авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Гончаров, Виктор Иванович 1. Правотворческая деятельность субъектов Российской ...»

-- [ Страница 2 ] --

совершенствовании правотворчества". — отмечает Болтенкова Л-И.^"* Значимость принципа единства юридической терминологии особенно возрастает в современный период, когда научно-технический прогресс все глубже проникает в общественную жизнь, и увеличивается \Ш специализация знаний. В различных сферах жизни (народное хозяйство, наука, социальная сфера, международные отношения) увеличивается число научных и технических терминов, специальных выражений. Если учесть и постоянное нарастание общего числа правовых актов (по - имеющимся данным, в каждом следующем году объем массива законодательства увеличивается на 3-5% по сравнению с предыдущим годом), то можно представить, насколько расширяется диапазон неоднозначного и несогласованного употребления терминов^^ Понятно, что единство юридической терминологии необходимо для правильного и единообразного применения права. Соблюдение этого принципа ^. отражает уровень юридической культуры правотворческой деятельности субъектов Федерации. Могут возразить, что употребление одних и тех же терминов способно ухудшить стиль законодателя. Однако, для юридического текста это возражение неприемлемо, ибо разнообразие здесь может нанести ущерб четкости, точности, а главное ^ однозначности изложения мысли законодателя. Справедливо отмечается, что повторение в законодательных текстах одних и тех же терминов вытекает из нормирующей и унифицирующей природы самого права, в силу чего является вполне оправданным^.

Вьщвигаемое в теории и на практике требование единства * юридической терминологии настолько важно, что его следует установить ^ Боягешссжа Л.И. Соотнсяпаше законодатеяьсгеа Российской Федерации и ее субъасгов: основные противоречия // OeaqpajDi3M, 1986, № 1. - С. 73.

5' Пигоякин А.С. Язык закона. - М., 1990. - С. 113.

^ Тихомиров Ю. А. Как гот^шъ законы. - М.: H:^scrara. - С. 44.

В нормативном порядке, подобно тому, как это сделано для унификации системы единиц измерений в химии, физике, метрологии^^ Для единства юридической терминологии необходимо, чтобы при обозначении в нормативном тексте определенного понятия последовательно употреблялся один и тот же термин, а при обозначении разных, не ПШ совпадающих между собой понятий использовались различные термины.

Иначе возможны нечеткость, путаница и даже ошибки в правовой деятельности. В связи с этим понятно, почему о необходимости единства юридической терминологии говорят практически все ученые, занимающиеся проблемой правотворчества^^.

По мнению диссертанта, единство юридических терминов необходимо там, где различные варианты одного и того же понятия имеют формально-правовое значение, то есть тогда, когда употребление иного термина или выражения способно повлечь за собой другие правовые последствия. Но и в тех случаях, когда разнобой в терминах прямо не отразился бы на правовой практике, четкость и точность нормативных формулировок, высокий уровень правотворческой деятельности субъектов Федерации зависят от единства терминологии, то есть от ее устойчивости, стереотипности. Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен проводиться в пределах одного и того же нормативного акта субъектов Федерации. Здесь терминологический разнобой становится уже существенным нарушением законодательной техники. Между тем, в процессе правотворчества такое нарушение происходит достаточно « 5 Во мнжях зарубежных странах указанное требование существует на уровне закояодате.чьства. В. Болгаз^яи, нащяимер, saiqpoouieao, что сдсжа и ш1ража1ия, нмоюоще ю^щднческое значаще, должны иапользсжаться в одном и том же смысле во всжх нормати]^о-прав(жых актах (см. ст. 37 Указа о првмеяшив Заксжа о nqpMaiHi^HX актах).

•i* ГЪш^оякин А.С. Язык закона. - iM., 1990. - С, 113.

часто. Так, в законах субъектов Федерации применяются термины, обозначающие одни и те же понятия, как, например, "незаконная охота" — "браконьерство": "пахотные земли — пахотные угодья" и т.д.

Создается впечатление, что законодатель, заботясь о стилистическом Щ разнообразии, приносит ему в жертву единство терминологии.

Указанные примеры свидетельствуют о технической недоработанности актов субъектов Федерации, невнимании к их словесной форме и способны породить недоразумения и споры. Поэтому так важно согласовывать применяемую в проектах терминологию с терминологией действующих актов субъектов Федерации, а также иных близких по содержанию готовящихся законопроектов субъектов Федерации.

Вот почему, по мнению диссертанта, существует реальная необходимость создания глоссария юридических терминов и последующее отслеживание специалистами правильности употребления ^ терминов в проектах законодательных и иных нормативных актах субъектов Федерации.

Во многих краях и областях разрабатываются и уже подготовлены различные варианты проектов Законов о законах и иных нормативно правовых актах субъекта Федерации. Можно надеяться, что в таких законах будут повышены требования к качеству правов1лх актов. Но этого, по мнению диссертанта, еще не достаточно. Необходима глубокая разработка теории правовых актов субъектов Федерации, в которой надлежащее место должны занять проблемы правотворческой деятельности субъектов Федерации, в частности, его принципы (этим у вопросам до сих пор не уделялось должного внимания). Д.А.Керимов, "с грустью и болью" отмечает, что книг, посвященных правотворчеству и законодательной технике, у нас издано не более 5-6, в то время как в любой другой развитой стране можно без труда обнаружить целые библиотеки по данной проблематике, начиная от языка и стиля до красоты и даже поэзии закона^^. В стремлении сделать законы субъектов Федерации доступными и понятными для любого гражданина, был утрачен тот уровень, которого требует механизм, обеспечивающий эффективность правового акта.

Диссертант приходит к выводу о том, что теоретическая разработка проблем правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, в частности, его принципов, должна находить практическое воплощение в специально принимаемых юридических нормах, регулирующих процесс правотворчества на различных его уровнях.

Думается, наиболее целесообразной юридической формой для такого рода норм был бы единый Федеральный рамочный закон о правотворчестве в Российской Федерации ее субъектах. Этот закон позволил бы закрепить основные положения, требования, принципы правотворчества и государственные гарантии его осуществления в Российской Федерации в целом, и в ее субъектах, в частности. В заверщении следует подчеркнуть, что процесс правотворчества субъектов Федерации, как и любое достаточно сложное явление, можст интерпретироваться по-разному. Однако, избранный подход, развиваемый в диссертации, — лишь один из возможных. В этой (;

вязи нельзя не отметить того обстоятельства, как было отмечено уже выше, чго до сих пор в юридической науке удел5щось недостаточное внимание принципам правотворческой—^деятельности субъектов Федерации особенно в краях и областях России.

s 5 Керимов Д.А. Закс«1Ы в пфеходвоьга тщтод:. опыт со^рем€яной Рооин // Государство и праве, § L2. Основные стадии и направления правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации В отечественной юридической науке существуют различные мнения по поводу определения правотворчества и процесса правотворчества.

Ю.А.Тихомирова считает эти понятия тождественными^^*, однако они различаются по своему объему, так как в последнем случае вопрос касается, прежде всего, некоторой сферы этой деятельности, а именно, издания общих норм посредством легислатуры, то есть деятельности парламента по принятию нормативных актов. Законодательный процесс в субъектов Федерации, с правовой точки зрения, как правило, осуществляется в сложном взаимодействии многочисленных субъектов и завершается в государственных органах субъектов Федерации, наделенных правотворческими полномочиями. Взаимодействие различных органов в законодательном процессе имеет основополагающее значение для реализации принципа разделения властей и составляет основу всего процесса правотворчества.

Системное правовое регулирование на уровне субъектов Федерации требует создания ими хорошо функционирующего законодательного процесса. Являясь результатом правотворческой деятельности, законодательство напрямую зависит от тех процедурных форм, при помощи которых происходит его становление;

они обеспечивают качество и жизнеспособносгь каждого принимаемого закона. Любой процесс, в том числе законодательный, имеет свою схему или систему согласованных элементов, процедур. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем больше укрепляются демократические » Тихомиров Ю. А. Теория заксиа. - М.: На\тса, 1982. - С. 180.

принципы научного управления обществом, тем эффективнее воздействует государство на развитие общественных отношений^'.

Системное согласование этих процедур может неблагоприятно сказаться как на качестве закона, так и его легитимности. Очевидно, что от правильного, всестороннего, комплексного изучения вопросов о стадиях законодательного процесса в субъектах Федерации во многом зависит дальнейшее совершенствование процедуры подготовки и принятия нормативных актов субъекта Федерации, тем благоприятнее он сказывается на развитии всей системы законодательства. С этой точки зрения, по мнению диссертанта, понятие законодательного процесса в субъектах Федерации призвано:

во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов субъектов Федерации;

во-вторых, закрепить стабильные демократические формы выражения и использования общественного мнения, народного волеизъявления;

в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти субъектов Федерации в процессе создания и принятия законов субъектов Федерации.

