авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Безруков, Андрей Викторович 1. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов ...»

-- [ Страница 6 ] --

Вместе с тем в научной литературе высказываются идеи издания Основ законодатель­ ства (М.С. Саликов предлагает данный документ назвать Основами федерального законода­ тельства)' по предметам совместного ведения. Принятие такого акта в действительности об­ легчит работу и региональных законодателей и федеральных и региональньос исполнитель­ ных органов. «Изданием таких актов решалась бы главная задача - определение границ фе­ дерального участия в рамках предметов совместного ведения Федерации и субъектов Феде­ рации».^ Однако, полагает И.А. Умнова, норма об издании Основ, сама по себе, еще не давала гарантий того, что такой закон определил действительно Основы. Не всегда принятие феде­ рального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной регламен­ тации (см. например. Основы лесного законодательства РФ от 06.03.93 г). Именно в виде ос­ нов законодательства издавались союзные законы СССР относительно к союзным респуб­ ликам, однако это не снизило уровень централизма в федеративном правовом регулирова НИИ," Далее автор предлагает искать другие, «более действенные правовые пути и механизмы достижения оптимума, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государственной власти по вертикали по вопросам совместного ведения».'* В целом же, проблемы совместной компетенции можно условно разделить на четыре вида:

1) Проблемы объема;

2) Проблемы содержания;

3) Проблемы соответствия;

4) Проблемы реализации.

К первой проблеме можно отнести некоторый чрезмерный объем, излишнею «насы­ # щенность» сферы совместной компетенции. Статья 72 отечественной Конституции насчиты­ вает 14 пунктов, в то время как, например, Конституция Канады - всего три.

В этой связи интересным видится предложение В.Н. Лысенко «раскассировать» зна­ чительную часть совместных предметов ведения, передав их либо Федерации, либо субъек­ там. По его мнению, возможно рассмотрение вопроса о передаче законодательных полномо­ чий федеральному центру, органам власти субъектов автор предлагает передать ряд сфер государственного управления.' Вместе с тем, более радикальным видится предложение А. А. Торшенко определять отдельным ФЗ какие полномочия относятся к ведению Федерации, а какие к ведению субъ­ ектов. Однако трудно согласиться с предложением об исключении предметов совместного ведения из Конституции, распределив их по сферам ведения Федерации и ее субъектов.^ К проблеме содержания можно отнести некорректность и «размытость» некоторых формулировок, определяющих предметы ведения. Это можно отнести и к предметам исклю ' Саликов М.С. Указ. соч. С. 490.

^ Тамже. С. 490.

^ Умнова И.А. Указ. соч. С. 209.

" Тамже. С. 209.

'' Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8. С. 17.

* Торшенко А. А. О конституционности договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации // Чиновник. Иш|)ормационно-аналигический вестник УрАГС. 1998. № 3. С. 29.

чительного ведения РФ (например, п. «б» ст. 71 «федеративное устройство и территория РФ»

или п. «е» ст. 72 «общие вопросы воспитания, образования, или п. «ж» ст. 72 «координация вопросов здравоохранения»). К проблеме содержания также можно отнести отсутствие кон­ ституционных критериев, принципов, определяющих пределы правотворчества, как Федера­ ции, так и ее субъектов по вопросам совместного ведения, а также условия такого право­ творчества.

Кроме того, верно замечает С.С. Арбузов «Конструктивные недостатки ст. 72 Основ­ ного закона, объединивщей в сфере совместного ведения и отдельные правовое институты, и отрасли законодательства, существенно затрудняют решение многих вопросов».' К проблеме соответствия можно отнести и проблему дублирования предметов ис­ ключительного ведения РФ и совместного ведения. ( Например, п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. Конституции).

К проблеме реализации совместных полномочий относится, например, вопрос об уча­ стии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов по вопросам со­ вместной компетенции. Речь о том, что в Федеральном законе недостаточно учитываются законодательные полномочия регионов, их объем явно преуменьшается. Понятия «Основы законодательства», «общие принципы», «основные начала» используются не всегда пра­ вильно.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов РФ в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной ли­ тературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились раз­ личные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель среагировал на данный пробел в законодательстве, пусть и не­ сколько не своевременно, и в ст. 13 ФЗ от 24.06.99 введя обязательное согласование таких проектов Федеральных законов с субъектами РФ, закрепил процедуру участия субъектов РФ в законодательном процессе по предметам совместного ведения.

В соответствии с. ч. 2 ст. 13 данного Федерального закона проекты федеральных за­ конов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъ­ ектами права законодательной инициативы и после их принятия Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможно­ го внесения предложений и замечаний в месячный срок. Причем в течение этого срока рас­ смотрение законопроекта в Государственной Думе приостанавливается.





Часть 3 ст. 13 ФЗ предусматривает обязательность рассмотрения предложений и за­ мечаний органов государственной власти субъектов РФ соответствующим комитетом Госу­ дарственной Думы. При этом если органы государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против указанного проекта ФЗ в целом, то закон предусматривает создание согласительных комиссий с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ. Однако ФЗ от 24.06.99 не ' Арбузов С.С. Современный российский федерализм-и реформа трудового законодательства // Правовой ста­ тус субъектов современной федерации: Россия и зарубежный опыт. Барнаул, 1996. С. 50.

определил порядок работы согласительной комиссии, ее возможные решения и их юридиче­ ские последствия, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы.

Также в ст. 13 ч. 4 Закон наделяет представителей субъектов РФ правом принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектом федерального закона по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях российского парламента, точнее его нижней палаты.

Таким образом, можно признать, что ФЗ от 24.06.99 в определенной мере решил обо­ значенную выше проблему реализации совместных предметов ведения. Однако не решены в законе и остались спорными в науке конституционного права вопросы форм реализации Фе­ дерацией своих полномочий по вопросам совместного ведения. Предлагаются, как уже отме­ чалось различные формы - Основы, Кодексы, обычные Федеральные Законы. Также предла­ гается ввести в практику и модельные законы субъектов РФ, рекомендуемые в русле совме­ стных предметов ведения.' Нами же поддерживается выше обозначенная идея об издании ряда Основ федераль­ ного законодательства,^ которые в соответствии с перечнем ст. 72 Конституции РФ, намного бы облегчили работу и региональных и федеральных законодателей, и региональных ис­ полнительных органов.

Действительно, сфера совместного ведения вызывает немало вопросов и неясностей.

А вопрос о границе между рамочным регулированием (право федерации) и детальной регла­ ментацией (право субъектов РФ) является особо актуальным. И, безусловно, в сфере совме­ стного ведения удобна старая советская схема: Федеральные основы - кодексы регионов.

Согласно части 1 ст. 12 ФЗ от 24.06.99 по вопросам, отнесенным ч.1 ст. 72 Конститу­ ции РФ к предметам совместно ведения РФ и субъектов РФ, издаются Федеральные Законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы раз­ граничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также Федеральные Законы, направленные на реа­ лизацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Основной объем законодательной работы по предметам совместного ведения должен выполняться на федеральном уровне. Однако на практике Федеральные законы могут не только устанавливать рамки правового регулирования, но и разграничивать непосредственно предметы совместного ведения. Показательно в этом смысле решение Конституционного су­ да РФ, где Суд в результате совокупного толкования статей 11 (части 3), 71, 72, 76 (часть 2 и 5) пришел к выводу, что федеральным законом может осуществляться даже разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ по предметам их совместного ведения:

«Федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные во­ просы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников право ' Тихомиров Ю. А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государ­ ство и право. 1997. № 1. С. 14.

• Саликов М.С. Указ. соч. С. 490.

^ отношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осущест­ вляет разграничение этих полномочий».' Думается, что такая позиция Конституционного Суда РФ спорна, ведь в части 2 ст. Конституции речь идет об издании федеральньги законов в порядке реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения, а не разграничении полномочий между Фе­ дерацией и ее субъектами, что согласно ч. 3 ст. 11 главы 1 Конституции, имеющей приоритет перед другими ее главами, осуществляется только Конституцией или договором. Верно за­ мечает Н. Варламова, что возможность разграничения полномочий между Россией и ее субъ­ ектами по предметам их совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов ведения в сфере компетенции Российской Федерации, кото­ рая по своему усмотрению делегирует субъектам РФ осуществление отдельных полномо чии.

