авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Гончаров, Виктор Иванович 1. Правотворческая деятельность субъектов Российской ...»

-- [ Страница 3 ] --

О работе Государственной Думы края в краевой, региональной и центральной прессе было опубликовано около 700 материалов.

Принятые Думой законы регулярно публикуются в "Сборнике законов и других правовых актов Ставропольского края", а также в газете "Ставропольская правда". Выпущен первый номер общественно информационного журнала "Вестник Государственной Думы Ставропольского края".

Учитывая то обстоятельства, что край граничит с рядом республик, руководство края подписало Договоры о дружбе и сотрудничестве между Ставропольским краем и Кабардино-Балкарской Республикой, а также в Карачаево-Черкесской Республикой, Республикой Ингушетия и Республикой Калмьпсия. Эти Договоры были рассмотрены на 30 - м заседании краевой Думы и'шриняты законы об их ратификации.

Большую помощь в законотворческой работе депутатам оказывает созданная в Государственной Думе автоматизированная информационно-справочная система. В Информационной базе этой системы находится 14672 законодательных акта федеральных органов, 96735 законодательных актов субъектов Федерации и законодательных актов Ставропольского края, создана правовая база законодательства по международному праву, в которой насчитывается законодательных актов стран Европы, Азии и Америки, а также базы со статистической и справочной информацией.

Использование системы электронной почты позволяет регулярно получать оперативную информацию из баз данных Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также обмениваться правовой и другой информацией с Комитетами и комиссиями Федерального Собрания Российской Федерации и с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации •о^.

W См. более подфобно: ВМ.Гоачвркт. Правотворчество субъектяв Российок^й Федераиии. - В сб.

"Научные труды кaфeiфы фо10со(|яш СГПУ". Стачополь. 1997.

§ 2.2. Становление и развитие правовой системы Ставропольского края - субъекта Российской Федерации Абсолютное большинство законодательных актов субъектов Федерации, в частности Ставропольского края, издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. Поэтому разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов является важнейшим аспектом проблемы правотворчества Российской Федерации и ее субъектов, требующим концептуального и терминологического обоснования.

В теории государственного управления термин "компетенция" является достаточно разработанным и устоявшимся понятием и применяется для характеристики статуса государственного органах"^.

Однако, в современной правотворческой практике наблюдается неточность в его употреблении. Как известно, компетенция государственного органа — это совокупность его властных полномочий в определенных сферах (предметах) ведения. Термин "полномочие" применим лишь к конкретному органу или должностному лицу как носителю власти. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации можно встретить термин "полномочие Российской Федерации (ее субъекта)" (См. статью 73 Конституции РФ)»'^"^.

Страдает несовершенством формулировок и текущее российское законодательство. Так, в статьях федеральных законов, определяющих компетенцию федеральных органов госуда1)ственной власти, не всегда точно употребляется этот термин. Нередцсо вместо этого понятия 1 AjKK«!es С.С. Течяня щава. - М.: Изднво БЕК, 1994. - С. 89.

W »^ К«с1игущ1я Роетнйасой Фсдертщи.

используются термины "предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (См.. например, федеральные законы "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г., "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.)'^^^. Иногда говорится лишь об одном элементе компетенции — о полномочиях органов государственной власти (например, "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г.)'''^. Можно встретить и противоположную трансформацию юридических категорий:

использование термина "компетенция" в отношении Российской Федерации и ее субъектов (например, заголовок главы 2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности")''^. Такой разнобой, не отвечающий требованиям юридической техники, граничит с нарушением конституционности и порождает не всегда оправданную правоприменительную практику.

It' Следует отметить, что терминологическая разноголосица в значительной мере мешает обеспечить единство подходов (способов) при разграничении компетенции между органами государственной власти по вертикали в федеральном законодательстве, издаваемом по предметам совместного ведения. Законодательное решение на федеральном уровне проблемы разграничения предметов ведения и г[олномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов — одна из главных нитей, которую необходимо распутать для успешного разрешения противоречивых проблем федерализации России.

1 » Ведомости Федерагвьисвго Со%ания Рохийсжя ^^деращни. - М., 1995, Ns I. - Ст. W Всдомосш Федеральнсго Софаяим Рсхжийоксй Фсягрштл. - М., 1995,.?^ I. - Ст. 32И.

* Ведомости Федфальнсго Софавия РскхяйоссЛ Федерации. - М., 1995,.*fe I. - Ст. 1632.

№ Диссертант считает, что в соответствии с Российской Конституцией юридическое обеспечение разграничения должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция России:

федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (ст. Конституции РФ), договоры (ст.1 1 Конституции РФ)Ч1. Важно различать федеральные законы как правовую форму разграничения компетенции между органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, для реализации предметов ведения Федерации на конкретной территории достаточно федерального закона, который определяет компетенцию органов государственной власти. Что же касается правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации, то оно по Российской Конституции не предусматривается.

Вместе с тем, в федеральных законах границы форм правового регулирования расширяются. Так, в соответствии со статьей Федерального закона "О почтовой связи" от 9 августа 1995 года отношения в области почтовой связи в Российской Федерации регулируются настоящим федеральным законом, федеральным законом "О связи", другими федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий''2.

111 Ксиаспггуизим ?хсхтжт OcAqpaoviH.

1 2 Софаиие заксяодательства Роояйской Феяервш/т, 1995, № 3. - Ст. 3334.

Хотя, согласно п. "и" ст.71 "связь" относится к ведению Российской Федерации.

Или возьмем другой пример. В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от августа 1994 года законодательство о Государственной границе основывается на Конституции Российской Федерации, а также на международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации''з. Следуя требованиям части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, правовое регулирование государственной границы должно быть прерогативой федеральных законов, так как согласно пункту "н" статьи 71 Конституции Российской Федерации определение статуса и защита государственной границы относится к ведению Российской Федерации. Не может служить оправданием лишь формальная ссылка на акты субъектов Федерации, принимаемые по предметам ведения Федерации. Быть может, на самом деле нет вопросов, по которым целесообразно было бы наделять органы власти субъектов Российской Федерации полномочиями правового регулирования по предметам ведения Федерации? Анализ того же цитируемого Федерального закона от 10 августа 1994 г. убеждает в обратном. В его статье 19 предусмотрена норма, исходя из которой необходимость в региональном правотворчестве все же можег возникать:

"Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарным режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и 1" Ведомоспи Федерального Собрания Рххяйжж Федерации. - М., 1995, № I. - Ст. 455.

продовольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации".

Следовательно, в реальности жесткая схема определения в качестве формы правового регулирования по предметам ведения Федерации только федеральных законов не всегда срабатывает. Это свидетельствует о необходимости ее корректировки с учетом требований практики.

Диссертант считает, что по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Так, в соответствии со статьей 5 Федерального закона "О естественных монополиях" от августа 1995 г. для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции''^.

Однако, это не означает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. В некоторых случаях федеральные власти с учетом целесообразности передают полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказываясь создавать свои собственные структурные подразделения.

Органы, наделяемые компегенцией по предметам ведения Федерации имеют статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, таким статусом обладают территориальные агентства Государственного Комитета Российской Федерации по управлению государственным " Ведомости Федералыяя-о Собравпия РосовйокоЁ Фед^раюрви. - М., 1995, № 1. - Ст. 3426.

имуществом (Более подробно см. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 г.. в котором было утверждено Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт Петербурга)''^.

Другим видом федерального закона, разграничивающего компетенцию между органами государственной власти по вертикали является федеральный закон, издаваемый по предметам совместного ведения.

