авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Безруков, Андрей Викторович 1. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов ...»

-- [ Страница 5 ] --

суды субъектов Федерации Конституционные (Уставные) суды, мировые судьи, которых указанный Федеральный кон­ ституционный закон от 31.12.96 г относит к судьям общей юрисдикции.

Рассмотрим подробно вопросы взаимодействия Конституционного Суда РФ и консти­ туционных (уставных) судов ее субъектов.

Причем, многие исследователи обращали внимание на особую специфику данных взаимоотношений. Так, С.Э. Несмеянова приходит к выводу о необходимости постановки вопроса о регламентации взаимоотношений Конституционного суда РФ и органов конститу­ ционного контроля субъектов Федерации, затем подробно рассматривает данный вопрос.

М.С. Саликов отвел этому вопросу значительное место в своем фундаментальном труде. В. А.

Кряжков посвятил данной проблеме главу в своей монографии.' Возникает справедливый вопрос: образуют ли данные органы систему?

Федеральный конституционный закон 1994 г. «О Конституционном Суде РФ» регла­ ментирует вопросы создания и деятельности лишь федерального суда. В нем нет упомина­ ния о конституционных (уставных) судах субъектов РФ и о вертикальных связях судов, В соответствии с ФКЗ от 31.12.96 г. «О судебной системе РФ» Уставные (конститу­ ционные) суды субъектов РФ и мировые судьи отнесены к судам субъектов Российской Фе­ дерации. И только мировые судьи отнесены к судам (судьям) общей юрисдикции субъектов РФ. В то же время. Конституционный суд является федеральным судом, и поэтому стано­ вится понятно, почему в законе нет упоминания об Уставных судах регионов. Вместе с тем, последние образуют конституционную юстицию в России.

Тем не менее, между конституционными (уставными) судами и Конституционным Судом РФ складываются и неизбежно будут развиваться отношения (в виде определенных правовых принципов, правил и процедур профессионального взаимодействия) по поводу обеспечения конституционности в России.

При этом справедливо отмечает В. А, Кряжков, необходимо исходить из следующего:

1) Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и Конституционный суд РФ являются элементами государственно-правовой действительности России.

2) Конституционные (уставные) суды и федеральный Конституционный суд нужны друг другу. Единство способно придать им большую устойчивость, а согласован ' См.: Несмеянова С.Э. Правовые проблемы становления специализированного конституционного контроля в РФ. : Автореф. дис, канд. юрцц. наук Екатеринбург, 1994. С. 10.;

Несмеянова С.Э. Конституционное право­ судие в Российской Федерации. Екатеринбург, 2000;

Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России.

Указ. соч.;

Кряжков В,А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С. 71-87;

Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве М., 2000. и др.

ные отношения между ними - предпосылка эффективного функционирования каждого из них и российской конституционной юстиции в целом.

3) Конституционные (уставные) суды и Конституционный Суд России самостоя­ тельны и независимы в пределах компетенции, очерченной соответствующими конституциями, уставами и законами.

4) Конституционный Суд РФ в отличии от Верховного Суда РФ и Высшего Арбит­ ражного Суда РФ объявляется федеральной Конституцией высшим судебным ор­ ганом, а конституционные (уставные) суды именуются исключительно судами субъекта РФ. Из чего вьп-екает, что Конституционный Суд не выступает в каче­ стве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции по отношению к конституционным (уставным) судам.' В его связях с этими судами исключается административная субординация, иерар­ хичность, но вполне возможны правовая взаимозависимость, сотрудничество и взаимопони­ мание.^ Конституционные (уставные) суды субъектов РФ призваны обеспечить защиту соб­ ственных Основных законов, и поэтому, видимо никаких «выходов» на федеральный уро­ вень у них быть не должно. Тем не менее определенная «системность» судов, осуществляе­ мых конституционное правосудие все же наблюдается. Это проявляется в следующем:

1) Из природы федеративного государства следует, что конституции (уставы) его субъектов не должны противоречить федеральной Конституции. Поэтому суды субъектов не вправе принимать решения, базирующиеся на тех положениях своих Основных законов, которые противоречат Конституции РФ;

2) Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, как и все другие виды судов, вправе обращаться с запросом в Федеральный Конституционный суд (ч. 4 ст. 125 Конституции);

3) Поскольку существует сфера совместного ведения РФ и ее субъектов, в которой суды обоих уровней полномочны принимать решения, постольку возможны конфликты судеб­ ных решений. В таких случаях Конституционный Суд РФ вправе проверить конституцион­ ность нормы конституции (устава) субъекта РФ, которой руководствовался конституцион­ ный (уставной) суд региона, вынося решение. В случае признания данной нормы не соответ­ ствующей Конституции РФ соответствующее судебное решение не подлежит исполнению.'' Вместе с тем, ряд ученых полагают, что единство юридической природы органов кон­ ституционного контроля в России отсутствует, поскольку помимо конституционных (устав­ ных) судов, конституционный контроль осуществляется специализированными, но квазису­ дебными органами (Комитет конституционного надзора в Республике Северная Осетия Алания, Уставная судебная палата в Челябинской области).

' Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъекга.х Российской Федерации М., 1999. С. 71-73.

" Председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай характеризует данные отношения как партнерские, деловые См: Баглай М.В. Простых дел не бывает // Известия. 1997. 27 сентября.

' Саликов М.С. Указ. соч. С. ^ Шульженко Ю.Л., Юдин Ю.А. Конституционное правосудие в федеративном государстве М.. 2000. С. В контексте рассматриваемого вопроса В. А, Кряжков предложил различать в отноше­ ниях между федеральным Конституционным Судом и аналогичными судами в регионах на два вида отношений: организационные и правовые.' Если при формировании отношений первого виды возможен большой простор в выборе конкретных форм и способов взаимодей­ ствия, поскольку они строятся на сугубо добровольной основе и не носят обязательного ха­ рактера, то отношения второго вида могут базироваться лишь на правовых положениях, оп­ ределяющих место и роль рассматриваемых судов в соответствующих нормативно-правовых актах.

На самом деле единство системы конституционного правосудия, включающегося фе­ деральный Конституционный Суд и конституционные ( уставные) суды субъектов РФ обес­ печивается разграничением их компетенции с признанием верховенства федерального права над правом субъекта Федерации. Разграничение компетенции между Федерацией и ее субъ­ ектами является ключевым вопросом в сфере федеративных отношений. Именно данный во­ прос замыкает на себе основной пласт проблем взаимоотношений между органами консти­ туционного правосудия.

Анализ федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов РФ, законов о конституционных (уставных) судах обнаруживает черты коллизионности федерального и регионального правового регулирования, ряд случаев совпадения сфер юрисдикции. Причи­ на этого в том, верно замечает Ж.И. Овсепян, что когда учреждался федеральный Конститу­ ционный Суд, еще не предполагалась децентрализация конституционной юстиции, создание конституционных (уставных) судов субъектов РФ, Полномочия Конституционного Суда ^ России определялись из расчета, что он будет монопольно осуществлять функцию судебного конституционного контроля. Конституционные (уставные) суды субъектов начали учреж­ даться позже.' Принимая данную позицию, заметим, что в начале 90-х в единичных субъек­ тах РФ (Дагестан, Коми) были образованы специализированные органы конституционного контроля, но тогда это рассматривалось скорее как исключение, чем правило.

На первый взгляд противоречия «снимаются» различными целями проверки: Консти­ туционный Суд РФ осуществляет защиту и рассматривает вопросы соответствия федераль­ ной Конституции, в то время как региональный орган конституционного контроля концен­ трирует свою деятельность на своем учредительном документе (Конституция, Устав).

Вместе с тем при наличии различных целей вполне возможно совпадение предмета судебного исследования. В результате чего, не исключены ситуации, когда один и тот же нормативный акт в одном суде будет признан неконституционным, а в другом принимается противоположное решение то есть подтверждается его конституционность (уставность).

