авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

vy vy

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Гончаров, Виктор Иванович

1. Правотворческая деятельность субъектов

Российской

Федерации

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2003

Гончаров, Виктор Иванович

Правотворческая деятельность субъектов

Российской Федерации [Электронный ресурс]:

На прим. Ставропол. края : Дис.... канд.

юрид. наук

: 12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право;

государственное управление;

административное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0349/030349026.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Гончаров, Виктор Иванович Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации М. Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

Ж- /^/r/' ^ Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Гончаров Виктор Иванович Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации (на примере Ставропольского края) Специальность 12,00.02 - конституционное право;

государственное 4 управление;

административное право;

муниципальное право.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

к.ю.н, профессор Яценко И.С.

Москва - Содержание.

ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1.!. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ, ПРИНЦИПЫ И СУЩНОСТЬ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1.2. ОСНОВНЫЕ СТАДИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ' ФЕДЕРАЦИИ ГЛАВА 11. ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ - СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ /^ § 2.1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ КАК ОСНОВЫ * РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВА, § 2.2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СТАВЮПОЛЬСКОГО КРАЯ - СУБЪЕКТАРОССИИСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ Введение Актуальность темы исследования. За последний период качественно изменились характер и объем правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, произошло определенное перераспределение правотворческих функций между Российской Федерацией и ее субъектами, что связано с общей тенденцией к укреплению в Российской Федерации подлинно демократических федеративных начал.

Анализируя интенсивные темпы законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, важно отметить, что определенная противоречивость федерального и регионального законодательства, наличие в Конституциях, Уставах и других законодательных актах субъектов Федерации норм, которые расходятся с федеральными законами, подрывают стабильность и единство правового регулирования в Российской Федерации, порождают бессистемность в юридической практике, способствуют проявлениям сепаратизма. Характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является также непоследовательное развитие законодательства, противоречия и несогласованность внутри ф нормативно-правового массива. Ряд недостатков правотворчества субъектов Российской Федерации объясняются отсутствием достаточного опыта, квалифицированных кадров, необходимой теоретической базы, а также несовершенством сложившейся процедуры принятия нормативных актов субъектами Российской Федерации. Требуют переосмысления многие правовые явления, понятия, юридические категории и, прежде всего, те, которые относятся непосредственно к сфере правотворчества субъектов Российской Федерации.

• Учитывая вышеизложенное, необходимо всесторонне изучить складывающуюся правотворческую практику субъектов Российской Федерации, выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правотворческого процесса субъектов Федерации. В диссертации комплексно исследованы вопросы теории и практики I процесса правотворчества субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края. Подобные исследования позволяют глубже понять и адекватно отразить опыт правотворческой деятельности субъектов т Федерации, высказать рекомендации по ее совершенствованию, носящие практический характер.

Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на возрастающее значение и важность вопросов теории и практики правотворчества субъектов Российской Федерации, их теоретическая разработка и анализ в научной литературе носят неполный, эпизодический характер, отсутствуют специальные комплексные ijb исследования, посвященные анализу этой проблемы.

Некоторые аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации были затронуты в работах Пиголкина А.С., Халфиной P.O. и Тихомирова Ю.А. Однако, ряд принципиальных проблем этой темы пока еще не получил четкого научного обоснования, они остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе.

Объектом диссертационного исследования является правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, ее организация и правовая регламентация, рассмотрение процесса правотворчества субъектов Федерации в двух аспектах: социально-политическом и юридическом.

Предметом диссертационного исследования являются особенности правотворчества субъектов Российской Федерации, роль и место социальных, политических, экономических и иных факторов, которые влияют на процесс правотворчества субъектов Федерации и, в конечном счете, определяют содержание нормативных правовых актов субъектов Федерации. Много внимания уделено принципам правотворческой деятельности в субъектах Федерации, которые способствуют эффективному функционированию всей правовой системы Российской Федерации, совершенствованию процедуры подготовки, принятия и опубликования законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

Диссертант считает, что более пристального внимания заслуживает анализ правового обеспечения разграничения и реализации компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов, иерархическое i^ соотношение между законодательными и подзаконными актами в краях и областях Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Необходимость разработки вопросов теории и практики процесса правотворчества субъектов Российской Федерации как самостоятельного, комплексного и перспективного направления конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, определили цель исследования — проанализировать закономерности, тенденции и недостатки правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации - краях и областях, выявить факторы, влияющие на процесс правотворчества, изучить взаимоотношения между субъектами правотворчества и разработать рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности в краях и областях Российской Федерации, отвечающей современным требованиям.

Исходя из этой цели, определены следующие задачи исследования:

- выявить сущность правотворческого процесса, определяющую # глубину и эффективность правового регулирования в краях и областях Российской Федерации;

- проангшизировать социально-экономические, политические и иные предпосылки, оказывающие непосредственное и опосредованное влияние на процесс создания законов и подзаконных актов в субъектах Российской Федерации;

- охарактеризовать и классифицировать принципы правотворческой ^ деятельности в субъектах Российской Федерации, изучить стадии правотворческого процесса субъектов Федерации и выяснить уровень их правовой регламентированности;

- исследовать проблему пробелов, противоречий в законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов;

- изучить и обобщить опыт правотворческой деятельности в краях и областях - субъектах Российской Федерации (на примере Ставропольского края);

- обосновать и выдвинуть предложения по предотвращению ошибок в правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации, по проблемам повышения эффективности нормативно-правовых актов края (области).

Методологической основой диссертации являются общенаучные и частнонаучные, специальные методы познания социально-правовых явлений: системно-структурный, конкретно-социологический, формально юридический, сравнительно-правовой, статистический и другие. В Ф процессе исследования использовались также общесоциологические методы познания, с позиций которых выявляются закономерности, существующие в сфере государственно-правовых явлений, взаимосвязь государства и права, социально-экономическая и политическая обусловленность процесса правотворчества в субъектах Российской Федерации.

Теоретической основой д|дссертационного исследования послужили ^ научные разработки по проблемам права и государства, экономике, истЬрии, политологии. Особое внимание уделено исследованиям ученых правоведов, разрабатывающих вопросы теории правотворчества и правотворческого процесса, законодательной функции государства, а также другие общетеоретические проблемы, так или иначе связанные с избранной темой диссертации: Алексеева С.С, Атаманчука Г.В., Бачило И.Л., Жилинского С.Э., Закупень Т.В., Керимова Д.А., Кобеца Н.Г., Крылова Б.С, Кудрявцева В.Н., Кузнецова М.Н., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лучина В.О., Мальцева Г.В., Мицкевича А.В.. Михалевой Н.А.. Тихомирова Ю.А., Экимова А.И., Яценко И.С. и др.

Кроме того, были изучены и обобщены идеи выдающихся русских дореволюционных правоведов: Гессена В.М., Градовского А. Д..

Кокошкина Ф.Ф., Коркунова Н.М., Петражицкого Л.И., Шершеневича Г.Ф., Чичерина Б.Н. В работе нашли отражение разработки ряда зарубежных авторов — Билека А., Давида Р., Нашиц А., Неновски Н., Спасова Б. и других.

Источни1€оведческой базой диссертационного исследования являются: Конституция Российской Федерации;

Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

законы субъектов Российской Федерации (в особенности, законы Ставропольского края) и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов;

регламенты законодательных органов субъектов Российской Федерации, а также документы и решения "Л • государственных органов субъектов Российской Федерации, относящиеся к предмету исследования;

современная правотворческая практика краев и областей - субъектов Российской Федерации;

Конституции зарубежных государств;

результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации;

справочные материалы;

статистические данные.

Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор #• комплексно проводит теоретический анализ проблем процесса правотворчества краев и областей - субъектов Российской Федерации на основе широкого нормативного и социально-политического подхода к праву.