Например, в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативных правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вместе в тем, не во всех федеративных государствах допускается издание актов субъектами Федерации в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно Конституции ФРГ, Земли вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства''б. Другой пример — Индия, где закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному вопросу не издано федерального закона или если он был зарезервирован на рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение""^.

Однако, для диагностики того, насколько подход, избранный в России, приемлем для нее, важно учитывать правовые условия ее Всшмост Федсратьжяго Собрания Российсксян OeaqpanHH. - М., 1995, № I. - Ст. 11.

Н ф^деративоая Республика Германия. Конституция и заксяодатешпыюые акта. - М.: 1992. - С. 67.

US "7 Совремашык зарубежвоыс конститушпи. - М., 1992. - С. 37.

современного развития и складывающиеся реалии. Основное условие, которое должно учитываться при применении части 2 статьи Конституции Российской Федерации, заключается в следующем.

Реализация предметов совместного ведения невозможна, если не будет разграничена компетенция между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи интерес представляет юридическое обоснование до сих пор неоднозначно оцениваемого права субъектов Российской Федерации осуществлять собсгвенное правовое регулирование до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Положение о праве субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного ведения было, как известно, зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москва и Санкт Петербург как составной части Федеративного договора, а затем инкорпорировано в качестве части четвертой статьи 84 (II) ранее действовавшей Конституции РФ.

В ней было сказано о том, что до принятия законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения краевые, областные. Московский и Санкт-Петербургский Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем законодательных актов Российской Федерации по данным вопросам акты краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербзфга приводятся в соответствие с федеральными законодательными актами. Фактич^ки, этим правилом пользовались и все остальные субъекты Федерации, причем республики в сосгаве России наибол^ активно реализовывали данный принщш.

Примечательно, что после принятия новой федеральной Конституции, не инкорпорировавшей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Федерации. Самые "смелые" субъекты Федерации закрепили в своих основных законах принцип, в соответствии с которым они вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, которое приводится затем в соответствие с федеральным (См., например. Уставы Краснодарского края. Иркутской, Курганской, Читинской и ряда других областей). Ряд субъектов Федерации добились официального закрепления этого права в договорах с федеральными органами (Свердловская область, Удмуртская Республика, Краснодарский край и др.).

Возникает вопрос, как оценивать складывающуюся практику.

Думается, что едра ли достаточно было ограничиться критикой "самовольного" выборы субъектами Федерации данной модели правового регулирования или тем, что это правило стало распространяться на договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Диссертант считает, что правовые предпосьшзси таких отклонений были вызваны недостаточной гибкостью норм самой Конституции России. Кроме того, реформа в России требует оперативности в принятии законов, однако процесс федерального законотворчества осуществляется в современный период весьма медленно. Поэтому целесообразно было воспользоваться предыдущим российским опытом конституционного регулирования, предоставлявшим ранее краям, областям, городам федерального значения право осуществлять правовое регулирование до принятия федеральных законов по предметам совм^ггного ведения, а также опытом ряда зарубежных государств. Как известно. Конституции некоторых стран предусматривают издание федеральных рамочных законов (общих положений) по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но одновременно субъектам Федерации предоставляется право принимать законы в тех случаях, когда федеральная власть не использует прав законодателя. В случае издания федеральных законов субъекты Федерации приводят свои акты в соответствие с ними, либо они признаются недействующими по ненадобности (Австрия, Германия, Бразилия) "8.

Конституция РФ не содержит прямого запрета субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, поэтому то они и избрали такой вариант разрешения проблемы. Особенно интенсивное развитие получило правотворчество по предметам совместного ведения в республиках, краях и областях. Некоторые из них уже приняли целые тома и даже своды законов по предметам совместного ведения (Баппсортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия), Краснодарский края, Хабаровский край, Ставропольский край и др.).

Разграничение предметов ведения может быть проведено как федеральным законом, так и соглашениями между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов Федерации, в которых должен быть четко урегулирован ряд проблем, до сих пор неразрешенных. Среди из них:

- должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы, либо она вправе принимать также акты, прямо регулирующие us Стр&л&шме буржуаяшЕе ксяституцив. - М.: Моск. 1С5яид. академия, 1992.

определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие;

- в какой форме должны развиваться положения федеральных актов в актах субъекта Российской Федерации и какого именно его органа;

- могут ли акты субъекта Федерации издаваться до принятия соответствующего федерального документа или надо ждать его появления;

и как быть, если федеральный акт слишком задерживается:

- какую часть вопросов в сферах совместного ведения должны решать Россия и сам субъект Российской Федерации. Какое влияние вправе оказывать субъект Федерации при решении вопросов сферы совместного ведения на уровне Федерации.

Стремясь найти ответы на эти насущные вопросы, диссертант считает необходимым разобраться с самим понятием "совместное ведение". Скажем, как найти линию разграничения в таких предметах совместного ведения, как "семейное законодательство" (пункт "к"), "адвокатура, нотариат" (пункт "л")"^. Вероятно, что большая доля этих предметов ведения подлежит единообразному регулированию.

Организационная сторона — это выбор модели регулирования общественных отношений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Нам представляются возможными следующие способы их разрешения: а) после издания акта Российской Федерации появляется акт субъекта, воплощающий в полном объеме федеральный акт и затем детально регулирующий общественные отношения с учетом местных, условий и особенностей: б) часть вопросов регулируется в акте Российской Федерации, другая часть — в акте субъекта Федерации, а в результате подлежат применению оба. По мнению диссертанта, второй '1^ Ксясппитувдга Росошскси^ Фещсращт..

вариант предпочтительнее, так как в первом варианте видно некоторая опасность для Федерации. Например: принимается Земельный кодекс Российской Федерации и далее Земельный кодекс республики. Какой из них важнее для населения республики? Конечно, местный, хоть он на три четверти будет списан с федерального. И в сознании людей исподволь рождается неуважительное отношение к федеральному законодательству.

Согласно второму варианту, федеральный закон будет не только основополагающим, но детальным по широкому кругу вопросов, с прямым действием. На его основе можно решить подавляющее число вопросов. Иногда для субъекта Федерации отпадает необходимость в объемном кодифицированном акте типа кодекса по тому же самому вопросу. Достаточно компактного закона, отражающего действительно местные особенности — в качестве дополнения к федеральному акту.

Разумеется, при таком подходе все-таки останется несколько сфер, где федеральные акты будут рамочными, играя роль основ, а субъекту Федерации прийдется развить эти положения в своих актах.

Таким образом, без централизованного регулирования многих общественных отношений, в том числе и по сферам совместного ведения, не обойтись. Это нужно для того, чтобы обеспечивать единообразие в развитии общественных отношений в стране, для защиты интересов человека и гражданина, то есть важность федеративного правотворчества объективно предопределена.

Правовая реформа Российской Федерации, которая находится сейчас на стадии концептуализации, практически ставит вопрос о том, какая система российского права должна быть создана в ближайшие годы. Сроки для этого отведены жесткие. Ни экономика, поставленная на рельсы рыночных отношений, ни политическая ситуация в стране.

хронически острая, но временами обостряющаяся до крайности, ни сферы социальных, национальных проблем просто не могут больше обходиться без достаточного и эффективного правового регулирования общественных отношений.