Таким образом, для более полного понимания законодательного процесса в субъектах Федерации необходимо проанализировать два вопроса общетеоретического свойства: о сфере законодательства и практике его применения. Первый касается объекта и характера правотворческой деятельности, второй — ее содержания*^^ *' Пиголкин А.С. Правотворч«пво в СССР. -М., 1984. - С. 35.

«2 Ла(]^охжий В.Н. Заасонодатеяьньш процах // Парламшт и Преэддшт ((яшпг зарубежных стран. Тр.

58. - М.: Ин-т зак-ва и яразюпитс^ьного (фаво^деЕШЯ. 1995. - С. 20.

Общеизвестно, что закон занимает ведущее место в системе источников права и ограничен только конституционными рамками. Как правило, они касаются разграничения функций между законодательной, исполнительной и судебной властями, а также гарантий демократических прав и свобод. Разделение властей определяет цель закона — формирование общих правил, исполнение и применение которых возложены на исполнительную власть и суды. Гарантии прав и свобод граждан указывают границы, через которые закон не может переступать, не вторгаясь в сферу гражданского общества.

Существующая схема регламентации сферы законодательства в федеративных государствах дополняется разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, при котором каждый из двух уровней государства имеет право осуществлять законодательную власть в установленных Конституцией рамках. Любые иные конституционные ограничения законодательной власти субъектов Федерации т свидетельствуют об искажении традиционной модели федерализма^-' и в целом характерны главным образом для конституций второй половины XX в. В их текстах дается подробная регламентация социально экономических вопросов, что, естественно, сужает возможности регулирования в рамках закона.

Диссертант отмечает, что ограничения подобного рода носят исключительный характер, но они отражают общую для всех государств тенденцию к усилению роли исполнительной власти. Рост правительственного и ведомственного нормотворчества субъектов Федерации вступает в противоречие с конституционными требованиями.

Если следовать логике разделения властей, ни один государственный *i Огртяичяпне сф^[я1 закоаодатеяьсша юрн чреаилчайном положеяии носят временньй харакгд? в IK сйортсияет ИС1ВННОЙ кар1яны пар.тамевтаризма.

орган, кроме парламента, не может издавать общенормативные акты.

Однако, фактически, во всех государствах сложилось своеобразное разделение правотворческого труда между парламентом и исполнительной властью, при котором за первым остается решение общих вопросов, а за второй — конкретизация законодательных норм.

Во многих государствах эта практика конституционно оформлена признанием права исполнительной власти издавать подзаконные акты, причем нередко они подменяют закон. Этим вторжение в сферу законодательства исполнительной власти не ограничено. Парламенты большей части государств наделяют правительства (главу государства в президентских республиках) правом регламентировать общественные отношения, еще не охваченные законодательством, тем самым уступая или делегируя исполнительной власти функцию законодательства в ее полном объеме^^.

Во многих зарубежных государствах роль закона в системе источников права в последние годы снижается. Но и сейчас закон остается наиболее эффективным средством регулирования общественных отношений, так как только в законодательном процессе может быть реализована возможность должного учета интересов различных социальных и политических сил.

Ведущая роль законов субъектов Федерации, по мнению диссертанта состоит в том, чтобы найти адекватный ответ на требования и веления общества, которые нуждаются в едином решении — в том, по словам Г. Иеринга, "конечном пункте", где сходятся, переплетаясь, интерны многих социальных сил^^. В противном случае закон не достигнет поставленной цели, и общество отторгнет его. Поясним эту «^ Мишин А.А. Консштущкжшк» (госудагрстветное iqaBO зарубежных стран. - М., 1996. - С. 391.

65 Shidc R/ Zott W/ So arbatrt dor dewtdie Bundestag - Bom, 1995.- C, 127.

мысль, показав хотя бы в общих чертах механизм действия законов субъектов Федерации, их вхождения в ткань социальной действительности. Абстрактные формулы закона закрепляют за каждым лицом, физическим или юридическим, определенное правовое состояние, то есть комплекс юридически значимых прав и обязанностей, которые, в свою очередь, должны быть признаны государством и обществом. В признании государством принятых им же законов сложных проблем не возникает. В правовом государстве вся деятельность государственных органов субъектов Федерации направлена на должное исполнение законов, что во многом обеспечивается независимой ролью судов. Другое дело — общество. Здесь закон вступает в иную и, во многом, с учетом отчужденности государства, враждебную среду. Здесь ему предстоит доказать свое право на жизнь в борьбе с уже существующими традициями и обычаями, нормами религии, морали и этики, которые регламентируют общественную организацию и социальные связи. В ф отсутствие закона, они заполняют вакуум в организации общества, которое как система не может существовать без упорядоченных связей между ее структурными элементами. И закон, нередко, отступает»

несмотря на поддержку государственной власти, перед иными нормативными, но не правовыми социальными установлениями.

Комплексный учет указанных факторов должен лежать в основе не только порядка формирования парламентов субъектов Федерации, но и при организации их деятельности, поскольку чем более полно и точно отражены в них разнообразные социальные и политические интересы, тем эффективнее будет и законодательное регулирование общественной жизни субъектов Федерации.

В отечественной юриспруденции стадия законодательного процесса определяется как самостоятельный этап формирования государственной воли, выраженной в нормативных правовых актах, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативных актов. В связи с этим, рассмотрим некоторые теоретические вопросы законодательных процессов.

Во многих монографиях называется разное число стадии законодательного процесса. По мнению А.С.Пиголкина, существуют две основные стадии: предварительное формулирование воли законодательной власти и функциональное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права^. В свою очередь, Д.А.Ковачев разделяет законодательный процесс на следующие стадии: включение правового акта высшим представительным органом в повестку дня: обсуждение проекта правового акта, принятие правового акта*^. А.Ф.Щебанов утверждает, что законодательный процесс начинается с действий государственных органов по выявлению объективных потребностей в издании закона. Поводом к указанным действиям может быть как инициатива самих государственных органов, так и постановка вопроса об издании закона общественными организациями и гражданами. После принятия решения о необходимости издать закон, законодательный процесс переходит в стадию подготовки проекта данного правового акта.

Разработка проекта компетентным органом предполагает согласование проекта с заинтересованными органами и организациями и его обсуждение в научных учреждениях, в специально созданных для этого *5 Пш"0лкин А.С. Теореп^еткис щюблемы иравотв^рчесасой деятельности в СССР. Автору.

WxqpTanpaH д. ю. н. - М., 1972. - С. 5-8.

«7 Кжачав ДА. Пггрзшмеэвпгакая процедура: псжитие, пиши, регламзпашга. М., 1968. - С. 73-74.

комиссиях, на совещаниях специалистов, а иногда в печати и на собраниях трудящихся. После указанных стадий правотворчества, которые условно можно назвать "подготовительными", следуют стадии, собственно, законодательного процесса. Их особенность заключается в том, что они осуществляются в соответствии со строго установленными процедурными правилами. К этим стадиям относятся: официальное внесение проекта закона в правотворческий орган;

обсуждение проекта закона в правотворческом органе;

принятие (утверждение) законопроекта;

официальное опубликование принятого закона. Наконец, после принятия и опубликования закона возможны еще такие стадии законотворчества, как официальное толкование правового акта и систематизация правовых актов, которые условно можно назвать заключительными стадиями правотворческой деятельности^^.

В свою очередь, С.С.Алексеев различает две основные стадии:

подготовку законопроекта и официальное возведение воли народа в закон. Подготовка законопроекта включает принятие решения о необходимости разработки текста проекта закона. Здесь же происходит его предварительное обсуждение, а также доработка, согласование и предварительное одобрение компетентным органом. Официальное возведение воли народа в закон, в свою очередь, сост-оит из следующих этапов прохождения проекта в правотворческом органе: внесение проекта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;

обсуждение проекта в правотворческом органе;

принятие решения по проекту. В качестве особой стадии выделяется официальное опубликование закона*^.

^ Шебаио© А.Ф. Ф^рма ссжепясся-о права. - М.: Ю|щд. лвф-ра., 196S. - С. 73-74.

«5 Алостес» С.С. Проблемы теории права. Курс л^хшй в двух томах. Т. 2. - Окрдджск, 1972. - С. 14.