Непосредственным объектом самостоятельного анализа стали теоретические и практические проблемы осуществления правотворческой I деятельности в Ставропольском крае как субъекте Российской Федерации, соотношение между нормативно-правовыми актами субъектов Российской j Федерации и федеральными правовыми актами. Это позволило выяснить роль и место нормативных правовых актов и правотворческого процесса в целом субъектов Федерации в правовой системе Российской Федерации, устранить деформирующие эту систему положения и противоречия.

На основе диссертационного исследования в понятийный аппарат конституционного права вводятся понятия: "правотворческий процесс субъектов Федерации", "принципы правотворческой деятельности Щ субъектов Российской Федерации", "правовая система субъектов Федерации", уточняются определения понятий "компетенция" и "полномочие" субъектов Российской Федерации в сфере нормотворческой деятельности, "иерархия законов и подзаконных актов субъектов И) Федерации", "эффективность нормативно-правовых актов субъектов Федерации".

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:

# - развиваются и уточняются теоретические положения о понятии, сущности, принципах правотворческого процесса, а также предложены правила подготовки нормативных правовых актов органов представительной и исполнительной власти и их государственной регистрации в субъектах Российской Федерации;

- определяется специфический характер правотворчества субъектов Федерации в процессе создания самостоятельных правовых систем в Российской Федерации, в целом, и ее субъектах, в частности;

ш - анализируются демократические, социально-демографические, национальные традиции и специфические региональные пограничные факторы, влияющие на процесс правотворчества Ставропольского и других краев - субъектов Федерации, которые, в конечном счете, определяют форму и содержание принимаемых законодательных и подзаконных актов;

изучены особенности правотворческого процесса в Ш Ставропольском крае - субъекте Российской Федерации и последовательность его стадий, по сравнению с правстворчеством в республиках - субъектах Российской Федерации;

- дана трактовка правового обеспечения разграничения предметов II ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и краями и областями - ее субъектами в сфере правотворческой деятельности;

указаны основные направления и предложены методики совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Ставропольского края);

- разработан механизм повышения эффективности нормативно правовых актов, устранения пробелов и противоречий в законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов, соотношения законодательных и подзаконных нормативных актов в субъектах Российской Федерации.

э Научная и практическая значимость диссертационного исследования.

Основные положения научного исследования позволили обосновать юридическую природу (содержание) и принципы правотворческого процесса субъектов Российской Федерации в современных условиях;

уточнить место и роль нормативно-правовых и подзаконных актов субъектов Федерации в правовой системе Российской Федерации;

отразить особенности и тенденции правотворческой деятельности и специфику ж организации нормативно-правовой работы в субъектах Федеращ^и (на примере Ставропольского края).

Практическое значение диссертации состоит в том, что в ней содержатся конкретные рекомендации, теоретические выводы.

предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего реформирования правовых систем субъектов Российской Федерации, совершенствования процесса правотворчества краев и областей- субъектов Федерации. Они должны способствовать определению, наиболее ^ оптимальному разграничению и соотношению полномочий между федеральным и региональным уровнями правового регулирования.

Положения диссертации могут быть полезны при дальнейшей научной разработке вопросов правотворчества в Российской Федерации, при изучении соответствующих тем в конституционном праве и других отраслевых юридических дисциплинах.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрена на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также при разработке нормативно-правовых актов Ставропольского края (Устав Ставропольского края. Закон о государственной службе в Ставропольском крае, О Правительстве Ставропольского края), в научных публикациях автора, в выступлении на научно-практической конференции "Современные тенденции экономики и политики на Ставрополье" (г. Ставрополь, 1995. Основы формирования регионального права).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативно-правовых источников и использованной литературы.

Глава 1. Методологические и теоретические проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации §1,1. Конституционные основы, принципы и сущность правотеорчеетеа в Poccuihitou Федерации Коренные изменения государственного строя, правовой и экономической системы России привели в становлению демократического федеративного правового государства, признающего общечеловеческие ценности. В условиях формирования гражданского общества в России со всей остротой встал вопрос о новой роли закона, о необходимости новых подходов к процессу его создания Ч Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство.

Поэтому правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В любом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения. С целью обоснования содержания и природы правотворчества, на наш взгляд, необхохдамо обратиться к центральному элементу правовой системы - ^ праву. Эго тем более оправданно, поскольку применительно к сфере правотворчества определение понятия права, познание его сущности, изучение свойств имеет непреходящее значение.

* Праэсяая реформа: юетадюпция раэаястия российсзоого законодательства. - М.: 1^6. • С. 3.

Многие поколения юристов в нашей стране были воспитаны на нормативном понимании права, в основе которого лежит представление о праве как системе норм, изданных государством и поддерживаемых его принудительной силой. В современный период эта концепция подвергается серьезной критике со стороны социально-политического и естественно-правового (нравственного) направлений, получивших распространение в юридической науке в ходе известной дискуссии о понятии права^. В связи с этим в литературе стал рассматриваться принцип социальной справедливости как основание различения права и закона. Наиболее развернуто такая точка зрения изложена в работах В.С.Нерсесянца, который предложил характеристику права как объективно обусловленной, носящий социально-классовый характер и выражающей требование справедливости в качестве общей меры (формы, нормы) свободы и равенства^. В развитие этого взгляда, представляющего теоретическое обобщение на философском уровне, была предпринята попытка подкрепить его доводами практического порядка и связать с задачами построения правового государства.

Р.З.Лившиц предложил определение права как нормативно закрепленной справедливости'*. Им было высказано суждение, что правовое государство должно быть связано не законом (это просто самоограничение, притом недостаточное), а правом, представлением общества о справедливости. Появились высказывания о том, что - Куфявцев В.И. О правопошшании и законности // Государство и право, 1994, № 3;

Лейст 0.3. Три rojjSL правопонимания // Сов, государство и право, 199!, № 12;

Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. - С. 73;

Пегрсжа Л.В. О естествевшом и поэипгивном праве (кртпические заметки по поводу учебвоика С.САлоссеева) // Государство и право, 1995, № 2.

-' См. Нер««5вви В.С. Право: многообразие сшреде-тший и единство понятия // Сов., государство и право, 1983, М 10. - С. 10;

Он же. Право и закси. - М.: Юрид. лит., 1985. - С. 17.

•• См. Лишюиц Р.З. Право и закон в соцналистичесясом правежом государств // Сет. государство и право, 1989, № 3. - С. 15;

Он же. Ссжремашая течия щава. - М., 1992. - С. 30-34.

"государство должно признать "правовую оценку" закона со стороны общества" 5.

Предложенные выше формулировки были восприняты в юридической общественности в целом положительно, поскольку не вызывала возражений мысль о том, что по мере создания правового государства связь между правом (и законом), с одной стороны, и представлениями общества о справедливости — с другой, должна быть как можно полнее. Вместе с тем высказывались сомнения в точности приведенных определений права и, главное, в их пригодности служить основанием для разграничения права и закона^. Наибольшее беспокойство вызывали невозможность объективного определения справедливости и отсутствие механизма ее вычленения. "Разделение права на естественное и положительное (позитивное) снимает спор о широком и узком понимании права, — считает В.К.Бабаев. — При этом идея естественного и позитивного права четче, полнее и убедительнее теоретически и целесообразнее, конструктивнее — в практическом отношении. Естественное право — это ориентир, к которому должно стремиться позитивное право"''.

Встречающееся в теории и на практике отождествление права и закона чревато весьма негативными последствиями. Ведь не требует особых доказательств положение о том, что носитель власти (с которым законодатель обычно совпадает в одном лице) постоянно стоит перед искушением использовать возможности закона для проведения своей политики. В случае же "отклонения" общественных отношений от ' Курапшипи Б.П. Модели сосщализма // Сов. государство и право, 1989, № 8. - С. 196.

* См., напр.: Бугров Л.Ю. Принципы "негфава" в области действия советского трудового законодательства // Государство и право, 1991, № 12. - С. 54.

