авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
-- [ Страница 1 ] --

vy vy

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Умнова, Ирина Анатольевна

1. Конституционные основы современного

российского

федерализма

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2003

Умнова^ Ирина Анатольевна

Конституционные основы современного

российского федерализма [Электронный

ресурс]: Дис.... д-ра юрид. наук

: 12.00.02

.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право;

государственное управление;

административное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0440/030440045.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Умнова, Ирина Анатольевна Конституционные основы современного российского федерализма М. Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

'^i' 9д- / МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА УМНОВА

На правах рукописи

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА Специальность 12.00.02 - конституционное право;

государственное управление;

административное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук П р е з и д и у м ВАК Р о с с и и \ /исудилучену1рстепеньДОКТО/^А ^ ! 1/^)л "^Х^ i [ачальник yripapteH/f|/^/lAK России м МОСКВА ^ ч.

ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ 4- ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕН­ НОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Краткая характеристика современного понимания федерализма 19- § 2. Взгляды на природу федеративного государства 27-44 '^ § 3. Типология современных моделей федерализма 44- ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИ­ ОННЫХ ОСНОВ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙ­ СКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Понятие и структура конституционных основ российского федерализма 67- § 2. Этапы становления конституционных основ российского федерализма 80- § 3. Природа Российского государства как Федерации 111- § 4. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма 123- ГЛАВА 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ РОССИЙ­ ii СКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Государственный суверенитет Российской Федерации 145- § 2. Единство системы государственной власти в Российской Федерации 166- § 3. Равноправие субъектов Российской Федерации 206- § 4.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации 216- § 5. Принцип разграничения предметов ведения между Рос сийской Федерацией и ее субъектами 228- § 6. Принцип разграничения предметов ведения и полномо­ чий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 247- ГЛАВА 4. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РФ § 1. Технико-юридические проблемы формализации предме­ тов ведения 255- § 2. Конституционное регулирование круга предметов веде­ ния 263- § 3. Совершенствование конституционных основ правового регулирования по предметам ведения 285- ГЛАВА 5. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНО ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ § 1. Понятие публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов 313- § 2. Проблемы конституционного регулирования публично правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов 322- § 3. Повышение роли конституционного судебного контроля в обеспечении конституционных основ российского федерализма 338- ЗАКЛЮЧЕНИЕ 360- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 368- ВВЕДЕНИЕ Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного устройства, обеспечивающие обустройство гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и ответственности за ее осуществление между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали составляет один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления российского федерализма вопрос оказался одним из сложнейших в современный период развития конституционно-правовых отношении в России.

Судьба государственности России в двадцатом столетии оказалась достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального раздела. В семнадцатом году разрушилась Российская империя, из состава которой вышли Польша и Финляндия, заявили о государственной самостоятельности Литва, Латвия, Эстония Украина, Белоруссия, Грузия и Азербайджан и другие территории, часть из которых затем объединилась лишь на определенный период в Союз ССР. Распад СССР заставил Россию и ее народ второй раз пережить территориальный раздел.

Два развода на территории евразийского государства свидетельствовали о необходимости выбора модели федеративного устройства, которая образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой серединой) в промежутке между двумя крайними и, поэтому, как показала история, несостоявшимися формами российской государственности: между унитарной российской империей и договорным союзным государством, конфедеративным по форме и унитарным по-сушеству.

Насколько же удачной оказалась в этом отношении новая конституционная модель государственного устройства России? Воплотила ли она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец обеспечить целостность и стабильность российского государства, его мирное и гармоничное развитие?

Диссертант придерживается мнения тех ученых, кто считает, что Россия сегодня находится лишь на пути к такому уровню федерализации.

Анализ современных процессов развития российской государственности свидетельствует об актуальности проблемы создания оптимальной конституционной модели российского федерализма, отвечающей требованиям демократии и эффективности государственной власти. С принятием новой российской Конституции 1993 года удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально юридической модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих конституционные основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на данную проблему.

По мнению диссертанта, одну из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России составляет рещение проблемы разделения государственной власти по вертикали. Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. Анализ процессов реализации конституционно-заданной системы разделения государственной власти по вертикали свидетельствует о нарушении таких базовых конституционных ус­ тоев российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и других.

Приходится констатировать, что принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации лишь приблизило, но не объединило в необходимой мере взгляды центра и составных частей России на оптимальную модель разделения государственной власти на основе федерализма. В силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период, в условиях присутствия в современный период кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых имеют место разногласия, выражаются в разном осмыслении содержания конституцион­ ных принципов государственного суверенитета, равноправия субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов в России ской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий;

в различ­ ном понимании степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и несения ответственности за ее осуществление.