Когда мы говорим о системе права Российской Федерации, нужно иметь в виду систему единую, целостную, но внутренне дифференцированную, разделенную на самостоятельные образования, которые могут быть названы правовыми системами. Представляя собой особый тип Федерации, современная Россия - это ложное в правовом отношении государство. Единое правовое пространство формируется здесь не только федеральной правовой системой, но и нарождающимися правовыми системами субъектов Российской Федерации, проблемы которых должны стоять в центре правовой реформы. Итак, сколько же правовых систем в Российской Федерации? Прибегнем к сравнению и скажем так: это галактика правовых систем, то есть совокупность, комплекс правовых структур, складывающихся на различных уровнях государственной власти: федеральном и субъектов Федерации. С подобным положением мы сталкиваемся в любом федеративном государстве, но неординарность нашей ситуации состоит, во-первых, в существовании субъектов Федерации по территориальному и национально-территориальному признаку и, во-вторых, в количестве субъектов Федерации. По этому последнему показателю Россия установила мировой рекорд среди федеративных государств. Указанные обстоятельства, как бы мы к ним не относились, усложняют не только государственное строительство, но и правовое развитие нашего государства.

После того как Федеративный Договор, а затем введенная в действие в 1993 году Конституция Российской Федерации установили право субъектов Российской Федерации осуществлять в пределах своего ведения собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также возможность иметь свою Конституцию (Устав) и законодательства, появились основания говорить о формировании правовых систем субъектов Российской Федерации. Но соответствующие проблемы не получили должного теоретического осмысления, а практическое их решение идет трудно, методом проб и ошибок.

Наличие Конституции (Устава) и законодательства, то есть правовой системы, является определяющим признаком субъекта Российской Федерации в соответствии с духом и буквой Конституции и законодательством Российской Федерации, согласно ньшешней российской конституционной доктрине.

Республика - это государство с составе Российской Федерации. Она имеет свою Конституцию и законодательство (правовую систему), самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории по предметам ведения и в пределах полномочий, отнесенных к ее статусу Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

Края, области и города федерального значения - это территориально-государственные образования в составе Российской Федерации, имеющие свои Уставы и законодательство, самостоятельно осуществляющие государственную власть на своей территории по.предметам ведения и в пределах полномочий, отнесенных к их статусу Конституцией Российской Федерации и Уставом края, области, города федерального значения.

Автономная область и автономные округа - это национально государственные образования в составе Российской Федерации, имеющие свои Уставы и законодательство, осуществляющие государственную власть на своей территории по предметам ведения и в пределах полномочий, отнесенных к их статусу Конституцией Российской Федерации, Уставом автономной области, Уставами автономных округов, федеральными законами об автономной области и автономном округе.

В Конституциях и Уставах, т.е. в учредительных правовых актах субъектов Федерации как в уже принятых, так и в проектируемых, нет единства в подходах к определению природы и границ самостоятельного правотворчества субъектов Федерации. Такое единство, считает диссертант, должно идти не столько от федерального конституционного ф предписания, сколько от теоретического понимания проблемы.

Сказывается в данном случае недостаток теоретической проработки вопроса.

Многие субъекты Российской Федерации, принявшие свои Конституции и Уставы, не опираются на категорию "правовая система субъекта Федерации", и, значит, по существу yny(jrKJiH возможность превратить ее в четкое конституционное понятие. Это можно сказать в Конституциях Республики Башкортостан, Саха-Якутия, об Уставе города Москвы, об учредительных правовых актах многи?! других субъектов Федерации. Они довольствуются понятиями "система законодательства", "егщная система правовых актов субъектов Федерации" и тому поденными. В болыпинстве р^^публик, краев, областей и иных субъектов Федерации, по-видимому, не созрело еще понимание того, что они создают собственную правовую систему, которая, несмотря на единую тесную связь с федеральной правовой системой, вместе с тем самостоятельна, вырабатываепг собственные автономные требования связанности и непротиворечивости правовых норм, согласованности регулирования различных отраслей, подотраслей и институтов права.

Вряд ли можно сомневаться в том, что совокупность правовых норм, издаваемых в различной форме органами государственной власти субъектов Федерации, образует правовую систему со всеми чертами и определениями.

Во-первых, данные правовые нормы регулируют достаточно широкую область общественных отношений, ограниченную предметами ведения Российской Федерации согласно Федеративному Договору и Конституции РФ, и полномочиями Российской Федерации по регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, сфера правового регулирования и характер регулируемых отношений уже позволяют, а в будущем просто потребуют формирования отдельных отраслей законодательства и права, отвечающих определенной правовой политике субъекта Федерации.

В-третьих, правовая система субъекта Федерации обладает тем, что характеризует ее типичную правовую систему. Это субъекты правотворчества, обладающие юридически закрепленными законодательными и иными нормотворческими функциями. Это набор правовых форм, источников права, наличие коллизионого права, организация контроля (надзора) за исполнением правовых норм и т.п. С накоплением и ростом объема нормативного материала в субъектах Федерации, безусловно, развернется работа по систематизации законодательства как в форме его инкопрорирования, так и путем создания Кодексов законов субъектов Российской Федерации. Последнее, в принципе, не только возможно, но уже и реально.

С учетом перечисленных выше обстоятельств можно определить правовую систему как внутренне расчлененное, иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления. На наш взгляд, в субъектах Российской Федерации закладываются основы правовых систем в таком широком понимании.

В этой связи постараемся представить в общем виде систему права России в аспекте федеративного устройства нашего государства. Для этого нужно выявить различие между двумя известными в юридической науке понятиями - "система права" и "правовая система". Различие между нами проводится часто, но далеко не с одинаковым смыслом и назначением. Оба понятия имеют структурно-функциональный характер, или говоря иначе, характеризуют организацию правовых структур и связей между ними, внутреннюю расчлененность права, иерархию нормативных структур, обеспечивающих верховенство закона.

Диссертант исходит из того, что самой широкой правовой структурой, охватывающей единое правовое пространство России, является право Российской Федерации, которое выступает в качестве "национального", если взять его в отношении к международному праву.

Право Российской Федерации представлено, прежде всего, Конституцией Российской Федерации, имеющей прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Как составное единство и целостное образование, право России означает систему правовых норм, действующих на ее территории в целях обеспечения общих принципов регулирования общественных отношений - высшей ценности человека, его прав и свобод, обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и т.д Система права Российской Федерации действует на трех взаимосвязанных, но автономных уровнях. Она включает в себя: 1) федеральную правовую систему Российской Федерации;

б) правовые системы субъектов Российской Федерации;

в) особый пласт правовых норм, принимаемых или издаваемых на уровне местного самоуправления. В последнем случае, речь, видимо, идет об особом виде правовой системы, но при успешном развитии местного самоуправления в России могут сложиться правовые структуры на данном уровне, принадлежность которых к общефедеральной системе права едва ли будет оспорена.

Что касается внутреннего построения правовых систем, входящих в единую систему права Российской Федерации, то мы можем представить его следующим образом. Федеральная правовая система Российской Федерации, обеспечивающая единство принципов и основ правового регулирования на всей территории России, состоит из: а) Конституции Российской Федерации;

б) решений, принятых на референдумах Российской Федерации;

в) федеральных конституционных и федеральных законов;

г) федеральных подзаконных нормативно-правовых актов;

д) международных договоров Российской Федерации;

е) общепризнанных принципов и норм международного права (в соответствии со ст. 15 ч. 4.

Конституции РФ);

ж) публично-правовых договоров и соглашений мтаеду Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии со ст. 11 ч. 3 и ст. 78 ч.2 и ст. 3 Конституции РФ).

Правовую систему субъектов Российской Федерации составляют: а) Конституция республики или Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа;

б) решения, принятые на референдумах субъекта Российской Федерации;

в) законы субъекта Российской Федерации;

г) подзаконные нормативно-правовые акты, договоры субъекта Российской Федерации с Российской Федерацией, другими субъектами Российской Федерации, договоры и соглашения органов государственной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами государственной власти или органами государственной власти других субъектов Российской Федерации.