Горшенев считает, что процесс правотворчества состоит из трех основных стадий: подготовка проекта правового акта (предварительная стадия законотворчества);

обсуждение и принятие правового акта (основная стадия правотворчества);

введение в действие правового акта (решающая стадия правотворчества)^". Д.А.Керимов считает, что "законодательная процедура включает в себя следующие основные стадии (этапы) законотворческого процесса: законодательная инициатива;

подготовка проекта закона и его рассмотрение в подготовительных структурах законодательного органа;

обсуждение проекта закона в законодательном органе в первом чтении;

обсуждение проекта закона в законодательном органе во втором чтении;

голосование по проекту закона и его принятие, опубликование закона"^'.

По мнению диссертанта, предложенная схема не является последовательной. Например, обычно законодательная инициатива реализуется через внесение уже подготовленного проекта, а не наоборот.

Кроме того, вовсе не обязательно, чтобы проект проходил два чтения, их может быть и больше, и меньше. Ю.А.Тихомиров называет, например, шесть таких органически связанных между собой стадий:

прогнозирование и планирование законодательства: внесение предложений об изменении законов;

разработка концепции закона и подготовка законопроекта;

специальное и общественное обсуждение ^ проекта закона;

рассмотрение и принятие закона;

опубликование закона и его вступление в силу^^.

По мнению диссертанта, предложенная Ю.А.Тихомировым классификация стадий правотворческого процесса является наиболее "", Горашвв В.М. Способ и ^ж-аввзашюнные формы идравового регулцкжания в социалистическом Обществ. - М.: К^явд. лит., 1972. - С. 15Ь-1Я.

^'KqpBMCMB Д.А. Культура т техника закотв)рчества. - М., 1991. - С. 104.

72 Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М.: Наука, 1982, С.183.

полной, последовательной для правотворчества субъектов Федерации;

она учитывает весь сложный процесс зарождения будущего закона субъекта Федерации и его вступление в силу. Хотя было бы более верным, на наш взгляд, стадию "внесения предложений об изменении законов" определить как стадию "законодательной инициативы", которая включает в себя не только предложения об изменении законов, но и могут быть предложения и законопроекты об издании новых или прекращения действия старых законов. Так, например, в порядке законодательной инициативы Губернатор Ставропольского края внес на рассмотрение Государственной Думы Ставропольского края проект нового закона Ставропольского края "О порядке опубликования и вступления в силу законов края". То есть, на данной стадии законодательного процесса были внесены субъектом права законодательной инициативы предложения не об изменении закона, а предложение о создании нового закона.

Из вышеуказанного обзора, мнений отдельных российских правоведов — обзора очень краткого, не преследующего цель преподнести исчерпывающую характеристику — очевидно, что эти i мнения часто противоречат друг другу в вопросах разграничения содержания отдельных стадий законодательного процесса. На некоторых спорных мнениях и взглядах диссертант считает необходимым остановиться подробнее.

Дискуссионным в отечественно!^ юридической науке является вопрос об отнесении к самостоятельной стадии правотворческого ^ процесса факта возникновения необходимости в принятии правового акта и принятия специального решения о подготовке правового акта.

- Некоторые правоведы считают, что соответсгвуюшЕий компетентный орган постоянно осуществляет деятельность по улучшению хода и направлений развития общественных отношений, состояния их правовой регламентации, однако итогом этой деятельности не является принятие правового акта^-^. Некоторые ученые даже считают, что здесь можно говорить лишь о конкретных выводах — назрела ли необходимость в принятии правового акта для регламентации общественных отношений и сложилась ли для этого соответствующая обстановка. По мнению ряда ученых, лишь при позитивности этих выводов может идти речь о необходимости совершения действий, прямо направленных на создание нормативно-правового акта"^^.

Диссертант также считает дискуссионным вопрос об отнесении к самостоятельной стадии правотворческого процесса реализации компетентными субъектами права законодательной инициативы.

Осуществление законодательной инициативы представляет собой, по мнению многих российских правоведов, право, а не обязанность субъекта внести готовый законопроект или предложение об его принятии в правотворческий орган^^ Некоторые правоведы считают, что это право, как субъективное право вообще, не обязательно может быть реализовано^*^. Отсюда вытекает, что реализация компетентными органами законодательной инициативы не составляет самостоятельной стадии законодательного процесса.

Высказываются также различные точки зрения на квалификацию стадий вступления правового акта в действие. Некоторые ученые сводят ' ' Ковачев Д.А. Механизм правотворчества сооиалистического го:ударс1ва. Вопросы теории. - М.:

Ю^ лит-ра., 1987. - С. 1-12.

^'•Колда^ Н.П. Социально-политические фаюххры щавотворчш1ва. В кн.: Научные основы -сов«гг(жяго щравахвортества. - М.: Наука, 1981. - С. 101-147.

''- Юртл^яко Л.Т. Право закскнодательной иншщатвви // Сов. гос. и ифаво. - 1979, fe 8. - С. 3-11.

^ Кжачев Д.А. Закаводатеяьньй прмцесс а еврн1^кясих сетщалшгдяеских. государствах. - М.: Юрид.

" лт:., 1966.-С. 24-28.

его лишь к опубликованию и считают, что опубликование правового акта не относится непосредственно к правотворческому процессу, а выполняет лишь вспомогательную роль и представляет собой условие реализации законопроекта^^. Тем самым сторонники этой точки зрения ограничивают процесс правотворчества стадией принятия правового акта^^. Другие российские правоведы рассматривают как самостоятельную стадию правотворческого процесса опубликование правового предписания или же доведение правового предписания до сведения исполнителей^^. Например, некоторые российские юристы считают, что такое толкование в известной мере сужает существо вопроса, так как опубликование не является единственной формой информирования населения о принятых правовых предписаниях или не единственным условием их вступления в действие^^.

Анализ зарубежного опыта правового регулирования в этой сфере показывает, что здесь имеются немалые достижения как в области юридической науки, так и в правотворческой практике. В частности, достаточно четко разработаны различные процедурные вопросы рассмотрения закона (несколько чтений законопроекта, их постатейное обсуждение и др.). Например, законодательный процесс США, по сравнению с другими странами, отличается большей казуистичностью.

Предписания на этот счет содержатся во множестве аюгов, а путь от " Дрейшев В.В. Правотворчежтео в советском государопвашом управлезнии. - М : Юрид. лит., 1967. С. 142.

7* Кжач^в Д.А. Законодательаый процесс а оврсихоносих со1даалис1Ичажи.\ государствах. - М.: Юрид.

.•шт., 1966. - С. 85-88;

Его же. Механизм правотвортества социалистического государства: Вопросы т«0|яш. - М.: Ю]ЕЖД. язтг., 1977. - С. 85-89.

^9 Пигоякян А.С. Опубяиксявание нормативные актов. - М.: Юрид. лит., 1978. - С, 168.

80 Ру'доквас. HqpMOTBC^4«Ka» делтельности исполкомж местных Советов. - К»:®.: Науксжа думка, 1986.-С. 55.

внесения законопроекта до его принятия долог и сложен. Выделяют до основных стадий, из которых состоит законодательный процесс^'.

Кроме того, правотворческий процесс в зарубежных государствах имеет общие черты: выявление потребности в принятии закона и •0 осуществление законодательной инициативы;

обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат и комитетов парламента;

принятие законопроекта;

его санкционирование и промульгация^-.

Непреходящий интерес представляют взгляды на процесс "составления законов" в русском государственном праве. Как отмечал А.Д.Градовский, этот процесс слагается из следующих моментов: "1) момент почина (инициатива), то есть возбуждение вопроса о необходимости издания нового закона или отмены старого;

2) составление проекта закона;

3) обсуждение проекта;

4) утверждение (санкция) проекта. Движение законопроекта в каждой из этих стадий *Л) обставлено известными юридическими условиями и каждой из них соответствуют деятельность различных установлении''^^. В свою очередь, другой известный юрист начала XX века отмечал, что законодательный путь состоит "в инициативе или законодательном почине, в обсуждении текста закона в комиссиях и общем собрании обеих палат, в многократном голосовании, санкции законна и его промульгации"^*.

Можно констатировать, что существенных изменений в содержании законодательного процесса не произошло. И, тем не менее, проблема процедуры создания законов сравнительно мало исследована в отечественной юридической науке. Это объясняется, в первую очередь.

^1 Мипшн А.А. Государственное право США. - М., 1976. - С. 112-113.

«2 Мшпин А.А. Цеатралышьк qpraHU б\ржуаяшх госудафспв. - М., 1972. - С. 241-272.