Обозначенные противоречия свидетельствуют об актуальности теоре­ тических исследований по этим вопросам, что в итоге предполагает поиск оптимальной формулы конституционных основ российского федерализма.

Диссертант считает, что с этих позиций современная модель российского фе­ дерализма пока еще не изучена в необходимой мере отечественной юриди­ ческой наукой. Ее фундаментальный анализ, позволяющий решать практиче­ ские задачи укрепления и совершенствования российской государственности, предполагает поиск ответов по меньшей мере на следующие вопросы: како­ вы тенденции развития российского федерализма сквозь призму мировой практики;

каким образом современные процессы федерализации в России увязываются с мировым опытом, отечественной историей и настоящими российскими реалиями;

являются ли действительно конституционные основы современного российского федерализма моделью государственного устрой­ ства, создающей демократическую и эффективную систему разделения госу­ дарственной власти и ответственности между Федерацией и ее субъектами;

возможно ли достичь с помощью существующей модели конституционных основ российского федерализма решения тех основных целей, которые стоят перед Российским государством;

насколько данная модель является рабо­ тающей, и каковы перспективы ее развития.

Как следствие неразрешенности вышеназванных теоретических вопро­ сов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российской государственности, путь России к созданию оптимальной модели федеративного устройства протекает весьма болезненно. По-прежнему сохраняется напряженность в отношениях между Федерацией и ее субъектами, которая как известно, уже выразилась в самых, что ни на есть крайних формах конфликта: "парад суверенитетов, "война законов", "бюджетно-финансовые войны", сепаратизм, рост национализма, терроризм и даже вооруженные столкновения, создавшие прецедент развязывания гражданской войны (Чечня).

Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и права. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов по формуле, "берите суверенитета столько, сколько можете заглотить", привел к тому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов перестало поддаваться какому-либо действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соответствующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представляет начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.

Разбалансированность в государственно-правовых отношениях породила особый фон конституционной реформы в России. С одной стороны, с принятием в 1993 году новой Конституции России наметилась тенденция проведения конституционной реформы в рамках единого российского правового пространства, с другой стороны, - в субъектах Российской Федерации стало развиваться собственное конституционное (уставное) правовое пространство, порой по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства.

Поэтому конституционное обеспечение решения российской проблемы разделения гоударственной власти между Федерацией и ее субъектами на ос­ нове подлинного федерализма - это не только формирование демократичной и эффективной системы управления государством, но и создание действен­ ных механизмов погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определен­ ной мере восстановлению целостности и стабильности российского государства, как такового.

На важность конституционного решения насущных проблем россий­ ского федерализма обращено специальное внимание на официальном госу­ дарственном уровне. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1995 года "О действенности государственной власти в России" было указано на необходимость выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с субъектами Федерации. При этом незыблемым должен оставаться конституционный принцип устройства нашей Федерации'. О необходимости решения отдельных политических, экономических, правовых аспектов разделения власти между Федерацией и ее субъектами говорится и во всех последующих посланиях Президента России^.

По мнению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е.С.Строева "одной из главных задач развития современного российского федерализма является выработка и законодательное закрепление общих для всех субъектов Российской Федерации принципов и норм их взаимодействия с федеральным Центром"^.

' См.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию года "О действенности государственной власти в России".-М.: Юрид.лит., 1995.- С.29-30.

• См.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию года " Россия, за которую мы в ответе".- М.: Юрид.лит.,1996;

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года " Порядок во власти - порядок в стране".-М.:Юрид.лит., 1997.

' Строев Е.С.Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм.-1996.- N 3.- С. 8.

Цель и задачи диссертационного исследования Исходя из актуальности обозначенных вопросов, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные проблемы становления и развития конституционных основ современного российского федерализма и определить наиболее перспективные пути и организационно правовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению демократичной и эффективной российской государственности.

Диссертант анализирует конституционные основы современного рос­ сийского федерализма как сквозь призму изучения общих аспектов теории федерализма, так и конкретных прикладных вопросов конституционного ре­ гулирования федеративного устройства.

Затронув теоретические аспекты понимания и моделирования современного федерализма, автор данной диссертационной работы попытал­ ся поставить и непосредственно рещить следующие конкретные исследова­ тельские задачи :

• обозначить характерные черты и особенности конституционной модели современного российского федерализма, сравнив их с общими тен­ денциями и зарубежной практикой конституционного моделирования феде­ ративных отношений;

• определить понятие и структуру конституционных основ современного российского федерализма;

• проанализировать содержание и проблемы конституционного регу­ лирования и реализации принципов федерализма, составляющих основу разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами;

• раскрыть актуальные аспекты совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов;

• определить основные направления и пути формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов.