' Бабаев В.К. Понягае щтщртжой^ норш1 // Нормы советскаго щава: Проблемы теории. - Саратов:

Изд-во Сарат. ун-та, 1987. - С. 8-10.

государственного предписания (или, что вполне вероятно, при несоответствии юридической нормы самой сущности этих естественно складывающихся отнощений) властный субъект использует принуждение, которое может легко перерасти в произвол и неприкрытое насилие^.

Указанные выше положения позволяют сделать некоторые выводы по дискуссионным вопросам правопонимания и производного от него соотношения права и закона. Как естественный и нормативный (позитивный) подход к правопониманию имеет свои слабые и сильные стороны, достоинство первого — в ориентации законодателя на гуманизацию законов, второго — на соблюдение значительно пошатнувшейся в последние годы законности, в том числе и конституционной. В качестве слабой стороны широкого понимания права следует отметить предпочтение, отдаваемое идеям перед нормами права, вследствие этого происходит определенная идеализация права, с игнорированием присущей ему, как и любому общественному явлению, противоречивости. Слабой стороной нормативной концепции правопонимания является недостаточная разработка взаимосвязей между охватываемыми правовой системой правовыми явлениями и взаимодействия правовой системы в целом и ее составных частей с нравственностью, моралью, этикой и другими сторонами общественной жизни общества.

Конституция РФ 1993 г. создала определенные предпосылки для сближения и даже известной интеграции различных позиций в вопросах правопонимания. Основанием для такого сближения стало стремление к установлению взаимодействия присущих правовому государству, каким Россия объявлена в сг.1 Конституции, принципов соблюдения прав * Полашна С В. Зак»отврч«г1ВО в Росс»шской Фед^а1ШИ. - М.: Инт-т государства и хфава РАН, 1996. - С, 10.

человека, верховенства закона и разделения властей. Конституция РФ 1993 г. содержит и ориентир, обращение к которому способно содействовать такому сближению.

Отечественное правопонимание вызывает также необходимость /^ по-новому взглянуть на вопрос относительно форм (источников) права.

Приоритет закона в качестве основного источника права, полагает Н.Н.Разумович, не исключает других его источников: обычного, прецедентного, доктринального права, которые развиваются с известной долей стихийности^. Напомним, что правотворчество, прежде всего, подразумевает целенаправленную деятельность государственных органов и должностных лиц по созданию нормативно-правовых актов. Однако гражданского общества, его способность к саморегуляции обусловливают возможность пополнения вышеназванных источников права.

Можно сделать вывод о том, что динамизм социальных потребностей современного общества вьщвигает все новые и новые задачи правового регулирования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечнем проблем, встающих перед правотворчеством:

- анализа факторов, обусловливающих потребность в нормативно правовом регулировании соответствующих общественных отношений:

- учета при формировании правовых норм различных интересов социальных и национальных образований;

применения в процессе создания правовой нормы соответствующих достижений науки, техники и культуры:

' Ра^^мсчмга Н.Н. СЖ1^1«ашосга в тфаве // Вопросы тсоргая государства и rqpasa. йап. 9. - Саратснв Издчво Сарат. ун-та, 1991. - С. 52-55.

- осуществления сравнительного анализа проектируемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих систехМ других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности.

Решая данные проблемы, правотворчество может рассчитывать на успех. Разумеется, особенности развития правотворчества определяются, прежде всего, специфическими свойствами, признаками, чертами той предметной области, к которой она принадлежит. Но сама эта область выходит далеко за пределы лишь правовой проблематики, находясь на рубеже права и всей сферы общественного бытия, понимаемого в самом широком смысле. Кроме того, правотворческий процесс воздействует не только практика создания законов сама но себе, но и внешняя социальная среда значительно более широкого масштаба'^. Именно она изменяет, трансформирует и совершенствует правотворчество и его результаты. С другой стороны, правотворческая практика потому и носит творческий характер, что не просто отражает изменения внешней среды, а является сложным процессом ее целенаправленного, концентрированного и нормативно-правового преобразования. Лишь благодаря этому продукты правотворчества — правовые нормы обретают силу активного обратного воздействия на внешнюю среду породившую, их, в конечном счете. Чем глубже и всестороннее познана внешняя среда, чем рациональнее использованы накопленные знания, тем в большей мере они отражают назревшие потребности этой среды, тем выше теоретический уровень правотворчества, эффективнее действие правовых норм, оптимальнее достижение целей правового регулирования.

W Лапа^я В.В. 3aK«iyraqp4ecKHtt процесс, о6щ€11^яное мнение и общесгаеийое согласие. - М„ 1995.

-С. 35.

Диссертант считает, что правотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл правотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. Ведь, для того, чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, необходимо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание сложных условий, факторов и обстоятельств, а также развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса'Ч По мнению диссертанта, если с чисто юридической точки зрения правотворчество выглядит как процесс создания юридических норм, то в социальном разрезе — это согласование воль субъектов права, поиск компромисса различных социальных интересов. И в этой сфере как нигде близко сходятся:

правовая, политическая и нравственная культура;

правовые (правотворческие), политические и моральные нормы;

правовое, политическое и этическое сознание. Как отмечает Гаврилов О.А., сам же правотворческий процесс тесно переплетается с идеальной схемой, сложной структурой, безличным характером способность быть рациональной или нерациональной'-.

ч Лазарев В.В. Ссэдиалияо-полвпичежие аспаоы приметгашя nqpaea. - Казань: Изд-во Казан. v-H-xa., 1992.-С. 87-101.

1 Ники)юряв А.Л. Деятеяьноопь, поведетие, твортесгео // Дежгедьносш, теч)яи, методология, щюблемы. - М., 1990. - С. 52-53.

Диссертант считает, что правотворческая деятельность представляет собой, на наш взгляд, разновидность профессиональной юридической деятельности. Под последней В.Н.Карташов понимает "объективированную в официальных актах, опосредованную правом, интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общественных задач и функций (создание законов, отправление правосудия, визирование фактов и т.п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов'-"^.

В свою очередь А.М.Леонтьев отмечает, что предмет деятельности определяет процесс деятельности, а тот, в свою очередь, продукт деятельности'-^. Если рассматривать правотворчество только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, то она вполне охватывается понятием "правотворческий процесс". Процесс правотворчества в указанном смысле представляет собой сложную систему организационных действий. Это своего рода технология создания законодательного акта, состоящая из последовательных операций, в результате совершения которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт.

Можно сделать вывод о том, что правотворческий процесс — это система юридически установленных процедур деятельности государственных органов и должностных лиц, направленная на •^ Карташав В.Н. К^ридвгаеская дс^гешлостъ: поюпяе, структура, ценность. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та. 1989. - С. 20.

W Леовтьав A.M. Деятельность, сойтаиие, личнос1ь. - М.: Политиздат, 1987. - С. 47.

закрепление достигнутого социального компромисса в текстах нормативных правовых актов и выражающаяся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования.

Существенная связь закона с правом видна, в основном, в процессе правотворчества и охватывает следующие этапы жизненного цикла закона: выявление потребности в правовом регулировании (в форме закона) данного вида общественных отношений;

формирование цели и концепции закона: его создание. На этом, однако, жизненный цикл закона не кончается. За созданием закона следует его реализация, а также контроль за этой реализацией'5. Разумеется, высокое качество закона служит необходимой предпосылкой его успешного (в соответствии с целью закона) применения. Однако, многое здесь зависит и от социально правовой активности субъектов правореализации и правоприменения, от их правосознания и правовой культуры.

Реализация и применение закона не является механическим приложение общего правила, закрепленного в законе, к конкретным общественным отношениям. Тесная связь между двумя важнейшими стадиями механизма законодательного регулирования имеет в своей основе, прежде всего, их функциональную взаимообусловленность.

Вместе с тем, их роднят и общие генетические связи, зависимость, в конечном счете, от внеправовых явлений и процессов.