Предлагаемая схема, возможно, не бесспорна, но она учитывает существующее разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, основана на принципе автономности правовых систем, входящих в систему права России. О том, что разработка подобной схемы необходима свидетельствуют неудачи, а порой и просто ошибки в определении правовой системы субъекта Российской Федерации, допускаемые при подготовке и принятии Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации.

Так, в проекте Устава Московской области записано: "Правовую систему Московской области составляют Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, Московской области и общин Московской области, в которых осущеттвляегся местное самоуправление" (ст. 34 проекта Устава Московской области).Здесь, как видите, все перемешано, а определение структурного состава правовой системы Московской области подменено общим перечным нормативных правовых актов, подлежащих применению на территории области.

Конституция РФ и федеральное законодательство имеют высшую юридическую силу и прямое действие на территории субъекта РФ, они являются основой для принятия нормативно-правовых актов субъекта Федерации, но не потому, что являются составной частью правовой системы данного субъекта, а в силу принципа верховенства Конституции РФ и федерального закона, вследствие непосредственного действия федеральной правовой системы на территории субъекта Федерации.

Очевидна спорность включения в состав правовой системы субъекта Федерации нормативно-правовых актов местного самоуправления, которые принимаются на основе федеральной правовой системы и правовой системы субъекта Федерации, но с учетом статей 12 и 130- Конститзщии РФ составляют самостоятельную правовую систему.

Аналогичное неудачное решение вопроса о составе правовой системы края содержится и в Уставе Ставропольского края, уже введенном в действие. Ст. 45 данного Устава, по существу, не отличает правовую систему края от федеральной. Кроме того, в Уставе сказано:

"Частью правовой системы Ставропольского края являются также общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации и Ставропольского края. Однако, края, как и другие субъекты Российской Федерации, не являются субъектом международного права и не могут заключать международных договоров. Международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международной? права действуют на территории края, но только как часть федеральной правовой системы.

В общем, можно сказать, что в правовую систему субъекта Российской Федерации входят только те правовые акты, которые данный субъект может устанавливать, изменять и отменять. Это, в сущности, простой критерий, и он хорошо отграничивает правовую систему субъекта Российской Федерации, с одной стороны, от федеральной правовой системы Российской Федерации, с другой - от нормативно правовых актов местного самоуправления.

При определении границ правовой системы субъекта Российской Федерации важное значение имеет ст. 76 ч. 4 Конституции РФ, которая устанавливает, что республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение четко указывает, что законы и иные нормативно-правовые акты, изданные по предметам ведения субъекта Российской Федерации, относится к его правовой системе. А вот указание на то, что самостоятельное правовое регулирование ^ субъекта Федерации осуществляется вне пределов совместного ведения ' Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не вполне согласуется с ч. 2 той же статьи Конституции РФ, где говорится, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и лринимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Значит, формулировки одной и той же статьи Конституции РФ противоречат друг другу;

в I одном случае допускается самостоятельное правовое регулирование субъекта Федерации по предметам совместного ведения, а в другом - оно как бы исключается. Данная неопределенность может быть устранена либо исключением из текста статьи Конституции, либо актом официального толкования ее Конституционным Судом Российской Федерации. Мы, однако, можем констатировать, что законы и иные нормативные акты, издаваемые субъектом Федерации по предметам совместного ведения, безусловно, принадлежит к его правовой системе. В учредительных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляется позиция, согласно которой федеральные законы по предметам совместного ведения действуют на территории субъекта Федерации через принимаемые в соотвегствии с ними законы субъекта Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти - через правовые акты органов исполнительной власти субъекта Федерации.

Такое положений имеется в Уставе Ставропольского края, но оно не отвечает интересам единства системы права России, из которого исходит Конституция РФ. То же самое можно сказать и об институте ратификации субъектом Федерации законов и актов Российской Федерации по предметам совместного ведения, который предусмотрен, например, Конституцией Республики Саха (Якутия).

Общим принципом взаимоотношения федеральной правовой системы и правовой системы субъекта Федерации должен стать принцип верховенства федерального закона, действительный для всех правовых актов, в том числе и для тех, которые издаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Вопрос о том, как обеспечить действие вьппеназванного принципа, не подгоняя правовое регулирование субъектов Федерации по предметам совместного ведения под федеральный стандарт, не вступая в противоречия с законодательством субъекта Федерации по предметам совместного ведения?

В последнее время говорят о необходимости вернуться к прежней практике издания федеральных законов в виде Основ законодательства Российской Федерации в части, касающейся правового регулирования по предметам совместного ведения. На базе федеральных Основ законодательства по предмету совместного ведения субъекты Федерации издают свои собственные законы и иные нормативно-правовые акты по тому же предмету. Против такой модели трудно что-либо возразить, но и она все же дает далеко не совершенное разделение правотворческих функций в сфере регулирования предметов совместного ведения и оставляет общие проблемы - федеральной правовой системе, а конкретные - правовой системе субъекта Федерации.

Между тем, установление предметов совместного ведения заключается в том, чтобы органы государственной власти Российской Федерации совместно решали все представляющие для них интерес вопросы, касающиеся данного предмега. Вопрос этот должен быть не столько общим или конкретным, сколько представлять взаимный интерес. Есть также предложение закрепить порядок, при котором по предметам совместного ведения, имеющим различную специфику в субъектах Российской Федерации следует принимать федеральные законы, регулирующие правоотношения Российской Федерации и отдельных ее субъектов.

Речь идгг о федеральных законах регионального действия.

Примером таких законов могут служить Федеральный закон "О земле в Волгоградской области". Федеральный закон "О земле в Краснодарском Глава 11. Правотворческий процесс в Ставропольском крае субъекте Российской Федерации § 2. f. Правотворческая деятельность Государственной Думы Ставропольского края как основы регионального права Важнейшей чертой любого парламента является наличие у этого законодательного (представительного) органа государственной власти необходимого числа неотъемлемых полномочий, самостоятельных сфер ведения, которые, собственно, и делают его парламентом. Традиционно к прерогативам парламента относятся принятие бюджета и законов, парламентский контроль. В настоящее время в России воплощается в жизнь новая модель парламентаризма, заложенная в Конституции Российской Федерации 1993 года, что потребовало значительных правотворческих и организационно-политических усилий.

Ставропольский край, как и другие субъекты Российской Федерации, оказывает существенное влияние на развитие федеративного законодательства, характеризующейся стремительным нарастанием правотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что Российская Конституция, закрепивщая правовой статус субъектов Федерации, во-первых, определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов. Во-вторых, и это принципиально важно. Конституция Российской Федерации устанавливает для правотворческой деятельности как Федерации, так и ее субъектов, что высшей ценностью является человек, его права и т^^ свободы, а обязанность государства — их признание, соблюдение и защита. Эта норма, изложенная в сг. 2 Конституции Российской Федерации, призвана направлять все правотворчество в нашей стране и, в частности, в ее субъектах. В идеальном смысле субъекты Федерации должны формировать и развивать теперь свои законодательные массивы как своего рода подсистемы общей правовой системы Российской Федерации^^.

Диссертант считает, что все законодательные акты Ставропольского края должны представлять собой системно связанную совокупность правовых актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в законодательном массиве.

Поэтому можно предложить следующие способы системного упорядочения правовых актов.

Во-первых, введение основных характеристик правовой системы края в Уставе Ставропольского края и краевые законы.

Во-вторых, придание особого смысла Конституции Российской Федерации и Уставу Ставропольского края как основным актам правовой системы субъекта Федерации.