Несмотря на то, что ФЗ от 24.06.99 прямо не предусматривает законодательное раз­ граничение полномочий по предметам совместного ведения, но «провозглашая принцип гюд законности договоров (ст. 4, ч. 1 ст. 14) и, определяя их предмет как конкретизацию предме­ тов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст.

17), Закон имплицитно допускает разграничение полномочий по предметам совместного ве­ дения федеральными законами и даже устанавливает их приоритетность по отношению к до­ говорному регулированию».' Представим реализацию предметов совместного ведения в виде схемы:

Конституция Российской Федерации, закрепляющая предметы совместного ведения Основы федерального законодательства ( конкретизируют положения ст. 72 Консти гуции). Устанавливают федеральные рамки регулирования, в пределах которых субъекты РФ самостоятельны.

Законы субъектов РФ, регулирующие детально конкретны^ вопросы и устанавли­ вающие рамки, если это делегирует Федерация. Возможно «опережающее» регулирование.

но в усложненной процедуре.

' См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверки конституционности Лесного кодекса (абз. 6 п. 4 мотивировочной части) // Собрание законодательства РФ. 1998, № 3. Ст. 429.

• Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституцион­ ^ ные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов. М., 2000. С. 60-61.

' Тамже. С. 61.

С учетом изложенного, подчеркнем, что регулирование в сфере совместного ведения должно осуществляться с той степенью полноты и детализации, которая необходима и дос­ таточна на федеральном уровне. Специфические интересы региона должны регулироваться региональным законодательством. Хотя на самом деле «тон» правового регулирования по предметам совместного ведения должен задавать Центр, а субъекты в развитие этого «тона»

должны осуществлять собственное законотворчество. Однако не следует видеть в этом пред­ ложении оттенки централизма. Напротив, такая «последовательность», а точнее такое «по­ следующее» законодательное регулирование субъектов РФ по предметам совместного веде­ ния оправданно чрезмерным, и противоречивым региональным законодательным массивом, который нуждается в приведении в порядок и в соответствии с Конституцией РФ и опреде­ ленной систематизации и консолидации.

В российской же конституционной модели «остаточная компетенция» распределяется на основе способа децентрализации (ст.73).

Часть 1 ст. 76 Констшуции РФ исключает существование (по крайней мере, примене­ ние) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы исключительного ведения РФ. Однако часть 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы исключительной компетенции России, если они не противоречат федеральным за­ конам.

Представляется, что субъекты РФ могут «входить» в исключительную сферу Россий­ ской Федерации в двух случаях:

1) Когда имеется прямое предписание в Федеральном законе;

Mb 2) При осуществлении «делегированного» законотворчества, то есть детализирую­ щего Федеральные Законы.

В статье 76 Конституции РФ сказано, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. По буквальному толкованию данной нор­ мы можно сделать вывод, что по предметам совместного ведения издаются сначала феде­ ральные законы, а затем следует правотворчество субъектов РФ.

Однако ФЗ от 24.06.99 в статье 12 установил право субъектов РФ осуществлять соб­ ственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного веде­ ния, до принятия Федеральных законов с условием приведения своих актов в соответствии с принятым федеральным законом по соответствующему совместному предмету ведения.

Кроме того, данное право регионов на «опережающее» законодательство ранее неод­ нократно подтверждалось решениями Конституционного Суда РФ, одним из первым из ко­ торых явилось так называемое Постановление от 01.02.96 г. по «Читинскому делу».^ Несмотря на поддержку регионов в этом вопросе со стороны и законодателя, и Кон­ ституционного Суда РФ, нам представляется, что данная мера вынужденная с учетом сло ' в принципе, такое толкование хотелось бы считать правильным, поскольку выше мы отмечали о недостатка.\ «опережающего» законодательства субъектов РФ.

^ См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.

жившейся обстановки. Поэтому, как выше отмечалось, мы выступаем противниками «опе­ режающего» законодательства в целом, считая его оправданным лишь в некоторых, исклю­ чительных случаях. Однако не следует понимать данное предложение буквально, поскольку природа совестного ведения предполагает возможность регионального регулирования, кото­ рое и будет осуществлять в рамках, заданных Центром то есть включает в себя делегирован­ ное, детализирующее регулирование.

В связи с этим, можно.было бы предложить законодателю внести изменения в статью " 12 ФЗ от 24.06. 99 дополнив в части права субъектов на «опережающее» законодательство ее положением «в исключительных случаях». Здесь же следует продумать и механизм реали­ зации признания этих случаев исключительными. Все это позволит сократить и очистить без того «захламленное» и противоречивое законодательство регионов.

Среди таких исключительных случаев можно было бы предложить «наличие необхо­ димости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет со­ вместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъ­ екта РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответ­ ствующего закона (рамочного) и не принятия его российским парламентом в течение 1 года с момента такого внесения».

При таких обстоятельствах субъект Федерации действительно «вынужден» реализо­ вать свое право на «опережающее» законодательство (но не обязан!) и принять соответст­ вующий региональный закон. При таком раскладе будет хотя бы усложнена процедура при­ нятия таких «опережающих» законов, что соответственно сократит их число.

'f Другим исключительным случаем можно было признать «наличие острой необходи­ мости правового регулирования конкретных правоотношений, без чего будет создана угроза нарушению прав субъекта России, прав и свобод человека и гражданина», что будет сооб­ разно ст. 2 Конституции РФ, Провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценно­ стью.

Одним словом, «опережающее» законотворчество субъектов РФ должно быть оправ­ данно, обоснованно и адекватно отражать реальную необходимость урегулирования соответ­ ствующих вопросов.

Исключительная, а точнее остаточная компетенция субъектов РФ, в отечественной конституционной модели в соответствии со ст. 73, является открытой. Тем самым действует принцип: «Все, кроме...». Статья 73 гласит: «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой ^ государственной власти». Кстати, сторонники признания суверенитета у республик в составе РФ зачастую используют именно данное положение ст. 73 Конституции РФ в качестве аргу­ мента наличия суверенитета у республик, что уже предмет другой дискуссии.

Принципиально и то, что субъекты РФ обладают не исключительной компетенцией, а остаточной (собственной), поскольку из смысла Конституции РФ вовсе не следует запрета для Федерации действовать в этой сфере.

В научной же литературе понятие «остаточная» и «исключительная» компетенция субъектов РФ нередко отождествляются,' Нам видится это спорным.

Объем компетенции субъектов федерации влияет на форму государственного устрой­ ства в значительной мере опосредованно и не имеет прямого отношения к выбору той или иной модели государственного устройства. Высокий уровень компетенции и децентрализа­ ции отнюдь не противоречит унитарному характеру государства, и наоборот. Различие меж­ ду федерацией и унитарным государством с элементами децентрализации заключается в том, что во втором случае региональное руководство обладает меньшими возможностями влия­ ния на судьбу государства в целом.

Объем компетенции субъектов Федерации свидетельствует о степени единства, цен­ трализации федеративного государства. Так, ВВ. Невинский предлагает определить этот объем на основании следующей схемы. Во-первых, по вопросам ведения Федерации субъек­ ты не вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (возможно лишь исполнение федеральных законов). Во-вторых, по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов последние могут осуществлять законодательное регулирование в развитие ФЗ ли­ бо до его принятия при условии последующего приведения закона субъекта Федерации в соответствии с принятым ФЗ. В-третьих, субъекты вправе осуществлять собственное законо­ дательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции.'' Требует глубокого научного осмысления утверждение автора о том, что сфера оста­ точной компетенции субъектов РФ выступает, как и исключительная компетенция. Несмотря на то, что в случае противоречия между ФЗ и нормативно-правовым актом субъекта РФ, из­ данного по предметам ведения субъекта РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции) и то, что субъекты «обладают всей полнотой государственной власти...» (ст. 73 Конституции), из этого не вытекает запрета для Федерации действовать в этой сфере. Следовательно, у субъектов РФ нет исключительной компетенции. Они облада­ ют собственной (остаточной) компетенцией.

Отметим еще об одном противоречии Конституции РФ. Часть 4 ст. 76 Конституции предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения России и совместного ведения России и ее субъектов. Причем часть 6 ст.

76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоре­ чия. Однако данное положение не стыкуется с частью 2 ст. 4 Конституции, расположенной в ее 1 главе, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, (предложение см. в приложении таблица 1).

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов го­ сударственной власти, установленных федеральным законом. И как уже отмечалось, еще до ' См. например: Невинский В.В. Укт. соч. С. 67.

' Невинский В.В. Указ. соч. С. 68.