В центре внимания диссертационного исследования находятся как формально-юридическая модель конституционных основ современного рос­ сийского федерализма, так и проблемы ее реального действия, конкретизации и развития в иных формах правового регулирования и воплощения в систему фактических отношений. Уделяя основное внимание изучению федеральных конституционных норм, диссертант вместе с тем анализирует одновременно текущее федеральное законодательство, внутри федеральные двусторонние договоры, конституции (уставы) и законодатель­ ство субъектов Российской Федерации в качестве «квазиправовых» форм ре визирования конституционных основ российского федерализма и вносит предложения по преодолению антиконституционных тенденций.

Методология и теоретические основы исследования Диссертационное исследование основано на методах исторического, нормативного и сравнительно - правового анализа. При изучении конституционных и иных правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания, системный и логический подходы, иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития конституционных основ современного российского федерализма, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.

Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по конституционному (государственному) праву, государственному управлению и местному самоуправлению, в той или иной мере затрагивающими конституционные аспекты формирования и развития моделей федерализма, совершенствования систем разделения государствен­ ной власти по вертикали как основы федеративной государственности.

Диссертантом изучены основные работы по данной проблематике отечественных ученых и политиков современного периода, к числу которых относятся Р.Г.Лбдулатипов, С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, Э.А.

Баграмов, А.М.Барнашов, Ю.Г.Барсегов, А.А. Безуглов, А.А.Белкин, Н.А.Богданова, Л.Ф.Болтенкова, Д.Н. Бахрах, Н.В.Витрук, В.Ф.Волович, Б.Н.

Габричидзе, Г.А.Гаджиев, М.С.Джунусов, Ю.А.Дмитриев, Д.Л.Златопольский, В.Д.Зорькин,Т.Д. Зражевская, И.П.Яшьинский, Л.М.Карапетян, Е.Р.Кастель, Д.А.Ковачев, А.Е.Козлов, Е.И. Козлова, М.А.Краснов, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.А. Кряжков, Б.М. Лазарев, Л.В.Лазарев, В.И.Лафитский, А.И.Лепешкин, В.О.Лучин, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалева, В.А. Невинский, М.И.Пискотин, В.В. Пустогаров, В.А.Ржевский, О.Г.Румянцев, Г.Б. Старушенко, Б.А.Страшун, Е.С.Строев, Э.В. Тадевосян, Ю.А.Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов, Н.А.Ушаков, В.И. Фадеев, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев и другие.

Анализ современных концепций государственного устройства и про цесов федерализации России проведен с учетом тех подходов и взглядов на федерализм, которые были сформированы в российской дореволюционной школе ( А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А.Котляревский, Н.М.Коркунов, Н.Н.Лазаревский, Г.Н.Потанин, А.С.Ященко и др.), а также в работах государствоведов советского периода ( Г.В.Александренко, Б.Л.Железнов, И.М.Кислицын, М.Г.Кириченко, С.С.Кравчук, М.И.Кукушкин, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, В.А.Рянжин, П.И.Стучка, Ю.Г.Судницын, И.Е.Фарбер, Н.П.Фарберов, М.А.Шафир, В.С.Шевцов, Я.И.Уманский и др.).

При написании диссертации использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Д.Барри, К.Вейшерт, Х..Вольман, Р.Галлиссо, Д.Елазар, Д. Кинкайд, О.Киминних, Ф. Люшер, П.

Ордешук, В.Остром, У. Райкер, В.Рудольф, С.Солник, Р.Россум, П.Пернталер, А.Тарр, Л.Фридмэн, Г. Хессе, С. Шрамм и другие. В процессе работы диссертант опирался также на фундаментальные зарубежные исследования прошлого, в частности, труды М.Вебера, А.Гамильтона, Г.Ф.Гегеля, Т. Гоббса, Р.Давида, Д.Джея, Г. Еллинека, Ш.-Л.Монтескье, Дж.

Мэдисона, А.де Токвиля и других.

Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой, а также в том, что изложенные диссертантом выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для решения фундаментальной задачи конституционно-правового обеспече­ ния российского федерализма.