В-третьих, разработка научно обоснованной типологии правовых актов субъекта Федерации и осуществление правотворчества на основе программ. В качестве примера могут служить программы подготовки и принятия правовых актов в Иркутской области в рамках "Сибирского соглашения"'^.

В-четвертых, представляется актуальной разработка содержательных характеристик актов края и нахождение их оптимальных соотношений в разных сферах с актами федеральных органов.

99 Тихомирсж Ю.А. Кястаггуция. Закж. Подзаасоиный акт. - М.: Юрвщ. лит-ра, 1994. - С. 108. !

См. подро^о. Шшюоаш СИ., Росшйсюнй М.Я., Игагатшко В.В. Меяфегиона.чьаая программа « раэеттам i^aByreqp4eciBa//Государство и право, 1993. №8.

Начавшийся с 1993 года процесс реформирования законодательства в субъектах Российской Федерации развивается под воздействием ряда объективных обстоятельств: а) невозможность применения прежних норм права (регионального и союзного) к новым или складывающимся отношениям;

б) "правовые пробелы" в связи с отсутствием ранее соответствующих отношений;

в) отсутствие норм краевого (областного) законодательства при наличии норм бывшего Союза;

г) нежелание и неумение использовать имеющиеся нормы права в топ или иной сфере.

Указанные основания следовало бы рассматривать и как предостережение от попыток произвольного изменения границ и объема правотворчества субъектов Федерации.

Дееспособность любого парламента — это его способность к осуществлению государственной власти. В Ставропольском крае она осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти'^'.

Законодательным и представительным органом в.тасти Ставропольского края является Государственная Дума Ставропольского края. Государственная Дума Ставропольского края является однопалатным, постоянно действующим органом, состоящим из депутатов, избираемых с учетом территориального представительства.

Государственная Дума Ставропольского края как государственный орган власти:

1) является составной частью системы органов государственной власти Российской Федерации (ст.5 Конституции РФ определяет, что федеративное устройство России основывается на единстве системы государственной власти);

101 Устав Ст^шрсиольскот^о 1фая. - Ставрщоль, 1994.

2) уполномачивается государством осуществлять его задачи и функции, обязуется и действует в установленном законом порядке;

3) наделена государственно-властными полномочиями, позволяющими решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать нормативно-правовые акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, находящимися на территории края. Государственно-властные полномочия находят свое выражение в компетенции (от латинского слова cometo - добиваюсь, соответствую, подхожу) государственного органа, под которой следует понимать совокупность предметов его ведения и полномочий, определяемых Уставом, законами и иными нормативно-правовыми актами края.

Правотворческая деятельность Государственной Думы Ставропольского края состоит, прежде всего, в реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также в принятии краевых нормативных правовых актов по всем вопросам, не входящим в ведение Российской Федерации. Правовые акты по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией действуют до принятия соответствующих федеральных законов. После принятия федеральных законов правовые акты Ставропольского края в месячный срок приводятся в соответствие с ними. Государственная Дума Ставропольского края имеет право вносить на рассмотрение Губернатора Ставропольского края проекты нормативных правовых, принятие которых находится в компетенции Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края.

Рассмотрим в связи с этим некоторые основные направления законодательной деятельности Государственной Дувлы Ставропольского края. Ее активность в осуществлении законодательных полномочий объясняется стремлением законодательного органа важно не только создать правовую базу для проводимых реформ. В этом плане весьма актуальной является разработка стратегических нормативных решений,Л^ по всему комплексу управленческих проблем, в частности, необходима разработка концепции развития законодательства Ставропольского края.

Изучение и анализ проблем эффективности правового регулирования социально-экономического, политического и духовного развития края, области долгое время отставала от требований жизни. В общественном производстве признавалась за основу лишь экономическая эффективность, вне зависимости от того, в правовой среде она обеспечивается или нет. Одной из причин сложившегося несоответствия является отсутствие научного анализа современного, теоретически выверенного регулятивно-правового процесса. Главной в данном процессе стала направленность внимания законодателя на проблему отражения теории демократизации регулирования социально экономического развития субъектов Федерации в практике управления.

Но не менее важным является и опосредованный путь, когда результаты государственно-правовых исследований, став составной частью теории демократизации, влияют на регулятивную практику органов государства.

Научный характер правового регулирования социально-экономических отношений края, области находит свое выражение в единстве теории, политики и практики правового строительства, в возрастании политико правовой роли органов народовластия. Активизация системы народовластия вызвана обстоятельствами объективного характера. По мере углубления р ^ о р м происходит рыночное разделение труда.

которое требуст подлинно научного регулирования органами законодательной и исполнительной власти.

В условиях возрастания роли самоуправленческих устоев регионов стала очевидной необходимость развития научных принципов правового регулирования социально-экономического развития территорий.

Основополагающими являются общие начала организации государственной власти и экономики, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Незыблемыми основами правового регулирования государственно-управленческих отношений в целом и на уровне региона являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей.

Учитывая, что существует определенная взаимосвязь между объективными законами развития экономики и принципами правового регулирования экономики, недопустимо произвольное установление той или иной функции, структуры, формы управления в крае, области.

Анализ научных основ территориального управления показывает, что развитие теории демократизации правового статуса края, области сложный творческий процесс, направленный не только на выработку конкретных знаний, но и получение качественных результатов универсального характера. Формирующейся путем применения достижений правовой мысли к определенным социально-экономическим условиям, он демократичен по своей сущности.

Укрепляя научность правового регулирования социально экономического развития,- государство, его органы должны исходить из принципов динамичности правового статуса региона, гласности этого процесса и основьюаться на законности, то ^ггь строгом, неукоснительном вьшолнении законов.

Ослабление законности и правопорядка на местах содержит не только издержки переходного этапа, приобретая острый, дестабилизационный характер, но и создает обстановку неуправляемости, порождает рассогласованность в деятельности, безответственность, недопустимо "легкое" отношение к государственной дисциплине и законам. Правовой нигилизм чреват разложением всей системы законодательной, исполнительной и судебной ветви власти.

Достижение хозяйственной и политической стабильности края, области нереально без защиты закона и правопорядка, строжайшего соблюдения исполнительской дисциплины и ответственности. Иначе неизбежны варианты произвола властей и невластных структур, отступления от идеи правового государства.

Чтобы правовые акты - Уставы, решения, постановления, распоряжения, нормативы, принимаемые на краевом, областном уровне бьши эффективны, необходима не только их экономическая обоснованность, но и юридическая. Следствием взаимодействия правовой и экономической политики будет укрепление демократизации регулирования социально-экономических отношений края, области.

Экономическая политика определяет цели народно-хозяйственного развития региона, а правовая - закрепляет и реализует их. Принимая на себя ряд функций по реализации экономической политики, правовая политика становится важным инструментом демократизации всего статуса края, области.

Цельность экономико-правового механизма определения этого статуса обусловливает актуальность формирования Устава края комплексного правового акта, принимаемого на региональном уровне.

Правда, комплексная регламентация новых социально-экономических отношений края, области при подобнОхМ подходе к решению проблемы правового регулирования отношений в регионе сталкивается с одной трудностью - некоторой несогласованностью со сложившейся системой законодательства, действующего на федеральном уровне.


Последняя гЛ строится по схеме: конституционные основы - федеральные кодексы правовые акты индивидуального характера. Но сам рынок - новое явление в российской действительности и, бесспорно, традиционные решения не приведут здесь к желаемым результатам. Хотя в последнее время и наметились некоторые улучшения в этом вопросе, вместе с тем и Устав края, области, став актом прямого воздействия, не обеспечит возможность комплексного регулирования всего многообразия рыночных и иных отношений в краевом, областном масштабе, а поэтому необходимы не менее важные акты о местном самозшравлении, статусе отдельных звеньев управления, механизме внешнеэкономических связей края, области и др.

