­ ми законами и наделяющие главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления. И такие законы уже приняты.'' В этой связи ин ' Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике: Монофафия. Екатеринбург, 1998. С. 83-84.

' См.: Российская газета. 2000. 16 мая;

2000. 24 июня. 2000. 12 сентября;

2001. 31 января.

^ Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.

" См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих прин ципа.\ организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»// Российская газета 2000. 1 августа;

Федеральный закон от 4 августа 2000 года «О внесении из­ менений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах органи:}ации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2000. 8 августа;

ФЗ от 5 авглста 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ» // Рос­ сийская газета. 2000. 8 августа.

тересно заявление В.Путина: «Это сегодня не только правильно, но и просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали».' Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных под­ разделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии с Указом Президента от 31 июля 2000 года «Вопросы Министерства внутренних дел РФ»^ руководи­ тели окружных подразделений МВД России назначаются главой государства по представле­ нию Министра внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Кон­ ституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию Министра внутренних дел России с согласия руководителей соответствующих субъектов Федерации.

Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъ­ ектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Ми­ нистерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской Федерации предписано в 7-дневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Фе­ дерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юри­ дической экспертизы.^ Подписание главой России Указа «О Государственном Совете Российской Федера­ ции»'* завершило первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственно­ го Совета РФ неизбежно будет повышаться, несмотря на то, что по действующему Положе­ нию Государственный Совет выполняет одну функцию - совещательнуго и все его решения носят рекомендательный характер. Поэтому следует задуматься над прогнозом Е, Строева, который подчеркнул, что Государственный Совет будет превращаться в более властный ор­ ган и возможно заменит верхнюю палату российского парламента.' Таким образом, необходимо подчеркнуть, что такой «указной» материал, регулирую­ щий этапы укрепления вертикали власти в федеративном государстве, нуждается в законо­ дательном (если не конституционном) закреплении. Иначе и не мыслится реформа укрепле­ ния вертикали власти в демократическом правовом государстве.

' Пугин В.В. Государство - это закон // Российская Федерация сегодня. 2000. № 10 С. " Указ Президента от 31 июля 2000 года // Российская газета 2000. 3 августа.

' Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года «О дополнительных мера.х по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 16 августа;

Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 года «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра норматив­ ных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 16 декабря.

'' Указ Президента России от 1 сентября 2000 года «О Государственном Совете Российской Федерации» и По­ ложение о Государственном Совете РФ // Российская газета. 2000. 5 сентября.

* Российская газета, 2000. 5 сентября С. 2. По действующему Положению о Государственном Совете он явля­ ется совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспе­ чения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, что является од­ ной из основных задач данного органа. Среди других задач стоит обсуждение имеющих особое государствен­ ное значение проблем в сфере взаимоотношений Центра и регионов и государственного строительства;

содей­ ствие Президенту России при использовании им согласительных процедур и др.

Изложенное свидетельствует об усилении централизации в Российской Федерации,' Государственное устройство и его формы Термином "государственное устройство" обозначают организацию территории госу­ дарства, соотнощение государства как целого с его составными частями.

Государственное устройство - важнейший элемент любого государства. Его основное.# назначение заключается в таком устройстве территории и установлении таких связей Центра и регионов, которые бы оптимально обеспечивали осуществление государственной власти.

Государственное устройство обусловлено различными факторами: размером территории, со­ ставом населения, национальными традициями, особенностями формирования государства.

В научной литературе выделяют различные элементы государственного устройства. В одном из учебников по конституционному праву к таким элементам относят:

1) территориальная организация государства;

2) формы взаимоотношений государства в целом с его составными частями;

3) принципы, положенные в основу государственного устройства.

Далее дается определение государственного устройства как территориальной органи­ зации государства, включающей в себя принципы и формы взаимоотношений государства с его составными частями.^ В последнее время данный вопрос явился предметом серьезных научных исследова НИИ. MB. Баглай под государственным устройством понимает политико-территориальную организацию власти, определяющую правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Эта проблема сравнительно легко решается в территориально не­ больших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.'* В другом учебнике по зарубежному конституционному праву под формой государст­ венного устройства понимается внутренняя организация государственной власти, принципы деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, прин­ ципы взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) органов.^ ' Подробнее об укреплении вертикали власти см.: Безруков А.В. Укрепление вертикали власти в России как условие повышения эффективности борьбы с преступностью // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Материалы научно-практической конференции. Красноярск, 2001.