*' Градсчвосий АД. Начала рхского госудагкп^яного Щ7ава. - С-пб., 1^1. Т. 7. Ч. 1. - С. 16.

^ PdHoaqp М.А. Госудоч^лво. Часть 11. Государство и общество. Часть 111. Государстванвые формы.

- М., 1912. С. 197-198.

недооценкой на протяжении многих лет социальной значимости процедурных правил в организации работы высших органов власти и, в частности, их роли в механизме, регулирующем законодательную деятельность. Остро назревшая ныне необходимость обновления нашего законодательства, проведения в жизнь намеченной правовой реформы требует иного подхода. Законодательная процедура, являющаяся реальной гарантией правильности и обоснованности принимаемых законодательных решений, нуждается во всесторонней и легальной разработке.

В процессе правотворчества закон облекается в форму акта высшей юридической силы, становится главным нормативным документом, призванным своевременно и с необходимой полнотой регулировать основные вопросы общественно-политической жизни. Важнейшим условием верховенства закона, утверждения его в качестве главного регулятора общественных отношений является вдумчивая и тщательная (f.

его подготовка. Этим предопределяется необходимость в особой процедуре, которая должна качественно отличаться от процедуры принятия иных нормативных актов (актов Правительства, министерств, ведомств). Отличительными признаками ее являются: наибольшая разработанность, формальная определенность правил, которые имеют принципиальное значение для регулирования общественного развития в целом. Необходимость особой процедуры для принятия законов предопределяется и возросшей демократизацией правотворческой деятельности.

Исключительное место в организации правотворческой работы ш субъекта Федерации принадлежит регламенту. Именно регламент, являясь нормативным документом, устанавливает подробные, четкие, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные правила и тем самым предоставляет возможности для глубокой проработки, научного и эмпирического анализа принимаемых законов, обеспечивает реальные гарантии их правильности и обоснованности.

Совершенствование законодательной процедуры предполагает поэтому, в первую очередь, совершенствование регламента. Современная регламентация законодательного процесса в субъектах Федерации сыграла значительную роль в преобразовании формального порядка рассмотрения законопроектов и внесла большие изменения в регулирование правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Самым существенным из них, пожалуй, следует считать введение нескольких чтений законопроекта. Необходимость такого преобразования доказывалась всей прежней практикой. Так, согласно ст.

Регламента Государственной Думы Ставропольского края, рассмотрение законопроектов Государственной Думой Ставропольского края осуществляется, как правило, в двух чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение". Это создает условия для максимально полного учета всех высказанных по законопроекту замечаний, дополнений, а депутаты благодаря такой доработке получают возможность навести дополнительные справки по законопроекту, уточнить свою позицию по отношению к нему, чтобы утвердиться в принятии правильного решения.

Однако, следует подчеркнуть, что многие процедурные вопросы не получили до настоящего времени нормативного разрешения.

Образовавшиеся пробелы способствуют проявлению субъективизма в оценке конкрегных ситуаций, возникающих в практике, и возможности неоднозначной их трактовки. Некоторые положения урегулированы недостаточно и нуждаются в доработке и улучшении. Отдельные нормы в силу тех или иных причин оказались нефункционирующими.

Правотворческая практика показывает, что законодательный процесс регулируется не только Конституцией и Регламентом, но и другими нормативно-правовыми актами (чаще всего Постановлениями Законодательных Собраний).

Диссертант считает, что первой стадией в правотворческом процессе субъектов Федерации является прогнозирование и планирование законодательства. В литературе подчеркивается, что демократический потенциал этой стадии очень велик^^ gg цель формирование научной основы выявления социальных проблем и задач, требующих законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов законов и их возможных последствий, отбор предмета закона и определение порядка их разработки. Вьщеление данной стадии способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальное и эффективное действие законодательных актов^.

Диссертант приходит к выводу, что, планирование делает возможным: направление правотворческой деятельности субъектов Федерации на достижение заранее определенных общественных целей;

концентрацию законодательных работ на актах, имеющих важнейшее общественное значение;

ограничение изменений законодательной деятешьности;

стремление к проведению правотворческих работ 85 Лукк-яюов Е.а. Д&лскрхтшаащяя закоиодателыяся-о 1ф«хесса. Госудагрс1^яно^|равн№4е аспеюы дййсжрд'шзащш сс«етсжсго ойпчества. - М., 1987. - С. 43.

^ Тихо!Лйров ЮJ^.. Как готовить зак»ы. - М.: ТЛ-тесгвя, 1993. - С. 186.

учреждениями, лучше всего к этому подготовленными;

устранение дублирования и рассредоточения правотворческих работ;

согласование планов работ государственных учреждений и органов разных уровней;

ликвидацию поспешности в проведении законотворческих работ, создание условий для работы высокого качества.

Очередной стадией законодательного процесса в субъектах Федерации, по мнению диссертанта, является стадия законодательной инициативы. В юридической литературе нет достаточной ясности по вопросу о законодательной инициативе как стадии правотворческого процесса. Разногласия касаются ее места и пределов в законодательном процессе, а также ее содержания. Между тем, вопрос этот важен как с точки зрения изучения правовой регламентации законодательного процесса вообще, так и с позиции его дальнейшего совершенствования.

В юридической науке предшествующих лет выработались, в основном, два подхода в определении рассматриваемого явления.

Большинство юристов под законодательной инициативой понимают внесение проекта закона на рассмотрение и утверждение законодательного органа^"^. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют понятие законодательной инициативы, включая в него весь процесс подготовки проекта закона^^.

Трудно согласиться с предложением рассматривать внесение проекта на рассмотрение законодательного органа и деятельность, предшествующую * ' К(^иченко М.Г. Советское законодательство и пригагапы его применения. - М.. 1053. - С. 32.;

* Антонов Л.И. О стадиях правотворч«жого проц«ха в СССР // Правоведение, 1966, № 1. - С. 4.;

Пиголювш А.С. - В I3H. Правотворчество в СССР. - М., 1984. - С. 195;

Купин В.А. Реализация права зжксжодатсльнсй ивициатит в высшем зак«ода^теяьдом органе Реопублшан Адьи"ея // Гос. и права, 1995, № 3. - 48-^.;

Пояетина СВ. Закжкпвор«^ство в Росстшсзкой Фeдqpaции. - М., 1996. - С. ««Авиримнов Н.Е. О заксййодатеяьнсй шшпиативе // Сов. государство и право, 1964, № 9. - С. 62-63;

Кодда^а Н.П. Законодателыаая инипиатява как 1]р^»»мК институт // Ст. государство и право, 1970, № 9. - С. 123;

Дубж Ш^. Заксяодательиая шшщатива и пути со«|Я0ввют8яваяия // Государство и щаво, 1995, № 11. - С. 26.

его подготовке, как единую стадию законодательного процесса. В обоснование такого предложения обычно ссылаются на то, что и возбуждение вопроса об издании нового закона, отмене или изменении действующего, и выработка законопроекта, и внесение его на рассмотрение законодательного органа представляет собой деятельность, связанную с проявлением законодательной инициативы.

Более того, работа по подготовке законопроектов, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности. Действительно, процедуру составления закона образуют юридически значимые действия, такие как:

исследование вопросов, составляющих содержание будущего закона;

согласование законопроекта с общественностью, научными учреждениями;

организация его обсуждения. Эти действия непосредственно направлены на создание закона. От них, во многом, зависит его качество, эффективность, социальная значимость. Однако совершенно очевидно, что указанные действия как по характеру, так и по форме их осуществления отличны от тех, которые совершаются при официальном внесении законопроекта в законодательный орган.

Разработка законопроекта служит лишь основой для последующей деятельности по принятию закона. Она призвана содействовать осуществлению права законодательной инициативы, создавать предпосылки для его реализации. На различие между анализируемыми действиями указывает и то, что выполняются они не всегда одним и тем же субъектным составом.

Данный подход определяегся. в первую очередь, следующим обстоятельством: внести проект в законодательный орган может только специально на это управомоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроекты, не определен;

он может включать в себя лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы.