Тем не менее, вряд ли можно оценивать сложившеюся ситуацию однозначно негатив­ но, поскольку сфера совместных (конкурирующих) полномочий неизбежна и уже потому, ' См.: Кряжков В.А. Органы конституционного (контроля субъектов РФ: проблемы организации и деятельности // Государство и право. 1995. № 9. С. 129.

" См. подробнее Постановление Констит'ционного Суда РФ от 10.07.95 // Вестник КС РФ. 1995. № 4. С. 40.

^ См.: Овсепян Ж.И. О проблемах практики учреждения конституционных (уставных) судов (палат) в субъек­ тах РФ и способах их решения // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского Совещания ( 24 декабря 1999). М., 2000. С. 36.

что зафиксирована с в ст. 72 Конституции РФ. Следовательно, и контроль этого законода­ тельства должен предполагать конкуренцию федерального и регионального конституцион­ ного контроля. Речь идет о ситуациях, когда конституционные суды субъектов РФ «вторга­ ются» в сферу контроля федерального законодательства, что наводит на размышления о воз­ можных механизмах взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (ус­ тавных) судов в сфере совпадающих полномочий.

В научной литературе предлагается установить главные принципы, определяющие компетенцию субъектов РФ в данной сфере. Среди форм такого установления предлагаются самые различные, от принятия ФЗ и до модельных законов.

Дело в том, что перечень полномочий региональных конституционных (уставных) су­ дов установлен в ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ». С учетом отсылочности ч. 3 ст. данного ФКЗ, которая относит регулирование порядка рассмотрения вопросов компетенции этих судов к закону субъекта РФ, данный перечень полномочий не может считаться исчер­ пывающим. Таким образом, ч. 3 ст. 27 регулирует лишь один из элементов компетенции, а именно подсудность конституционных (уставных) судов ( ч. 1 ст. 27 ФКЗ). Следовательно, другой элемент, который характеризует процессуальную сторону в этой статье, отсутствует.

Ст. 27 упомянутого ФКЗ к полномочиям конституционных (уставных) судов субъек­ тов РФ относит рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативно-правовых актов, принятых органами власти субъектов РФ, конституциям (уставам) этих субъектов, а так же толкование конституций (уставов) субъектов РФ.

В отличие от этого, предметом судебного нормоконтроля федерального Конституци­ "^W онного Суда является соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ, посколь­ ку ст. 120 ч. 1 федеральной Конституции предписывает судьям федеральных судов подчи­ няться только федеральной Конституции и федеральным законам. Соблюдение же конститу­ ций (уставов) и законов субъектов РФ должны обеспечивать их собственные органы судеб­ ной власти. Однако это не означает, что при рассмотрении дел о соответствии нормативных актов конституции (уставу) субъекта РФ конституционный (уставный) суд должен ограничи­ ваться исключительно применением норм учредительного документа субъекта РФ и не впра­ ве в обоснование своей правовой позиции использовать нормы федеральной Конституции и федерального законодательства. Поэтому трудно согласиться с авторами, полагающими, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ «не должны применять нормы федерально­ го законодательства в обоснование выносимых ими решений».' Такой подход противоречит конституционному принципу единства правовой системы Российской Федерации, закреп­ ленному в ст. 15 российской Конституции. Из данного положения вытекает конституцион­ ный принцип единства судебной системы, подтвержденный в ст. 3 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Правовое положение Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) су­ дов субъектов РФ является основой конкретных форм их взаимодействия.

Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации Екатеринбург: УрГЮА, 2000. С. Ill Если вести речь о конкретных формах взаимодействия между данными органами, то прежде всего можно назвать традиционные совещания-семинары судей федерального и ре­ гиональных судов конституционной юстиции. Другой формой можно считать периодиче­ скую публикацию решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ в печатном органе федерального Конституционного Суда - Вестнике КС РФ.' Формой взаимодействия интересуемых нас судов могут являться стажировки судей субъектов РФ в российском Кон­ ституционном Суде.

Возможны и другие формы взаимодействия Конституционного Суда России и анало гичньрс судов субъектов Федерации, которые могут быть образованы с течением времени.

Поэтому, судам необходимо стремиться к такому сотрудничеству и развивать его.

Другая проблема конституционной юстиции, по мнению М.С. Саликова, разграниче­ ние юрисдикции между органами конституционного контроля (надзора) двух уровней с точ­ ки зрения судебной практики. Очень интересное с этой точки зрения «чувашское» дело.

Проблема заключалась в том, чтобы выяснить вправе ли Конституционный Суд РФ раз­ решать дело, предмет которого входит в исключительную компетенцию субъекта РФ? ^ В Постановлении Конституционного Суда РФ от 10.07.95 г, установлено: «проверка конституционности собственного порядка подведения итогов голосования, который уста­ новлен законом субъекта РФ, не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ», Одна­ ко Конституционный суд вправе рассматривать вопросы, поставленные заявителем в части нарушения принципа равенства в избирательных правах граждан, так как защита прав и свобод граждан относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Следовательно, в этой части Конституционный Суд РФ имеет право разрешить дело, Кроме того, поскольку Суд полномочен проверять соответствие нормативных актов Конституции РФ не только по со­ держанию норм, но и по порядку их принятия, опубликования и введения в действие, он вправе оценивать по указанным критериям «как буквальный смысл рассматриваемых норм, так и смысл, который они приобретают в процессе правоприменения, а так же в связи с их местом в системе правовых норм».'' При этом следует отметить работу Федерального Конституционного Суда в направ­ лении проверки уставов регионов на соответствие Конституции РФ. Здесь можно привести три примера.

В решении по «алтайскому» делу ряд положений Устава Алтайского края были при­ знаны неконституционными. Речь идет о положении Устава, в соответствии с которым Председатель Законодательного Собрания края подписывает краевые законы, а глава адми­ нистрации края избирается представительным органом края и т.д. При этом Суд подчерк­ нул: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъек ' См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 4. С. 34;

1996. № 1. С. 48-55.

^ Саликов М.С. Реформирование государственного устройства РФ // Проблемы науки конституционного пра­ ва... С. 217.;

Конституционное право РФ: Сб. судебны.\ решений Екатеринбург, 1997. С. 468-478, ' Саликов М.С. Указ. "соч. С. 217-218.

ТЫ РФ в основном исходили из федеративной системы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей».' В решении по «читинскому» делу Конституционный Суд признал противоречащими Конституции России нормы, предусматривающие подотчетность областной администрации представительному органу области, отсутствие у главы региона права подписи областных законов, согласование назначения на должность Председателей областного суда и област­ ного Арбитражного суда и др.^ т После длительной паузы в направлении проверки уставов регионов. Конституцион­ ный Суд в постановлении по «курскому» делу признал ряд положений Устава Курской об­ ласти не соответствующими Конституции РФ, в частности, положения, допускающие пере­ дачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не зако­ ном, а решением органа государственной власти района;

положения, допускающих встреч­ ную передачу собственных полномочий местного самоуправления и населения муниципаль­ ного образования, которые должны осуществляться только последними. Конституционный Суд также ограничил возможность «произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов ме­ стного значения».^ Таким образом, мы рассмотрели основные направления взаимодействия РФ и ее субъектов в трех сферах государственной власти. Несомненно, что данное авторское рас­ смотрение является не полным и носит обобщающий характер.

Вопросы взаимодействия РФ и ее субъектов в международной сфере В соответствии с пунктами «к» и «л» ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относятся внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры, внешние экономические отношения РФ. В то же время согласно пункту «о» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов относится координация международных и внеш­ неэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров России.

Некоторые ученые давно отмечали о необходимости принятия Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ». Так, Г.В.

Игнатенко отмечал о необходимости принятия федерального закона, в котором было бы проявлено уважительной отношение к практике заключения субъектами РФ международных соглашений.'* Федеральный закон от 02.12.98 г « О координации международных и внешнеэконо­ мических связей субъектов РФ» вступил в силу 16 января 1999.' В преамбуле данного зако­ на сказано, что он содержит правовые гарантии прав и интересов субъектов РФ при уста­ новлении и развитии международных и внешнеэкономических связей, а так же регулирует ' Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № I.

^ Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года // Российская газета. 2000. 19 декабря.

" Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов РФ // Российский юридический журнал. 1995. № С. 16. " ' ^ Собрание законодательства РФ. 1999. № 2. Ст. ИЗ порядок их координации. Основная цель закона - четкая и конкретная регламентация ис­ пользования субъектами РФ их конституционного права на участие в международных внеш­ неэкономических связях. Право на самостоятельное участие субъектов РФ в международных отношениях (связях) было предусмотрено Федеративным Договором от 31 марта 1992 года.

Закон предоставляет право субъектов РФ на осуществление международных и внеш­ неэкономических связей, под которыми понимаются: торгово-экономическое, научно техническое, гуманистическое и иные связи с субъектами иностранных федераций;

связи с органами государственной власти иностранных государств, осуществляемые с согласия Правительства РФ;

участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.

Федеральный закон установил, что субъекты РФ могут заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, предварительно согласовав это с Министерством иностранных дел. Данное соглашение не является международным до­ говором (ст. 7).

В действительности в юридической науке не все ученые признают соглашения субъ­ ектов РФ договорами международного характера, полагая, что их может заключать только Российская Федерация. Так, А.А. Торшенко полагает, что субъекты не могут самостоятельно устанавливать и осуществлять международные и внешнеэкономические связи,' В свою очередь Г.В. Игнатенко называет соглашения субъектов РФ договорами меж­ дународного характера. Автор подчеркивает, что правотворческая деятельность субъектов РФ не может замыкаться на нормативных актах регионов, охватывает и их международную деятельность.^ Вместе с тем, закон Свердловской области от 16 июля 1998 года обосновано называет международные договоры Свердловской области - соглашениями (ст. 5).'' Таким образом, мы рассмотрели основные направления взаимодействия РФ и ее субъ­ ектов, затронув и сферу международных отношений.

Среди форм и методов взаимодействия РФ и субъектами РФ можно предложит созда­ ние рабочих групп, консультативных советов, согласительных комиссий по взаимодейст­ вию РФ с регионами в соответствующих сферах.

Говоря о методах, следует отметить, что во - первых методы взаимодействия долж­ ны быть партнерскими, носить согласованный характер и, во-вторых, должны соответство­ вать Конституции РФ и федеральному законодательству. При этом нельзя не показать стра­ тегическую роль Центра. От его стратегии и направлений работы зависит во многом работа всей системы взаимодействия. Так, А.В, Усе, поддерживая мысль Г. Селезнева о необходи­ мости формирования единого правового пространства, высказывается в пользу усиления ' Торшенко А.А. О конституционности договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ //Чиновник. Информационно-аналитический вестник УрАГС. 1998. № 3. С. 28-29.

^ Игнатенко Г.В. Субъекты Российской Федерации и международное право // Правовой статус субъектов со­ временных федераций. Барнаул, 1997, С. 33.

^ См.: Областной закон «О международных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской об­ ласти» от 16 июля 1998 года//Областная газета. 1998. 22 июля.

контроля федерального центра за состоянием единого правового пространства РФ. При этом институт федерального вмешательства называется как один из механизмов такого контроля.' В связи с изложенным можно предложить некоторые коррективы в Конституцию 1993 г.:

1) В ст. 4 уточнить, что федеральные законы обладают верховенством по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов;

2) В ст. 11 ч. 3 делается дополнение о том, что разграничение предметгов ведения осуществ­ ляется Конституцией РФ. Указывается, что разграничение полномочий осуществляется Конституцией, федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Допускается делегирование предметов ведения и полномочий путем принятия федерального закона;

3) В ст. 85 вводится часть 3 или заменяется на часть 2 следующего содержания: " В случае несоответствия нормативно-правовых актов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Конституции России и федеральным конституцион­ ным законам. Президент РФ вправе приостановить действие этих нормативно-правовых ак­ тов с одновременным обращением в Конституционный суд РФ относительно их конститу­ ционности".

4) Новая статья;

Совет Федерации одобряет или не одобряет договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ органами государственной власти субъектов РФ, что является обязательным для Президента РФ.'^ Вместе с тем, часть данных предложений может быть реализована в федеральном за­ конодательстве (в частности в ФЗ от 24,06.99 и ФЗ от 6.10.99). Другой формой можно пред­ # ложить решения Конституционного Суда России, детализирующие положение федеральной Конституции и федеральных законов. Поэтому возможно на сегодня и не следует проводить данные преобразования путем изменения Конституции России 1993 года.

Таким образом, можно придти к выводу о том, что конституционно-правовая модель взаимодействия РФ и ее субъектов в общем плане нами раскрыта. При этом установлено, что эффективность такого взаимодействия будет достигнута только при согласованных взаимо­ отношений Центра и регионов, где роль Центра остается стратегической, а поведение регио­ нов - существенной корректировкой данной стратегии и направлений взаимодействия.

Предложенные коррективы в Конституцию, представляется, снимут некоторое соци­ альное напряжение и преобразуют указанные взаимоотношения в более плодотворные и эф­ фективные.

' Добрынин Н.М., Матейнович М.С. Региональное законодательство: от количества к качеству // Государство и право. 1999. № 10. С. 115-120. Можно согласиться с такими мерами, как отстранение от должности главы субъекта РФ, который всенародно избран и приостановление деятельности парламента субъекта РФ, но при условии усложненной процедуры такого прекращения (приостановления) их деятельности.

• Некоторые из этих, а также рад других предложений уже имеются в юридической литературе. Подробнее см.:

Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность;

Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России;

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М„ 1998;

Юсубов Э.С. Теория федерализма в России Томск, 1998;

и др.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ Прежде всего, следует заметить, что под конституционно-правовым механизмом взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов мы понимаем комплексную модель взаимоотношений, включающую в себя ряд элементов, среди которых конституционно правовое разграничение предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами, проблемы внутрифедерального договорного процесса и взаимной конституционно-правовой ответственности России и ее субъектов. Данный перечень аспектов упомянутого взаимодей­ ствия подлежит исследованию во второй главе.

В первой главе последовательно доказывается, что необходимым элементом россий­ ского федерализма и конституционно-правового статуса как России, так и ее субъектов яв­ ляется их ответственность. Поэтому полнота исследования требует включения взаимной ответственности Российской Федерации и ее субъектов в механизм обозначенного взаимо­ действия.

2.1 Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов i$l Любое государство стремится к оптимальной организации своей территории, уста­ новлению взаимовыгодных отношений между центром и регионами, что особенно актуально для Российского государства в силу значительных размеров ее территории, социально политического, экономического и национального разнообразия регионов, плюрализма исто­ рических и культурных традиций населения.

Центральной проблемой построения любой федерации является проблема разграни­ чения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Какие вопросы решаются исключительно федеральными властями, какие самостоятельно субъектами, а ка­ кие совместно? От оптимального решения этих вопросов зависит стабильность, процвета­ ние и гармоничное развитие федерации.

Одной из стержневых проблем в данном аспекте является проблема легитимации идеи разграничения предметов ведения и полномочий, а так же создания эффективного ме i^ ханизма ее реализации.

Прежде всего, необходимо определить содержание понятий "предметы ведения", "компетенция", " полномочия" Российской Федерации и ее субъектов, и органов государст­ венной власти РФ и ее субъектов.

Сразу заметим, что несмотря на то, что разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами является одним из основополагающих конституционных принципов, в дей­ ствующей Конституции формально-юридически он не нашел своего закрепления.' Важно определиться с понятием "предметы ведения".