' Конституционное право РФ./ Отв. ред. М.И. Кукушкин, В. Д. Перевалов Екатеринбург, 1995. С. 160.

^ См. подробнее: Саломаткин АС. Территориальная организация Российского государства. Челябинск. 1996.;

Лелявин Д.В. Территориальная организация государства Российской Федерации: Автореф. канд. полит, наук М., 1999. и др.

'' Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1999. С. 290.;

Интересное определение дает М.В. Баглай приме­ нительно к государственному строительству, под которым он понимает дорогу с двухсторонним движением, где федеративное государство может выжить лишь при поддержке все.ч ее субъектов. См.: Баглай М.В. Исто­ рия не знает примеров, когда Федерация выжила в условиях войны регионов с центром // Российская газета.

2000. 20 июля. С. 1-2.

'' Конституционное право зарубежных стран /Под. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Э.М. Энтина. М.,1999. С. Интересным представляется определение формы государственного устройства как характеристики государственного строя, определяющего политико-правовой статус государ­ ства и образующих его территорий, систему взаимоотношений между ними, территориаль­ ной структуры государственной власти, предложенное К.В. Арановским.' Также автор полагает, что в форме государственного устройства выражены юриди­ ческие особенности политического строя. Поэтому предлагает различать государственное устройство, прежде всего по формальным, а не по содержательным критериям и признакам.

Среди них им выделяется:

- состав территорий, обладающих государственным суверенитетом (что вряд ли правиль­ но-А.Б.);

- статус территориальных органов;

- статус нормативных актов этих органов;

- юридическое определение статуса личности в ее взаимоотношениях с территорией;

- система распределения полномочий между территориями и территориально политическими образованиями, в которые они входят.^ Думается, что данный подход интересен и в какой-то степени отражает объективное понятие государственного устройства. К тому же он ярко выделяется на фоне других подхо­ дов, отличаясь своей нетрадиционностью.

Мы же под государственным устройством подразумеваем вслед за И.В Выдриным и А.Н. Кокотовым проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части;

упорядочение отношений как между государством и его отдельными тер­ риториальными единицами, так и между последними, путем закрепления правового поло­ ^ жения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих;

установления процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства."' Данное определение наиболее развернуто и полно раскрывает сущность дан­ ной категории, оно подчеркивает упорядоченность и заинтересованность составных частей федерации и федерации в целом в определенной системе государственной организации.

Форма государственного устройства - есть внутреннее строение государства, его де­ ление на составные части, отражающие также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.'* Таким образом, форма государственного устройства показывает:

какова внутренняя структура государства;

каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их с государством в целом и между собой;

в какой государственной форме выражаются интересы каждого относи­ тельно обособленного территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства.

' Арановский К.В. Государственное правоадрубежны.хстран. М., 1998. С. 192.

^ Там же. С. 191.

^ Выдрин И.В, Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. ИЗ.

'* Конституционное право. Энциклопедический словарь. / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 634.

Существует две основные формы государственного устройства: унитарное (от лат.

"один") и федерация (от лат. "укреплять союзом"). Конфедерация (от лат, "сообщество"), строго говоря, к форме государственного устройства не относится, этот союз государств субъект международного публичного права.

Форма территориально-политического устройства государства, отмечает Б.А. Старо дубский, зависит от того, что собой представляют составнью части государства и каков ха­ рактер между ними и государством в целом.' При этом автор считал такую традиционную классификацию не полной. «О том, насколько убедительно деление государств по форме территориально-политического устройства только на унитарные и федеративные, заставляет задуматься наличие в составе некоторых унитарных государств автономных образований»^.

В то же время в юридической науке предлагается новое течение - регионализм как промежуточная форма между унитарным и федеративным государством, совмещающая по­ зитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесившая их достоинства и недостат ки,^ Вместе с тем, КВ. Арановский выделяет еще две формы государственного устройст­ ва: государства, участвующие в политических объединениях и не участвующие в них. При­ чем встречаются два вида политических объединений - союзы государств (конфедерации, монархическая уния, протекторат) и союзные государства (федерации);

государства, при­ знающие автономию территорий и не имеющие таковой.'* Однако указанную позицию вряд ли можно взять за основу. Поэтому мы будем опи­ раться на традиционную классификацию.

Разработка теории государственного устройства не новация для нашего времени. На рубеже 19-20 вв. к ней обращались такие государствоведы, как М.А. Рейснер, Н.М. Корку нов, А.Д. Градовский.