До сих пор пока не было представлено научной работы, в которой бы системно анализировались основные вопросы становления, функционирова­ ния и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма. Автор предпринимает попытку осуществления такого анализа в данной диссертации. При этом диссертант пытается представить наиболее актуальные проблемы формирования и развития конституционных основ российского федерализма не только сквозь призму анализа отечественной ис­ тории и практики, но и тех мировых тенденций федерализации, которые обозначились в современный период. Сопоставляя российскую практику и зарубежный опыт, автор стремится смоделировать применительно к России на данном этапе и в перспективе конституционно заданную систему разделе­ ния государственной власти и ответственности по вертикали, обеспечиваю­ щую демократическую и эффективную государственность на основе федера­ лизма.

В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию Конституции Российской Федерации и действующего законодательства, конкретизирующего конституционные основы российско Г федерализма;

предлагаются пути повышения роли правовых и судебных О рычагов в обеспечении их реализации.

Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов.

Материалы и выводы по диссертации представлены на пленарных докладах, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных конференциях, научно-практических семинарах, к числу ко­ торых относятся всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы местного самоуправления в РСФСР (Омск, 1991);

международная конференция "США и СНГ: перспективы федерализма" (Университет Хофстра, Хемстед, США, 1992 год);

международная конференция "Информационное обеспечение местного самоуправления " (Клайпеда, Литва, 1992);

российско-американская конференция "Проблемы взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями и развитие федерализма" (Москва, 1992);

международная конференция "Демократия и меньшинства в посттоталитарных государствах (Москва, 1993);

международная конференция "Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека" (Москва, 1994);

всероссийская научно-практическая конференция "Федерализм и межнациональные отношения в современной России" (Москва, 1994);

российско-американский семинар " Проблемы разработки региональных уставоБ"(Москва,1995);

российско-американский семинар "Федерализм и региональная политика в России и США" (Новосибирск, 1995);

всероссийская научно-практическая конференция "Договорные формы развития федеративных отношений в России" (Москва, 1996);

российско-германский международный семинар "The potential of regional and municipal authorities in coping with the economic problems of system transformation" (Москва, 1997), международная конференция " Bulding the Capacity for Russian Constitutionalism" (Университет Мериленд, США, 1997).

Более чем трехлетний опыт работы диссертанта как специалиста в апппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ и научно практическая работа в настоящее время в качестве главного консультанта в Конституционном Суде Российской Федерации позволили апробировать некоторые взгляды и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда федеральных законов, а также при осуществлении экспертно-аналитическои работы.

Диссертант непосредственно участвовал в подготовке и обсуждении материалов ко многим парламентским слушаниям, круглым столам и совещаниям, посвященным обсуждению важнейших законопроектов и иных правовых актов, связанных с проблемами правового обеспечения конститу­ ционных основ российского федерализма.

Автор данного исследования принимал участие в работе парламент­ ских слушаний "Проблемы подготовки федеральных законов о разграничении предметов ведения и полномочий и об общих принципах организации органов государственной власти" (Совет Федерации Федерального Собрания, 1995), "О практике разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма" (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, 1996);

в совещании депутатов Московской областной Думы и Губернатора Московской области "Об Уставе Московской области" (Московская областная Дума, 1996). Подготовленные диссертантом материа­ лы использовались в работе совещаний Координационного Совета по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по проблемам принятия федеральных законов о разграничении предметов ведения и полномочий, об общих принципах организации органов государственной власти, общих принципах организации местного самоуправления (Ярославль, 1994), совершенствования практики конституционного и уставного законотворчества субъектов Российской Федерации (Белгород, 1995);

Взгляды диссертанта по конституционным проблемам российского фе­ дерализма были обозначены и апробированы во время его выступлений на круглых столах по обсуждению Конституции Уральской Республики (редакция журнала "Ваш выбор", 1993);

развития федерального законодательства о местном самоуправлении (Министерство по делам на­ циональностей и федеративным отношениям РФ, журнал "Российская Фе­ дерация", 1994);

концепции и подходов к подготовке федерального закона "Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти" (Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, 1995);

пра­ вовых аспектов судебно-правовой реформы (Совет Федерации Федерального Собрания РФ, 1995);

проекта федерального закона, вносимого в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой " "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Россий­ ской Федерации и субъектов Российской Федерации" (Московская городская Дума, 1995).

Диссертанту удалось апробировать и внедрить некоторые идеи в про­ цессе непосредственной работы в качестве эксперта при подготовке и доработке проекта Федерального закона "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятого Государственной Думой 25 апреля 1997 года;

а также в результате работы в согласительной комиссии по доработке Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в период до утверждения Федерального закона Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Были подготовлены экспертные заключения на различные варианты проекта Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных( представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также на проекты федеральных законов о статусе субъекта Российской Федерации, о порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного договора, о Правительстве Российской Федерации, о процедурах разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Другие.