Комплекс социальных факторов, воздействующих на закон в процессе его создания и реализации, образует систему факторов, общую для обеих стадий. В свою очередь, она распадается на соответствующие •5 Поясяяна СВ. Законотворчтетво в Росашской Федфации. - М.: Инт-т государства и права РАН, 19%. - С, 13.

подсистемы, обладающие известной спецификой в структуре и механизме действия'^. Важнейшие моменты этой специфики следующие:

- неодинаковы социальные масштабы процесса создания закона и его реализации. Первый процесс не предполагает включение в него всех без исключения будущих участников регулируемых законом общественных отношений. Процесс реализации закона, напротив, охватывает тех из субъектов, к которым обращены нормы закона, рассчитанные на многократное повторение в конкретных правоотношениях;

- следует отметить не только различие в круге государственных органов, участвующих как в том, так и в другом процессе, но и особую функциональную роль, выполняемую в первом случае правотворческими, а во втором — многочисленными правоприменительными и правоохранительными органами;

имеются принципиальные различия в потенциальных возможностях сознательного воздействия на причины создания и реализации законов. Правореализующая деятельность испытывает воздействие тех же факторов, что и правотворчество. Но для организации процесса реализации закона в соответствии с намеченными целями требуются значительные, часто 1:рупномасштабные, охватывающие всю социальн\пю систему мероприятия социально экономического, политического и правовоспитательного характера;

- при анализе специфики механизма воздействия социальных факторов в сфере создания и реализации закона важно учитывать различие в содержании и соотношении многих форм социальной активности человека — непосредственной двигательной силы правового '* Поошшна С.В, Куманин Е.В. Ссящаяьные аспекты правотворчедява и правореализащга // Сов.

госудафство и тфаво, 1984, № 8. - С. 12-19.

развития. Участие граждан в создании законов в значительной мере определяется их политической активностью, проявляющейся наиболее непосредственно в ходе выборов депутатов представительных органов'^ Процесс же реализации закона, хотя и сохраняет интенсивные связи с осуществлением политической активности, в большей степени определяется непосредственно правовыми формами социально активного поведения гражданина и такими его компонентами, как знание конкретных правовых норм, наличие сформировавшихся социально правовых установок и навыков защиты своих прав и интересов, ориентацией на поиск наиболее эффективных путей использования своих правомочий и выполнения гражданских обязанностей, чувство законности и др. Объективным выражением внутренне единой социальной природы процессов создания и реализации закона служит наличие закономерной зависимости социальной эффективности реализации закона от полноты и точности выявления, измерения и учета в ходе создания нормативных правовых актов факторов, отражающих существующие в обществе потребности в правовой регламентации.

Поленина С. В, подчеркивает, что "позитивная или негативная направленность действия факторов на этапе реализации закона, то есть способность содействовать или препятствовать осуществлению норм закона в соответствии с заложенными при их создании целями, определяется тем, насколько отражены в процессе законотворчества главные линии общественного развития"'^.

Таким образом, основная черта и особенность отражения в законе явлений общественной и экономической жизни состоит в '7 Че11^нин ВЛ.. Демсяфатяческое конс1Ит^тдам1Ное государство: ]^д€яие в Teqfeno. - М.. 1993. - С.

73.

1 Полошна С В. Качество закона и эффасгивноспь заксяодактельства. - М., 1993. - С. 37.

»

многовариантном характере этого процесса, в свою очередь обусловленном вероятностным характером происходящих социальных процессов.

Воздействие социальных факторов находит свое отражение в ггЖ законе, и, следовательно, закон - это конечный объект их применения.

Однако, закон возникает не сам по себе, а в результате законодательной деятельности. Вот почему влияние любого фактора возможно лишь опосредованно — через законодательную деятельность.

Принятие законодательных актов — разновидность правотворчества. Вместе с тем, правотворчеству присущ ряд особенностей, которые делают целесообразной и необходимой его специальную научную разработку. Главное состоит в том, что речь идет о специфике подготовки и принятия законов, обладающих высшей правовой силой в системе нормативных правовых актов. Это означает, что углубленное изучение проблем правотворчества позволяет полнее и разностороннее раскрыть сущность и действие принципа верховенства закона как неотъемлемого условия построения в Российской Федерации правового государства.

Понятие правотворчества охватывает круг различных явлений и процессов. В основу настоящей работы положена социально юридическая трактовка этих явлений, которая исходит из того, что законотворчество, как и иная любая разновидность правотворчества, охватывает процесс создания правовой нормы, начиная с зарожден^гя идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих отношений и кончая ее принятием и введением в действие. Этот процесс распадается на несколько связанных между собой 1 этапов. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого законодательного органа либо субъекта законодательной инициативы. Следующие стадии включают период официальной работы над проектом субъекта законодательной инициативы, самого законодательного органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения^^.

Различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов "решений", которые принимаются (с той или иной степенью научной обоснованности) всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормоустанавливающего значения. Предварительное "решение" выносят субъекты правотворчества и на проектном этапе^о. При этом ключевая роль в процессе создания. будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношении и которому, в конечном счете, только и принадлежит право принятия окончательного нормотворческого решения. Это различие, общее для всех разновидностей правотворчества, имеет применительно к процессу создания законодательных актов особое значение.

Правотворческий процесс законодательного органа многогранен.

Он не исчерпывается фактом принятия законодательного решения, которому предшествует большая и нередко длительная работа " Подробнее о развитии взглядов понятий "правотвсфческого процесса" и его стадий -коней данной глаша.

^ Польский учениый Бва Кустра, анализируя структуру правотворчества как процесса щ)инятия рапоесий, говорих о цели посяедоватешьяо сменякнцих щ)т ;

фуга решошй, охватываююсщк, в свою очереарь, целые комплоссы ран^еай, л^шнимаемых в ходе ирявотво^^есксМ деятельяосги отдельными у^астникампя создания закона. См. Kustra Е. Яадта1пу ustawodawca. Anali» teorrtycznoprax^xia.

Tonm, 1980., ' депутатского корпуса в самом представительном органе и его комитетах по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений на основе анализа тенденций и противоречий в их развитии, определения, с учетом мнения всех носителей соответствующих интересов, характера и ф наиболее целесообразного направления этого регламентирования.

Вместе с тем, эта сторона деятельности законодательных органов, в том числе социальные аспекты правотворчества, несмотря на всю их значимость в политическом и практическом отношении и в деле укрепления столь пошатнувшейся в последние годы законности, не получила еще должного освещения в литературе. Диссертант считает, что необходимо внести посильный вклад в решение этого комплекса теоретически сложных и практически крайне важных проблем путем их комплексного анализа.

Создание законов — дело сугубо творческое, и как любой творческий процесс предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к себе отношение, требует накопления определенных знаний, овладения искусством использования этих знаний для создания нужных обществу законов.

Убедительным выражением тенденции децентрализации правовой системы Российской Федерации является интенсивное развитие законодательного процесса на ^ втором уровне путем расширения правотворческой деятельности ее субъектов. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что "ненаучная децентрализация опасна, она может породить сепаратизм и авторитаризм, расколоть страну на части'"!. Правовой основой децентрализации правовой регламентации в '' Кашанияа Т.В. Сскэтонкмпоше цеятрадизсяваняого и да1еяпсралв1зжа1Шого правового регулирования // Правявсд«аше, 1991. - № 4. - С. 5.

современных условиях стала принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации, которая позволила, в целом, перераспределить правотворческие функции между Федерацией и ее субъектами. Отмечая децентрализацию правового регулирования как положительный факт, в то же время важно выявить ту грань, за которой свобода правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации чревата фактическим превращением Федерации в конфедерацию или даже ее развалом^^. Чтобы избежать этого, правотворческий процесс в Российской Федерации должен исходить из положения о существовании единого правового пространства, из нерушимости суверенитета Российского государства, из недопустимости противопоставления нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству. Следовательно, правотворческий процесс в Российской Федерации должен осуществляться на базе определенных принципов, определяющих существо, характерные черты и общее направление этого процесса.