принятия данного закона, Конституционный Суд РФ в своих решениях предписал субъектам РФ воспроизводить федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнитель­ ной власти.' ФЗ от 06.10.99 еще больше ограничил самостоятельность субъектов Российской Фе­ дерации, войдя в детальное регулирование не только организации, но и деятельности их ор­ ганов законодательной и исполнительной власти.

Принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ч. 1 ст. 5 главы 1 Конституции России предполагает равный объем компетенции субъектов РФ. Однако на практике объем собственной компетенции субъектов РФ оказался различным вследствие представления ста­ туса суверенных государств бывшим автономным республикам в составе РСФСР, четырем из пяти автономным областям статуса государств, наделения автономных округов и 57 ад­ министративно-территориальных единиц статусом государственных образований в 1990- г.г.^ Таким образом, в Российской Федерации закреплен принцип «децентрализации», ми­ нимально ограничивающий правовой диапазон законотворчества субъектов Федерации, по принципу: «Можно все, кроме...».

В связи с этим, мнение Б.С. Крылова о том, что «Конституция 1993 года превратила во многом формальную федерацию, какой она была до 1993 года, в федерацию реальную, в которой предметы ведения и полномочий разделены между федеральными органами госу­ дарственной власти и органами государственной власти ее субъектов»', представляется не­ сколько преждевременным, хотя в принципе с ним можно согласиться, поскольку Конститу­ ция 1993 года действительно внесла коренные изменения в конституционно-правовую сис­ тему государственного устройства РФ.

По этому поводу, верно, замечает А. Ковальский, что принятие Конституции только положило начало процесса формирования и институционализации реальной федерации со всеми сущностными характеристиками.'* В нашей стране в силу ряда причин разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, - пишет В.Н. Лысенко, - а по линии договорных отношений ме­ жду центром и субъектами, а так же по линии блокирования со стороны ряда субъектов не ' См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 и от 01 февраля 1996 года // Собрание ш законодательства РФ. 1996. № 4 Ст 409;

СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

' В связи с чем, можно выделить определенную классификацию субъектов РФ с точки зрения объема остаточ­ ной компетенции. Приведем классификацию, предложенную В,В. Невинским. Автор в составе 1-й группы вы­ деляет республики Башкортостан, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва и Бурятия, остаточная компетенция кото­ рых аналогична компетенции государств-членов конфедерации. Во вторую фуппу входят большинство рес­ публик, Свердловская и Саратовская области, отдельные края, города федерального значения, собственная компетенция которых схожа с компетенцией субъектов децентрализованных федераций, так и государств членов конфедераций. Представители третьей группы, так называемые «дисциплинированные субъекты» на­ деляются компетенцией, характерной для субъектов централизованных федераций. И их большинство. См.:

Невинский В.В. Указ. соч. С. 67.

^ Крылов ВС. Как разрушается основа федерации // Независимая газета. 1997. 3 сентября.

^ Ковальский А.А. Указ. соч. С. 12.

TO, чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но и их созда­ ния.' Среди причин автор указывает на то, что подписанный в конце марта в 1992 году Фе­ деративный Договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского госу­ дарства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой - договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различ­ ных субъектов Федерации, а так же такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между Центром и субъектами Федерации, и, прежде всего республиками.^ Мы считаем причиной тому то, что в Федеративном Договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и регионов, оставив все остальные полно­ мочия в ведении субъектов РФ. Данное положение фактически было инкорпорировано в фе­ деральную Конституцию.

Определенный интерес в рассматриваемом контексте вьиывает проблема разграниче­ ния полномочий в сфере внешнеэкономической деятельности РФ и ее субъектов.

Действующая Конституция отказывается от принципа монополии внешнеэкономиче­ ской деятельности. К исключительному ведению Федерации российская Конституция отно­ сит лишь внешнеэкономические связи РФ ( п. «п» ст. 71), а к совместному ведению - коор­ динацию внешнеэкономических связей субъектов РФ (п. «о» ст. 72). Кстати, опять нельзя не обратить внимание на «размытость» понятий, используемых в ст. 72 Конституции («коорди­ нация внешнеэкономических связей...»).

Однако данное положение для субъектов РФ является новым, ранее им не веданым.

Поэтому они ощущали и недостаток опыта, и квалифицированных кадров в данной сфере.

Постепенно в регионах создаются торгово-промышленные палаты, появляются собственные органы исполнительной власти, отвечающие за проведение внешнеэкономической деятель­ ности.^ Наличие законодательного массива, деятельности в данной сфере все же не решило проблемы разграничения обозначенных в ст.ст. 71-72 Конституции полномочий. Ряд субъек­ тов РФ прописали в своих учредительных документах разделение полномочий с Федерацией в сфере внешнеэкономической деятельности. Например, п. 3 ст. 60 Конституции Мордовия гласит: «Республика является самостоятельным участником внешнеэкономических отноше­ ний». Другие оговорили данный вопрос в Договорах с РФ (ст. 1 п. 13, ст. 2 Договора с Татар­ станом предусматривает, что разграничение полномочий в области внешнеэкономической деятельности должно осуществляться отдельными соглашениями).

' Лысенко В.Н. Разветие федерации и Конституция России. // Государство и право. 1997, №8 С. 16.

- Там же. С. 16.

^ См. подробнее: Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов РФ // Российский юридический журнал. 1995. № 1.;

Кучер А.Н. Внешнеэкономическая деятельность РФ и субъектов РФ: проблема разграниче­ ния полномочий // Государство и право. 1998. № 11. С. 80-85.

И действительно, ряд субъектов РФ заключили с Федерацией соответствующие со­ глашения, раскрывающие более подробно предметы совместного ведения РФ и субъекта РФ в сфере внешнеэкономической деятельности. При этом в таких соглашениях гарантируется право субъектов РФ участвовать и в заключение международных договоров. Так, в ст. 1 Со­ глашения между Правительством РФ и администрацией Челябинской области о разграниче­ нии полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей, гласит: «Между­ народные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению Челябинской об­ ласти в сфере международных внешнеэкономических связей, заключаются по согласованию с администрацией Челябинской области».

Тем самым, обнаруживается, что сфера разграничения совместных полномочий Феде­ рации и ее субъектов в осуществлении внешнеэкономической деятельности не исчерпывает­ ся Конституцией и федеральными законами. Возможно, заключение подобных договоров и соглашений действительно снизит некоторое социальное напряжение и недопонимание в этой сфере. Однако здесь уместна постановка вопроса о контроле со стороны Центра за осу­ ществлением некоторых видов внешнеэкономической деятельности (в частности за заключе­ нием внешнеэкономических договоров, некоторые из которых могут быть международны­ ми).

И такой механизм контроля и координации за соблюдением интересов Федерации предусмотрен Федеральным законом «О координации внешнеэкономических связей субъек­ тов РФ», необходимость принятия, которого в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени.' т С учетом изложенного можно придти к вьшоду о том, что проблема разграничения полномочий в сфере осуществления внешнеэкономической деятельности Федерации и ее субъектов требует тщательной теоретической проработки и нуждается в отдельном научном осмыслении.

Таким образом, рассмотрение в целом вопроса конституционно-правового разграни­ чения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ позволяет придти к следующим выводам и внести предложения:

1) В настоящее время в научной литературе окончательно не разрешен вопрос о таких по­ нятиях как «предметы ведения», «полномочия» «компетенция». Несмотря на то, что ФЗ от 24.06.99 отнес предметы ведения и полномочия к ведению РФ и субъектам РФ в целом, а категорию «компетенция» только к органам государственной власти, в общетеоретическом смысле применительно к интересуемым нас взаимоотношениям, понятие «компетенция»

включает в себя понятия «предметы ведения» и «полномочия», а так же территориальные рамки.

2) Российская конституционная модель восприняла модель «кооперативного федерализма», содержащая в себе исчерпывающие перечни предметов исключительного ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, признав принцип «остаточных полномо Подробнее об этом см. параграфе 4 главы 1 настоящей работы.

чий субъектов РФ», что в целом соответствует общемировым тенденциям развития демокра­ тической федерации и не требует ее коренного изменения.

3) Некоторые положения, закрепленные в ст.ст. 71-72 Конституции нуждаются в корректи­ ровке и уточнении и должны бьггь соответственно перемещены.' 4) На законодательном уровне следует продумать форму реализации предметов совместного ведения Центром. Поддержанная идея о введении Основ Федерального законодательства требует теоретической проработки, связанной с кругом предметов ведения Центра, процеду­ рой их принятия, более полно учитывающей мнение субъектов РФ.