• В.В. Невинский под предметами ведения разумеет области жизнедеятельности, в ко­ торых органы государства (государственные образования) вправе принимать властные реше­ ние. А под полномочиями автор понимает совокупность прав государственных органов по принятию правовых актов и осуществлению иных властных мер, направленных на реализа­ цию функций данных органов в рамках установленных предметов ведения.^ Понятие "предметы ведения", - отмечает И.А. Умнова, - используются в Конституции в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закрепляет­ ся в главе 3 Конституции - "Федеративное устройство", причем ст.ст. 71 и 72 посвящены исключительно данной проблеме Вместе с тем, технико-юридический анализ дает основание ставить вопрос об ис­ пользовании в Конституции РФ категории "предметы ведения" и в другом аспекте. Он свя­ зан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.' Тем самым автор полагает, что понятие "компетенция" включает в себя два ее эле­ мента: предметы ведения и полномочия.

Не различение таких категорий, как разграничение предметов ведения между Россий­ ской Федерацией и ее субъектами и разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компе­ тенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдель­ ными видами органов субъектов Федерации - с другой.

И действительно, то, что эти вопросы взаимосвязаны, но совершенно разные, не вы­ зывает сомнений.

А.Д. Ковачев видит это различие в следующем: "Вопрос о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами - это вопрос об отношениях между Федераци­ ей и ее субъектами. Вопрос же разграничения компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов Федерации - это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов;

во-вторых, ме ' В ст. 5 федеральной Конституции, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов обозначен лишь принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Хотя в действительно­ сти данный принцип является производным от принципа разграничения предметов ведения мемвду РФ и ее субъектами, поскольку в данном случае идет речь о первичном уровне отношений в федеративном государстве - об отношениях между Федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали. Подробнее см.: Умнова И.А. Конституционные основы совре­ менного российского федерализма. М.: Дело 1998. С. 187.

- Невинский В.В. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов РФ: понятие, содержание и проблемы реализации // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник * докладов, М., 2000. С. 67.

' Умнова И.А. Указ. соч. С. 160, жду отдельными видами органов субъектов Федерации;

в-третьих, между федеральными ор­ ганами и органами субъектов Федерации".' Вместе с тем, понятие «компетенция» включает в себя понятия «предметы ведения» и «полномочия»

Однако А.Д. Ковачев считает, что компетенция - это свойство, присущее лишь госу­ дарственному органу. Государству же присуще другое свойство - суверенитет. Предметы же ведения Федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства, соответствующие государст­ венные органы Федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.^ В свою очередь Б.А. Страшун отстаивает противоположную позицию о том, что применительно к взаимоотношениям Федерации и ее субъектов, компетенция как совокуп­ ность полномочий может принадлежать не только органам государственной власти и не со­ глашается с вышеизложенным мнением о том, что речь должна идти не о распределении компетенции, а о предметах ведения и полномочий.^ Учет отечественного законодательства и теории показывает, что более правильной выглядит позиция Б.А. Страшуна, и объективным будет признать, что применительно к взаимоотношениям Федерации и ее субъектов понятие «компетенция» относится как к Рос­ сийской Федерации и ее субъектам, так и органам государственной власти.'* Важнейшей проблемой современного российского федерализма является оптимальное распределение компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ. Одно из на­ правлений ее разрешения - детальное законодательное разграничение предметов ведения и договорное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами т государственной власти. Определение принципов и порядка подобного разграничения в сфе­ ре совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов как раз и составляет основное содержание ФЗ от 24.06.99.

Среди причин появления данного закона: бурное и противоречивое развитие внутри федерального договорного процесса при отсутствии его четкой законодательной основы;

от­ сутствие механизма учета интересов субъектов РФ при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что до принятия ФЗ от 24.06.99 обозначенные вопросы определя­ лись Регламентами палат Федерального Собрания РФ и указами Президента РФ, которые се­ годня действуют в части, не противоречащей данному закону.' В статье 2 Федерального закона от 24.06.99 определены основные понятия. При этом если предмет ведения Российской Федерации определен как сфера общественных отноше­ ний, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Рос ' Федеращш в зарубежны.х страна.х / Отв. ред. Ковачев А.Д. М., 1993. С. 17.

^ Там же. С. 18;

Об этом же см.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 160-161.

^ Конституционное право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун Т.2. М., 1995. С. 374.

'' Данную дискуссию можно было бы продолжить, если бы не принятие законодателем ФЗ от 24.06.99 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ», о котором выше уже шла речь.

^ См. например: Российская газета. 1994. 27 июля;

1996. 2 декабря.

сийской Федерации, то в аналогично выстроенном определении предмета ведения субъекта федерации отсутствует указание на исключительный характер компетенции субъекта РФ.

Следовательно, субъекты федерации не вправе принимать решения по предметам ве­ дения федерации (последние обозначены в ст. 71 Конституции РФ), вернее вправе в опре­ деленных случаях, а сама федерация может решать вопросы, относящиеся к предметам веде­ ния субъектов РФ (ст. 73 Конституции). Такой подход соответствует Конституции РФ с тем уточнением, что федеральные законы, принимаемые по предметам ведения субъектов РФ, обладают в данной сфере меньшей юридической силой, чем нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции). На наш взгляд, указанный режим распространяется, например, на ФЗ «О наименованиях географических объектов» от 18.12.97* в части установ­ ления этим законом порядка наименования административно-территориальных единиц и по­ селений, поскольку вопросы административно-территориального устройства, в том числе и данный вопрос, относятся к предметам собственного ведения субъектов федерации.^ Часть 6 ст. 76 Конституции РФ оговаривает меньшую юридическую силу только лишь федеральных законов, однако если данное правило адресовано федеральным законам, то оно, безусловно, распространяется и на подзаконные федеральные акты (акты палат Федерально­ го Собрания РФ, Президента и Правительства РФ).

Ключевое понятие для закона «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ» определено как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Федерации, и к компетенции ее субъектов. Од­ нако совместное ведение нельзя рассматривать в качестве сферы конкурирующей компетен­ т ции, поскольку федерация и ее субъекты решают здесь разные задачи: федерация, по обще­ му правилу, осуществляет рамочное регулирование, а субъекты федерации в заданных феде­ рацией пределах детально регулируют требующие этого отношения (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, ст. 11, 12 ФЗ от 24.06.99). Заключаемые в сфере совместного ведения договоры и согла­ шения между федеральными и региональными органами также должны соответствовать из­ даваемым в этой сфере федеральным законам (ст. 3, 4 ФЗ от 24.06.99).

Под компетенцией органов государственной власти в законе понимается совокуп­ ность полномочий органов государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией России и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (ус­ тавами) субъектов РФ.

Полномочия органа государственной власти означают права и обязанности органа го­ сударственной власти в отношении принятых правовых актов, а также осуществление иных государственно-властных полномочий.

' Российская газета. 1997. 24 декабря.

' Во избежании таки.х слл'чаев разумно, даже показательно для других субъектов РФ, поступил законодатель Свердловский области, закрепив в ст. 8 Областного закона от 10 марта 1999 г. «О правовых актах Свердлов­ ской области» возможность действия на территории области законов и нормативных актов Федерации только по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, тем самым исключив возможность вмешательства Федерации в собственную компетенцию Свердловской области. См.: Областная газета. 1999. 13 марта.

В качестве базовых закон называет следующие принципы: конституционности;

вер­ ховенства Конституции РФ и федеральных законов;

равноправия субъектов при разграниче­ нии предметов ведения и полномочий;

недопустимости ущемления прав и интересов субъек­ тов федерации;

согласования интересов федерации и субъектов федерации;

добровольности;

обеспеченности полномочий федеральных и региональных органов необходимыми ресурса­ ми;

гласности.

Названные принципы говорят сами за себя, поэтому сделаем применительно к ним два уточнения.

Во-первых, если принцип конституционности настраивает правотворческие органы на принятие их правовых актов в строгом соответствии с содержанием Конституции РФ, то принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов выступает в качестве колли­ зионной нормы, определяющей, что в случае несоответствия положений договоров, согла­ шений положениям Конституции РФ и федеральных законов, действуют положения Кон­ ституции РФ и федеральных законов.