Да и в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть передоверено другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от имени его инициатора. Нельзя также не отметить, что, являясь одной из стадий правотворческого процесса, законодательная инициатива должна совершаться строго в рамках процессуальных отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. Последний придает юридическую силу представленным проектам. А это значит, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению правотворчества законодательного органа, то есть имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение. Поэтому началом осуществления законодательной инициативы служит факт передачи, соотвегственно, законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение закс«одательного органа, поскольку лишь с данного момента ставится вопрос о принятии конкретного законодательного акта^. Иницис1тива по созданию закона, выраженная в форме предложения, равно как и в форме готового проекта, обязательно должна исходить от компетентного органа или лица, наделенного таким правом, то есть субъекта законодательной инициативы. Поэтому, как в ^ А^амснва А.И. П(»яхяе и форли осущ«явл€ЯЕН заксжодатешяоя яягаща-птаи. Проблолы saKOBoiBqp^eciBa в Рооааажсй Oejiqpaipra. - М.: Ин-т заок-ва. и cpsmssi. правсеед., 1993. - С. 12 i.

отношении законопроектов, так и законодательных предложений у законодательного органа возникает юридическая обязанность принять их к рассмотрению и совершить в этой связи необходимые действия.

В юридической науке существует мнение, авторы которого не Ж признают наличия обязанности у парламента принимать представленные законопроекты к рассмотрению. Такое мнение основывается на убеждении, что парламент, ввиду его особого положения как высшего представительного органа, вообще не может выступать в качестве обязанного субъекта, поскольку никто не вправе обязать его выполнить какие-либо действия. Такое мнение подвергалось справедливой критике^^. Новые принципы „правотворчества, сложившиеся в современных условиях, со всей очевидностью говорят об его устарелости.

Расширенная трактовка законодательной инициативы, при котором в нее включается и процедура подготовки законопроекта, представляет неограниченную возможность любому органу или лицу, участвующему в его разработке, возбуждать вопрос о необходимости издания закона. Тем самым, невольно исключается основной юридический признак права законодательной инициативы, отличающий ее от других видов правовых предложений, а именно: реализация данного права может осуществляться лишь специально на то управомоченным субъектом. Весьма важг[ым в этой связи представляется установленное правило о вн^^нии инициативных проектов и предложений, исходящих от граждан, государственных органов, общественных организаций, не обладающих правом законодательной инициативы, через органы и лиц, наделенных таким правом.

90 Пиголюии А.С. Уп»1. соч. - С. 197-198.;

Адипк^шов Х.Т. О Праге закжодательнж шшцва^ншл ссяоансй р«:публики // Сяв. государство и 1фаво, 1988,№ 3. - С. 128.

Однако, необходимо уточнить положение о том. является ли инициатива, проявленная неправомочным лицом, органом, также обязательной для рассмотрения законодательным органом, как и инициатива правомочного субъекта. Думается, в данном случае хможно Ж говорить о факультативном характере инициативы, то есть рассмотрение либо отклонение проекта (предложения), внесенного от имени лица или органа, не имеющего права законодательной инициативы, зависит от усмотрения законодательного органа. Он может либо принять проект с тем, чтобы придать ему юридическую силу, либо отвергнуть его на том основании, что он внесен не в порядке реализации права законодательной инициативы;

при этом мотивы могут быть самыми различными. Сохранение за правотворческим органом такой возможности позволяет, прежде всего, оградить его от того многообразия поступающих законопроектов, законодательных предложений, рассмотрение которых требует много времени и лишает Ф правотворческий орган возможности нормально функционировать.

Определяя возрастающую роль субъектов права законодательной инициативы, очень важно четко уточнить круг лиц и органов, обладающих таким правом. В юридической литературе долгое время отсутствовапЕО полное единство мнений о том, кто конкретно правомочен внести проект закона на рассмотрение и утвержд(*ние законодательного органа.

В Уставе Ставропольского края (а также в Уставах субъектов Федерации) закреплен исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы. Так, например, в Уставе Ставропольского края предусмотрено, что "Право законодательной инициативы прйнадлежигг депутатам Государственной Думы Ставропольского края.

Губернатору Ставропольского края, а также Суду Ставропольского края.

Арбитражному Суду Ставропольского края по вопросам их ведения", кроме того, в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации, "право законодательное лвшщативы в Федеральном Собрании Российской Федерации прина/щежит законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации"*^'.

Диссертант считает правильным, что конституционно введены некоторые принципиально новые решения по кругу субъектов права законодательной инициативы. Прежде всего, речь идет о предоставлении этого права в полном объеме регионам. Законодательное закрепление права законодательной инициативы за представительными органами субъектов Российской Федерации явилось действенной формой участия последних в правотворческой деятельности федеральных органов.

Однако, поскольку названная формула на практике недостаточно отработана, нередки ошибки и затруднения при ее осуществлении.

Автор диссертационной работы, оценивая в целом, положительно, закрепление права законодательной инициативы за широким кругом субъектов, вместе с тем высказывает опасение, что это может породить дублирование нормативных правовых актов. В качестве одной из мер, призванных предупредить подобное явление, можно назвать, учитывая опьгг Болгарии, систему незамедлительного инфop^4иpoвaния о законопроекте, поступающем на рассмотрение высшего законодательного органа, всех заинтересованных субъектов.

Ряд отечественных юристов отстаивает мнение о том, что предварительное рассмотрение и доработка законопроекта составляют Конститувдм Рсчхяйакй Федер^зщя. - М., 1993. - Ст. 104.

9!

самостоятельную стадию законодательного процесса, которая следует за официальным внесением проекта закона в законодательный орган.

Думается, что тем самым неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. По сложившейся законодательной практике завершением стадии законодательной инициативы следует считать включение проекта в повестку дня сессии. Что же касается его доработки и предварительного рассмотрения, то указанные действия лишь предваряют решение данного вопроса. Они находятся еще в пределах стадии законодательной инициативы, представляют собой суть ее проявления. Основная неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевьшается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и дополнительным, когда законопроект передается в комиссии, комитеты в процессе обсуждения его на заседании правотворческого органа. Однако, это различие следует признать существенным, поскольку предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а дополнительное — напротив, включенных и рассматриваемых уже по существу.

Диссертант отмечает, что расширение сфер общественных отношений, появление таких сторон жизнедеятельности, которых общество не знало даже в недавнем прошлом, требует гибких форм осуществления права законодательной инициативы и, тем самым, изменяет сферу ее действия. При этом особую значимость приобретает совместная законодательная инициатива. Так, оправдала себя практика внесения законопроектов совместно Губернатором и каким-либо комигетом Государственной Думы Ставропольского края.

Скоординированность разных интересов в ходе реализации законодательной инициативы позволяет более объемно отражать в законе назревшие потребности развития края, а значит, повышать эффективность его действия.

Подводя итого сказанному, следует определить законодательную инициативу как деятельность компетентных органов и лиц (субъектов права законодательной инициативы), составляющую одну из стадий правотворческого процесса в субъектах Федерации и выражающуюся и возбуждении вопроса об издании нового закона, отмене или изменении действующего в форме внесения в законодательный орган законодательного предложения рши готового законопроекта, которые законодательный орган обязан принять к рассмотрению.

Обоснование концепции и подготовка законопроекта является одной из сложных и кропотливых стадий правотворческого процесса в субъектах Федерации. Составление проекта закона должно сопровождаться сбором информации, характер которой соответствует определенному этапу процесса правотворчества субъекта Федерации. С этой целью формируется "информационное досье" законопроекта, которое должно непрерывно пополняться и изменяться по мере продвижения законопроекта по стадиям законодательного процесса.

Обеспечить научную обоснованность законопроектов помогает разработка научных концепций будущих законов субъектов Федерации.

Пока еще, правда, практика предварительного создания таких концепций достаточно редка. С точки зрения диссертанта, концепция должны определять предмет- и цели закона, его основные положения, предполагаемые последствия применения проектируемых норм, недост-атки дейсгвз^ющего правового регулирования;

давать оценку возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи: приводить примерную структуру акта. Для согласования, основных концептуальных положений проектов законов по однородным вопросам весьма полезной представляется разработка единой базовой концепции для группы взаимосвязанных законопроектов^^ До мнению диссертанта, представляет интерес опыт законодательного органа - Государственной Думы Ставропольского края. В соответствие Регламентом "Необходимым условием внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы является представление:

а) текста законопроекта;

б) обоснования необходимости его принятия, включающего развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;

в) перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения которых потребует принятие данного законопроекта;

г) предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

е) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроектов, реализация которых потребует финансовых и иных затрат)".

К разработке проекта привлекаются специалисты, ученые. Они помогают предотвратить возможные ошибки, всесторонне осветить круг подлежащих регламентации отношений. Целям всео-ороннего изучения '- Твкомиряв Ю.А. Ксввпитувеия. Заков. Подзшсяшый акт. - М.: Юртщ. лит-ра, 1994. - С. 39.