М.А. Рейснер, например, писал, что "уния есть единое, слитное государство, не раз­ деленное на более мелкие государства".^ Н.М. Коркунов определил федерацию как "соеди­ нение нескольких государств для совместного осуществления союзною властью общих им задач государственной жизни".^ А.Д Градовский по поводу федерации отмечал: «Федератив­ ное устройство предполагает большее единство наций в том смысле, что в известных отно­ шениях нация рассматривается как целое, учреждает союзный акт».' Таким образом видно, что исследуемые понятия отличаются многогранностью и об­ ширностью их определения учеными, как прошлого, так и современности.

' Стародубский Б. А. Формы территориально-политического устройства государства с точки зрения историка права // Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества;

Сборник докладов. Свердловск, 1990. С. 7.

' Там же. С. 16, ^ См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ//Государство и право. 1994. № 7-8. С. 157.

• Арановский К.В. Указ. соч. С. 192.

* ' Рейснер М.А. Государство. М.. 1911. С. 235.

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб.. 1904.С. 143.

' Градовский А.Д. Собрание сочинений. СПб.. 1902. Т. 5. С. 108, Федерализм и федеративное устройство Представляется необходимым раскрыть понятие и признаки федерализма не только в современном понимании, но и в понимании его государствоведами прошлого.

Ряд зарубежных авторов, в том числе и американских, предприняли попытки рас­ крыть содержание федерализма и выделить его признаки.

По утверждению Мартина Даймонда, термин "федерализм", применяемый сегодня, не равнозначен термину "федерализм" ХУ111 века. В то время федерализм означал гораздо большее, чем простое вертикальное разделение власти: он включал в себя правила, в соот­ ветствии с которыми центральная власть должна осуществлять свои полномочия, а также цели, для достижения которых эта власть должна быть использована. Согласно М. Даймон ду, слово "федерализм" в 1787 году являлось синонимом слова "конфедерация" и соответст­ вовало следующим трем принципам:

1. Центральная власть не осуществляет управления над индивидуальными фажданами;

2. Центральная власть не вторгается во внутренние политические проблемы штатов;

3. Каждый штат имеет равное право голоса при осуществлении центральной власти.

По мнению Даймонда современный федерализм не обязательно содержит в себя хотя бы один из этих принципов и, как правило, не содержит все три в совокупности."

Американский ученый Роско Эшли еще в 1902 году отмечал, что "не так легко дать определение федеративному государству, так же как и провести различие между ними и обычным централизованным единым государством. Недостаточно сказать, как это делают многие авторы, что суверен делегирует осуществление определенных полномочий цен­ тральному правительству и часть местным правительствам. Это слишком неопределенно".^ Не могуг быть оставлены без внимания труды по проблемам федерализма выдающе­ гося ученого Даниеля Елазара. Именно он выразил мысль о том, федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к едине­ нию, приобщенности, к идеям единства мира, божественного договора и гражданского со­ гласия.^ В другой работе Д. Елазар отмечает, что " федеративные принципы составляют ком­ бинацию самоуправления и разделенного управления. В самом широком смысле федерация включает в себя индивидов, группы и государства в устойчивый, но ограниченный союз для обеспечения общих целей при сохранении целостности всех частей. Как политический принцип федерализм представляет собой конституционное распределение власти таким образом, что составные элементы федеративной системы делятся правами в процессах осуществления общей политики и администрирования, тогда как деятельность общего пра­ вительства осуществляется так, чтобы сохранить их собственную целостность".'* ' Diamond М. Tlie Federalist View of Federalism, in Essays in Federalism, eds Georg. C.S. Benson et al. Claremont:

The Institute for Studies in Federalism. 1961.P.22-25. Publius: The Journal of Federalism 3 Fall. 1973. P. 132. Цит. no:


Саликов M.C. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 15.

' Ashley R.L. The American Federal State. London. 1902. P. 8. Цит. no: Саликов M.C. Указ. соч. С. 19.

^ Elazar Daniel. Federalism and the way to peace. Institute of integrovermental Relatious.Canada. 1994. P. 5.

^ Elazar D. J. Exploring Federalism. The University of Alabama Press. 1987. P. 5-6.