Практическую значимость имели экспертные замечания и предложения диссертанта, которые в определенной мере были учтены при принятии Конституции Республики Северная Осетия-Алания в период участия диссертанта в работе конституционной комисси Республики Северная Осетия (1994 год), материалы экспертных заключений диссертанта использованы также при доработке проектов конституций республик Хакасия и Алтай;

проектов уставов Белгородской, Кемеровской, Московской областей, Хабаровского края и Ставропольского края. Кроме того, диссертантом были представлены экспертные заключения на проект Конституции Республика Чувашия, проекты уставов Астраханской, Вологодской, Свердловской, Мурманской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа, на уставы муниципальных образований 21 города и района Ханты-Мансийского автономного округа. Всего диссертантом в период с 1986 года по настоящее время подготовлено более 30 различных видов нормативных правовых актов, в том числе три модельных акта, представлен ряд аналитических исследова­ ний и более, чем 40 экспертных заключений по правовым актам, Принимаемым по проблемам регулирования статуса субъекта Федерации, регионального управления и местного самоуправления.

По теме диссертации опубликованы три монографии и две брошюры.

Всего за период научной и преподавательской деятельности с 1986 года по настоящее время опубликовано более 50 работ (объемом 43,4 п.л.).

Положения диссертации использованы в процессе преподавания кур­ сов конституционного и муниципального права в Московской Государствен­ ной Юридической Академии, спецкурса "Представительные органы государ­ ственной власти в Российской Федерации" в Кемеровском Государственном Университете, а также в подготовленных диссертантом учебно методических материалах.

Структура диссертации Диссертация состоит из введения, пяти глав, девятнадцати параграфов, заключения и списка литературы.

ГЛАВА ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1 Краткая характеристика современного понимания федерализма В современных отечественных и зарубежных работах, связанных с проведением анализа тенденций развития государственности в целом и федеративной государственности, в частности, отмечается важность динамизма и гибкости государственной власти в условиях достигнутого hi уровня развития общественной жизни на рубеже нынешних столетий.

"Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многобразие" стали двумя доминантами мирового развития", - подчеркивает Ю.А. Тихомиров'.

Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и разделение государственой власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармонизирующее сообщество.

Суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития ' Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право.- 1997. N2.-C.29.

общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи Даниил Елазар выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия'. В этом смысле федерализм "рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными r.f частями федерации"". Как замечает В.Е. Чиркин, в последние десятилетия роль федерализма рассматривается прежде всего не как совокупность ill структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления^.

Такая оценка федерализма вытекает из его сущности как средства объ­ единения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От слова « Foedus», что означает в пе­ реводе с латинского « договор (соглашение)», родилось понятие федерализма как целостной концепции, воплотившейся в дальнейшем устройстве общества и конкретных государств, совершенствования взаимоотношений ' См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace.- Institute of intergovernmental Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994, P. 5.

^ Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии.- М., 1993.- С. 24.

^ Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. -1994. - N.8-9. -С. 154.

между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.

Федерация (от латинского federatio) - в переводе означает союз, объединение. Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов,например). Федерализм как режим влияет на унитарные государства, предопределяя в них процессы децентрализации. Отсюда мы можем наблюдать появление государств, занимающих некое промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями - унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, в качестве таких государств называются сегодня Италия и Испания'. В современный период все больще исследователей склонны к утверждению и о том, что элементы федерализма используются, как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал. Нельзя не отметить и такой феномен, интенсивно развивающийся в последние десятилетия, как федерализация межгосударственных отнощений и формирование конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства ( Европейский Союз). Наконец немало исследований в прошлом и настоящем создано о федерации, как о возможной форме объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация).

Несмотря на столь разноплановое понимание роли федерализма в со­ временную эпоху, такой "универсализм" не привел к девальвации его основ­ ного смыслового значения в государствоведении. По-прежнему в науке кон ' См.: Daniel J. Elazar Указ.соч. Р. 23.

^Тамже.-Р. 7-12, 53-54.

^ См.:Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспекти­ вы // Политические исследования.- 1994,- №5.- С. 143-149.

ституционного права доминантой является понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, то есть образования государств как федераций. Именно в федерализации государств проявляется основная роль федерализма в современный период.

В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы"'. С целью ликвидации "внешнего врага" отдельные государства образуют союз - новое единое государство - федерацию, в которой участники союза приобретают новый статус субъектов Федерации, а для борьбы с "внутренней язвой" унитарное государство децентрализуется в федеративное, благодаря чему не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти.

Как подчеркивает Н.А.Михалева,- "федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально экономическому единству при сохранении значительной степени их самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого"^.