вопроса должно служить проведение различного рода экспертных работ.

В необходимых случаях надлежит выяснить мнение соответствующего министерства, ведомства, что позволит избежать узковедомственного подхода к проблеме.

Огромное значение для повышения качества и эффективности законодательного процесса субъекта Федерации имеет стадия обсуждения законопроектов. Широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов — важная гарантия подготовки обоснованного, качественного решения. Подготовленный проект обсуждается на отдельных или совместных заседаниях комиссий и комитетов Государственной Думы Ставропольского края, осуществляющих разработку проекта. Проект может быть обсужден также на совещаниях с участием представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений, органов общественного самоуправления, граждан.


Очень важно создать условия, обеспечивающие свободное и конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. По результатам обсуждения комиссии и комитеты, а также другие органы и организации, осуществляющие подготовку проекта закона, организуют учет, обобщение и анализ поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. Так, например, после постатейного обсуждения законопроекта в Государственной Думе Ставропольского края можно принять законопроект в первом чтении или продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

отклонить законопроект;

принять закон^-^.

Рагдамевпг Государсгвввной Думы Ставропольского края.

9J Иногда подготовленный проект может быть опубликован в средствах массовой информации для всенародного обсуждения. Вместе с тем, как показывает опыт проведения всенародных обсуждений в нашей стране, это пока еще во многом формальное мероприятие.

В процессе обсуждения законопроекта целесообразно преимущественно использовать следующие виды информации:

1) расчетную информацию (возможные расходы, доходы, издержки, экономия);

2) материалы сравнительного характера (варианты решений того или иного вопроса, разного рода сопоставительные таблицы текстов);

3) альтернативные проекты, сопровождаемые обоснованием концепции законопроекта, связанную с ним расчетную и прогнозного информацию;

4) экспертные оценки законопроекта.

Особую стадию законодательного процесса в субъектах Федерации представляет рассмотрение и принятие закона. Рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в нескольких чтениях.

"Чтение закона" означает обсуждение и поэтапное принятие его. "Первое чтение" — принятие проекта в принципе, как основы будущего закона;

"второе чтение" — принятие проекта как закона;

может быть и "третье чтение", то есть принятие после внесения дополнительных поправок, редакционной обработки.

Существенное место в законодательной деятельности принадлежит рассмотрению и принятию поправок. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет Государственной Думы Ставропольского края в виде текста изменении или дополнений в конкретные статьи законопроекта либо предложений об исключении конкретных пунктов, частей или статей законопроекта^^.

Затем "ответственный комитет Государственной Думы Ставропольского края изучает и обобщает поправки. Комитет обеспечивает проведение экспертизы поправок на предмет их соответствия Уставу Ставропольского края. В случае признания комитетом поправок противоречащими Уставу Ставропольского края, комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в кoмитeтe"^5. Как видно, внесен определенный вклад в урегулирование данного вопроса. Вместе с тем, он остается крайне неясным, вызывающим много трудностей и противоречивых суждений.

Об этом свидетельствуют те многочисленные споры, которые возникают на практике.

Так, существенные затруднения имеют место при голосовании поправок. Как мы видим, регламентарно закреплено голосование конкретно каждой поправки, но это не внесло полной ясности в решение рассматриваемого вопроса. Не установлена последовательность процесса голосования. Следует чегко определить, что поправки ставятся на голосование до голосования по статье, к которой относятся, и до принятия проекта в целом. Такой порядок широко практикуется запахщыми странами (Франция, Италия, Австрия) и представляется весьма целесообразным. Он позволяет взвешенно оценить каждую поправку всем составом парламента, выяснить общее мнение. Это является своего рода "заслоном" от проникновения в будущий закон малоэффективных, легковесных и незначительных поправок, помогает избеясать их дублирования. В противном случае теряет смысл сам процесс голосования "постатейно. Аналогичным образом, видимо, ^ 1^аглам€ят Госуда1рс1веянс^ Дт«ы Ставропольскот-о дфая.

95 Реглачвнт Государственной Думы Cras^mom(xoiro края.

должен проходить и процесс голосования поправок к принятой поправке. Их следует выносить на голосование ранее той поправки, к которой они относятся. Нуждается в особом уточнении и развитии порядок обсуждения и голосования конкурирующих поправок. Поправки следует ставить на обсуждение после обсуждения текста, к которому они относятся.

В случае, если предлагается внести в одну статью законопроекта несколько поправок, которые конкурируют друг с другом, то вначале обсуждаются и голосуются те поправки, которые направлены на исключение статьи либо ее частей в порядке их последовательности, затем об изменении содержания статьи в целом или ее части. При наличии нескольких поправок, исключающих друг друга, последние ставятся на общее обсуждение. Процессуально важным является регламентарное закрепление правила о том, чтобы поправки оформлялись письменно. Несоблюдение указанного условия с неизбежностью порождает процедуру поиска поправок из текста стенограммы, поскольку она превращается в единственный документ, на который комитеты и комиссии вынуждены ориентироваться. Это не всегда позволяет четко сформулировать предложения депутатов, вызывает ра;

!ночтения, а, в целом, не обеспечивает полный учет поправок.

Принятие законопроекта завершается его подписанием. Например, принятый закон Ставропольского края в течение 7 дней направляется Губернатору Ставропольского края для подписания и обнародования.

Губернатор Ставропольского края в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его. Если Губернатор в течение 14 дней с момента поспупления ^тклониг краевой Закон, то Государственная Дума Ставропольского края вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа избранных депутатов Государственной Думы Ставропольского края, он подлежит подписанию Губернатором Ставропольского края и обнародованию^*.

После учреждения постов Губернаторов краев (Глав Администраций) и наделения их правом "отлагательного вето", возникла необходимость в разработке особой процедуры, касающейся повторного обсуждения и голосования парламентом (Законодательным собранием) субъектов Федерации законов, возвращенных Губернатором (Главой администрации). Такая процедура требует необходимых уточнений и дополнений. Четкого юридического оформления требует вопрос о том, что, если срок подписания пропущен по вине Губернатора (Главы администрации), ему надлежит скрепить закон своей подписью после вступления закона в силу, невзирая на то, что он может быть с ним не согласен. Губернатору (Главе администрации) в таком случае следует письменно обосновывать свои возражения. В свою очередь законодательный орган должен быть ограничен рамками этих возражений и не выходить за их пределы.

Нуждается в бокее четкой регламентации процедура повторного рассмотрения законодательным органом субъекта Федерации принятого закона субъекта Федерации. Целесообразно, прежде всего, предусмотреть, чтобы на заседании высшего законодательного органа субъекта Федерации принималось решение о необходимости направления текста закона, возвращенного Губернатором (Главой администрации) в ^6 Устав Стацри1ояьсхя-о края. - Стащкмполь, 1994.

Другую комиссию (комитет), помимо той, которая рассматривала этот текст ранее. Если решение будет отрицательным, текст закона следует направлять в уже изучавшую его комиссию (комитет). Соответствующая комиссия (комитет) должна рассмотреть возражения Губернатора (Главы администрации) и принять по ним заключение в срок, установленный законодательным органом, но не превышающим 15 дней. Затем закон надлежит включить в повестку дня. Для преодоления "отлагательного вето" необходимо, чтобы Дума подтвердила большинством голосов ранее принятое ею решение. Если этого не произойдет, возражения Губернатора (Главы администрации) следует считать принятыми, а закон, либо отдельные его статьи, которых касались возражения Губернатора (Главы администрации), аннулированными.

Комплексный анализ усовершенствования правового регулирования законодательной процедуры субъектов Федерации можно было бы продолжить. По мере накопления правотворческого опыта субъектами Федерации, углубления изучения практики, динамики ее развития будет возникать необходимость дальнейшего совершенствования регламентов субъектов Федерации, в частности.

Ставропольского края, что следует признать постоянной задачей работы высших органов власти субъектов Федерации. Это подтверждает и опыт зарубежных государств, где р»егламент, как правило, обновляется с каждой легислатурой.

По мнению диссертанта, завершающей стадией законодательного процесса в субъекте Федерации является официальное опубликование закона и вступление его в си.иу. При этом, согласно Конституциям, "Уставам субъектов Федерации^^, опубликование законов обязательно.

Устав CxaqxHiojibCKOT-o iqpax. - Став^хяюль, 1994.

Это значит, что неопубликованные законы не применяются. Более того, по Конституции Российской Федерации, "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" (Статья 15/^.