Во-вторых, если принцип равноправия субъектов РФ означает равные возможности последних и их органов во взаимоотношениях с федеральными органами при заключении договоров и соглашений, то принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъек­ тов федерации запрещает при заключении конкретных договоров, соглашений между орга­ нами государственной власти федерации и субъектов федерации ущемлять права не участ­ вующих в этих договорах, соглашениях субъектов РФ,' Таким образом, можно прийти к убеждению о том, что в рассматриваемом контексте категория «компетенция» подразделяется соответственно на три вида;

федеральную, регио­ нальную и компетенцию органов государства. И каждая из этих компетенций включает в се­ бя предметы ведения, полномочия и территориальные рамки.

Компетенция федеральных органов детализирует компетенцию Федерации: при этом федеральные органы общей компетенции вправе действовать не только в пределах своей прямо закрепленной компетенции, но и в пределах полномочий и даже предметов ведения Российской Федерации, если данные действия, конечно, прямо не отнесены к компетенции других органов.

В научной литературе большинство исследователей, в принципе, давали аналогичное толкование данным категориям на доктринальном уровне.'^ Продолжая мысль о конституционно-правовом разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов, представляется целесообразным рассмотрение данного вопроса в контексте властеотношений.

' См. подробнее: Кокотов А.Н.. Безруков А.В. О принципа.ч и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (комментарий ФЗ от 24.06.99) // Российский юридический журнал. 2000. № 2. С. 31-39.

" См. например,: УмноваИ.А. Укп. соч. С. 183.

На сегодняшний день юридическая трактовка и практика разделения и взаимодейст­ вия властей претерпела определенные изменения. Это связано с тем, что число ветвей власти возросло, утверждаются тенденции к их взаимопроникновению.

В российских реалиях принцип разделения властей занимает очень важное место.

При этом справедливо подчеркивает А.Н. Ким, что концепция разделения властей относит­ ся только к государственной власти и не касается других видов власти, существующих в гражданском обществе. Однако ошибочным представляется утверждение автора о том, что «концепция разделения властей не распространяется на все структуры государственной вла­ сти, а относится только к высшим уровням государственной пирамиды». ^ Представляется, что разделение государственной власти должно осуществляться на всех ее уровнях, а не только на высшем уровне, поскольку из принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного ст. 10 Конституции РФ, вытекает необходимость обеспечения самостоятельности и независимости ветвей власти не только на федеральном, но и на региональном уровне, так как региональная власть тоже го­ сударственная, в отличие, например, от власти органов местного самоуправления.

Данное положение было неоднократно подтверждено Конституционным Судом РФ^ и нашло свое закрепление в ФЗ от 06.10.99 (в ред. ФЗ от 29.07.00, 8.02.01 г.) «Об общих прин­ ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов РФ».

Также необходимо, отметить, что должны бьп-ь юридически четко организованы ин­ ституты делегирования властных полномочий.

т Федеральная Конституция, подтверждая этот институт, увязывает его с единой систе­ мой исполнительной власти в РФ. Так, часть 2 ст. 78 устанавливает, что федеральные орга­ ны исполнительной власти, по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В ч. 3 ст. 78 говорится об обратном процессе. Обо­ значенные положения Основного закона с наглядностью свидетельствуют о наличии воз­ можности эффективного взаимодействия в сфере исполнительной власти.

ФЗ от 24.06.99 установил механизм и форму осуществления такого делегирования.

Правовой формой передачи федеральным органам исполнительной власти и органам испол­ нительной власти субъектов РФ друг другу осуществление части своих полномочий являет­ ся соглашение. Закон taкжe определил порядок, процедуру и рамки (пределы) заключения таких соглашений.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной Конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

' Ким А.Н. Конституционно-правовое регулирование разфаничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами: Автореф. дне. канд. юрид. наук М., 1996. С. 12.

^ См.: Постановления от 01.02.96 и от 18.01.96. Суть в том, что форма организации власти в субъектах РФ должна преимущественно копировать федеральную // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № ^ Российская газета. 1999. 19 октября;

2000. 1 августа;

2001. 14 февраля.

Хотя в большинстве зарубежных федераций разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной Конституции,' в то же время в некоторых странах допускается разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве. Так, например. Конституция США не исключает издание обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении Федерации (раздел 8 ст. 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно Федерации, путем издания обычного федерального закона (ст.71 Основного закона ФРГ).^ Необходимо провести соотношение между понятиями «разграничение», «распреде­ ление» и «разделение». Последнее скорее относится к государственной власти и означает разделение властей на три соответствующие ветви (ст. 10 Конституции РФ). Понятие «рас­ пределение» несет в себе более емкую нагрузку и применимо к категории «компетенция»

(речь идет о распределении компетенции). Термин же «разграничение» связан с конкретным разграничением предметов ведения и полномочий. Тем самым становится очевидным, что распределение компетенции реализуется через разграничение, как предметов ведения, так и полномочий.

Таким образом, разделение власти и разграничение предметов ведения и полномочий органов власти связывает между собой средний элемент - распределение компетенции меж­ ду Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституция 1993 года ориентирована на смягчение «асимметрии», характерной для т Федеративного Договора, и предоставление одинакового объема компетенции всем субъек­ там РФ. В отличие от других Конституций федеративных государств, она предусматривает два способа распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами - конституци­ онный и договорный (ч. 3 ст. 11 Конституции).

В науке конституционного права существует несколько основных моделей кон­ ституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий, Модели конституционно-правового разграничения предметов ведения складываются из следующих элементов:

исключительной федеральной компетенции;

исключительной компетенции субъектов Федерации;

конкурирующей (совместной) компетенции федерации и ее субъектов;

остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной Федерации.

Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регу­ лирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государствен но-правовой научной литературе выделяются два основных способа разфани ' См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 20, Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: Федер. Собрание, 1997. С. 5.

" См.: Конституции зарубежных государств. М., 1997.

чения предметов ведения Федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация. «В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структурирования предметов ведения, можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативно­ го федерализма».' Здесь же необходимо отметить, что в законодательстве федеративных государств можно обнаружить следующее разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами:

1. предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении Федерации;

2. предметы ведения, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Феде­ рации;

3. предметы исключительного (собственного) ведения субъектов Федерации.

Раскроем ранее обозначенные два способа разграничения предметов ведения.

Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти «по вертикали» на два независимых друг от друга уровня управления - федеральный и ре­ гиональный.

В этом случае определяются либо только предметы ведения Федерации, либо предме­ ты ведения Федерации и предметы ведения субъектов Федерации. Считается, что государст­ венная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.

Таким образом, в дуалистическом способе конституционного разграничения компе­ тенции (предметов ведения) Федерации и ее субъектов можно обозначить две модели:

1) Конституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции Федерации (США, Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъек­ там Федерации. Но конституционное оформление этой Федерации может различаться.^ В литературе эта норма иногда толкуется как «презумпция компетенции штатов».

Таким образом, все полномочия, незакрепленные за Федерацией, передаются ее субъектам (штатам). Однако формулировка «или за народом» удерживает от столь односторонней ин­ терпретации. Ведь народ - это все население США, по крайней мере, - весь электорат, а, следовательно, субъект, означающий именно Союз. Поэтому данная формулировка создает благодатную почву для толкования данного положения Верховным Судом США в пользу Федерации.

2) Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: и федерации, и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика). Например, Конституция Канады - Акт о Британской Северной Америке 1867 г. (с изменениями, приня­ тыми в 1982 году) - в ст. 91 устанавливает полномочия федерального парламента (31 пункт), а в ст. 92 - компетенцию провинции (15 пунктов). Причем «остаточная компетенция» за­ креплена за Федерацией (преамбула ст. 91 Акта 1867 г.).

' Умнова ИЛ. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 185.

- См.: Конституция США. М.: Иван, 1993. С. 11.

^ Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1997. С, 486- «К исключительному ведению субъектов Федерации, как правило, относится местное самоуправление, местные предприятия, местные налоги и сборы;

содержание местных тю­ рем и исправительньгс заведений;

вопросы общественного порядка, культуры, здравоохране­ ния, местных коммуникаций, коммунального обеспечения, городского устройства, пособий престарелым и инвалидам и другие вопросы».* Другой способ конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов - способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, «кооперацию» (а возмож­ но и « конкуренцию») различных уровней управления при решении определенного круга во­ просов. Данный перечень вопросов получил название «совместной» (совпадающей, конку­ рирующей) компетенции.