В связи с этим можно предложить определенную последовательность правовых актов по предметам совместного ведения: Конституция РФ - Основы ФЗ - законы субъектов РФ.

5) С принятием ФЗ от 24,06.99 в юридической науке снят спор о процедуре участия субъек­ тов РФ в законодательном процессе по предметам совместного ведения.

6) Отечественная модель конституционного регулирования круга предметов ведения отно­ сится к числу централизованных федеративных систем, что обусловлено особым уровнем региональной правовой культуры и вряд ли может считаться недостатком.

7) В основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации, возможно с преобладанием второго 8) Разграничение предметов ведения и полномочий нуждается в повышенной их юридиче­ ской формализации. Так, можно признать, что причиной дублирования полномочий являет­ ся не отсутствие способности деления государственной власти, а недостатки юридической техники.

9) Предложенное «раскассированне» предметов совместного ведения не даст положительно­ го результата, поскольку модель дуализма для России не приемлема и не даст той «остаточ­ ной самостоятельности» регионам, которая у них имеется в силу ст. 73 Конституции РФ. Од­ нако сама идея раскассирования приемлема в том смысле, что в рамках предметов совмест­ ного ведения Федерация и субъекты РФ будут четко разграничивать («раскассировать») свои полномочия, предметы ведения и полномочия своих органов. Принцип такого раскассирова­ ния в том, что у федерации остаются рамочные полномочия (принципы, гарантии прав граж­ дан, пределы законодательной деятельности субъектов РФ и др.), а субъектам РФ - полно­ мочия по детальному нормативному и индивидуальному регулированию.

10) Последующее законодательство регионов в рамках совместной компетенции будет логи­ ческим продолжением идеи издания Основ федерального законодательства. Закрепленная на законодательном уровне возможность неограниченного «опережающего» законодательства (ст. 12 ФЗ от 24.06.99) только приведет к «захламлению» регионального законодательства, а ' Например, «изменение Конституции РФ» п. «а» ст. 71 подлежит перемещению в ст. 72 в с тем уточнением, что «изменения в 3-8 главы Конституции»;

п. «б» ст. 71 «Федеративное устройство», а также вопросы граждан­ ства можно отнести в ст. 72 ( с учетом наличия права республик в составе РФ на собственное фажданство) ли­ бо же ввести в ст. 72 новый пункт «республиканское гражданство», оставив вопросы российского гражданства в ведении РФ, что скорее и будет более верным. Те положения, которые дублируют друг друга, подлежат ис­ ключению в одной из статей Конституции РФ (п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 Конституции).

Некоторые предметы совместного ведения «размыты» и нуждаются в конкретизации (п.п. «ж», «о» ст. 72) Кроме того, вопрос разграничения полномочий в сфере внешнеэкономической деятельности представляет осо­ бый интерес и мог бы явиться предметов отдельного научного исследования так же трудностям, связанным с процедурой приведения регионального законодательства впоследствии в соответствие с принятыми по соответствующим предметам ведения феде­ ральными законами.

11) Ст. 71, закрепляющая предметы ведения РФ, нуждается в дополнении положениями по вопросам установления государственных символов (ст. 70);

введение чрезвычайного и воен­ ного положения на территории России или на ее отдельных территориях (ст. 87, 88);

уста­ новление общих принципов организации представительных и исполнительных органов госу­ дарственной власти субъектов РФ (ч, 1 ст. 77).

12) Вопрос распределения компетенции между РФ и субъектами РФ надо отличать от раз­ граничения предметов ведения их органов. Через механизм разграничения предметов веде­ ния и полномочий между органами государственной власти решается вопрос распределения компетенции между Россией и ее субъектами, а через последний решается проблема разде­ ления власти по вертикали.

13) Совершенствование конституционно-правового механизма распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами может осуществляться путем четкого раз­ граничения предметов ведения и полномочий;

определения границ полномочий органов го­ сударственной власти РФ и ее субъектами по предметам совместного ведения;

установление примерного перечня предметов собственного ведения и соответствующих полномочий субъ­ ектов РФ с учетом их конституционно-правового статуса.

14) Предложенные изменения в ст. 71-72 федеральной Конституции не должны поколебать ее 1, 2 и 9 главы, изменение которых возможно в отдаленном будущем, и должны осуще­ ствляться в соответствии со ст. 136 российского Основного Закона.

ш 2.2 Внутрифедеральный договорный процесс: теория и практика В условиях проводимых в России преобразований в политической, правовой и эконо­ мических сферах приобретает актуальность поиск новых форм и средств осуществления государственной власти. Одним из таких универсальных средств выступает договор.

Становление российского федерализма на основе принципов децентрализации, де концентрации и разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, равноправие субъектов Федерации делает обращение к договорной форме регу­ лирования внутрифедеральных отношений не только целесообразной, но зачастую и необхо­ димой мерой.

Несмотря на то, что публично-правовые договоры должны рассматриваться как уже сложившаяся политико-юридическая реальность, длительное время договорный процесс осуществлялся на подзаконных актах и складывающейся практики, В течение длительного времени предметом дискуссии широкой общественности явля­ ется договорный механизм разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Анализ развития договорных отношений позволяет сделать вывод о данной пробле­ ме. В целом договор признается в качестве одного из конституционных механизмов раз­ граничения предметов ведения и полномочий. Само договорное регулирование, - справедли­ во отмечает Э.С. Юсубов, - носит вторичный характер, дополняя положения Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий. В силу этого договор как источник право­ вого регулирования федеративных отношений должен соответствовать федеральной Консти­ туции (а так же Уставам (Конституциям) субъектов - А.Б.). Никакие договоры не могут за­ ключаться в нарушении и противоречить Конституции РФ, а так же не должны перерас­ пределять установленные Конституцией РФ предметы ведения и полномочия.' В юридической и политологической литературе обращается внимание на то, что на основе договоров ряд субъектов РФ приобретают статусные привилегии и ряд дополни­ тельных прав, что представляет собой некоторую угрозу устойчивости развития внутрифе деративных отношений в России. При этом, авторы, в целом не отвергая договорного регу­ лирования федеративных отношений (хотя имеются и противники данной позиции), пред­ лагают совершенствовать договорный процесс, усилить конституционных контроль в этой сфере федеративных отношений.

При этом в литературе дается различная оценка договорному регулированию феде­ ративных отношений.

Несмотря на то, что в отличие от международных договоров, внутригосударственные договоры в российской правовой системе появились относительно недавно, в настоящее ' Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 80.

^ См.: Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в России М.,1995.;

Некрасов СИ. Конституционные основы статуса субъектов (проблемы равноправия и равенства) // Журнал российского права. 1997. №9 С. 62 70;

Болтенкова Л.Ф. РФ и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы. М., 1995. С. 70-78.;

Иванов В:В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красно­ ярск, КГУ. 1997. С.39-51.

время их количество превысило 50. Однако в настоящее время в отношении договорной практики позиция Центра изменена, и заключение договоров приостановлено.

Представляется бесспорным то, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не должны противоречить федеральной Конституции и явно обладают меньшей юридической силой, чем Конституция РФ.

В то же время, Б. А. Страшун делает вывод о том, что « в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют туже силу, что и Конституция РФ».' Далее автор заключает, что «положения договоров, изменяющих разграничение компетенции РФ и ее субъектов, установленной ст. 71-73 Конституции РФ, имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции».^ Интерес­ но и то, что Б. А. Страшун полагает, что «отступление в договорах от норм ст.ст. 71-73 Кон­ ституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение».^ Вряд ли можно занять данную позицию автора, поскольку при определении юридиче­ ской силы Конституции РФ и любых других правовых актов следует опираться на положе­ ние ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, прямо закрепляющей ее высшую юридическую силу. Что же касается части 3 ст. 11 федеральной Конституции, на которую опирается Б.А. Страшун, то здесь верно замечает М.С. Саликов, что «она лишь перечисляет акты, посредством которых производится разграничение предметов ведения и полномочий, не устанавливая какой-либо их иерархичности по юридической силе»." Кроме того, в продолжение этой мысли заметим, что даже если исходить из простой последовательности перечисленных данных актов в ч. ст. И, то, тем не менее, по мере убывания на первом месте находится Конституция, а затем следуют Федеративный Договор и иные договоры. Прав и А.А. Торшенко, что юридиче­ ская сила договоров не может быть выше самой Конституции РФ.' Поэтому, мы поддерживаем позицию ученых (М.С. Саликов, Б.Н. Топорнин, А.А.