Даниель Елазар выделяет три необходимых элемента любой федеративной системы:

1) писаная конституция;

2) нецентрализация;

3) территориальное деление полномочий.' Анализ точек зрения западных авторов относительно основньгк характеристик феде­ ративного государства свидетельствует о том, что в зарубежной научной литературе отсутст­ вует единое понимание его природы. Так, федерация определяется как органический союз нескольких государств,^ как государство общее для нескольких государств,^ как сложное го­ сударство, которое состоит из государств.'' Но в целом, - верно подчеркивает В.Е. Чиркин, - роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест. Далее роль феде­ рализма автор рассматривает более широко, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, установить их взаи­ модействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления.' Интересным представляется заключение М.С. Саликова о том, что основным раз­ личием между пониманием категории "федерализм" американскими и российскими госу дарствоведами состоит в том, что первые вкладывают в это понятие не только и не столько собственную форму государственного устройства данной страны, сколько форму ее правле­ ния. Для американских ученых важно выяснить способы осуществления государственной власти, а самое главное - источник этой власти. Поскольку центральное правительство по­ лучает власть напрямую от народа (также как и правительства штатов), постольку это - фе­ деративная система. Если же центральное правительство получает определенные полномо­ чия от правительств штатов, то есть выполняет только делегированные ими полномочия и, следовательно, не имеет прямой связи с народом, тогда такая система является конфедера­ тивной - справедливо отмечает автор.^ Вместе с тем, важно подчеркнуть, что на процесс складывания российского федера­ лизма в большей мере повлияли взгляды отечественных ученых, имевшие место на различ­ ных этапах развития российской государственности. Рассмотрим некоторых из них.

Известный русский правовед А.С. Ященко исследовал институт федерализма с точки зрения его происхождения, развития, соотношения с конфедерацией, унитарным государст­ вом, автономией, децентрализацией. Политические союзы, по его мнению, с точки зрения соотношения части и целого бывают конфедеративными, федеративными и централистки ' Elazar D. J P. 157-160. Цит. по: Саликов М.С. Указ.соч. С. 24-25: Так же см.: Остром В. Смысл американско­ го федерализма. С. 20-21.

^ Duyerger М. Droit constitutional and institutions policies. P., 1955.. P. ' Friedricb С Federalism, national and international in theory and practice. Oxford. 1963.P. 47.

'' RikerW. Federalism Origin, operation, significanse. Boston. 1964. H. 29.

^ Чиркин В.Е. Модели современного федерали:ма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 7-8.

С. 154.

'' Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 25.

ми.^ Об идее федерализации в России А.С. Ященко писал: "...нормальное федеральное госу­ дарство возникает из разрастания территории, а не через разделение унитарного государст­ ва. Поэтому, областной федерализм, превращающий унитарное государство в соединенные штаты, нужно считать имеющим очень мало шансов на успех".

Отрицательное отношение Ященко к федерализму становится очевидным: «В России, - пишет он, - федерализм должен быть, безусловно, осужден».^ Другой известный русский государствовед А.Д. Градовский также исследовал про­ блемы федерализма. По его мнению, конкретная форма того или иного государства зависит от "условий пространства и времени". Он относил конфедерацию и федерацию к типу сложных государств, характерной чертой которых является "соединение многих государств в один союз"."* А.Д. Градовский в качестве формы самоограничения власти назвал конституцию. В одном из главных своих сочинений он подчеркивал, что русский император не разделял сво­ их верховных прав ни с какими установлениями или сословиями в государстве, он не стеснен известными юридическими нормами, поставленными выше его власти.^ Один из крупных представителей российского государствоведения Н.М. Коркунов определил федерацию как соединение нескольких государств для совместного осуществле­ ния союзной властью общих задач государственной жизни. В отличие от конфедерации, со­ юзное государство (федерация) имеет самостоятельный источник власти в лице единого на­ рода, Н.М. Коркунов отмечал: «Союзная власть имеет свое войско, свои финансы, свои суды, свое законодательство. Союзное государство есть действительно государство, наделенное самостоятельной принудительной властью»,^ Позитивное отношение к федерализму прослеживается у ряда других ученых начала 20 века. Так, русский ученый-энциклопедист П. А. Кропоткин в речи на Государственном со­ вещании (Москва, август 1917) предложил преобразовать Россию по примеру США в феде­ ративную республику. Кропоткин рассматривал федерализм как важный элемент мировоз­ зрения, как принцип объединения, соответствующий, по его убеждению важному фактору прогресса животного мира и человеческого общества - закону взаимной помощи. Говоря о необходимости федерации в России, он подчеркивал, что «только путем федеративного до ' Ященко А.С. Международный федерализм, М., 1909. С. 356. Интересными выглядят взгляды А.С, Ященко собственно конфедерализма, федерализма и унитаризма. По его мнению, конфедеращ1я и федеращщ являются лишь этапами на пути движения к политическому идеалу, коим выступает унитарное государство, С его точки зрения федерализм есть необратимое движение назад политической интеграции, он является одной из стадий в создании унитарного государства. Конфедерация имеет тяготении перейти в федеральное государство, а затем в унитарное. Далее Ященко, не рассматривая федерализма как перспективную форму государственного устрой­ ства, а как форму переходную к унитарной, приходит к выводу о том, что федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом, идеал - унитарное государство. См.: Ященко А.С.