В рамках «кооперативного» способа разграничения предметов ведения между Феде­ рацией и субъектами можно выделить также две модели:

1) Конституция перечисляет три сферы предметов ведения: Федерации, субъектов Федерации и совместную.

Обратимся, например, к Конституции Индии 1949 года, которая содержит три переч­ ня предметов ведения, составляющих соответственно три сферы компетенции - Союза, шта­ тов и совместную. Примечательно и то, что союзный Парламент может законодательство­ вать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов, если закон издан для части страны, выходящий за пределы одного штата (ч. 4 ст. 248), или по уполномочию Совета штатов на срок до 6 месяцев - для всей или любой части территории страны (ст. 249). Еще более интересно положение ст. 248, согласно которой федеральный Парламент имеет исклю­ т чительное право издавать законы по любому вопросу, не указанному в совместном перечне или перечне штатов, включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам Федерации, а Центру (Союзу), следовательно, Индия представляет собой централизованную Федерацию.

2) Вторая (четвертая) модель заключается в том, что конституция государства опре­ деляет компетенцию федерации и так называемую сферу совместной (совпадающей, конку­ рирующей) компетенции Федерации и ее субъектов. Например, ст. 73 Основного закона ФРГ относит к ведению Федерации вопросы внешних сношений, обороны, гражданства, уголов­ ной полиции и др. К сфере «конкурирующей» компетенции (ст. 74) относятся вопросы гражданского права, адвокатуры, нотариата, социального обеспечения и др.^ Что касается компетенции земель (субъектов Федерации), то в силу ст. 70 Основного закона Германии «земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены Федерации». Причем «конкурирующая» компетенция подразумевает, что земли обладают правом законодатель­ ства «лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не использует своих прав за конодательства»(ст. 72).^ ' Конституционное право зарубежны.х стран Т. 3./ Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 208.

' Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 173.

^ Там же. С. 172.

В настоящее время конституционная модель дуализма (строгая фиксация разделения власти между Федерацией и ее субъектами) в чистом виде не действует ни в одной стране.

И действительно, политическая обстановка свидетельствует о наличии таких сфер, где требуется сотрудничество (кооперация) и солидарная ответственность центра и состав­ ных частей Федерации. Для этих целей в большей мере подходят модели « кооперативного»

федерализма. Поэтому, вряд ли можно признать обоснованными предложения некоторых ученых о пересмотре действующей федеральной Конституции, в частности исключения из нее сферы «совместной» компетенции, закрепляя лишь исключительное ведение России.' Однако заметим, что изложенные конституционные модели это лишь модели, и они носят весьма условный характер. На самом деле жизнь богаче любой модели. И для того, чтобы познать действительное распределение предметов ведения и полномочий в той или иной стране, необходимо наряду с конституционно-правовыми нормами изучить реальные взаимоотношения между политическими элитами федерального и регионального уровня.

Для российского федерализма традиционно характерен разрыв между юридической и фактической моделью взаимоотношений Федерации и ее субъектов. В настоящее время этот разрыв сохраняется, но приобретает специфические черты. По мнению большинства ученых, новейшее федеративное законодательство исходит из концепции централизованного федера­ лизма.

В действительности не существует единой, стандартной модели федеративных отно­ шений. Каждая федерация - это продукт определенного исторического процесса. Эффек­ тивность российского федеративного устройства зависит от ряда факторов, в том числе и от того, насколько выбранная модель отвечает потребностям и интересам российского общест­ ва на конкретном этапе его развития, насколько гибкой и обоснованной является политика органов государственной власти РФ и ее субъектов, В то же время, нельзя забывать об одном из важнейших рычагов воздействия цен­ тральной власти на поведение региональных властей - это финансы. И действительно, не вызывает сомнений тот факт, что любой субъект Федерации не может существовать без фи­ нансовой поддержки, поскольку его бюджетные доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов.

Современная отечественная модель федерализма восприняла второй (четвертый) ва­ риант разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, выбрав путь «кооперативного» федерализма. В частности, в ст. 71 Конституции России закреплены предметы ведения Федерации, а в статье 72 - предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Компетенция же субъектов Федерации определена по «остаточному принципу».

В мировой практике конституционного регулирования используются два метода рас­ пределения власти «в остатке» - децентрализация и централизация.

' См. нахф.: Лысенко В.Н. Рашитие федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. №8 С, 16.;

Смирнягин Л. Статья 72 Конституции РФ: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября.

Децентрализация означает, что все то, что не отнесено Конституцией к ведению Фе­ дерации или совместному ведению Федерации и ее субъектов, остается в ведении субъектов Федерации (например, Австрия, США, ФРГ).

Централизация же не позволяет «остаточную» компетенцию оставлять в ведении ре­ гионов, и закрепляет ее в юрисдикцию Центра, (напр. Канада, Индия).

Представляется целесообразным остановиться более подробно на анализе положений ст.ст. 71-73 Конституции РФ.

' Статья 71 Конституции РФ закрепляет предметы федерального ведения и относит наиболее важные вопросы жизни государства, конкретизируя лишь те предметы, которые необходимы для обеспечения общефедеральных интересов.

Несмотря на то, что предметы ведения РФ, состоящие из 18 пунктов, не разделены на определенные группы, в научной литературе проводится их разделение на несколько групп.

Так, В.Н. Лысенко, справедливо отмечает, что в отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения в Федера­ тивном Договоре, а затем и в Конституции 1993 года не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования и б) сферы государственно­ го управления, в которых осуществляется полномочия государственных органов власти.' Действительно, такое элементарное разделение предметов ведения представляется не просто целесообразным, но и необходимым. Если для предметов федерального ведения такое «смешение» было «терпимо», то для совместных предметов ведения такое «правовое своеволие» вносило полный диссонанс. Федеральные законы ставились в один ряд с внут * рифедеральными договорами и соглашениями. Не нравится кому-то федеральные законы заключай двухсторонний договор с федеральным центром и живи по договорному праву,'^ Что касается разделения предметов ведения РФ на несколько групп, то мы приведем одну из наиболее удачных, на наш взгляд, классификаций, предложенную М.С. Садиковым:

1) учредительные предметы ведения РФ (принятие и изменение Конституции;

кон­ троль за ее соблюдением;

федеративное устройство и др.);

2) законодательные и правоохранительные (принятие и изменение федеральных за­ конов, контроль за их соблюдением, сферы отраслей права и др.);

3) социально-экономические (федеральная государственная собственность и управ­ ление ею;

установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического и др. развития РФ и т.д.);

Ш 4) внешнеполитические и внешнеэкономические (внешняя политика и международ­ ные отношения РФ;

вопросы войны и мира и др.).^ Из анализа Конституции РФ видно, что в определении предметов ведения РФ (ст. 71) и совместного ведения (ст. 72) имеются определенные проблемы. Так, ст. 71 и 72 Конститу ' Лысенко В.Н. Развитие федерации и КОНСТРПТЦИЯ РОССИИ // Государство и право. 1997. № 8 С. 17.

- Там же. С. ' Саликов М.С, Сравнительный федерализм США и России, Екатеринбург, 1998. С. 487.

ции РФ содержат все же неполный перечень предметов ведения РФ и предметов совместно­ го ведения.

Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федера­ ции относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70);

введение военного и чрезвычайного положения на территории РФ и на отдельных территориях РФ (ст.87, 88);

установление общих принципов организации пред­ ставительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77). Тем не менее, данные вопросы, по непонятным причинам, не включены в перечень предметов ведения Фе­ дерации в ст. 71 Конституции РФ, что требуется произвести.