Трошенко, В. А. Кряжков) в том, что договоры не только обладают меньшей юридической силой, чем федеральная Конституция, но и не могут изменять положения ст.ст. 71-73 Кон­ ституции РФ, что соответствует ст. 15 Конституции, а так же отвечает положению ст. 4 ФЗ от 24.06.99, закрепившей принцип верховенства Конституции РФ при регулировании раз­ граничения предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ.

На сегодняшний день, замечает В. Иванов, можно выделить три юридически и фак­ тически оформленных уровня внутригосударственного договорного регулирования:

A) Общефедеральный (Федеративный договор);

Б) Внутрифедеральный (внутрифедеральные договоры);

B) Межрегиональный (межрегиональные договоры и соглашения).^ ' Федеральное конституционное право России. Основные источники / Отв. ред. Б. А. Страшун М., 1996. С. Х ' Там же. С. IX ^ Там же. С. IX.

• Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 377.

* ' Торшенко А.А. О конституционности договоров о разфаничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.// Чиновник. 1998. № 3. С. 26.

'' Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная политика. Красноярск, 1997. С. 6.

Субъектами (сторонами) внутригосударственных договоров выступают органы го­ сударственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ. Это неоднократ­ но закреплено в Конституции РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 4 ст. 66) и федеральном законодательстве (ст.

15 ФЗ от 24.06.99).

Предметом Федеративного договора и иньгк договоров между органами государст­ венной власти РФ и ее субъектов является разграничение предметов ведения и полномочий (в отдельных случаях - разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полно­ мочий).

Цели внутригосударственньпс договоров, выраженные в преамбулах, можно свести к трем взаимосвязанным направлениям: реализация положений Конституции РФ, совершенст­ вование федеративных отношений и разграничение (согласование) компетенции, адекватно сложившимся условиям.

До недавнего времени в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, являющейся пра­ вовой основой для заключения договоров, в России активно проходил внутрифедеральный договорный процесс, который состоял в заключении «индивидуальных» договоров РФ с от­ дельными субъектами РФ, точнее, с их органами государственной власти, помимо имеюще­ гося Федеративного Договора 1992 года.

Однако, прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению этапов договорного процесса в России, следует раскрыгь вопрос юридической природы договоров.

В последнее время взгляды на договор как источник права изменяются. Большинство ученых, такие как МБ. Баглай,^М.И. Кукушкин,"'Козлова Е.И." и ряд других относят дого­ воры к источникам права.

Появление же договоров и соглашений, как источников конституционного права, обу­ словлено объективными причинами. «Одной из важнейших.причин появления договорной практики, считает И.В. Евдокимов, является сам факт наличия совместной компетенции, а так же недостатки в ее конституционной регламентации».^ Соглашаясь с этим утверждением, мы считаем необходимым дополнить его такой причиной как «разностатусность» субъектов РФ, которые имеют стремление именно по этой причине «выравнить» свой статус путем заключения договора с Центром.

В науке конституционного права нет единого мнения по поводу способа разграниче­ ния предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, вопрос том какой путь ' Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная политика. Красноярск: КГУ. 1997 С. 7.

^ Баглай М.В, Конституционное право РФ. М., 1999.

^ Конституционное право Российской Федерации / Отв. ред. М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 1995. С. 27.

'' Козлова Е.И., Кутафин О.Н. Конституционное право России. М., 1998, С. 21.

^ Подробнее о юридической природе договоров см.: Демин А.В. Нормативный договор как источник админи­ стративного права//Государство и право. 1998. № 2. С. 15.;

Козлова А.Е. Конституционное право России.

Учебник. М., 1996. С. 11.;

Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ: Авто реф. дне. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 20.

" Евдокимов ИВ. Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ: Автореф. дне. канд. юрид. наук.

Екатеринбург, 1999. С. 20.

предпочтительнее для России - конституционный или договорный - не находит однозначно­ го ответа.

При этом мы обнаруживаем две основные точки зрения.

Одни авторы признают оптимальным вариантом договорное регулирование. Так, Л.

Болтенкова считает необходимым осуществлением государственной власти на основе дого­ ворного распределения функций, полагая, что двухстороннее регулирование государствен­ но-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов.' Между тем М.С. Саликов полагает, что «заключение договоров оправданно лишь с субъектами, обладающими определенной спецификой...»,^ о чем мы уже вели речь в первой главе диссертации. Здесь разумно поддержать идею В.Н. Лысенко о том, что «должны быть приняты Основы законодательства по каждому предмету совместного ведения. В Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных ор­ ганов государственной власти и органов власти субъектов РФ в реализации совместных предметов ведения».'' Однако вряд ли это устранит необходимость заключения договоров с субъектами РФ. Но то, что приведет этот процесс в разумные рамки, несомненно.

Другие ученые полагают, что договорный процесс положил «начало эрозии россий­ ского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в « дого­ ворное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»."

Однако можно встретить и более широкие взгляды на существующею проблему. На­ пример, А, Аринин выделяет четыре позиции по данному вопросу:

1) Договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений;

2) Договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов Федерации;

3) Договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию;

4) Выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции и федеральному законодательству.' Разделяя позицию автора по последнему утверждению в целом, следует подчеркнуть, что договорный процесс, как верно заметил Б.П. Елисеев, осуществленный в строгом соот­ ветствии федеральному конституционному закону, раскрывающему положения ст.ст. 71- Конституции, должен способствовать реальному «выравниванию» субъектов нашей «несим­ метричной» Федерации. Далее автор все же признает договор не лучшим способом регули ' См.: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № ^ Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 388.

^ Лысенко В.Н. Разделение власти и опьп- РФ // Федерализм власти и власть федерализма / Отв. ред. М.Н. Гу богло). М.. 1997. С. 169.

'' Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М.,1996.

^ Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 11-15.

рования федеративных отношений и высказывает ряд сомнений в правильности договорной практики.' Безусловно, что отечественная договорная практика «разношерстна»"^ и не заслужива­ ет однозначно положительной оценки.

Так, лидер КП РФ Г. Зюганов считает, что договоры разрушают «единое правовое поле». А писатель А.Солженицын понимает договорный процесс как «форму капитуляции центра перед автономиями», а не как способ регулирования федеративньпс отношений. Хотя в действительности активными участниками договорного процесса, верно, замечает Р. Аб дулатипов, являются не только республики и автономии, а так же края и области. И даже в большей степени.^ Далее автор заключает, что необходимость заключения таких договоров и соглашений объективно обусловлена тем, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы не могут учесть особенностей каждого из 89 субъектов РФ, существенно различающихся по национальному составу, уровню социально-экономического развития, своеобразию стоящих перед ними проблем.'' Представляется, что реальная асимметричность РФ в определенной мере оправдыва­ ет действующую договорную практику. Залогом стабильной Федерации будет реально дей­ ствующая и универсальная Конституция РФ и наличие необходимых федеральных законов.

Сказанное вовсе не означает, что договорная практика «ущербна» для России. От­ нюдь, она имеет массу позитивных последствий. В то же время, нельзя и забывать об имеющихся недостатках договорной практики, о чем мы еще в дальнейшем отметим.

К слову, отметим, что в научной литературе внутрифедеральным договорам дается различная правовая оценка. Так, В.А. Демин полает, что «внутрифедеральные договоры со­ держат не просто индивидуальные правила поведения, и нормы права и по юридической силу занимают место, сравниваемое с федеральными законами». Так же автор предлагает дополнить Собрание законодательства разделом № 6 «Нормативные договоры».' Разделяя предложение автора о необходимости опубликования внутрифедеральных договоров в официальных изданиях, представляется затруднительным постановка в один ряд договоров с федеральными законами, которые обладают большей юридической силой.


В этой связи следует подчеркнуть, как заметила И. А. Умнова, что «договоры (согла­ шения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство - ядро право­ вой системы и основу стабильности федеративного государства, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации».^ В принципе, соглашаясь с мыслью о том, что «заключение договоров должно быть, разрешено лишь тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить ' См.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами РФ: решение или порождение проблем // Государство и право. 1999. № 4 С. 5-13.

" Появляются тре.ч и даже четырехсторонние договоры между РФ и ее субъектами, (например, Договор между РФ, Красноярским краем, Эвенкийским и Долгано-Ненецким автономными округами. // Красноярский рабочий.

1997. 2 декабря.

^ Абдулатипов Р.Г. Время быть гражданином // Российская газета. 2000. 22 января.