Теория федерализма: опьп-синтетической теории государства. Юрьев. 1912. С. 381-385.

^ Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912,С, 385, ^ Там же С. 786.

" Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1884-85 гг.) СПб., С, 6-15.

* ^ Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1875. Т.1. С. 2-6.

'' Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997, С, 118-119. См. также: Жилин А.А. Теория союзного государства, Киев. 1912.;

Горенберг М.Б. Теория союзного государства в трудах публицистов Германии. Спб., 1891;

Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Спб., 1992, и др.

говора и союза может устанавливаться единение, без которого равнины России рискуют превратиться в яблоко раздора между ее воинственными соседями, настоящим и будущим».' В условиях бюрократической централизации государственной власти монархической России для многих из тех, кто выступал за формирование российского федеративного госу­ дарства, - заключает М.С. Саликов, - главным было не только разделение территории на оп­ ределенные части и наделение тем или иным объемом полномочий, но и строительство рес­ публики со всеми присущими ей демократическими институтами.^ Таким образом, дореволюционная общественно-политическая и государственно правовая мысль исследовала проблемы федерализма под непосредственным воздействием необходимости децентрализации государственной власти в России. В этот период выделя­ ются следующие учения о федеративном государстве и правовом статусе субъектов феде­ рации;

1. Учение о федеративном государстве, основанное на сочетании национального и географического принципов;

2. Учение о демократическом федеративном государстве, основанное на сильной де­ централизации и самостоятельности субъектов;

3. Учение о централизованном государстве, основанное на автономии и земском са­ моуправлении, фактически отрицающее возможность федерализации России.'' На позициях федерализма в конце XtX начале XX в. стояли М.Я. Бакунин, A.M. Гер­ цен, М.П. Драгоманов, Н.Я. Данилевский, Н.А, Костомаров, ПА. Кропоткин, Н.М. Муравь­ ев, Г.Н. Потанин, А.П. Щапов, Н.М. Ядринцев, и др.

Рассмотрев идеи и взгляды отечественных и зарубежных исследователей по отноше­ нию к федерализму, представляется возможным перейти к анализу вопроса современного состояния и перспектив российского федерализма.

Диссертант не претендует на рассмотрение всех подходов конституционно-правовой науки к проблемам в области федерализма, а намерен раскрыть лишь некоторые, на наш взгляд, самые интересные и актуальные аспекты проблемы.

При этом мы предпримем попытку выявить основные признаки федерализма, пока­ зать соотношение между понятиями федерализм, федерация, федеративное устройство.

Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разде­ ление государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.'* Вместе с тем, в мировой науке справедливо замечается, что федерализм как прин­ цип обустройства ушел далеко за рамки применения только внутригосударственных отно­ шений. То, что федерализм выходит за рамки внутригосударственных отношений, не вызы­ вает сомнений.


' Федерализм. Энциклопедический словарь, С. 127.

^ Саликов М.С. Указ. соч. С. 34.

^ Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 30.

'* См.: Саликов М С. Сравнительный федерализм США и России;

Умнова И.А. Конституционные основы со­ временного российского федерализма. М., 1998;

Юсубов Э.С. Теория федерализма в России Томск, 1998;

и др.

Внешние связи субъектов Федерации превратились в важный канал международного сотрудничества, от чего выигрывают все - и Центр, и регионы, - как обоснованно замечает Е.М. Примаков. Так же интересным представляется его определение федерализма в России как "государственного устройства, которое способно обеспечить территориальную целост­ ность, внешнюю безопасность страны и одновременно - дать широкий простор подлинно свободному развитию всех составляющих ее народов".' В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности, выделяются динамика и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. Можно без пре­ увеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития".^ Н.Ю. Козлова рассматривает федерализм как принцип связей частей и целого в терри­ ториально-политическом устройстве государства, а так же как политико-правовую идею дос­ тижения компромисса между общегосударственными и местными интересами."^ Суть федерализма на сегодняшний день раскрывается как путь к объединению в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти.'' В современной юридической литературе предлагается следующее определение феде­ рализма: "Федерализм (от лат. союз, объединение) - форма государственности, в основе ко­ торой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государ­ ства как единого целого их территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, канто­ нов, земель и т.д.);

субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обла­ дают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции;

компетен­ ция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией;

каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную систему;

одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных республик".' То есть в данном случае федерализм приравнивается к форме государственного устройства.