Видный правовед С.С.Алексеев определяет принципы как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни^^. Принципы в праве представляют собой наиболее общее отражение общественных отношений, актуализирующихся в той или иной социальной сфере. Имея в своей основе объективную обусловленность, правовые принципы путем анализа и синтеза реальной действительности и накопленного социального опьгга познаются людьми и сознательно используются ими в ^кугаянин B.A. 0^еге^)С1Ичесаше пробл^лы законохворчесхва субъекта Рсюсяйской Федерации по матдяиалам Республики Адыогея. Авпх^реф. канд. щяссхдггяащя KJO.H. - М,, 1996. - С. 3.

23 Алжсеов С.С. Теория тфава. - М., 1994. - С.130.

своей деятельности, имеющей правовой характер. Правовые принципы могут "жить" только тогда, когда они осуществляются в результате целенаправленной, осознанной деятельности уполномоченных субъектов^-*. Иными словами, "принципы, лежащие в основе ф, процессуальной деятельности, представляют собой не что иное, как особую совокупность объективных и субъективных начал, руководящих идей и познанных закономерностей, направленных на достижение оптимальных вариантов всякой процессуальной деятельности"-5. На необходимость дополнительного исследования специфики правотворческого процесса и его принципов уже обращалось внимание в отечественной литературе^^.

Необходимо подчеркнуть, что принципы правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации, рассматриваемые автором в данной работе, находятся в органической взаимосвязи друг с другом, представляя собой тесную интегративную систему, которая в свете "должного" выступает как упорядоченная совокупность взаимодействующих друг с другом правовых предписаний.

Например, принцип законности подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является наличие законов - актов вьюших органов государственной власти и соответствующих им подзаконных нормативных актов. Это представляется тем более важным, что в сфере правотворчества субъектов Федерации, как и в любой сфере государственно-в.ластной деятельности, должен действовать общеправовой принцип "запрещено 2* Мчч^нко М.Н. Теория государства и 1фава. - М.: МГУ, 1996. - С. 65.

25 Протасов В,Н. Оонокн общеправовои процессуальна те^ртш. - М.: К^жд. лит-ра, 1991. - С. 105.

^ Полеяина СВ. Заксянотворчество в Росашской Федерации. - М.: Инт-т государства и права РАН, 19%. - С, все. что прямо не предписывается законом". "Законность тут выступает в качестве чисто юридического фактора, - отмечает Л.С. Явич, - который связывает законодательные нормы с их исполнением, применением, реализацией в конкретных правоотношениях"^''.

^g|\ Отмечая значение принципа законности в правотворческой деятельности субъекта Федерации, уместно припомнить часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы^^. Законность, таким образом, выступает в качестве руководящего начала в деятельности всех сосударственных органов и должностных лиц субъекта Федерации.

Необходимость включения принципа законности в систему принципов законодательной деятельности субъекта Федерации закономерно вытекает из указанного конституционного положения. Законность предполагает определенную степень развития законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в той или иной сфере. К сожалению, нормативную базу правотворческой деятельности субъекта Федерации нельзя считать достаточной в настоящее время. От этого страдает упорядоченность в сфере правотворчества. В широком смысле слова упорядоченность процесса нормотворчества, по мнению С.Л. Зивса, в конечном итоге, есть предпосылка режима законности, а еще точнее — составной элемент режима законности29.

^ Явич Л.С. Суптоаъ 1цава. - Л.: ЛГУ, 1985. - С. 27.

^ Ксякпкгуоця Россяйакян Федфации. - М., 1993. - Ст. 15.

2 Зявс С.Я. Искяпноикя тгравш. - М.: Наука, 1981. - С. 72.

Современный демократизм опирается на законность, вытекает из нее (при условии, что это правовая законность). Процесс демократизации непременно находит свое нормативное воплощение в тексте законодательных актов. Но для этого необходимо, чтобы в правотворческой деятельности в полной мере реализовывался принцип демократизма.

Подготовка проектов законодательных актов субъекта Федерации должна осуществляться на широкой демократической основе, включая в себя учет и анализ общественного мнения, предложений различных общественных объединений, трудовых коллективов, органов общественного самоуправления граждан, а также ученых и специалистов по теме проекта.

Важным проявлением принципа демократизма в правотворческой деятельности является опубликование подготовленных проектов законов в печати для широкого ознакомления и обсуждения заинтересованной общественностью. Это предполагает возможность выявления, всестороннего и максимально полного учета мнений отдельных граждан, рабочих и трудовых коллективов, социальных и профессиональных групп и слоев. К сожалению, в настоящее время отсутствуют законодательные акты субъектов Федерации, аншюгичные принятому в 1987 году Закону СССР "О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни"^ который определил бы общие принципы и условия, на основе которых проводится обсуждение важнейших вопросов государственной и общественной жизни (в том числе обсуждение проектов законов субъекта Федерации). Такой закон должен предусматривать юридические гарантии для максимально широкого ^ Зак(Ж1 СССР "О всенародном обсуждевовга важных вопросов госуда1хг11^1шой жизни" выражения мнения российских граждан по обсуждаемым законопроектам. Важное значение имело бы установление четко обозначенной процедуры, в соответствии с которой производится учет поступающих индивидуальных и коллективных замечаний и предложений, порядок их рассмотрения и использования при доработке законопроектов.

Подготовка, обсуждение и принятие соответствующих законов субъекта Федерации, несомненно, улучшило бы организацию работы по обсуждению законопроектов на широкой демократической основе. Как думается, субъектами учета и анализа поступающих замечаний и предложений должны быть, главным образом, головные комитеты и комиссии законодательных собраний субъектов Российской Федерации — разработчики обсуждаемых законопроектов. Не решена в полном объеме, по мнению диссертанта, проблема надлежащего опубликования правовых актов субъекта Федерации.

Ш' Многочисленные источники официального опубликования нередко создают неясность относительно даты вступления нормативного акта субъекта Федерации в силу. Официальное опубликование текстов краевых и местных законов в официальных газетах и в Собрании законодательства субъектов Федерации разорвано по времени на 1- месяца. Опубликование Указов (главы администрации) субъекта Федерации осуществляется с таким же временным разрывом.

Консультант одного из крупнейших исследовательских центров США "Рэнд-корпорейшн", Поль Б.Хенза, отмечает, что "демократия — это государственная система определения социальных и экономических -Д. 'приоритетов с coглac^iя большинства, приспосабливающаяся к переменам мирными средствами при помощи планомерных процессов"^'.

В то же время, законодателю, обладающему государственно-властными полномочиями приходится учитывать, что "точка зрения большинства народа отнюдь не всегда, как убедительно свидетельствует история, бывает справедливой и соответствует, истине"^^ Приходится констатировать, что принципу эффективности и оперативности в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации уделяется в настоящее время явно недостаточное внимание.


Это проявляется, в частности, в стремлении нормотворческих органов Федерации и ее субъектов, исходя из субъективного фактора — желания максимально быстро перейти к рыночным отношениям, ограничиваться в принимаемых правовых актах чисто рыночным правовым механизмом и в сфере экономики, и в области социальной жизни, не принимая в расчет монополизма производителей, слабого контроля за выполнением законов, уровня правосознания и правовой культуры населения.

Несвоевременный и неполный учет законодателем объективных процессов развития общества, и экономики в том числе, породил и такой дефект правотворчества субъекта Федерации, как казуистичность принимаемых законов, их нацеленность на решение сиюминутных задач^^. Многие правовые нормы уфачивают свою силу, просуществовав лишь небольшой отрезок времени. К их числу могут быть отнесены нормы субъектов Российской Федерации о собственности, о предприятиях и предпринимательс]ой деятельности, о местных налогах.