Таким образом, многие вопросы, относящиеся к законодательному процессу субъектов Федерации в силу их значимости регулируются в законодательстве, в том числе в Конституции, Уставе субъекта Российской Федерации. Специальным актом, где наиболее подробно регламентируются эти процессы является Регламент законодательных органов субъектов Федерации. Однако, это вовсе не означает, что данный процесс не требует совершенствования. На наш взгляд, назрела острая потребность принятия закона о процедуре подготовки, принятия и порядке действия законодательных актов субъектов Федерации. В сфере правотворчества субъектов Федерации необходим свой "правотворческий процессуальный кодекс". Наиболее целесообразной юридической формой для такого рода актов был бы, соответственно, и Закон "О законопроектной работе в субъекте Федерации".


Подводя итог данной главы, диссертант отмечает, что научно обоснованная и правильно организованная законотворческая процедура субъектов Федерации имеет большое социально-экономическое значение.

Она создает предпосылки для вьфаботки наиболее совершенных по содержанию и форме нормативных актов субъектов Федерации, соответствующих назревшим потре()ностям развития субъектов Федерации, и обеспечивает авторитет вновь принимаемых *.

законодательных актов. Именно в этой деятельности находят свое ^ Конститувдм Рскжяйскс» Феягратт.

конкретное проявление закономерности формирования права, ею социальная обусловленность. По мнению диссертанта, правотворческий процесс в субъекте Федерации, будучи единством юридического и социально-политических моментов, должен соответствовать определенным критериям. Вот некоторые из них: направленность на позитивный результат;

готовность субъектов правотворческого процесса к компромиссу;

категорический отказ от волюнтаризма при разрешении возникающих противоречий;

плюрализм подходов, учет всех точек зрения;

соответствующее социологическое обеспечение;

профессионализм, компетентность субъектов правотворческого процесса;

постоянный анализ складывающейся правотворческой и правоприменительной практики;

динамизм и своевременность;

устранение пробелов и противоречий в правовых системах Российской Федерации и ее субъектов.

"О поддержке малого предпринимательства в Ставропольском крае", "О лицензировании деятельности по производству этилового спирта и алкогольной продукции в Ставропольском крае".

Принятый депутатами Закон "Об инвестиционной политике в Ставропольском крае" позволил сделать определенные практические шаги по привлечению в край дополнительных инвестиций как российских, так и зарубежных инвесторов. Идет постепенное становление инвестиционных компаний и чековых инвестиционных фондов.

Иностранные инвестиции в экономику края составили 19,6 млн.

долларов США. Только в 1996 году объем иностранных инвестиций в экономику края составил 4,1 млн. долларов США. Помимо долларовой части иностранных инвестиций продолжался и рост их рублевой части.

Всего было инвестировано 29,7 млрд. рублей или в 2,3 раза больше, чем в 1995 году.

В целях развития лизинговых операций в системе Ставропольского банка С Б РФ действует дочерняя финансово-промышленная корпорация "Интерлизинг-инвест". В настоящее время компания оказывает услуги отделениям Банка, сельхозпроизводителям и промышленным предприятиям края по приобретению в лизинг необходимого оборудования.

Во взаимодействии с Русско-германской лизинговой компанией осуществлен проект модернизация перерабатывающего комплекса в колхозе им. Ленина Новоселицкого района, в рамках которого хозяйству поставлено в лизинг сроком на 3 года импортное оборудование на общую сумму I млн. 300 тыс. немецких марок. Аналогично, по заявке ТОО "Струя", в г. Ставрополе смонтирована и предоставлена в лизинг ЛИНИЯ по производству мешкотары из полипропилена "Евростандарт" на общую сумму 560 тыс. американских долларов.

Крупные иностранные инвестиции привлечены на строительство масло-экстракционного завода - 10 млн. долларов США, ООО "Транскавказсервис-Минеральные Воды" (сборка автобусов "MAN") - млн. долларов США, СП ООО "Старовпольнефтепродукт" (строительство автозаправочного комплекса) иностранные инвестиции составили 10,2 млрд. рублей.

Подписан контракт на открытые турецкой кредитной линии в сумме 60 млн. долларов США на строительство Кочубеевского сахарного завода и 10 млн. долларов США в качестве аванса. Практически, решено выделение французского кредита в сумме 90 млн. долларов США на закупку оборудования для завода.

Принятие Закона Ставропольского края "О налоговой политике в Ставропольском крае" позволило поддержать, прежде всего товаропроизводителей, которым было предоставлено льготное налогообложение по выпуску хлебобулочных изделий, детского ассортимента, лекарственных средств, медицинских препаратов, специального оборудования для инвалидов. Это дало возможность сохранить производство, рабочие места, и в результате этого увеличить налоговые поступления в бюджет края.

В 1995 году Правительство Российской Федерации своим постановлением ввело лицензионный сбор на производство, розлив, хранение и оптовую торговлю алкогольной продукцией, что поставило на грань банкротства виноградно-винодельческую отрасль края. В связи с этим Государственная Дума Ставропольского края приняло пскггановление о приостановлении действия данного постановления на территории края как противоречащее федеральному законодательству и обратилась к Президенту и в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой об его отмене (справедливость выводов постановления Государственной Думы края подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации). Так, в своем постановлении от 18 февраля 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года Ш 197 "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую торговлю алкогольной продукции" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 57 и 75 (часть 3). Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно и действует непосредственно.

Благодаря Закону Ставропольского края "О племенном деле и животноводстве" в крае удалось сохранить целостность племенных хозяйств, предотвратить сброс высокоценных племенных животных.

Если в общественном животноводстве маточное поголовье овец за год снизилось на 25 процентов, то в племенных хозяйствах - лищь на процентов. Сохранилась структура хозяйств, технология производства и самое основное - направленность на селекционно-племенную работу.

Удалось переломить тенденцию к сокращению кадров племенной службы хозяйств.

Государственная Дума Ставропольского края г'ринимала меры по упорядочению стихийных рыночных отношений и введению их в цивилизованное русло, отвечающее интересам большинства товаропроизводителей и потребителей.

С этой целью принят рад правовых документов Думы, среди которых можно вьщелить Законы и постановления Государственной Думы: "Об упорядочении приватизации объектов краевой и муниципальной собственности", "О нарушениях налогового законодательства предприятиями, зарегистрированными в зоне экономического благоприятствования Ингушетия", "О порядке размещения на территории Ставропольского края обособленных подразделений юридических лиц", "О лицензировании риэлтерской деятельности, по производству спирта и алкогольной продукции, оптовой продажи алкогольной продукции".

Пользуясь правахми, предоставленными Конституцией Российской Федерации, Государственная Дума Ставропольского края законодательно установила административную ответственность за правонарушения:

- в области строительства;

- при пользовании, содержании, ремонте жилищного фонда и придомовых территорий;

- связанные с осуществлением местного самоупра)зления в Ставропольском крае и другие.

Эти законы уже действуют. Например, с момента вступления в силу (с 9 августа 1996 года) Закона "Ставропольского края "Об ответственности за правонарушения при пользовании, содержании, ремонте жилищного фонда и придомовых территорий" Государственной жилищной инспекцией в Ставропольском крае обследовано 482 дома общей площадью 1652 тысячи квадратных метров. По ре;

|ультатам обследований выдано 455 предписаний на устранение нарушений правил содержания и ремонта государственного и муниципального жилищного фонда.

В рамках заботы о спокойствии в крае, обеспечении общественной безопасности приняты: "Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в крае";

Иммиграционный Кодекс Ставропольского края;

"Положение о резервных отрядах местной самообороны (общественной безопасности) в Ставропольском крае".

Благодаря принятому "Временному положению о пр^ывании и определении на постоянное место жительства" в 1995 году поток миграции снизился на 9, 1 % по сравнению с 1994 годом, а в 1996 году, по сравнению с 1995 годом, - на 18,2%. За 1995-1996 годы зарегистрировано 159925 человек, прибывших в край по различным причинам. Сумма государственной пошлины за регистрацию составила 2 млрд. 725 млн.

рублей. Общая сумма поступлений за прописку, регистрацию и уплату штрафов по состоянию на 1 февраля 1997 года составила 4 млрд. 731 млн.

рублей. Все эти средства пополнили краевой бюджет.

В целях более точного исполнения требований Иммиграционного Кодекса 7 февраля 1997 года Государственная Дума Ставропольского края провела семинар-совещание с работниками прокурату|), правоохранительных органов, паспортно-визовых и муниципальных служб, администрацией городов и районов края, а также с руководителями других заинтересованных ведомств.