'* Там же.

' Демин В.Л. Указ. соч. С. 19.

* Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 1998. С, 174.

С помощью федерального закона...»' заметим, что такое предложение в данный момент не должно оцениваться, бесспорно, позитивно, поскольку договорное регулирование в настоя­ щее время решает массу таких проблем, может быть не столько качественно, сколько опера­ тивно, которые федеральный законодатель может быть и решил лучше, но не своевременно.

А промедление в некоторых случаях может привести к более негативным последствиям.

Безусловно, следует признать что федеральный закон должен быть приоритетным в регулировании федеративных отношений, но для того должна измениться политическая и экономическая обстановка в стране. В обозримой же перспективе такой приоритет в реаль­ ности не возможен, В настоящее время российские регионы заключили достаточно много различного ро­ да договоров и соглашений. В научной литературе встречается их классификация. Так, В.Л.

Толстых подразделяет их по таким критериям, как характер предписаний, географическое расположение зарубежного партнера, количество сторон.^ М.С. Саликов дополняет его, под­ разделяя названные акты собственно на договоры и соглашения, различая их по степени сложности процедуры Заключения и по предмету регулирования.'' А.А. Торшенко проводит классификацию договоров с точки зрения степени соответствия Конституции РФ, по степени определенной специфики отдельных субъектов РФ.'' Приведем классификацию, предложенную В.Н. Лысенко: Договоры, заключение ко­ торых было обусловлено, прежде всего, политическими причинами (Договора с Татарста­ ном, Башкорстаном);

Договоры, заключение которых диктовалось необходимостью под­ твердить тесные дружеские связи между субъектами РФ и федеральными властями, поддер­ жать руководителей субъектов РФ в непростой региональной обстановке (Договора с Кабар­ дино-Балкарией, Северной Осетией-Аланией);

«Всеобъемлющие» договоры краев и облас­ тей, направленные на выравнивание их прав и возможностей с республиками РФ (Договоры со Свердловской, Оренбургской, Ленинградской областями. Краснодарским, Хабаровским краями);

Договоры, обусловленные спецификой субъектов РФ (Договор с Бурятией, Кали­ нинградской областью).' На самом деле, внутрифедеральные договоры можно классифицировать и по другим основаниям;

в зависимости от типа субъектов РФ (республика, край или «сложносоставной»

или простой субъект РФ);

в зависимости от сфер регулирования (например, договоры в сфе­ ре внешнеэкономической деятельности), а так же легальные и нелегальные договоры (имеет­ ся в виду соответствующие и не соответствующие Конституции России).

Так, А.А. Торшенко выделяет три основные группы противоречий внутрифедераль ных договоров федеральной Конституции:

' Умнова И.А. Указ. соч. С. 149-150.

^ См.: Толстых В.Л. Конституционно-правовые основы международной деятельности субъектов РФ: Автореф дне. канд. юрид. наук. Томск, 1997. С. 8-15.

^ См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 494.

" См.: Торшенко А.А. О конституционности договоров о разграничении предметов ведения и полномочий ор­ ганов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. С. 24-25.

' Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт РФ // Там же. С. 171-182.

1) Передача федеральных предметов ведения (ст. 71) в совместные предметы веде­ ния или в ведение отдельных субъектов.

2) Перераспределение предметов совместного ведения в предметы ведения субъек­ тов РФ.

3) Расширение сфер регулирования совместньгс предметов ведения, установленных в ст. 72 Конституции РФ.' Перейдем к рассмотрению непосредственно этапов внутрифедерального договорного процесса в России.

Точкой отсчета практике разграничения предметов ведения и полномочий в форме договорного регулирования.принято считать дату подписания Федеративного Договора - марта 1992 г. Это первый этап договорного процесса.

31 марта 1992 года представителями РФ и ее субъектов (кроме Татарстана и Чечни) был подписан Федеративный Договор, который включал в себя три самостоятельных дого­ вора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и, соответственно, органами государственной власти республик в составе РФ, органами государственной власти краев, областей и городов феде­ рального значения, органами государственной власти автономных округов и автономной об­ ласти.

10 апреля 1992 года Съезд народных депутатов РФ одобрил подписанный Договор и постановил включить его содержание, как составную часть, в Конституцию РСФСР. Однако и после этого Федеративный Договор продолжал функционировать как самостоятельный конституционно-правовой акт. Однако на самом деле де-юре договор не стал частью Консти­ туции, поскольку Съезд свое решение принял в форме постановления, а не в форме закона. В таком случае Конституция не может быть изменена.

Важно заметить, что Договор изначально понимался как составная часть новой Кон­ ституции РФ (ст. У111 Договора с республиками, ст. X Договора с краями, областями, ст.

IX Договора с автономными округами).^ По логике, после инкорпорации положений Феде­ ративного договора в Конституцию 1993 года действие Федеративного договора как само­ стоятельного акта должно было бы прекратиться. Однако Конституция 1993 года закрепила в ст. 15 свою высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории РФ. В то же время, в ст. 11 федеральной Конституции подтверждено действие Федеративного договора в сфере регулирования федеративных отношений. Тем самым было сохранено двойное регу­ лирование разграничения предметов ведения и полномочий.

Вместе с тем в научной литературе Федеративный Договор рассматривается различ­ но. Большинство ученых-правоведов признают его действие, но не ставят его один уровень с Конституцией России. Другие считают, что Федеративный Договор «оформил превращение России в действительную федерацию» и приходят к выводу о том, что «в той мере, в какой ' Торшенко А.А. Указ. соч. С. 27-28.

' Российская газета. 1992. 18 марта.

положения Федеративного Договора положениям Конституции РФ не противоречат, они имеют туже силу, что и Конституция».' Однако трудно с этим согласиться, поскольку, как уже отмечалось, согласно ст. Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу и никакие правовые акты, в том чис­ ле и Федеративный Договор, не могут обладать с ней равной юридической силой и должны не противоречить Конституции РФ.

Что же касается тезиса «об оформлении Федеративным договором России в действи­ тельную федерацию», это тоже видится спорным. Формальное провозглашение Федерации, а точнее подтверждение ранее провозглашенной, еще не означает изменения реальных феде­ ративных отношений. Хотя формальное провозглашение административно-территориальных единиц субъектами Федерации повысило роль Федеративного Договора и позволило гово­ рить о подлинной Федерации.

Кроме того. Федеративный Договор не выносился на референдум, в отличие от Кон­ ституции РФ. Следовательно, не может идти и речи об отождествлении его с федеральной Конституцией, обладающей высшей юридической силой, в отличие от Федеративного дого­ вора, который был заключен между органами государственной власти РФ и соответствую­ щих субъектов РФ. Так же нельзя признавать Федеративный Договор составной частью Конституции РФ, поскольку он не получил одобрения народа России.^ Действительно, Федеративный Договор имеет ряд противоречий с действующей оте­ чественной Конституцией. Так, в.частях 1 и 4 ст. 5 Конституции провозглашается равнопра­ вие всех субъектов РФ и между собой и в отношениях с Центром. В самом Федеративном договоре отсутствует норма о равноправии субъектов, в Договоре с органами государствен­ ной власти республик последние провозглашаются «суверенными», что не стыкуется с по­ ложениями Конституции РФ, в частности со ст. 5, которая называет их «государствами» и то только в этой статье.*^ Кроме того. Договор закрепил неравноправное положение субъектов РФ, чем, по сути, препятствовал (и препятствует) образованию и структурированию единого экономического и социального пространства.

Имея стремление обеспечить лояльность республиканских лидеров, федеральные вла­ сти предоставили республикам в составе Российской Федерации серьезные привилегии. Яр­ ким примером в этой связи могут служить закрепление природных ресурсов в качестве дос­ тояния (собственности) народов, проживающих на территории соответствующих республик (ч. 3 ст. 111 Договора с республиками) или учреждение особого порядка ведения чрезвычай­ ного положения на территории суверенных республик (ч. 4 ст. 111 Договора с республика ми).


' Федеральное конституционное право России / Отв. ред. Б. А. Стращун М., 1996. С. У111.

" Вместе с тем, представляются несколько преувеличенными такие выводы как: «Конституция и Федеративный договор одновременно противоречат сами себе и друг другу...»" В части 1 раздела 2 Заключительньк и пере­ ходных положений Конституции РФ указывается, что в случае несоответствия положений Федеративного до­ говора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции Поэтому, мы не видим достаточных оснований для такого беспокойства, «что это крайне опасная ситуация, на практике приводящая к непредска­ зуемым последствиям» См.: Иванов ВВ. Указ. соч. С. 33.