В отдельные законодательные а1:ты субъекта Федерации изменения вносятся по несколько раз в течени(;

одного года. Речь идет, в частности.

^1 Хенз П. Европейские сообщества: право и инсттты. - М.: Прогресс, 1994. - С. 37.

32 Спасов Б. Закон и его толкование. - Пер. с болгар. - М., 1986. - С. 114.

33 Тихомиров Ю.А. Конституция. Закон. Подзакоглный акт. - М.: Юрид. лит., 1994. - С. 78.

о налоговом законодательстве. Причем, к особенностям этих изменений относится еще и то, что в них слишком часто откровенно игнорируются нормативные требования Закона об основах налоговой системы в Российской Федерации^"*. Подобные законы-однодневки приходится часто менять, что в немалой степени способствует правовому нигилизму среди должностных лиц и населения субъекта Федерации.

Огромным препятствием на пути повышения эффективности правотворческой деятельности субъектов Федерации, являются изменения, связанные с содержательной стороной законов и методов правовой регламентации общественных отношений. В этом плане, прежде всего, следует отметить попытки урегулировать законом субъекта Федерации не относящиеся к сфере правовой регламентации отношения.

Когда любые явления или ситуации (чаще критические) дают повод готовить соответствующий закон — о зерне, о хлебе, учителях. Здесь исчезает не только содержательный критерий для выбора предмета закона субъекта Федерации — значимость и стабильность регулируемых отношений, растворяется нормативно- юридический критерий, когда стираются грани между правовыми актами и не учитьшаются их связи межд' собой. Существует немало случаев придания формы закона акту типично управленческого содержания: о дополнительных мерах по охране материнства и детства, о приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами, о ритуальном пособии. Сохраняется дублирование законов субъектов Федерации и указов Губернатора (главы администрации), либо издание послехщих по предметам законодательного регулирования (нерехщо накан^/не принятия соответствующего закона). Придание же формы ^"' Собрамие законодательства РФ, 1991, Me 32, ст. закона актам, по мнению диссертанта, которые по предмету своему такой формы не требуют, загромождает законодательство, нарушает его систему, порождает неуважение к закону субъекта Федерации.

Существенное значение для повышения эффективности правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации имеет качество принимаемых правовых актов. Основной недостаток многих уже принятых актов субъектов Российской Федерации — это их декларативный характер. Они полны описаний, пожеланий, заклинаний, но в них трудно найти конкретную норму права^^. Ее может даже и не быть, либо ее весьма трудно отыскать в потоке информации, место которой — в учебнике, книге, газете. К примеру. Закон Ставропольского края о биржах и биржевой деятельности не решает основных проблем, связанных с этой деятельностью, но содержит описания, более подходящие для элементарного учебника. Из-за таких недостатков теряется доверие к законам субъектов Федерации. Если закон написан как учебник или статья, то так и читается, но не воспринимается в том его качестве, которое должно определять отношение к нему как к акту высшей нормативной силы.

Причинами неэффективности правотворческой деятельности субъектов Фецерации, кроются не только в несовершенстве текстов правовых аюов и содержащегося в них смысла, но также и в соперничестве присущих различным социальным группам точек зрения на общественные явления. Победа того или иного из этих взглядов, бывает, означает и пересмотр прежней позиции относительно чего-либо.

Кроме того, изменения нередко вызваны тем, что в условиях переходного периода в рамках определенного регулируемого правовым актом 5 Халфийа P.O. Закон в пфеходд.* пертюд: опыт сов1»м«иой Рххии // Государство и гфаво, № 10. - С. 10.

процесса достаточно часто возникают ситуации, разрешение которых ранее не предполагалось разработчиками существующих юридических правил. Таким образом, можно считать, что неэффективность и неоперативность правовых актов субъектов Федерации имеет как объективные, так и субъективные причины, они носят формальный или содержательный аспекты. Для современной правотворческой деятельности субъектов Федерации характерно обострение потребности в большей оперативности, мобильности управленческих воздействий на общество. И такая оперативность достигается, в большой степени, путем усиления подзаконного регулирования общественных отношений.

В правотворческой деятельности субъектов Федерации следует избегать двух крайностей: а) забегания вперед, то есть издания таких законов, к которым общество почему-то не готово;

б) медлительности с принятием законов, тем более сознательного их торможения. Важно заранее определить основные направления, время и очередность правовых актов. Все это актуализирует необходимость соблюдения в правотворческой деятельности субъектов Федерации принципа планирования.

Значительному повышению качества законодательных актов субъектов Федерации в современных условиях должно способствовать восстановление принципа планирования правотворческой деятельности субъекта Федерации, который получил особое развитие в 70-е годы. Этот процесс уже начался, он набирает силу, но темпы его развития недостаточны. Ведь планирование правотворческой деятельности субъектов Федерации в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике правотворческой деятельности субъектов Федерации, как излишняя поспешность в подготовке и принятии нормативных правовых актов субъектов Федерации, рассогласованность (нестыковка) некоторых концептуальных положений взаихмосвязанных правовых актов, чрезмерная зависимость выбора темы правового акта от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства.

"Планирование нормотворческой деятельности обеспечивает комплексный подход в разработке юридических норм, позволяет глубже изучить общественные отношения и перспективы их развития, устраняет спешку и непродуманность в подготовке нормативных актов, — пишет В.К.Бабаев. — Необходимо только, чтобы эта работа стала обычной практикой и носила "сквозной" характер, охватывала процесс создания не только законов, но и подзаконных актов"^.

Перспективное планирование в сфере правотворчества субъектов Федерации должно осуществляться в правовой форме. Следовательно, для успешного решения правотворческих задач необходимо дальнейшее совершенствование правовых форм регулирования отношений в сфере планирования правотворчества. Подобная практика способствовала бы укреплению начал законности, демократизма, научности, гласности в правотворческой деятельности субъектов Федерации. Для возможно более полного осуществления законодателем принципа планирования в своей деятельности необходимо располагать надежной прогностической информацией. Поэтому законодательные акты субъекта Федерации, содержащие планы законопроектной работы, должны основываться на перспективных прогнозах, концепциях, программах.

36 Бабаев B.K. Право как логичеосая аистема. - М.: Изд-во Прогресс, 1992. - С. 35.

Планы законодательных работ, по мнению диссертанта, должны предусматривать способы решения конкретной правовой задачи (проблемы), существующей в определенной сфере общественных отношений и подлежащей решению с помощью тех или иных правовых средств. Это — разработка законопроектов;

подготовка предложений о внесении в действующие акты значительных изменений и дополнений, о подготовке новых редакций крупных законодательных актов;

разработка концепций законопроектов: подготовка предложений о проведении правовых экспериментов в отдельных сферах общественных отношений или в отдельных регионах с целью проверки на практике и отлаживания новых правовых механизмов.

Диссертант считает, что реформирование представительной ветви власти субъекта Российской Федерации в настоящий период открывает дополнительные возможности для реализации принципа планирования законодательной деятельности субъектов Федерации. Высший законодательный (представительный) орган должен, прежде всего, определить стратегическую линию, долгосрочную перспективу развития законодательства. За исполнительными органами субъектов Федерации остается повседневная работа по реализации этих планов, а также текущее планирование и определение основных направлений нормотворческой работы Правительства (Администрации) субъекта Федерации. Наряду с перспективными планами законопроектных и иных работ субъектов Федерации, носящих комплексный (межотраслевой) характер, целесообразно разработать отраслевые (специализированные) программы и планы, направленные на совершенствование правового регулирования в определенных сферах общественных отношений. Имеет смысл разрабатывать также "сводные" программы и планы.


предусматривающие параллельную подготовку как законодательных и Губернаторских, так и правительственных и ведомственных актов субъекта Федерации.

Плановый характер правотворческой деятельности позволяет использовать преимущества такого способа совершенствования правового регулирования как одновременный "запуск" в действие пакета взаимосвязанных нормативно-правовых актов субъектов Федерации.