Следует разделить мнение М.С. Саликова по данному вопросу в том, что этот подход представляется неверным, поскольку не позволяет провести четкой линии, ограничивающей федерализм как принцип от федерации как формы территориального государственного уст­ ройства.^ В то же время позволим себе дополнить автора в той части, что федерализм высту­ пает не только как «принцип», но и «режим», помимо формы государственного устройства.

' Примаков Е.М. Внешняя политика и федерализм // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 12. С 32.

' Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. №2 С. ^ Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме 19-20 вв. М.: Наука 1988. С. 5.

^ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело 1998. С. 11.

Однако федерализм «должен рассматриваться не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации» См.:Там же. С. 6.

* Федерализм. Энциклопедический словарь. С. 244-245.

* Саликов М.С. Указ. соч С. 39.

Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф, Болтенкова определяют федерализм как принцип государст­ венного устройства, принцип, означающий признание и конституционное закрепление фе­ деративного характера государственности.' По мнению Ф.М. Раянова, федерализм есть система идей и взглядов, используемых при организации формы государственного устройства. Однако, представляется, что данное определение не совсем точно отражает понятие федерализма.

Далее Ф.М, Раянов выдвигает две основные задачи федерализма:

1) Федерализм нужен для децентрализации государственного управления 2) Федерализм нужен для разрешения национального вопроса.

Причем, по его мнению, идея федерализма не обязательна для формирования право­ вого государства, в отличие от идей государственности, конституционализма, разделения властей.^ М.С. Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов американских и российских ученых на федерализм и федерацию, считает возможным рассматривать их в рамках соот­ ношения понятий «содержание» и «форма».' Близок к истине и В.К. Самигуллин, понимающий под федерализмом систему взгля­ дов, учений, концепций, теорий на становление и развитие одной из форм государственного устройства. Ученый предлагает новую категорию - федерализация - как процесс образова­ ния и дальнейшего развития федерации. Представляется, данное понятие не существенно для нашего исследования и сходно с понятием «федерализм», скорее даже охватывается им.* Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие " федерализм" шире понятия "федерация". Федерализм ~ это принцип, режим и форма государственного устройства, по­ зволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях территориальной организации на нескольких уровнях.

Вместе с тем часть ученых отождествляют понятия «федерализм» и «форма государ­ ственного устройства», что вряд ли верно.' В современных условиях федерализм перестает быть только средством решения про­ блемы устройства государства, - верно замечает М.В. Золотарева. Он представляется скорее как один из путей создания гармоничного общества, как ключевая идея в области анализа тенденций и перспектив общественного и государственного развития. Федерализм сегодня это не просто распределение полномочий между центром и регионами;

это идеология под­ линного самоуправления общества;

это отражение характера связи между людьми, их стрем­ ления к единению, приобщенности к идее единства и мира, гражданского согласия.^ ' Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опьп-ы федерализма. М.: Республика, 1994. С. 13.

^ Раянов Ф.М. Развитие современных представлений о сущности федеративного государства // Российский юридический журнал. 1999. № I. С. 110.

^ Саликов М.С. Ука.?. соч. С. 41.

" Самигуллин В.К, Основы российского конституционного права. Уфа, 2000. С. 86- ^ См.;

Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 634.

^ Золотарева М.В, Федерация в России: проблемы и перспективы: Автореф. дис... канд. юрид. наук М., 1999.

С.8.

В то же время, например, Э.С. Юсубов отмечает, что федерализм не сводится только к взаимодействию Федерации и ее субъектов, он включает в себя институты национально культурной автономии и местного самоуправления.' Разделяя такое убеждение автора, заме­ тим, что последние два признака относятся не только к федерализму и более содержательны, поэтому вряд ли можно говорить о полном вхождении данных институтов в категорию феде­ рализм. Речь должна идти о частичном вхождении.

Федерализм не должен сводиться к решению чисто национальных вопросов, по­ скольку имеет общеполитическое и правовое значение. Кроме того, федерализм должен рас­ крывать свои ценностные качества в условиях уважения закона и права, признания и уваже­ ния человека, его прав и свобод.