Научный подход к исследованию механизма правового обеспечения социально-экономического развития края, области возможен лишь на основе признания необходимости разработки наряду с уставом и отдельных приложений к нему. Суть самой жизнью поставленного вопроса заключается в том, что возникают и будут возникать качественно новые отношения и внутри, и вне края, области.

Полномасштабное интегрированное научное знание о сущности происходящих в том или ином регионе процессов нуждается в регулировашш, т.е. изменении и дополнении тех или иных правовых ^ актов.

Л Основываясь на учении о праве, следует определить правовое регулирование социально-экономических отношений края, области как процесс влияния внешнего воздействия на социально-экономические отношения с помощью системы правовых регуляторов, действующих в интересах жизнеобеспечения региона, комплексного развития внутрирегиональных и внешнеэкономических связей.

Специфические черты Устава края, области как комплексного правового акта и неотъемлемой части законодательства Российской Федерации состоят в следующем. Нормы государственного, административного, гражданского, хозяйственного и других отраслей права, регулирующие социально-экономические отношения края, области, занимают доминирующее положение в системе норм регионального назначения. На базе таких норм, не потерявших качества основополагающих, разрабатываются и принимаются специальные акты, ориентированные на регулирование отношений отдельно взятых, но связанных внутренним единством с общими нормами отраслей права, входящими в систему источников регионального права.

За изданием нового регионального законодательства, в том числе и его основы - конституционного Устава края, области должны следовать сбор статистических данных и периодические опросы населения, что позволит выявлять масштабы и причины его возможной неэффективности в различных регионах страны. В зависимости от конкретной ситуации это могут быть официальные разъяснения, служебные инструкции, вмешательство компетентных органов субъекта Федерации, а в особо сложных случаях - новое обращение к российскому законодателю о продолжении поиска правовых форм регулирования социально-экономиче(жих отношений в крае, области. (См. Приложение к диссертации № 1).

В связи с развитием территориальных аспектов правового регулирования имеются тенденции к увеличению числа унифицированных локальных норм, сосредоточенных, главным образом, в комплексных правовых актах и выполняющих роль основного регулятора внутри региональных и межрегиональных отношений. Но более приемлемым представляется, что в условиях формирования правового государства и рыночной экономики имеются основания для выделения комплексной сферы права в пределах новой научной систематики, именуемой теперь уже многими как региональное право, и установления соответствующих представлений о правовом регулировании жизнедеятельности регионов. Возникнув в результате конституционного развития, правовой статус края, области выступает как комплексная сфера. Поэтому региональное право, после осуществления общей кодификации российского законодательства, не только не утратит свою актуальность в силу комплексного характера, но, не превращаясь в отрасль права, будет важной правовой сферой регулирования правоотношений регионального уровня. Концепция комплексных сфер права основывается на научном понимании источников права как унифицированных и дифференцированных нормативно-правовых актов государства, а в данном случае - субъекта Федерации, которые являются формой выражения норм права, регулирующих определенную сферу отношений. Нормы настоящей комплексной сферы права закрепляются также в актах основных отраслей законодательства, но только в той части, в какой они регулируют региональные отьюшения. Формирование регионального права имеет также методологическое значение для создания механизма правового регулирования рыночных отношений.

К наиболее фундаментальным проблемам регионального права можно отнести: в более философской части- теорию познания;

диалектику и логику территориальных отношений;

происхождение, сущность и формы правового опосредования этих отношений;

правосознание в сфере регионального управления, а в практической части - правотворчество, систему регионального права и систематику cooTBeTCTB\Toniero законодательства;

правореализацию;

законность и правопорядок в государственном строительстве на территории региона.

Необходимость правового регулирования демократических преобразований в регионах связано со своеобразным представлением форм коллективности в условиях становления новых нормативных правовых актов субъектов Федерации и местного самоуправления. В масштабах края, области руководство социально-экономическим развитием представляет собой массовую, повторяющуюся, существенную черту социально-экономического организма региона. Характеристика ее объективного отражения в праве весьма многопланова. Во-первых, региональное нормотворчество устанавливаег основы территориальной коллективности в процессе взаимодействия Федерации и ее субъектов, то есть правовыми средствами закрепляет интеграцию интересов органов народовластия и управления разных уровней в процессе регулирования многообразных форм собственности. Во-вторых, региональное нормотворчество стимулирует становление коллективных черт жителей региона: производственную активность, отвегственность за хозяйское отношение к собственности, материальную и духовную заинтересованность в результатах труда. В-третьих, нормы регионального права закрепляют конкрсггные права и свободы граждан.

необходимые для социально-экономического развития территорий, ассоциаций производителей и предпринимательства.

Научное знание о достижении региональных целей, направлений и принципов их регулирования, опирается на конституционную базу. В отличие от административного и хозяйственного права, наука конституционного права призвана исследовать весь механизм демократизации деятельности органов власти края, области, определенный Конституцией Российской Федерации. Цивилизованное правопонимание, а также административистский подход, оторванные от базисной основы территориального управления, неприемлемы для формирования политико-правовой основы демократизации статуса края, области. Гражданское и административное законодательство неспособно обеспечить политико-правов\пю стыковку отношений на региональном уровне, поскольку и то, и другие покоится на принципе раздельного регулирования этих отношений. Административное право регулирует отношения по вертикали, гражданское - по горизонтали. Между тем, единый народнохозяйственный комплекс края, области и рьшок, охватьгеая все звенья производства, распределения и обмена на территории региона, диктуег необходимость того, чтобы социально экономические отношения были урегулированы именно как целостная система, без отрыва организационных отношений (по вертикали) от отношений имущественно-стоимостных (по горизонтали). Такое регулирование обеспечивается Уставом края, области, предмет которого составляют складывающиеся между органами, организациями, преддринимателями и гражданами правоотношения по осуществлению хозяйственной деятельности, то есть отношения по вертикали, и по горизонтали.

Общество, которое в силу действия своих внутренних противоречий проходит полосу спада темпов экономического роста, обострения социальных конфликтов, развала многих хозяйственных связей, предъявляет и новые требования к правовому регулированию социально экономического развития, особенно на региональном уровне, не только для скорейшего выхода из кризиса, но и для создания прочной базы для будущей стабильности. Об этом пишут многие ученые в специальных изданиях, проблемы регионов обсуждаются в весьма критическом тоне.

Многие реальные или мнимые проблемы драматизируются, расписываются их катастрофические последствия, вьщвигаются планы радикального "перекраивания" территории и, увы, некоторые из них вышли из-под контроля и решаются не в правовом поле.

Обсуждение состояния регионального управления происходит в сложных экономических, социальных, политических условиях, связанных и с попытками тех или иных центральных и региональных органов власти извлечь для себя выгоды из сложившейся ситуации. Поэтому осмысление и оценка современных явлений в правовом регулировании социально-экономического развития края, области Российской Федерации - дело сложное, требующее разностороннего и взвешенного подхода, основанного на учении о государстве и праве, анализе действующего законодательства.

Пристального внимания государствоведов заслуживает проблема развития принципов правового регулирования социально экономического развития края, обласги, роль которых исключительно велика в обеспечении целей правотворчества.

В условиях командно-административной системы эти принципы оказались в значительной степени размытыми, обесцененными.


оторванными от действительности в силу того, что управленческие свойства государственной власти не обладали реальным содержанием.

При существующем кризисе экономики проблемы правового регулирования проявляются особенно отчетливо, существенно влияют на практику управления и направленность реформ. Одной из характерных черт регулирования отношений в крае, области является и то, что управленческие структуры территории представляют собой "слепок" со свей политической системы общества. Это решающим образом влияет на функционирование системы органов власти и управления края, области.