Если из пакета выпадает хотя бы одно звено, то и эффективность всех других элементов резко снижается^^. Тесно связан, взаимно переплетен с принципом планирования принцип приоритетности. Приоритетность, то есть первоочередное рассмотрение законопроектов, регулирующих основы экономической и политической системы субъектов Федерации, принятие законов родового типа является, по мнению диссертанта, одним из важнейших принципов правотворческой деятельности.

Приведение законодательных массивов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации вытекает из сути положений Конституции РФ, требующих своего развития ввиду отсутствия законодательного регулирования либо для обновления устаревших правовых норм. Приоритетность как принцип предполагает:

определение приоритетных законов субъектов Фе/];

ерации на ближайшую и более отдаленную перспективу, а также определение последовательности принятия иных законов субъектов Федерации, исходя из интересов граждан и регионов, потребностей экономической, социальной и политической сфер субъектов Федерации. В качестве приоритегных, на наш взгляд, следует выделить краевые (областные) законы субъекта Федерации, принятие которых прямо обусловлено Тихонофов Ю.А. Дdicтвиe закона. - М.: Известие, 1992, С.87.

Конституцией Российской Федерации. Именно эти законы призваны создать правовую основу, на которой должно строиться все дальнейшее правотворчество субъекта Федерации.

Одновременно, необходимо определить перспективы развития каждой отрасли и подотрасли законодательства субъектов Федерации.

При этом установление приоритетов осуществляется поэтапно. Сначала в качестве приоритетных выделяются базовые законы, определяющие смысл и содержание общественных отношений, регулируемых данной отраслью законодательства субъекта РФ. Эти законы субъекта Федерации принимаются в первоочередном порядке. На основе отраслевых базовых законов субъекта Федерации определяются и принимаются статусные законы в каждой подотрасли законодательства.

Последовательность принятия иных правовых актов субъектов Федерации определяется потребностью восполнения пробелов в данной отрасли или подотрасли правовых систем субъектов Федерации, а также необходимостью внесения изменений и дополнений в текущее законодательство субъектов Федерации в связи с принятием базовых отраслевых и статусных подотраслевых законов субъектов Федерации.

Наряду с этим, существует определенная закономерная зависимость осуществления принципа приоритетности от степени экономичности нормативно-правовых формул. Принцип экономии в правотворческой деятельности субъектов Федерации — это, прежде всего, принцип устранения дублирования нормативных правовых актов, взаимное информирование различных субъектов законодательной деятельности на стадии подготовки законопроектов субъектов Федерации. Требование ^ экономичности — это сокращение до минимума количества актов по родному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им. учета и систематизации-^^.

Существующая эйфория о поводу правотворчества субъектов Федерации приводит к тому, что наряду с крупными основополагающими законами субъекта Федерации готовятся и принимаются сравнительно мелкие акты по узким вопросам. Зачем, например, издан в качестве отдельного акта Закон Республики Башкортостан "О праве граждан Республики Башкортостан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства"?-"^. Слишком узка тема и для закона Республики Татарстан "Об учителях"*^.

Тенденция к "мелкотемью" законов со временем приводит к существенному "затовариванию" законодательного хозяйства субъектов Федерации, увеличению его громоздкости, а также способствует дублированию одних и тех же правовых норм, расхождениям, несогласованиям и пробелам в правотворческой деятельности субъектов Федерации. Борьба с "перепроизводством" правовых актов, их укрупнение и объединение приобретают все более актуальное значение'*'.

Нужны единые по целям и содержанию крупные законы субъе1:тов Федерации, входящие в качестве составных частей, блоков в еди^сую, внутренне согласованную правовую систему субъектов Федерации.

Ключевым принципом правотворческой деятельности субъек:тов Федерации, по мнению диссертанта, должно стать признание выалей ценностью прав и свобод человека и гражданина. Весь правотворческий -'* TiixoNDHp» Ю.А. Как готовить законы. - М.;

Из∫тия, 1993. С. 36.

*' Ведомости ВС Ресхтублиски BanDcqpTocxaH. - Казань, 1993, М 32 (11).

Ь •"^ Ведомости ВС ]^спублики Башкортостан. - Казань, 1990, № 10, ст. 214.

"•' Пиголкнн А.С. Язык закона. - М.: К^)ид. лит., 1990. - С. 106.

процесс должен быть направлен на создание условий, гарантий, когда права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. Конституции Российской Федерации)-*^. Установленные в Конституции РФ неотъемлемые права и свободы человека, признанные международным сообществом, не могут быть отменены либо нарушены законодательством: "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие свободы человека и гражданина" (ч.2 ст. 5 Конституции Российской Федерации)-*^. Одновременно, в связи с дальнейшим развитием общепризнанных стандартов в области прав человека, закрепляемых в международно-правовых актах, должно протекать развитие правотворчества в нашей стране. Показательно и то, что многие существенные правовые характеристики и требования, адресованные к системе государственной власти и источникам действующего права, сформулированы в новой Российской Конституции с позиций и под углом зрения признания и защиты прав и свобод человека и гражданина. Такой подход опирается на исторически и теоретически обоснованное представление о правах и свободах человека и гражданина как самом важном и, в конечном счете, единственном настоящем критерии наличия или отсутствия права вообще, критерии правового характера законодательства (источников "позитивного права"), правового типа организации и деятельности государственных властей. С этим связано и другое существенное обстоятельство: то, что в Конституции РФ говорится о правах и свободах человека и гражданина, относится не только к специальной сфере проблем индивидуальной ••2 Конспгепуиия Росоийсхой Федфахщи. - М., 1993, ст. 18.

*5 Конспггуаия Росоийокой Федераирни. - М., 1993, ст. 5.

Правоспособности и правосубъектности, но имеет всеобщее регулятивное значение и выступает одновременно, как минимальный правовой стандарт и приоритетный конституционный принцип правотворческого процесса в Российской Федерации. Следовательно, данный принцип должен быть основополагающим и в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

ОсновнЫхМ свойством принципа правотворческой деятельности в сфере прав человека и гражданина, по мнению диссертанта, должна стать его универсальность. Универсальность предполагает высокую степень конкретности регулирования личных, политических, экономических, социальных, культурных прав и свобод человека и гражданина, что возможно при наличии достаточно развитого текущего законодательства, обеспечивающего их реализацию. Отмечая гуманизацию правовых актов, его ориентацию на человека как общую положительную тенденцию современного периода, нельзя, однако, не упомянуть, что в этот же период появился ряд нормативных правовых актов, расходящихся с положениями Конституции Российской Федерации. Таков, например. Указ Президента РФ "О защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности"'*^, существенно ущемляющий права граждан. К сожалению, более чем годичный паралич работы Конституционного Суда Российской Федерации привел к тому, что такого рода акты пока еще не получили должной правовой оценки со стороны компетентного органа. И задача юридической науки — не только бороться с такого рода негативными явлениями, но и вести поиски путей обеспечения подлинного (равноправия индивидуумов в условиях многообразия их интересов.

'^ См.: Роажйасая газета, 1994 г. от 17 июня.

Диссертант отмечает как важно установить механизмы осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Одну из наиболее существенных форм такого контроля представляет признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина основополагающим принципом правотворческой деятельности в Российской Федерации в целом, и ее субъектов, в частности.

Следующим основным принципом правотворчества, полагает П.М.Рабинович, является гласность, одно из имманентных свойств любой деятельности, урегулированной правом, особенно же деятельности государственных органов и других организаций, а также должностных лиц-*^.

В отечественной юриспруденции уже отмечалось, что гласность (то есть открытое обсуждение правовых актов со всеми заинтересованными лицами, организациями и общественностью) в правотворческой деятельности является непременным условием обеспечения качества законов'*^. Гласность охватывает практически все компоненты правовой системы, но в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации она приобретает особое значение, поскольку правотворческие решения непосредственно отражаются на судьбах людей, затрагивают их насущные интересы, определяют их права и устанавливают обязанности. "Открытость и гласность — фундаментальные черты (принципы) демократического правотворческого процесса, — отмечает О.А.Гаврилов. — что дает '*' Рабвнс^п П.М. Своевремшносгь в праве // ВсячРхзи терртн государства и 1фава. Йьш. 9. Саратов, 1991.-С. 57.