Также обоснованно замечает В.Е. Чиркин, что "в отличие от термина " федерация", который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного ряда отноше­ ний и в целом обозначает более широкое явление".^ Вернемся к понятию " федерация". В юридической литературе федерация (от лат. До­ говор) определяется как союзное государство, образованное в результате объединения не­ скольких государств или государственных образований.'' Далее выделяются следующие признаки федерации:

1. Федерация - объединение государств, состоящее из нескольких субъектов;

2. Территория федерации состоит из территории ее субъектов;

3. Субъекты федерации пользуются самостоятельностью, в ряде случае сохраняют свой суверенитет;

4. Законодательный орган федерации - двухпалатный парламент, одна из палат ко­ торого формируется из представителей ее субъектов;

5. В федеративном государстве действует конституция и законодательство федера­ ции, обязательно на территории всех субъектов, а также действуют конституции и законодательство субъектов федерации;

6. В федеративном государстве существует одновременно система высших органов власти федерации и ее субъектов;

7. Как федерация, так и субъекты имеют (могут иметь - А.Б.) свое гражданство."

В энциклопедическом словаре содержится такое определение федерации, "Федерация (от лат. союз, объединение) - в традиционном значении - форма государственного устройст­ ва, когда из нескольких государств создается одно... Федерация может быть не обязательно объединение государств, а такое исторически сложившееся государство, которое, постепен­ но развиваясь, переходит на путь федерации".^ ' Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 52.

^ Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 6.

' Государственное устройство РФ / Отв. ред. М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 1993. С. " См. Там же С. 13-14.

^ Федерализм. Энциклопедический словарь. С. 258.

А.Д. Ковачев под федерацией понимает единое государство, состоящее из несколь­ ких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью об­ щих для всех членов федерации задач,' Во многих государствах федеративное устройство - форма решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения.

Итак, федерация есть государство сложносоставное, объединяющее в себе несколько других государств или государственньпс образований. Авторы рассматривает федерацию как двухэтажное здание. На первом этаже находятся субъекты федерации, на втором - фе­ деративное государство, являющееся таким образом государством надстроечным.^ Традиционно федерацию рассматривают как способ децентрализации власти. Иногда в этом плане рассуждают о децентрализации и деконцентрации. Однако подчеркнем, что ес­ ли для унитарного государства децентрализация возможна, то для федерации она просто не­ обратима.

Таким образом, мы видим, что федерация - это форма государственного устройства, основанная на соединении нескольких государственно-территориальных образований в ин­ тересах достижения общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации оп­ ределенной самостоятельности в рамках единого государства.

Итак, мы приходим к убеждению, что понятия "федерализм" и "федерация" близки, но не тождественны, В завершении перейдем раскрытию понятие федеративного устройства, В энциклопедическом словаре под федеративным устройством понимается одна из двух основных форм государственного устройства, при которой составными частями госу­ дарства являются относительно самостоятельные государственные образования (субъекты федерации) с достаточно широкой компетенцией (штаты, кантоны, земли и т,д,). Федера­ тивное государство в отличие от унитарного означает значительно большую степень разде­ ления властей по вертикали и децентрализация. Федеративной устройство, как правило, сложнее унитарного, и соответственно в конституциях федеративных государств вопросы государственного устройства регламентируются в большем объеме и с большей степенью децентрализации,'' Федеративное государство, - отмечает 0,0, Миронов, - есть сложное государство, со­ стоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу, либо федерация As создается, используя и первое, и второе начала.

Говоря о федеративном устройстве, нельзя упустить рассмотрения его принципов.

' Федерация в зарубежных странах / Отв, ред, А.Д, Ковачев, М., 1993. С. 7.

^ Выдрин И.В., Кокотов А.Н.. Саломаткин А.С. Челябинская область - субъект РФ, Челябинск, 1997. С. ' Конституция РФ. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 298.

'' Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В, Малько М„ 1997, С. Федеративное устройство Российской Федерации основано на следующих взаимосвя­ занных принципах, обеспечивающих эволюционный переход от унитарного государства к федеративному:

государственной целостности;

единства системы государственной власти;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государ­ ственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­ сти ее субъектов;

- равноправия и самоопределения народов Российской Федерации;

- равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

приоритета гражданских (личных) прав и свобод;

признание и гарантии местного самоуправления как одной из форм народо­ властия.' Другую классификацию предлагает И.А. Умнова, По ее мнению в особую группу сле­ дует выделить ряд конституционных принципов, присущих российскому федерализму;

государственного суверенитета;

- единства системы государственной власти в РФ;

- добровольность и равноправие субъектов РФ;

- равноправие и самоопределение народов;

- разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государ­ ственной власти РФ и ее субъектов.^ Мы видим, что изложенные перечни принципов во многом совпадают. При этом ав­ торы в чем-то дополняют друг друга.