Государственной Думой Ставропольского края разработан блок нормативных правовых актов, связанных с рачительны!^ хозяйсгвованием, бережным отношением к природным ресурсам и окружающей природной среде. Примером могут служить Закона края:

"Об энергоснабжении и повышении эффективности использования топлива и энергии";

"О порядке пользования недрами на территории Ставропольского края";

"О сохранении почв и земель, предотвращении их деградации";

"Об особо охраняемых природных территориях Ставропольского края";

"О карантине растений на территории Ставропольского края";

"О градостроительстве в Ставропольском крае".

Два года назад одним из приоритетных направлений в деятельности Думы стало нормативные обеспечение реформы местного самоуправления. К настоящему времени существует пакет документов, содержащий 15 законов и 10 постановлений:

- О местном референдуме;

- О собраниях (конференциях), сходах граждан;

- О порядке проведения муниципальных выборов;

- О местном самоуправлении;

- О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядке контроля за их осуществлением;

- О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

- О порядке регистрации уставов муниципальных образований;

- О территориальном общественном правлении.

Все это положительно сказалось на подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления края, 20 апреля 1997 года практически завершилось формирование органов местного самоуправления в городах, поселках, сельсоветах, селах и станицах. В итоге 301 глава муниципального образования избранны непосредственно населением, а 29 - из состава представительных органов. 196 человек (65,1 %) ранее работали главами администраций, 223 человека (74,1%) имеют высшее образование. Не избраны 3 главы - в городе Благодарном, где из-за низкой явки избирателей выборы не состоялись, а в городах Буденновске и Минеральные Воды главы #^ администраций будут избраны после принятия Уставов этих городов.

В 302 представительных органах местного самоуправления избрано 1814 депутатов. В их составе - 22,7 % руководителей предприятий, организаций и учреждений, 16,2 % рабочие и колхозники, 27 % работники образования, здравоохранения, средств массовой информации, 31,4 % составляют женщины, более 50 % депутатов имеют высшее образование, 3,9% составляет молодежь в возрасте до 30 лет.

В настоящее время постоянно действует Совет по оказанию методической помощи в вопросах организации местного самоуправления в Ставропольском крае, созданный при Государственной Думе края;

совместно с представителями различных направлений науки - историков, экономистов, правоведов и социологов - он работает над концепцией дальнейшего разврггия местного самоуправления в крае, которая будет вынесена на рассмотрение очередного заседания Государственной Думы края. Организация местного самоуправления осуществляется с учетом исторических традиций и особенностей.

Учитывая то, что на территории Ставропольского края проживают люди различных национальностей и этнических групп, Государственная Дума приняло постановление "О социально-экономическом положении ногайцев в Нефтекумском районе Ставропольского края".

С учетом федерального законодательства принят ряд документов по льготному налогообложению казачьих предприятий, разработано и принято "Положение о казачестве в Ставропольском крае". "Положение о порядке предоставления земельных участков казачьим обществам в Ставропольском каре". Впервые в крае в станице Воровсколесской Андроповского района введено атаманское правление, где главой местного самоуправления является атаман казачьего круга.

Многие законы и постановления Думы "выстраданы" с непосредственным участием представителей различных слоев населения, общественных и других организаций. Одной из форм обсуждения законопроектов стало проведение депутатских слушаний. Темами депутатских слушаний бьши:

- Об аграрной политике в крае;

- О положении инвалидов в крае;

- О состоянии и развитии потребительской кооперации в крае;

- По вопросам казачества в каре;

- О государственной поддержке средств массовой информации и ряд других. Всего за период работы краевой Думы было проведено депутатских слушаний. Кроме того, в Государственной Думе Ставропольского края проведено 26 встреч, "круглых столов" по проблемам финансового, экономического и социального развития.

В работе Государственной Думы Ставропольского края сложились определенные формы и методы законотворческой деятельности.

Закрепилась практика тщательной проработки законопроектов в комитетах перед вынесением их на заседание Думы. К работе с законопроектами привлекаются ученые, практические работники, специалисты-эксперты, юристы. При выработке законопроектов, как правило, создаются рабочие группы из состава депутатов Думы, юристов, 5^еных и представителей общественных организаций и движении, что дает возможность находить взаимоприемлемые решения.

По наиболее важным вопросам проводятся открытые депутатские слушания, выездные совещания-встречи с избирателями.

Свободная и открытая дискуссия ученых, профессионалов, управленцев различного уровня помогает депутатам определиться в специфике обсуждаемых вопросов, экономических и социальных проблем.

В своей законотворческой деятельности Дум тесно сотрудничает как с федеральными органами государственной власти, так и с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Цель этого сотрудничества - тщательная отработка юридической основы разрабатываемых и принимаемых нормативно-правовых актов.

Установлены деловые связи с Академией государственной службы при Президенте Российской Федерации, с руководством которой имеется договоренность о проведении правовой экспертизы законопроектов Государственной Думы края, а также участии ученых в разработке проектов нормативных актов Ставропольского края.

Серьезное место в деятельности Государственной Думы края отводится работе над федеральным законодательством. Она осуществляется в тесном контакте с комитетами, отделами и управлениями Правительства края, краевой прокуратуры, арбитражных судов, другими заинтересованными ведомствами.

В 1996 году, используя свое конституционное право.

Государственная Дума Ставропольского края внесла два законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Первый - "Об общественной безопасности в Ставропольском крае", второй - "О приведении законодательных актов Российской Федерации в соответствие в Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Депутаты Государственной Думы совместно с Правительством края добиваются через принимаемые нормативно-правовые акты прекращения спада производства, улучшения социальной жизни населения путем ввода налоговых льгот и развития высокодоходных отраслей промышленности: нефтеперерабатывающей, химической и нефтехимической, пищевых отраслей. На эти цели используются собственные средства предприятий, возможности краевого и местных бюджетов, иностранных инвесторов.

Благодаря настойчивости председателя Государственной Думы Зеренкова В.Г. удалось добиться включения в федеральный бюджет на 1997 год целевого вьщеления средств на строительство IV очереди Большого Ставропольского канала (36 млрд. рублей) и продолжения строительства новой системы водоподачи для города Ставрополя и близлежащих районов (14,9 млрд. рублей). Надо отметить, что в текущем году на целевые программы развития край должен получить солидную помощь из федерального бюджета.

Закон об инвалидах и участниках войны находится в поле зрения депутатов Государственной Думы края. Связанные с этим вопросы неоднократно выносились на заседания Государственной Думы Ставропольского края. Серьезные замечания высказывались депутатами в адрес бывшей администрации края в части обеспечения инвалидов войны спецавтотранспортом. В результате инвалиды войны получили 0 392 автомобиля "Таврия", им установлено более 5000 телефонов.

Полностью телефонизированы квартиры инвалидов и участников войны в Арзгирском, Левокумском, Новоселицком районах, городе Лермонтове. Этой категории граждан предоставлено и построено свыше 100 квартир. В селах Александровском, Арзгире, Дивном, станице Ессентукская, районах Грачевском и Левокумском и в городе Новопавловске удалось полностью решить проблему обеспечения жильем инвалидов войны.

В краевом бюджете на 1997 год предусмотрено выделение средств в сумме 40 млрд. рублей на строительство жилья для инвалидов Великой Отечественной войны и - 8,4 млрд. рублей на приобретение спецавтотранспорта.

Государственная Дума Ставропольского края рассмотрела вопрос о ситуации, сложившейся в частях и подразделениях войск, дислоцированных на территории Ставропольского края, обеспечении их продовольствием, медикаментами и коммунальными услугами. В принятом обращении к Президенту РФ, федеральным органам государственной власти депутаты потребовали принятия безотлагательных мер для нормального функционирования воинских частей.

Одним из направлений работы депутатов Государственная Дума Ставропольского края является работа с письмами, жалобами и обращениями избирателей. За три года комитетами Государственной Думы Ставропо;

пского края рассмотрено 3759 заявлений, обращений и жалоб избирателей. Кроме того, депутатами Думы в избирательных округах рассмотрены и приняты решения по более чем 2500 обращениям и жалобам избщателей. В основном, эти обращения касаются вопросов приобретения и 1)емонта жилья, социального обеспечения и телефонизации, выделения автотранспорта инвалидам Великой Отечественной войны, пересмотра дел в судах и защите прав граждан, а также по другим вопросам.

Сознавая важность информирования населения, депутаты Государственной Думы Ставропольского края помимо регулярных встреч с населением в избирательных округах широко используют в своих целях средства массовой информации. За время своей деятельности каждый депутат в среднем более чем 20 раз выступил в средствах массовой информации.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.