Если как принцип - идея федерализм воплощает в себе способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как как режим и форма государственного устройства федерализм определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в ' Ш.Монтескье. Избранные произведения.М.Госполитиздат, 1955.- С. 268.

" См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- М.,1994.-С.106.

едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с ее одновременным распределением по двум уровням государственности проявляется организующая роль федерализма в достижении эффективности государственной власти.

Следует заметить, что для российской науки актуально исследование особенностей и тенденций развития федерализма во всех вышеизложенных аспектах его универсального применения. Однако основная насущная задача, которая, по мнению диссертанта, сегодня стоит перед отечественной наукой конституционного права, - это изучение процессов формирования и развития российского государства как федерации.

Думается, что сегодня вопрос о том, должна ли Россия быть федера­ тивным государством, потерял былую остроту дискуссионности. Споры на тему, быть или не быть России федерацией, в основном сохраняются только в общественно-политических кругах и ведутся достаточно вяло. Осторожность и даже в некоторой мере нигилизм в отношении федерализма как средства организации Российского государства, проявляемые в дореволюционной го сударствоведческой школе ', не были восприняты ведущими учеными со­ ветского периода ^ и на современном этапе также не обнаруживают себя столь очевидно в рамках отечественных государствоведческих исследований.

В настоящее время большинством государствоведов федерализм рассматри­ вается как явление, объективно целесообразное для российской государст­ венности. Поэтому в современных научных дискуссиях акцент смещается в сторону необходимости решения другой проблемы. Можем ли мы сегодня утверждать, что современное устройство России основано именно на ' См., в частности, Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетического по­ строения теории государства и права. - Юрьев, 1912, С. 789-791;

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб, 1875. - Т.1.- С.2-6;

Коркунов Н.М. Русское государ­ ственное право. СПб, 1904. - Т.1.- 1904.- С.143-150.

" См., в частности, Златопольский Д.Л. СССР- федеративное государство.- М., 1969;

Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика).- М., 1977;

Фарберов Н.П. Некоторые вопросы советского федерализма. М., 1963 и др.

федерализме? Представляется, что для ответа на этот вопрос важно доказать, что современная Россия - федеративное государство, отличающееся от унитарного государства и конфедерации.

Современная наука отмечает сложность решения задачи идентификации федеративного государства, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует общепризнанная единая классификация таких признаков. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)'. И тем не менее существуют параметры, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Их характеристика связана с закреплением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые раскрывают природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения го­ сударственной власти и ответственности по вертикали. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и определяют конституционные основы федерализма.

Одна из важнейших задач науки связана с ответом на вопрос о том, каким требованиям должен отвечать современный федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства? Речь идет об определении,образно говоря, того новейшего образца федерализма, который смогла выработать к данному этапу мировая практика развития цивилизации в ка ' См. : Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace.- P. 23-24;

Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии.- М., 1986.- С. 101-И7.

честве идеального стандарта обустройства государства, позволяющего обеспечить сочетание демократии и эффективности государственной власти.

Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.

Развитие данных тенденций смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных отношениях. При сохранении обеспечиваемых принципами государственного суверенитета, субординации системы общенационального права и государственной власти необходимых элементов централизации в федеративном государстве, а также разделения государственной власти по вертикали, основанного на определенной независимости сторон федератив­ ных отношений, в современной модификации федерализма система государ­ ственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений самоуправления и кооперации, формирующихся через разнообразные механизмы нецентрализации и партнерства. Суть самоуправления выражается в расширении начал нецентрализации в осуществлении государственной власти на различных ее уровнях. Роль кооперации проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государ­ ственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер по­ строения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.

Общие показатели, отражающие современные тенденции соверщенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы I воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство - федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейщих параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности 1^ за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить специфику модели федерализма применительно к условиям конкретного государства.

Таким образом, одна из главных задач анализа моделей федерализма применительно к конкретному государству, связана с рассмотрением ее ха­ рактеристик, позволяющих выявить в итоге степень демократичности и эффективности данной модели, определить наличие качеств, дающих воз­ можность идентифицировать федеративный характер отношений, а также от I ражающих современные тенденции развития самоуправления и кооперации в системе государственной власти.

§ 2 Взгляды на природу федеративного государства Характер системы разделения государственной власти по вертикали обусловлены природой государства. Природу федерации раскрывают те ее свойства, которые определяют ее сущность и главные отличия от унитарного государства. Эти качественные характеристики являются обязательными для всех типов федеративных государств. Они имманентно присущи федерации, как таковой, и их исчезновение дает основание утверждать об отсутствии федеративных отнощений в системе государственной власти.