^ Российская газета. 1992. 18 марта.

" Российская газета. 1992, 18 марта.

В противоречие ст. 5 действующей отечественной Конституции, Федеративный Дого­ вор не только наделял субъектов РФ разными правами, но возлагал на них разные обязанно­ сти и разную ответственность.

По этому поводу, верно, замечает Р. Абдулатипов, что Конституция 1993 года закреп­ ляет территориальный принцип федеративных отношений, в то время как Федеративный До­ говор учитывал в первую очередь национальные и этнические начала российского федера­ лизма.' Заключение Договора Россией и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от февраля 1994 ^ явилось импульсом к началу второго этапа внутрифедерального договорного процесса.

В действительности, заключение данного договора первоначально рассматривалась как «вынужденная мера», как «исключение из общего правила» для субъекта РФ, не подпи­ савшего в 1992 году.

Результатом оформления Договора с Республикой Татарстан явились длительные пе­ реговоры и консультации, в ходе которых все же был достигнут компромисс.

Договор с Татарстаном занимает яркое и ведущее место в договорном регулировании внутрифедеральных отношениях. Его особенности можно свести к следующим:

1) Федерация впервые признала особый статус республики;

2) В преамбуле Договора говорится о том, что «Республика Татарстан как государст­ во объединенное с РФ Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полно­ мочий...»'' В то время, как в федеральной Конституции ничего не сказано ни о ка­ ком, объединении РФ с Татарстаном.

3) Ряд полномочий, отнесенных к предмету ведения Республики Татарстан (напри­ мер, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина п. 1 ст. 2 Догово­ ра) отнесены согласно ст. 72 отечественной Конституции к совместному ведению РФ и ее субъектов.

4) Право помилования осужденных судами республики, принадлежащим согласно п.

«о» ст. 71 Конституции РФ исключительно Федерации, а точнее главе государст­ ва, по непонятным причинам оказывается прерогативой органов государственной власти Республики Татарстан (ч. 5 ст. 2 ''Договора).

т 5) Целая группа исключительных предметов ведения Российской Федерации перехо­ дит в совместное ведение РФ и Республики Татарстан (общие и коллизионные во­ просы гражданства п. «в» ст. 71 Конституции и п. 4 ст. 3 Договора;

установление См.: Абдулатипов Р. Россия на пороге XXI века: состояние и принципы федеративного устройства. М., 1996.

С. 83.

^ Российская газета. 1994. 17 февраля. Далее по тексту полное наименование договор будет опускаться (на­ пример. Договор с Республикой Бурятия и т.д.) ^ Российская газета. 1994. 17 февраля.

" Конституции республик в составе РФ. М., 1995. С. 284-290.

общих принципов организации системы органов государственной власти п. «г» ст.

71 Конституции РФ и п. 20 ст. 3 Договора).

Можно выявить и множество других особенностей и противоречий данного Договора федеральной Конституции, ие позволяющих признать Договор Российской Федерации с Та­ тарстаном легитимным и соответствующим Конституции России.

Подписание РФ Договора с Кабардино-Балкарией от 01 июля 1994 года' позволило сделать вывод о том, что «исключение» становится правилом, что внутригосударственный договорной процесс начинает набирать серьезные обороты, переходя в новую «массовую»

стадию.

Для обеспечения договорного процесса Указом Президента от 20 июля 1994 года № 1499 была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграниче­ нии предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла­ сти и органами государственной власти субъектов РФ.^ На втором этапе развития договорного процесса договоры заключались только с рес­ публиками. В 1994 году, помимо Республики Татарстан и Кабардино-Балкарской республи­ ки, Договор с Россией подписали республика Башкорстан (3 августа),'' в 1995 году - Респуб­ лики Северная Осетия-Алания (гвмарта),"* Саха (Якутия) (29 июля),' Бурятия (29 августа).'' Тогда видимо, считалось, что единственным способом снятия противоречий между федеральной Конституцией,и республиканскими Конституциями являются договоры. Вместе с тем, республики не поспешили привести в соответствии с Конституцией РФ свои Консти­ туции. Напротив, даже в новой Конституции Кабардино-Балкарии (принята 1 сентября 1997)^ содержится весьма много спорных положений.

Заключение индивидуальных внутрифедеральных договоров не могло не поколебать конституционных перечней предметов ведения РФ и предметов совместного ведения (ст. 71 72 Конституции РФ), и, следовательно, привело к расхождениям с конституционным прин­ ципом субъектов РФ во взаимоотдюшениях с Россией (ч. 4 ст. 5 Конституции).

Помимо этого, в договоры включались положения, непосредственно не связанные с разграничением компетенции органов государственной власти (например, прописывались нормы о статусе республик).

Разумеется, что такие договоры не могли не повлечь соответствующей негативной реакции субъектов РФ, не заключивших такие договоры. Необходимость выравнивания ста­ туса краев, областей относительно статуса республик в составе РФ потребовала ликвидации «договорной монополии» республик.

Между тем, заметим, что. несоответствие заключаемых договоров с республиками федеральной Конституции было более чем очевидным. Так, предметы ведения и полномо ' Кабардино-Балкарская правда. 1994. 8 июля.

^ Российская газета. 1994. 28 июля.

' Федеральное конституционное лраво России. С. 234.

' Тамже. С. 241.

' Там же. С. 248.

^ Там же. С. 256.

' Кабардино-Балкарская правда. 1997. 9 сентября.

чия, отнесенные Конституцией РФ к исключительному ведению РФ, включаются в перечень предметов совместного ведения и полномочий РФ и ее субъектов, например, обеспечение режима пограничных зон (п. 2 ст. 4 Договора с Северо-Осетией);

^защита государственной и территориальной целостности (п. «г» ст. 4 Договора РФ с Кабардино-Балкарией);

^ размеще­ ние воинских частей и военных объектов на территории субъекта РФ (ч. 5 ст. 4 Договора •у РФ с Башкорстаном);

вопросы таможенной политики (абз. 9 ч. 2 ст. 2 Договора РФ с Уд­ муртией) " ;

есть ряд других примеров.

* Исключительные полномочия РФ в;

|содят в перечень полномочий субъектов РФ. На­ пример, осуществление помилования лиц, осужденных судами республики (ч, И ст. 3 Дого­ вора РФ с Башкорстаном);

вопросы республиканского гражданства (п. «к» ст, 3 Договора РФ с Кабардино-Балкарией, п. 10 ст. 3 Договора РФ с Башкорстаном);

введение на террито­ рии субъекта РФ чрезвычайного положения (п. «х» ст. 3 Договора с Кабардино-Балкарией).

Таким образом, договоры с республиками лишь увеличили разрыв между республи­ ками - суверенами и остальными регионами. Сложилась странная ситуация, при которой и федеральная Конституция действует не в полной мере на части территории РФ и на респуб­ лики, заключившие внутрифедеральные договоры, как бы не распространяются нормы, со­ держащиеся в стст. 71-72 Основного закона России.^ Началом третьего этапа договорного процесса, как следствие негативной реакции на договорную практику с республиками, явилось заключение первых внутрифедеральных до­ говоров с областями - Калининградской и Свердловской (подписаны 12 января 1996 года).*" Если Договор с Калининградской областью, по сути, дополнял Федеральный закон от 22.01.96 № 13 «Об особой экономической зоне в Калининградской области», то Договор со Свердловской областью явился своеобразной «компенсацией» Конституции так и не соз­ данной Уральской республики - в нем был установлен перечень предметов ведения области.

Поскольку в то время отсутствовал Федеральный закон «О принципах и порядке раз­ граничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ», общие положения договорного регулирова­ ния были установлены Положением «О порядке работы по разграничению предметов веде­ ния и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госу­ дарственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих пол­ номочий федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ», утвержденные Указом Президента РФ от 12.03.96г.^ Помимо указанных двух договоров, в 1996 году были так же заключены Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ' Федеральное конституционное право России. С. 241.

^ Там же. С. 226-234.

^ Там же С. 234-241.

" Там же С. 260-265.

^ '^ См.: Подбробнее Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов // Сб. Федера­ тивное устройство: реализация Конституции РФ. М., 1995. С. 43-54.

* Российская газета. 1996. 31 января и 1 февраля.

• ^ Российская газета. 1996. 18 марта.