** Лапа» В.В. Законотворческий прсщесс: общесгвавиос мнаше и общеслвевиое соглаоне. - М., 1995.

-С. 37.

возможность гражданскому обществу установить контроль над законодательным процессом, вовремя корректировать его течение"-*\ Разработка законопроектов субъектов Федерации в условиях гласности позволяет установить, насколько планируемый акт 10 затрагивает и соответствует ли он жизненно важным интересам и потребностям субъектов Федерации. Это, в свою очередь, в решающей мере определяет, какой способ правового поведения изберут граждане:

будут ли они действовать в соответствии с законом или "саботировать" его, избирая другие пути достижения своих целей. "Обратная связь" с заинтересованной общественностью позволяет законодателю выяснить, все ли положения текста законопроекта субъектов Федерации понятны гражданам и иным субъектам права. Очень важно узнать реакцию на создаваемые нормативные правовые акты субъектов Федерации: будет ли она положительной, отрицательной или нейтральной? Для адекватного отражения в социальных нормативных актах требований общественных ш отношений и условий их функционирования нужны соответствующие гарантии. "Если рассматривать их в самом широком смысле, то это демократизация и гласность всего нормотворческого процесса, — указывает Е.М. Пеньков, — но для этого нужны и свои механизмы, один из них — это обязательные (в тех или иных масштабах) предварительные обсуждения нормативных установок и не только среди тех, кто эти нормы издает, но, прежде всего, среди тех, кому эти нормы использовать"^^. В более широком смысле, следует вести речь о создании целостного механизма социальной экспертизы вновь создаваемых норм -g, субъектов Федерации.

^7 Гаврижяв О.А. Стратегия правотвччаг1ва и сопиальное щнзгнозщювание. - М., 1993. - С. 112.

^^ Пенысов Е.М. Соввиальные нормы: т1равленис, вооштание, пжедшие. - М.: Высш. шк., 1990. - С.

113.

Стремясь выправить существовавшую в годы тоталитарного режима практику принятия без опубликования в печати законов субъектов Федерации, подзаконных актов субъектов Федерации об установлении различных видов юридической ответственности, был принят Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 года "О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека''-^*^.

"Эффективность правовой системы в немалой степени зависит и от того, насколько полно реализуется в ней принцип гласности, — пишет Н.И.Матузов. — Это и понятно — открытое обсуждение назревших проблем, реалистические оценки, вскрытие, анализ и устранение недостатков, ошибок, упущений, извлечение уроков, поиск оптимальных решений, путей совершенствования могут только улучшить ее общее состояние, укрепить связь с жизнью, практикой"^. Следовательно, по мнению диссертанта, гласность в идеале должна представлять собой особый социальный институт, призванный познавать, учитывать и отчасти формировать потребности, интересы, мысли и чувства людей, социальных групп, регионов, наций и народностей.

Диссертант отмечает, что в непосредственной связи с принципом гласносги в правотворческой деятельности субъектов Федерации необходимо рассмотреть принцип научности, который обязывает законодателя познавать объективные закономерности, определяющие социальную эффективность создаваемых им правовых норм. "Одна из задач научных исследований правоведов, — считают В.Н.Кудрявцев и ^ САПП РФ, 1992, т 5, ст. 398.

-^Мату;

»*» Н.И. Правжая саст&ла и гдаоность // Вопросы те^Е»ш государсгаа и права. ыл1. 9. Саратов. Изд-во Сарат. и-та. 1991. - С. 77.

О.А.Гаврилов, — состоит в раскрытии закономерностей законотворчества как сложного социального процесса, предполагающей адекватное отражение в правовых нормах актуальных и перспективных потребностей общества"^'.

По мнению диссертанта научная обоснованность правовых актов субъектов Федерации предполагает, прежде всего, тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности субъектов Федерации, к которой относится предполагаемый законопроект (иными словами, факторов, формирующих законодательное рещение). Научная обоснованность означает, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с "сопряженными" нормами других, близких ему по теме нормативно правовых актов субъектов Федерации. "Как показывает практика правотворческой работы на всех ее уровнях, — отмечает С.С.Алексеев, — значительная часть подготовительных по каждому акту работ сопряжена с тем, чтобы проект вписался в нормативную систему, был по всем пунктам согласован с ней не только внешне (по отсылкам, реквизитам, технико-юридическому оформлению и т.д.), но и, главным образом, по содержанию, фактическому и правовому". Это трудоемкая работ и она должна, в основном, осуществляться в рамках юридической экспертизы, производимой квалифицированными специалистами^^ Диссертант отмечает, что научная экспертиза должна включать в себя как анализ и оценку юридических качеств законопроектов субъектов J Российской Федерации (правовая экспертиза), так и профессионально 5i Кудр5шцеэв В.Н. и Га^жлов ОЛ. Эффектаошосюь правотлх норм. М.:ГО1щд.лит. 1980.

^^ Алексеев С.С. Teojaia права. - М., 1994. - С. 123.

специализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, финансовую, научно-техническую, экологическую, социально психологическую и др.). Как при правовой, так и при иной специализированной научной экспертизе эксперт должен дать заключение о характере проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Особо должно быть отмечено, не может ли проблема быть урегулирована внеправовыми методами, либо на основе действующего законодательства, а также какие позитивные и негативные последствия в экономическом, социальном, политическом и ином плане может повлечь за собой предлагаемое решение (либо каждое из предлагаемых альтернативных решений), о соответствии законопроектов субъектов Федерации действующему законодательству.

Экспертиза законопроектов субъектов Федерации станет эффективной лишь при условии, если ее результаты будут известны депутатам. Для этого целесообразно установить, что заключение группы экспертов либо эксперта в письменном виде представляется на рассмотрение комиссии (комитета), являющейся головной по разработке проекта, которая должна принять по нему мотивированное решение.

Следует предусмотреть рассылку результатов экспертизы, проведенной, на стадии предварительного рассмотрения проекта, всем членам постоянных комиссий и комитетов, участвующих в этой работе. При проведении научной экспертизы законопроектов субъектов Федерации, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений, в ;

обязанность эксперта должна входить дача заключения не только по |«содержанию выносимого на обсуждение депутатов варианта законопроекта, но и о том, насколько полно и правильно отражены в этом проекте общезначимые итоги его всенародного обсуждения.

Подводя определенные итого, необходимо отметить, что в каждом случае подготовке законопроектов субъектов Федерации должна Ш предшествовать разработка соответствующей научной концепции.

Естественно, при создании законопроекта эта работа будет носить более "фундаментальный" характер, а применительно к ведомственному нормотворчеству — значительно "облегченный" подход. Тем не менее, в такой концепции непременно должны излагаться характеристика предметов и целей проектов, его основные положения, предполагаемые последствия применения проектируемых норм. Здесь же целесообразно приводить примерную структуру будущих законопроектов. По мере "продвижения" проектов в соответствии с правотворческой процедурой концепция должна постепенно трансформироваться в своеобразное "досье"^^, в котором собираются всевозможные заключения, сведения об обсуждениях и экспертизах, результаты учета поступивших замечаний и предложений, данные социологических исследований и опросов, анализ общественного мнения.

Очень перспективным направлением совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является разработка законопроектов научными коллективами и группами. "Правовая регуляция и правовое законодательство субъектов Федерации — это процесс творческий, включающий в себя необходимость повышения творческого начала как в деятельности самого законодателя, так и усиление роли науки в развитии права и 55 Тихомщкж Ю. А. Как гот^И1ь заксявоы. - М.: Известия. - С. 87.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.