Деятельность этих органов приобретает двойственный характер. Они вынуждены маневрировать, создавая условия для достижения определенных федеральных целей, одновременно поддерживая интересы населения края, области, которые, порой, расходятся с интересами федерального центра.

Правовой характер обновления управленческой модели края, области требует радикальных целенаправленных мер, а не ограничения или совершенствования созданных ранее управленческих механизмов. В условиях становления нового российского общества представляется, что настало время завершить принятие, исходя из конкретных обстоятельств, основных нормативных актов, регулирующих порядок деятельности органов власти и управления края, области на более демократических началах. Поэтому при обновлении системы управления в крае, области, рассматриваемой с позиции изменения ее статуса под влиянием формирования правового государства, федеральных отношений и обеспечения социальной защиты населения, региональная политика 1хсударства предполагает значительное расширение функций органов EoiacTii и управления края, области. Вопросы зан5пч)сги, безработицы.

подготовки И переподготовки кадров, приостановление роста числа граждан, оказавшихся за чертой бедности и другие требуют скоординированных действий в регионах, В числе функций краевых, областных органов власти необходимо также отметить обеспечение рационального использования ресурсов многоцелевого назначения:

земельных, водных, воздушного бассейна. На многих территориях складывается напряженная ситуация: масштабы ресурсов ограничены, а число субъектов, претендующих на них, постоянно растет. В связи с этим краевые, областные органы власти, исходя из интересов развития своих территорий, определяют приоритеты и ограничения на использование ресурсов.

Края, области заинтересованы в эффективной работе предприятий, в притоке капиталов на территорию, ибо это расширяет налоговую базу местных бюджетов, способствует более полной занятости и повышению доходов жителей. При гармоничном развитии регионов и предприятий создаются необходимые условия для воспроизводства рабочей силы и более полного формирования социальной и производственной инфраструктуры.

Не подрывая основ хозяйственной самостоятельности предприятий, органы власти используют регулирующие функции по обеспечению полновластия в крае, области, разрешения той или иной производственной или торговой деятельности на подведомственной территории с учетом интересов населения;

контроль над технологией производства с целью предотвращения возможного вредного воздействия на окружающую среду и здоровье людей, а также контроль над ситуацией в деле охраны социальных прав и имущественных интересов потребителей: регулирование рынка для защиты покупателей от возможного проявления монопольного диктата продавцов и других негативных явлений. Правовое регулирование целевого партнерства между краем, областью и первичным звеном производства основываются, таким образом, на принципах взаимовыгодности и Ш экономической целесообразности. При этом государственное регулирование экономики края, области должно будет выступать как элемент маркетинговой поддержки местных органов власти, воздействуя на внутрирегиональные пропорции с помощью контрактов, правовых норм и нормативов. При становлении рынка необходимо осуществить передачу прав по управлению с федерального уровня на краевой, областной с одновременным преобразованием между ними отношений собственности. Чем больше степень разгосударствления в хозяйственном звене, тем больше потребность в независимых от центра рыночных инфраструктурах и тем меньше объем функций с сфере государственного ^ регулирования. Происходит перераспределение функций от Федерации к рыночным инфраструктурным образованиям на уровне края, области.

Это ведет к обоснованному, а не механическому сокращению звенности управления, создает условия перехода к внутритерриториальным и внешнеэкономическим связям края, области.

В этой ситуации на уровне края и области как субъекте Федерации и сложной социально-экономической системе, процессы могут протекать либо стихийно, либо организованно, в правовой форме. В первом случае, в качестве механизма регулирования выступает поведение проживающего в крае, области населения. В случае неудовлетворенности социально-экономическими или другими условиями жизни в регионе, а т таковое им^т м«гто, оно негативно относится к местным властям. Эта %^ крайняя мера может привести к стагнации того или иного региона и, в конечном счете, к смене социально-экономического порядка, исходя из интересов проживающего здесь населения, либо, что более вероятно, части населения. Однако, этот путь чреват значительными потерями не только для края, области, но и для государства в целом, ибо приводит к выпадению целого региона из числа участвующих в общественном разделении труда, но и требует существенных затрат со стороны государства на его возрождение. Что, к большому сожалению, подтверждается в действительности с весьма трагическими последствиями при переходе власти на местах в руки преступного руководства.

Во втором случае, создается экономико-правовой механизм регулирования, учитывающий прогноз социально-экономического развития территории. В качестве основы его реализации выступает экономическая самостоятельность территории, опирающаяся, прежде всего, на собственность края, области. Однако, для того, чтобы механизм "заработал", необходимо, чтобы краевые, областные центры были оснащены правовыми, экономическими, налогово-бюджетными и кредитными рычагами деятельности, иначе говоря, надежной и действенной системой законодательных актов, оригинальной правовой системой края, области.

Из вышесказанного следует, что важным направлением правового регулирования в современных условиях являются: обеспечение территориальной целостности края, области, устойчивых внутрирегиональных социально-экономических связей и отношений производственных, хозяйственных, финансовых, трудовых, культурно бытовых и т.д.;

создание эффективно функционирующих механизмов управления для возможности реализации на территории края, области воспроизводственных процессов. При выделении объектов правового регулирования необходимо учитывать национально-этническую и территориальную общность населения. В правовом обеспечении нуждаются и такие функции, реализуемые на территории края, области, как предоставление гарантии прав населения, обслуживание потребностей населения, координация, регулирование деятельности хозяйствующих звеньев в сферах, представляющих для территории интерес, содействие социально-экономическому развитию первичных звеньев, временно не обладающих необходимой экономической самостоятельностью, а также некоторые аспекты в проведении денежной приватизации на местах.

Объектом правового регулирования может стать территория нескольких краев, областей, объединяемых не только устойчивыми связями, но и общими проблемами социально-экономического развития, требующих для своего решения совместных усилий всех входящих в регион территорий.

Предварительное рассмотрение объектов правового регулирования на территории края, области позволяет перейти к обоснованию новых подходов к уставному регулированию их социально-экономического развития. Переход к рыночной экономике, расширение самостоятельности краевых, областных органов власти требуют коренных изменений в методологии правового регулирования развития регионов. Переход от жесткого командно-административного воздействия не должен завершиться автоматической подменой правовых средств инструментами вседозволенности, анархии и диктата. Нужна иная экономико-правовая, определяемая реальной свободой предпринимательской д^ггельности с едиными нормами права.

закрепляемыми законодательно. В условиях формирования рыночных отношений неизбежно сочетание правовых, экономических и нравственных начал в управлении. Применительно к краевому, областному уровню это связано, прежде всего, с наличием Устава края, области.

Словарь русского языка С.И.Ожегова определяет Устав как "свод правил, положений, устанавливающих организацию, устройство, порядок деятельности чего-нибудь". Это понятие в равной мере распространяется на учреждения, предприятия, войсковые части, общественные учреждения и другие формирования, т.е. на все социальные системы. Поэтому, в Уставе учитываются не только теория правотворчества, но и общая теория социальных систем, с точки зрения которой нельзя обойти сложность и своеобразие системы края, области компонентами которой выступают десятки систем меньшего порядка и, которая сама является частью целого. Каждая из них решает свою задачу, внося свой вклад в достижение целей и задач, определенных для края, области и всего государства в Конституции Российской Федерации, законах. Указах Президента, других нормативных актах, регулирующих отношения между государственными структурами, общественными объединениями и гражданами. Устав призван устанавливать основы устройства и организации деятельности государственной власти и управления, экономические, моральные, социальные устремления населения края, области. Всесторонне охватывающий характер Устава позволяет ставить деятельность всех объектов в определенные, точно очерченные границы - идет ли речь об использовании ресурсов, налогообложения, финансирования или о расширении внешнеэкономических связей"^^.