РФ и Красноярского края. Оренбургской области (30 января);

Республики Коми (20 марта);

Хабаровского края (24 апреля);

Омской области (19 мая);

Сахалинской области (29 мая);

Ростовской области (11 июня);

Ленинградской области. Тверской области, города федераль­ ного значения Санкт-Петербурга (13 июня);

Алтайского края (29 ноября).' По содержанию все эти договоры во многом копировали Договор с органами госу­ дарственной власти Свердловской области.

Отличительной чертой договоров 1996 года явилось отсутствие прямых противоре­ чий с федеральной Конституцией. Если договорами 1994-95 г.г. статьи 71 и 71 Конституции РФ откровенно переписывались и причем, происходило «смешение» предметов ведения и полномочий, договоры же 1996 года, в основном, только дополняли и конкретизировали ст. 72 Конституции, что опять же не всегда соответствовало российской Конституции.

Указом Президента РФ от 25 ноября 1996 года было внесено в Положение важное дополнение. На Комиссию, образованную при Президенте РФ, по осуществлению взаимо­ действия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, была возложена функция экспертизы конституций, уставов и законов субъектов РФ. Это давало гарантии заключения договоров в последующем только с «полноценными» субъектами РФ, то есть тех, кто привел свое законодательство в соответствие с Конституцией РФ.

Кроме того, ряд договоров 1996 года тоже отличался спецификой и противоречиям Конституции России. Договорная практика данного этапа, несмотря на массу своих положи­ тельных сторон, не была лишена и недостатков.

Возьмем, к примеру. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий ме­ жду органами государственной власти РФ и Ленинградской области.^ В соответствии с п. «в»

ст. 6 Договора к предметам совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся вопросы таможенной политики РФ на территории Ленинградской области, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на терри­ тории Ленинградской области, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры, включая вопросы создания и развития локальных таможен­ ных зон.

В сочетании с п. «ж» указанной статьи Договора, согласно которому сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории Ленинградской области отне­ сены к совместному ведению, можно сделать вывод о том, насколько сузилась компетенция РФ, предусмотренная п. «ж» и п. «л» ст. 71 федеральной Конституции.

Положение ст. 8 данного Договора гласит: «Передача федеральным органам исполни­ тельной власти осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти Ленинградской области, в соответствии со ст. 78 Конституции РФ, может иметь место по со­ глашению во всех случаях, если в Конституции РФ или федеральном законе не содержится прямой запрет на передачу срответствующих полномочий».

' См.: Федеральное конституционное право России. С. 265-341.

^ Российская газета. 1996. 2 декабря.

Российские вести. 1996. 13 июля.

Однако заметим, что в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ содержится более гибкая формули­ ровка, согласно которой полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъекта РФ, «если это не противоречит Кон­ ституции РФ и федеральным законам».

Другим Договором, достойным отдельного научного осмысления, можно признать Договор с органами государственной власти Свердловской области.' Так, в ст. 2 Договора со Свердловской областью содержится следующее положение;

«Настоящий договор, исходя из природных, географических, экономических и социальных особенностей Свердловской об­ ласти определят, кроме предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, следующие предметы ведения РФ и Свердловской области...» Причем, данный принцип содержится не только в двух обозначенных Договорах 1996 года, но и во многих других.

Представляется, что такое «дополнение» ст. 72 Конституции РФ, мотивированное «географическими, природными» и другими особенностями, не соответствует Конституции РФ. Мало того, оно напрямую противоречат ст. 76 российской Конституции. Из анализа всех предметов совместного ведения РФ со Свердловской областью, указанных в ст. 2 Договора, мы приходим к убеждению, что в основном они действительно дополняют положения ст. Конституции РФ, что вряд ли правомерно.

Данные конкретные предметы совместного ведения в равной степени приемлемы и необходимы фактически для всех остальных субъектов РФ.^ К действительно специфиче­ ским предметам совместного ведения можно отнести разве, что «регулирование вопросов, связанных с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней, из­ делий из них на предприятиях, расположенных на территории Свердловской области» (п.

«в» ст. 2 Договора).

Другим, более ярким примером, можно привести положение ст. 8 Договора, наде­ ляющее органы государственной власти Свердловской области правом оспаривать в соответ­ ствующем суде и вносить в Правительство РФ предложение об отмене либо приостановле­ нии действия на территории области правовых актов министерств и ведомств РФ. Кроме того, часть 2 ст. 8 Договора наделяет правом субъектов РФ не применять правовые акты ми­ нистерств и ведомств, если Правительство России в течение 1 месяца не среагирует на вне­ сенные в него органами государственной власти Свердловской области предложения и заме­ чания.

Несмотря на определенную категоричность утверждения В.Н. Лысенко по этому по­ воду, что «Договор обязывает федеральные министерства и ведомства, издающие свои нор­ т- мативные предписания, строго соблюдать право одного субъекта РФ»,^ в целом соглашаясь с автором, заметим, что положения ст. 8 Договора поставило в зависимость исполнение нормативных актов федеральных министерств и ведомств от мнения руководства области касательного содержания каждого нормативного акта. Хотя ряд ученых полагают, что та ' Российская газета. 1996. 1 февраля.

^ Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт РФ // Федерализм власти и власть федерализма. С. 176.

' Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 178.

К М образом региональным властям гарантируется защита от произвола федеральных мини­ И стерств и ведомств.^ Таким образом, мы видим, что, несмотря на положительную оценку договорной прак­ тики этапа 1996 года в целом, она наряду с этим, имела и ряд недостатков и противоречий Конституции РФ, хотя по сравнению с предыдущим этапом, безусловно, она отличается по­ вышенным качеством.

Итак, подписанием Президентом РФ Указа от 25 ноября 1996 года, который внес от­ меченное важное дополнение в Положение, третий этап договорного процесса завершается и переходит в новую стадию - четвертый этап.

В 1997 году были подписаны договоры с органами государственной власти Брянской, Вологодской, Магаданской, Саратовской, Челябинской областей (4 июля);

Самарской облас­ ти (1 августа);

Астраханской, Кировской, Мурманской, Ульяновской, Ярославской областей (30 октября);

четырехсторонний Договор РФ с Красноярским краем. Таймырским и Долгано Ненецким автономным округом (1 ноябри).^ Не вдаваясь в детальный анализ данных договоров, заметим, что во многом все эти договоры по содержанию и структуре идентичны.

Определенный интерес вызывают и соглашения, заключаемые по определенным сфе­ рам деятельности России и ее субъектов, однако с учетом ограниченного объема исследова­ ния, мы не будем на них заострять внимания, полагая, что их изучение и анализ требуют от­ дельного научного осмысления.

На основании указанного Положения в 1998 году были заключены договоры Россий­ ской Федерацией с органами государственной власти Республики Марий Эл, Амурской, Во­ ронежской, Костромской областей (20 мая), города федерального значения Москвы (16 ию­ ня).

Представляется, что заключение данных договоров не отличается какой-либо специ­ фикой и своеобразием. Поэтому, заключение указанных Договоров можно отнести к четвер­ тому этапу 1997-98 года."* Началом пятого (завершающего) этапа внутрифедерального договорного процесса следует признать принятие законодателем ФЗ от 24.06.99, который долго не мог преодолеть ' См.;

Договорный процесс: вчера, сегодня, завтра // Российская федерация. 1996. № 9. С. 17-19.

^ См.: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.;

Федерализм и децентрализация. Екатеринбург, 1998;

Российские вести. 1997. 27 ноября.

' При этом следует отметить, что не является, бесспорно, легитимным заключение Договора РФ с Москвой.

Ряд авторов полагают, что заключение такого договора является недопустимым. Это связано с тем, что статус г. Москвы определен и Уставом Москвы и законом РФ от 15.04.93 г. «О статусе столицы РФ» и суть проблемы сведена к «двойному» статусу столицы (она одновременно является и субъектом РФ, и муниципальным образо­ ванием). Кроме того, еще и федеральной столицей. Однако Конституцией РФ не предусмотрено заключение договоров РФ с муниципальными образованиями. К тому же, сам Устав столицы не разграничивает компетен­ цию властных органов на региональную и муниципальную. Думается, что данная проблема должна стать предметом рассмотрения Конституционного Суда России при наличии соответствующего запроса. И не следует :адесь изменять Конституцию, принимать по этому вопросу федеральный или федеральный конституционный закон. Роль Конституционного Суда и состоит в том, что бы более оперативно, даже может и качественно, за­ полнять пробелы и противоречия Конституции России.

все «барьеры» федерального парламента и, в конце концов, был подписан 24 июня главой государства.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |
 



Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.