Современные теоретики федерализма уделяют значительное внимание анализу природы федерации, как бы подводя итоги, более чем двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма.

Для современных теорий федерализма характерно широкое использование знаний прикладных наук теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из достаточно популярных в мировой науке метаюридических подходов является понимание природы государства-федерации как социально государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У.Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по меньщей мере в одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания Уильям Райкер в своем труде "Федерализм" попытался сформулировать конституционную модель закрепления системы разделения власти при федеративном устройстве: "Конституция является федеральной: 1)два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

2)каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным;

3)имеются определенные гарантии (хотя бы В форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере»'.

Новейшие интерпретации данной теории развивают ее, усиливая управленческо-кибернетическое начало. Так, некоторые сторонники такого понимания федеративного государства берут за основу анализа отношений между федеральным центром и территориями теорию игр. Федерация и ее субъекты рассматриваются участниками игры, в которой механизм разделения власти представляется как торг и сделки, а государственная структура - "зависимой переменной, постоянно изменяемой решениями сторон ^.

Другое известное теоретическое направление анализа природы федеративного государства связано с объяснением особенностей федеративных отношений через концепцию "участия" (Борель, Люфер). При таком понимании в основу сущности природы федеративного государства кладется идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа данного государства. Согласно данной концепции существенный признак федеративного государства заключается в участии территорий в образовании национальной воли. Но единственно I.

суверенной может быть лишь центральная власть. "Так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют ' Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964, p.ll.

- См., например, Стивен Солник "Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового российского государства: 1990-1995 // Политические исследования. 1995.-N6.-С. 97- 103.

ли ИХ кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства", Эта концепция поддерживается некоторыми отечественными исследователями. Так, Г.Королева-Конопляная подчеркивает, что общегосударственная власть суверенна, "поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге."^ Не отрицая ценность данных концепций для понимания отдельных сущностных и функциональных сторон природы федеративного государства, нельзя не отметить в то же время их ограниченность. В теоретических постулатах У.Райкера и его сторонников за основу берется лишь организационно-функциональное начало федерализма в его формальном воплощении, ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона - согласование воли для централизации власти.


По мнению автора данной работы, наиболее фундаментальный подход среди всего многообразия сформировавшихся взглядов связан с пониманием природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения).

' См.: Borel Н. Etude sur la souverainete et l,Etat federatif. 1886, p.l03. 06 этом см.:

Королева-Конопляная Г. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. 1996.-N3.-С. 113-114.

" Королева-Конопляная Г. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. -1996.- N 3.- С.114.

Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниила Елазара, Винсента Острома'.

С позиции такого понимания природы федеративного государства Ж договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых, - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении. С этой точки зрения любая федерация по суш[ности является самоуправляемым договорным государством, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей Федерации либо согласования с ними, то в таком случае, Ж какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на 1 основе согласия сторон, но центр и (или) составные части не обладают достаточной властью для самостоятельного осуществления их функций, то есть властью, дающей возможность самодостаточно самоуправляться, то можно с той или иной степенью определенности говорить о том, что федеративная природа подменяется в данном случае унитаризмом либо конфедеративным устройством.

• Истоки договорного понимания природы федеративного государства берут свое начало с древних теорий кавенентального обустройства общества.

Латинский термин "foedus", означающий "договор", "соглашение", по смыслу совпадает с древнеиудейским термином "b,rit"(berith) - фундаментальным понятием в библейской традиции, подразумевающим соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с W ' См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. - Institute of intergovernmental Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994.;

Винсент Остром Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество?- М.: "Арена", 1993.

другом на основе соглашения (by covenent). Самоуправленческое начало объединения людей заложено в идее раннехристианских братств (congregations), упоминаемое в Новом завете.

Пуритане Новой Англии, основатели первого федеративного государства - Соединенные Штаты Америки, были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В "Мэйфлауэрском соглашении" первые пуритане взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов'.

Поэтому американская федеральная система 1787 года не была новшеством. Она возникла как итог 167 летнего опыта создания политических гражданских организмов путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий ^.

Подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в Западной Европе, история зарождения которых еще древнее.

Более семьсот лет назад был заключен "вечный" договор о союзе трех кантонов, положивших начало Швейцарской Конфедерации.

Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом "Genossenschaft", что означает - ассоциация, скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют "Eidgenosse", что переводится как участник соглашения, товарищ, связанный клятвой\ Мировая практика становления федеративных государств современного столетия свидетельствует о том, что они так же, как и первые федерации стремятся придерживаться принципа достижения согласия.