Однако трудно согласиться с И.А. Умновой о том, что принцип добровольности мож­ но рассматривать как обязательный. Думается, что российскому федерализму он не присущ, в силу того, что она была создана "сверху", а не "снизу" как большинство федераций.' Н.А. Богданова дает интересное определение федеративного государства, под кото­ рым она понимает "объединение нескольких государств в союзное государство или выделе­ ние из состава единого государства нескольких государств (государственных образований), взаимодействующих на принципах союзного государства, в котором союзная (федеральная) ' См. например: Юрганова Л. А. Организационно-экономическая самостоятельность региона - субъекта феде­ рации. Екатеринбург, 1998. С. 25.

" Умнова И.А. Указ, соч. С. 99, ^ Федеративные государства возникают двояким способом, Во-первьгч, путем объединения нескольких суве­ ренных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса. Федерация возникает как бы снизу.

Во-вторых, путем придания унитарным государствам статуса государственности своим первичным полити­ ко-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета. В данном случае унитар­ ное государство само преобразует себя в федерацию, то есть создание последней идет не снизу, а свер.ху. См.:

Выдрин ИВ,, Кокотов А.Н, Саломаткин А.С. Челябинская область - субъект РФ, Челябинск, 1997, С. 33.

власть распространяется на всю территорию государства, а его члены (субъекты) участвуют в формировании и осуществлении этой власти".' Таким образом, полагает М.С. Саликов, если федерализм олицетворяет собой идео­ логию, принципы государственного устройства, то федерация выступает государственно правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма.'^ Дополним автора о необходимости включения в это определение после слов принципы, еще режим и форму государственного устройства.' С учетом сказанного под федерацией можно определить суверенное государство, образованное в результате либо объединения на равных началах ряда самостоятельных го­ сударств, либо придания унитарным государствам статуса государственности своим пер­ вичным политико-территориальным частям. Иначе говоря, федерация может быть как сред­ ством объединения государств, так и их разделения.

Современная наука конституционного права не дает однозначного ответа на вопрос об оптимальной форме государственного устройства для России. Некоторые авторы, при этом, полагают, что федерация не самый удачный вариант для РФ.

Так, например, по мнению АН, Кокотова, оптимальной формой государственного устройства России будет унитарное государство с наличием законодательных автономий.

"Унитарный панцирь даст России шанс выйти из экономического тупика, наполнив россий­ ский суверенитет реальным содержанием. Только унитаризм способен предохранить евра­ зийское сообщество от тотального разрушения, могущего наступить вследствие радикаль­ ных формационных подвижек».' м Далее автор приходит к выводу о том, что унитарное государство с наличием авто­ номий представляет собой добротную основу складывания в России подлинно федератив­ ных мировоззрения, отношений, структур. Переход к федеративному государству более ес­ тественен при предварительном прохождении страной стадии унитарной государственности с административными включениями,*" ' Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 1994. С. ^ Саликов М.С. Указ. соч. С. 41.

Одно из наиболее удачных определений федерализма можно признать определение, предложенное М.С. Са ликовым, который под федерализмом определил гармоничную концепцию взаимодействия различных уров­ ней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигае­ мому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же представляет собой систему территориально политического устройства того или иного государства, базирующеюся на сугубо определенных конституци онно-правовььч основах. См.: Саликов М.С. Указ. соч. С. 41.

" Подробнее см.: Кокотов А.Н, Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. С. 71.

' См.: Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 93.

* Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность: Диссертация докг. юрид. наук. Екатеринбург, УрГЮА. 1995. С. 267. Тем не менее А.Н. Кокотов не отвергает полностью федерацию, отмечая, что «Не буду­ чи идеальной, для России формой государственного устройства. Федерация в то же время не может оценивать­ ся и как абсолютно не пригодная для российского социума. В случае же развития внутренне российских собы­ тий по сценарию государственно-территориального распада, федерация может оказаться тем единственным способом, с помощью которого только и удастся сохранить государственное единство страны. Одним словом, федерация - политико-юридическая реальность, требующая своего осмысления и совершенствования» См.:

Кокотов АН. Указ. дис. С. 251., также см.: Кокотов АН. Об идеальной и реальной формах государственного устройства // Российский юридический журнал. 1995, № 3.

Представленная точка зрения, на наш взгляд, видится интересной и в определенной мере перспективной.

Однако далеко не все ученые видят в унитарном государстве оптимальную форму.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.