Кстати, здесь представляется необходимым обратить внимание на некоторые упу­ щения, связанные с порядком изменения Конституции. Ст. 71 п. «а» относит порядок приня­ тия и изменения Конституции РФ к исключительному ведению РФ. Поверхностное прочте­ ние текста ст. 71 Конституции позволяет это воспринять адекватно. Однако в реальном ме­ ханизме ее изменения как минимум в двух из трех способов, установленных самой же Кон­ ституцией, задействованы субъекты РФ (поправки в главы 3-8 в соответствии со ст. Конституции РФ не могут вступить в силу без их ратификации субъектами РФ либо субъ­ екты в силу ч. 2 ст. 137 Конституции РФ самостоятельно решают вопрос об изменении своего наименования, а федеральным властям ничего не остается, как внести соответствую­ щие изменения в текст Основного закона). Поэтому, спорно утверждение ряда авторов о том, что «только на федеральном уровне можно изменять Конституцию РФ».' Без участия субъектов РФ, - обоснованно подчеркивает М.С. Саликов, - могут лишь быть пересмотрены главы 1, 2 и 9. Но поскольку пересмотр названных глав не может произ­ водится Федеральным Собранием - речь здесь может идти только о принятии новой Кон­ ституции.^ Согласно ч. 3 ст. 135 федеральной Конституции, Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конститгу ции РФ, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов либо выносится на всенародный референдум.


Поэтому, следует согласиться с мнением М.С.Саликова по данному вопросу о том, что «изменение федеральной Конституции должно проходить, и... фактически не проходит без участия субъектов РФ». Вполне обоснованным видится его предложение о переносе та­ кого правомочия как «изменение Конституции РФ» из федерального в совместное ведение РФ и ее субъектов. ^ В то же время, необходимо дополнить автора в том, что перемещение в ' ст. 72 Конституции РФ «изменения Конституции» требует уточнения о том, что «изменение Конституции к 3-8 главам, включая изменения в форме поправок Конституции». Иначе было бы неизбежным расширительное толкование данного положения со стороны, как России, так и ее субъектов, преследующих каждый собственные интересы.

' Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1998. С. 302.

^ Саликов М.С. Указ. соч. С. 488.

^ Тамже. С. 488.

Другой пример «пробельности» ст. 71 Конституции, которая относит к ведению Рос­ сийской Федерации «федеративное устройство страны». Несмотря на наличие Постановле­ ние Конституционного Суда РФ', подтвердившего данное обстоятельство, вопрос об этом не может оставаться бесспорным.

В действительности, положение федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Рос­ сии. Во-первых, глава 3 Конституции РФ, регулирующая вопросы федеративного устройст­ ва, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке. Здесь требу­ ется участие субъектов РФ. (ст. 136 Конституции). Во-вторых, многие вопросы федеративно­ го устройства регулируются по согласованию либо с участием субъектов РФ (Например, из­ менение статуса субъекта РФ в силу ч. 5 ст. 66 Конституции, как и его границ ( ч. 3 ст. 67), возможно лишь по взаимному согласию Федерации и субъекта России).

Поэтому, мы солидарны в этом вопросе с И. А. Умновой, полагавшей, что введение в перечень круга предметов ведения весьма «абстрактной категории, как «федеративное уст­ ройство» - не представляется удачным».^ С предложением автора об изъятии данной кате­ гории из ст. 71 Конституции трудно согласиться, а вот предложение на замену понятие «федеративное устройство» на «структуру федерации» видится продуктивным.' В то же время можно подумать и о более удачной терминологии.

И еще один пример противоречивости Конституции. В соответствии п. «о» ст. Конституции РФ судоустройство отнесено к предметам ведения Федерации. Конституция не предусматривает формирование в субъектах РФ судебных систем. Хотя она прямо и не за­ прещает создание судов субъектов РФ, но как бы и не признает их судами. Это следует из п.

«о» ст. 71 и ст. 124 федеральной Конституции, установившей, что финансирование судов производится только из федерального бюджета Тем не менее Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ»'' учре­ дил суды субъектов РФ - конституционные (уставные) суды и институт мировых судей (часть 4 ст. 4 Закона). Последние финансируются из федерального бюджета (ч, 2 ст. 33 Зако­ на), но назначаются на должность в порядке, установленном законом субъекта России (ч. ст. 13 Закона). В то же время, конституционные (уставные) суды финансируются за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 27 Закона), но в контексте ст. федеральной Конституции собственно судами не являются.

Не утверждая категорично о не конституционности данного ФКЗ заметим, что дан­ ный закон вступает в определенные противоречия с рядом положений федеральной Консти­ туции. Вместе с тем данный ФКЗ обеспечивает в соответствии со ст. 10 Конституции РФ реализацию принципа разделения властей на региональном уровне. В связи с этим, можно ' См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17.04.96 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике», где Суд подчеркнул, что «в ведении РФ находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав РФ, «их территориальное устройство» / / Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

^ Умнова И.А. Указ. соч. С. 192.

^ Там же. С. 192.

•' Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. предложить дополнение ст. 72 Конституции отдельным пунктом «устройство конституцион­ ных (уставных) судебных органов субъектов РФ» либо корректировку ст. 124 о возможности финансирования уставных судов субъектов РФ из средств регионального бюджета.

Наибольшую проблематичность вызывает абсолютно новый для отечественной кон­ ституционной модели - институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Она не оговаривалась в Конституции СССР 1977 года, а фактически существовала завуалировано (государственное планирование, руководство отраслями союзного и республиканского под­ чинения и др.) Совместная компетенция не отражена в Конституции США, а фактически тоже существует. Основной проблемой здесь была и остается неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу как федеральных, так и ре­ гиональных органов государственной власти.

Предметы совместного ведения перечислены в ст. 72 федеральной Конституции, при­ чем законодатель не разделил их, как и предметы исключительного ведения Российской Федерации, по определенным сферам.

По аналогии приведем классификацию, предложенную М.С. Саликовым, дабы не ут­ ратить последовательность и взаимосвязь с рассматриваемыми предметами исключительно­ го ведения Федерации. Автор к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов относит:

учредительные (установление общих принципов организации системы органов государст­ венной власти и местного самоуправления);

законодательные и правоохранительные (обес­ печение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных норматив­ но-правовых актов Конституции РФ и федеральным законам (а федеральным конституцион­ ным законам? - Л.Б.);

Защита прав и свобод. человека и гражданина и др.), социально экономические (разграничение государственной собственности;

природопользование;

охра­ на окружающей среды и обеспечение экологической безопасности и т.д.);

международные и внешнеэкономические (координация международных и внешнеэкономических связей субъ ектов РФ, выполнение международных договоров РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции по предметам совместного ве­ дения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Нельзя скрыть стремления в данном вопросе внести изменение в данное положение ст. 76 Конституции, дополнив и за­ крепив слово «последующие» законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Именно в этом видится своеобразная гарантия стабильности, качественности и систематиза­ ции регионального законодательства.

Вернемся к основной проблеме - разграничению предметов ведения и полномочий.

Традиционный подход разграничения предметов ведения и полномочий исходя из права на регулирование хотя и возможен, но вряд ли может быть определяющим. Можно предложить другой, на наш взгляд, более перспективный подход.

Прежде всего, выявим вообще цели компетенции.

' Саликов М.С. Указ.соч. С. 489.

- Там же. С. 490.

Исключительная компетенция РФ преследует главную цель - обеспечение единства государства.

Собственная компетенция субъектов РФ призвана обеспечить им их самостоятель­ ность.

Совместная компетенция РФ и ее субъектов нацелена на обеспечение единства в многообразии особенностей.

Поэтому, субъекты федерации вправе принимать решения, в том числе и законы, во всех трех сферах: ведении РФ, совместном ведении РФ и субъектов РФ, собственного веде­ ния, но на совершенно различных основаниях\ Представим в виде схемы:

Сфера ведения Российской Федерации. Субъекты РФ действуют в рамках прямого им предписанного и принимают так называемые «делегированные» законы. Право на опере­ жающее регулирование у них отсутствует.