Взаимоотношения главных субъектов развития края, области органов государственной власти и управления, как выразителей,|^ интересов населения, все более строятся с учетом экономических интересов территории, что приведет к сужению сферы директивного распорядительства при значительном расширении экономических рычагов и стимулов, а также широкого использования договорных отношений между всеми участниками управленческого процесса.

Как известно, политическая система российского общества за последнее десятилетие подвергается серьезным изменениям.

Провозглашение демократических целей и принципов на словах, привычные заклинания о народовластии с трибун и, в лучшем случае, их видимость на практике, отстаивание в социальном и экономическом развитии, говорильня о конституционных институтах и реальное попирание норм конституционного права - все это довольно широко распространилось в жизни территориальной общности не только края, области. При этом понятна дискредитация гуманистической сущности государственной власти, веры в реальную пользу деятельности представительных и исполнительных органов власти, а неопределенность содержания и функций которой способствует ухудшению ситуации.

Государственный характер регулирования экономических отношений предполагает закрепление в Уставе края, области целей, принципов и направлений деятельности органов власти и управления по упрочению гарантий необратимости демократических преобразований.

Эффективность уставной формы регулирования - показатель "2 См. Устав Стаьря1031ьского края. - Стащрсяголь, 1994.

демократизации правоотношений в сфере государственного и конституционного строительства. Она неотделима от использования достижений государственно-правовой науки и практики управления.

Первичность содержания деятельности органов власти и управления реализуется не механическим приспособлением структуры управленческих функций, а через своевременную замену устаревшего содержания новым, отвечающим рыночным условиям и потребностям территориальной экономической среды. В случае, если краевые, областные структуры управления с наибольшей полнотой соответствуют объективно требуемому в новой ситуации содержанию организации и деятельности органов власти, они способны обеспечивать эффективность социально-экономического развития региона.

Региональное право предполагает также определение в законе границ воздействия правительства на край, об.ласть и другие субъекты Федерации, максимизируя региональный и местный контроль над правительственными функциями, принципиально влияющими на население и экономику региона. Право регионов ни в коей мере не противостоит федеральному правительству, имеющему власть в вопросах защиты государства, внешней политики, внутреннего рынка и других вопросах управления. Более того, это право позволяет федеральным структурам власти оперативно реагировать на запросы населения и быть более подверженным гражданскому контролю. Региональное право, подобно общегосударственному законодательству, станет поощрять разнообразие в полшлике, принятой внутри края, области, в соответствии с местными условиями, запросами, традициями и желаниями.

Конституция России, закрепив правовой статус края, области, как сз^ъекта Федерации, законодательно провозгласила отношения взаимоуважения и взаимной ответственности между федеральными и краевыми, государственными органами власти. В связи с этим, назрела необходимость принятия целого пакета законов, конкретизирующих статус края, обласги'^^.

В дштьнейшем рассмотрим некоторые законопроекты, разработанные для Ставропольского края в соответствии с Уставом края, принятым в конце прошлого года.

Устав закрепляет организацию и устройство субъекта Федерации.

Он с полным основанием рассматривается в качестве закона края, обладающего высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принимаемым Государственной Думой. Устав объединяет в единое целое разрозненные элементы системы, содержащей, как и любая социальная система, основные компоненты: люди собственность - отношения. Показ их взаимосвязи и взаимодействия для достижения единой цели - благополучия человека, представлен как первостепенная задача Устава Ставропольского края.

Первые два компонента (люди, собственность) характеризуют социальный механизм управляемой подсистемы края, его устройство, т.е.

то, чем предстоит управлять и что регулировать. Практически, это характеристика региона: плоихадь территории, ее границы и порядок ее изменения;

материальные ресурсы, которые являются собственностью края, из чего складываются доходы и расходы и т.д.

Во второй части Устава раскрываются компоненты управляющей подсистемы. К ним относятся государственные органы, общественные 1 3 См. более подро^о: В.И.Го«чарж npaBOTBqp4cciBO в Ставрснполыэсом крае - с-бъосте РосанйасЛ Федерации. - В кн.: Осущесшвяонвю подиппиеской я правовой реформы в Роа:ийской Федера1ши. - М.: 1997, мшуок 5-й. - С. 195-210.

объединения, трудовые коллективы и сами граждане края как носители суверенитета народа и единственный источник государственной власти.

Раскрывая механизм работы этих компонентов системы, т.е. их отношение между собой и окружающей средой, необходимо в достаточной мере, и, главное, правильно определить функции, права и ответственность каждого, порядок их работы. Таким путем может быть определена взаимосвязь всех компонентов управляющей подсистемы края и раскрыты направления их взаимодействия для достижения общей цели.

В условиях перехода к рынку вся тяжесть осуществления реформ неизбежно переходит на уровень регионов. В связи с этим особое значение приобретает создание территориального механизма управления государственными, экономическими и социальными процессами.

Важнейшими элементами этого механизма является схема управления края, организационная структура краевой администрации, принципы краевой государственной и муниципальной службы.

Правообеспечение вопросов государственной службы в настоящее время находится в стадии завершения. Практически, уже принят Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", который устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской 1едерации и основы правового положения государственных служащих.

Как гласит статья 5 Конституции Российской Федерации, федеральное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсюда следует, что при принятии законов речь должна идти об укреплении целостной системы государственной власти, а также государственной службы Российской Федерации - государственной службы, которая имеет единые основные принципы, общие требования к государственным служащим, их общие права, порядок прохождения ими государственной службы и другое. О чем есть указания в проекте Федерального закона в статье 5.

С другой стороны, должны быть учтены принцип разграничения предметов ведения и принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как известно, установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Согласно статье Конституции РФ, а в соответствии со статьей 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Причем, последние не могут противоречить федеральным законам. Своевременным явился проект Закона "О государственной и муниципальной службе Ставропольского края", разработанный творческой группой под руководством проф«;

сора Атаманчука Г.В. и Казанцева Н.М., и принятый в качестве закона. В него входят 5 глав, отведенных в отдельности:

• общим положениям;

• определению должностей различных уровней;

• краевым государсгвенным и муниципальным служащим;

• Прохождению самой службы;

• ее управлению.

Первая глава определяет цели, функции, принципы и правовое регулирование краевой государственной и муниципальной службы.

Особо хотелось бы отметить принципы равного доступа граждан РФ к службе, равного права граждан на замещение государственных и муниципальных должностей и принцип внепартийности государственной и муниципальной службы. Так, в части 9 статьи 4 указывается на то, что государственные и муниципальные служащие Ставропольского края руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей и полномочий уставами, программами и решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Это в немалой степени способствует стабильности отношений государственной и муниципальной службы и поставит в независимое положение от смены политической или иной власти направленность работы службы на благосостояние края и его жителей.

Во второй главе определяются само понятие государственной и муниципальной должностей, подразделение их на политические и административные, которые образуют группы и классы. (^Соответственно, в приложении к закону устанавливается классификация административных государственных должностей Ставро110льского края.

Также в части 5 статьи 7 говорится, что согласно с группами государственных должностей могут быть введены законом Ставропольского края классные чины. Хотя предложенные их названия не совсем совпадают с указанными в Федеральном законе, их легко можно будет унифицировать при окончательном принятии законов.

Отличительной чертой главы является то, что к гражданину, претендующему на административную государственную и муниципальную должность, предъявляются четкие квалификационные требования.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.