Сф^ра Р,ОвмекТного ведения РФ и субъектов РФ. Право инициативного детального ре­ гулирования в пределах федеральной рамки;

у субъектов имеется право на опережающее ре­ гулирование.

Сфера робственного ведения субъектов РФ. Право инициативного рамочного и де­ тального регулирования по собственному праву и собственному волевому усмотрению. Фе­ дерация также может осуществлять собственное регулирование, но по юридической силе ус­ тупающее субъектам РФ.

Следовательно, можно придти к интересному выводу о том, что обстоятельство, что по тому или иному вопросу решения принимаются и федерацией и субъектами, вовсе не оз­ начает необходимости переноса этих вопросов в сферу совместного ведения. Иначе, кроме этой сферы, у нас ничего не останется.

Вопрос «совместной» компетенции связан с вопросом «конкурирующей» компетен­ ции (например, в Германии). Общими чертами в этом вопросе являются право субъектов РФ принимать законы по предметам совместной компетенции в отсутствие федерального закона и так же возможность издания федерацией «рамочных» законов, которые конкретизируются в региональном законодательстве.

Примерами «рамочных» законов в России можно привести ФЗ от 24.06.99, Федераль­ ный закон от 06.10,99( в ред. ФЗ от 29.07.00, 8. 02,01 года) «Об общих принципах организа­ ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла сти субъектов РФ»' и др. Правовой основой для этого является статья 77 часть 1 Конститу­ ции РФ, предусматривающая установление общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Вместе с тем, например, в Германии, субъекты обязаны издавать свои законы в развитие фе­ дерального «рамочного» закона. В России же издание таких законов является правом субъ­ ектов, а не обязанностью.

Таким образом, становится очевидным, что термины «конкурирующая» компетенция и «совместное ведение» сходны, но не тождественны, так как имеют существенные отличия друг от друга.

Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что термин «конкури­ рующая» компетенция в чистом виде означает право субъекта Федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом. Тер­ мин «совместное ведение», - доказательно замечает И. А. Умнова, - несет более емкую пра­ вовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделении государственной власти между Федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа «конкуренции» законодательства, но и другими спо­ собами - разделение сфер правотворчества, согласованием законотворчества, разграничени­ ем компетенции и др.^ Кроме того, отличительной чертой «конкурирующей» и «совместной компетенции»

является и полнота федерального правового регулирования в данных сферах. Понятие «со­ вместная компетенция» видимо как раз и предполагает наличие как федерального, так и ре­ гионального законодательного массива по вопросам данной сферы.

Таким образом, по конкретным вопросам предметов совместного ведения и полномо­ чий в России возможно формирование трех ситуаций:

1) существует только федеральный закон (законы);

2) существует лишь закон (законы) региона;

3) в наличии и первый и второй.

Другой уже вопрос в том, какой из трех вариантов предпочтительнее и оптимальнее.

В идеале, думается, что третий. Причем, при условии принятия последующего региональ­ ного законодательства, то есть вслед за федеральным законом.

В действительности, проводя анализ отечественной модели разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, становится очевидным, что сфера совме ' Российская газета. 1999. 19 октября;

2000. 1 августа;

2001. 14 февраля. Кстати, данный закон также не лишен недостатков, среди которы.\ это излишняя детализация ряда регулируемых им вопросов. «Множество статей этого закона излишне подробно регламентируют деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, что сложно отнести к общим принципам». См. : Софрина З.Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации.: Автореф. дне. канд. юрид.

наук Хабаровск. 2000. С б. Однако Конституционный Суд России не подтвердил высказанное соображение.

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года по запросу Правительства Республики Ин­ гушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5-8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства. 2000. № 28.

Ст. 3000.

'^ Умнова И. А. Указ.соч. С. 187.

стной компетенции является самой проблемной. Возникает вопрос - в чем смысл самого распределения компетенции, нужна ли она в российской федеративной модели?

Современная модель конституционного разграничения компетенции между Центром и субъектами была оформлена в Федеративном Договоре 1992 года, а затем «вошла» в дей­ ствующую Конституцию РФ.

Другим немаловажным аспектом, связанным с вопросом о том, какой принцип рас­ пространения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения пред­ метов ведения в Конституции: принцип субсидиарности или принцип централизации?

Суть первого состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функ­ ции, которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя, политические и экономические идеи федерализма, - отмечает А. Ковальский, - субсидиарность является практическим воплощением принципа децентрализации и принципа плюрализма в террито­ риальных терминах.' Принцип же централизации является полностью противоположным принципу децен­ трализации, концентрирует основные предметы ведения и полномочия в рамках Федерации.

Таким образом, принцип субсидиарности представляет собой усовершенствованный вариант принципа децентрализации. Следовательно, соотношение принципов субсидиарности и цен­ трализации аналогично соотношению принципов децентрализации и централизации, рас­ смотренных нами в первой главе.

Представляется возможным согласиться с мнением И.Л. Умновой о том, что в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий ле жит сочетание принципов субсидиарности и централизации.

С принятием в 1993 году новой Конституции предметы ведения, закрепленные в Фе­ деративном договоре, были фактически перенесены в нее в неизменном виде, естественно, со всеми недостатками.

Весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования в этом направ­ лении является определение оптимального соотношения объема федерального и региональ­ ного законотворчества по предметам совместного ведения. Здесь еще пока не выработаны единые методологические подходы и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии предметов федерального и регионального регулирования по предметам совместно­ го ведения.

Применительно к зарубежному законодательству в юридической литературе предла­ гается три способа определения пределов правового регулирования по вопросам, находя­ щимся в совместном ведении;

" 1) Использование принципа «конкуренции» законодательства. Его суть в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении законодательным органам регио ' Ковальский А. А. Совершенствование властных отношений между Центром и субъектами федерации // Феде­ рализм. 1999. №3. С. 12.

" Умнова И.А. Указ. соч. С. 196.

' Федерация. С. 22.

H B предоставлено право принимать законы лишь при условии отсутствия феде­ O рального закона. (Основной закон ФРГ).

2) Второй способ разграничения права регулирования состоит в определении вопро­ сов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты Федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы (Консти­ туция Австрии), 3) В Конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов. Затем по.каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении Федерации и ее субъектов. Тем самым предметы совместного ведения делятся на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения Федерации и предметы ведения субъектов Федерации,' Для российской юридической практики возникает интересный вопрос - должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, содержать лишь об­ щие рамочные положения или же их степень детализации может быть различна в зависимо­ сти от характера регулируемых отношений?

На первый взгляд наиболее удачным выглядит второй способ разграничения правово­ го регулирования предметов совместного ведения - по примеру Австрии - Центр издает ра­ мочные законы, регионы в дальнейшем их конкретизируют.

Однако при более глубоком научном осмыслении вряд ли можно признать данный ва­ риант самым удачным, поскольку по определенным сферам правового регулирования сте­ пень конкретизации закона необходима на федеральном уровне.

Конституция РФ в отличие от Федеративного Договора не содержит положений, оп­ ределяющих рамки федерального законодательного регулирования по предметам совместно­ го ведения. Согласно Федеративному Договору по предметам совместного ведения преду­ сматривалось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязывало фе­ деральные органы власти при разработке Основ придерживаться его наименования и опреде­ лять самые общие, базовые положения в федеральных законах.

В отличие от Федеративного Договора, федеральная Конституция не ограничила форму федерального закона Основами по предметам совместного ведения. Исходя из дейст­ вующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совмест­ ного ведения, может быть в виде общих принципов (законы об общих принципах организа­ ции системы органов государственной власти и местного самоуправления);

кодексов (зе­ мельный, водный и т.д.);

Основ (Основы государственной службы), просто в виде обычного закона.^ В то же время, такое разнообразие усиливает роль субъективного фактора (разработ­ чиков, законодателей) в определении оптимума в соотношении объема правового регулиро­ вания на федеральном и региональном уровнях.

' Цит, по: Умнова И.А. Указ. соч. С. 207.

- Умнова И.А. Указ. соч. С. 208.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.