Отсутствие такого согласия не позволяет достигнуть цели создания ' См.: Винсент Остром. Смысл американского федерапизма.-С.24.

" См.: Lutz D. The Origin of American Constitutionalism. Baton Rouge: Louisiana State Unirversity Press, 1988.

^ CM. более подробно: Винсент Остром. Смысл американского федерализма.- С.24 25, 72-76.

стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне подписываются документы учредительного характера в виде договоров (соглашений). Одним из наглядных современных примеров неудачи в создании федеративного государства без достижения реального согласия являются результаты дейтонского соглашения о мире в бывшей Югославии.

Подписанное президентами Хорватии, Боснии, Герцеговины и Сербии ноября 1995 года данное соглашение не поставило точку в процессе создания новых федераций в рамках бывшей Югославии. Несогласие немалой части населения этих стран в отношении того, как был решен вопрос о статусе Сараево, вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в Сараеве и Белграде, но и хорватов в Мостаре (БиГ) и Загребе. Конфликт так до сих пор и не урегулирован в необходимой мере'.

Достижение реального согласия должно стать первичной и исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношений в рамках уже существующего федеративного государства.

Придерживаясь такой точки зрения, диссертант осознает, что достижение абсолютного согласия между центром и составными частями Федерации фактически нереально. Представляется, что согласие (договоренность) как условие федерализации государства является обязательным по основным устоям федеративного устройства, то есть по конституционным основам федерализма. В противном случае, во-первых, значителен риск нарушения несогласной стороной формально юридической модели и, во-вторых, такое нарушение может привести к серьезным последствиям, ибо подвергаются разрушению устои государственного устройства. Как свидетельствует история и современные реалии, когда это ' См. об этом, в частности, Кандель П. Сможет ли Босния и Герцеговина сущест­ вовать в "дейтонском формате? // Конституционное право : Восточноевропейское Обозре­ ние.- 1996.- № 3 (16)/ № 4 ( 17).- С.24- 29.

несогласие затрагивает конституционные основы федерализма, сопротивление проявляется в острых формах и жизнеспособность федерации оказывается непредсказуемой.

Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия субъекты или стороны, которые должны прийти к договоренности. В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый - между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот уровень согласия должен быть основой государственности и источником стабильности любого, как федеративного, так и унитарного государства.

Второй уровень консенсуса - договоренность между федерацией и составными частями государства - субъектами федерации. Это обязательное, по мнению диссертанта, условие стабильности государства, избравшего федеративную форму устройства.

Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее сущностной стороны - самоуправленческого начала.

Договорная природа федеративного государства сама по себе не имела бы ценности, если бы содержание федеративных отношений не было предопределено их самоуправленческим характером. Самоуправление, собственно говоря, и составляет тот предмет договора (соглашения), по поводу чего стороны ищут согласие, организуют федеративное государство.

Как замечено Ю.А.Тихомировым, на пороге XXI века самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосущест­ вляемого управления '. По мнению диссертанта, эти свойства самоуправле­ ния органично присущи федеративной природе государственной власти.

Смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой центр и См.: Тихомиров Ю.Л. Публичное право.- М.: БЕК, 1995.- С. П6.

составные части государства получили бы государственную власть, адекватную их задачам и функциям, смогли самодостаточно функционировать и развиваться и соответственно нести надлежащую ответственность в случае их несостоятельности как субъектов государствен­ ной власти.

До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму, для обозначения сущности отношений государственной власти по вертикали используется термин автономия применительно к анализу прав субъектов федерации. Основной недостаток данной концепции,по мнению диссертанта, заключается в централистском взгляде на систему разделения государствен­ ной власти. Субъект федерации рассматривается как образование, которое с позиций центра обладает автономией и поэтому является в определенных случаях "персоной нон грата". Основной недостаток концепции автономии связан с тем, что независимость и самостоятельность субъекта Федерации рассматривается сама по себе как ценность, без ее тесной привязки к задачам и функциям территории. Идеология самоуправления предполагает другой подход - территория должна получить все те права и обязанности, которые адекватно присущи ее предназначению, то есть обладать самодостаточно­ стью для развития.

Имеется и другое преимущество концепции самоуправления перед концепцией автономии с точки зрения адекватного понимания характера фе­ деративных отношений. Право на автономию раскрывает только один аспект власти - ее относительную независимость и самостоятельность. В содержа­ нии самоуправления это качество составляет лишь один его элемент. Вторым важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность. Это означает, что ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять.


Таким образом, соединение в понятии самоуправления двух элементов:

власти и ответственности за ее осуществление предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая бы была основана на системе сдержек и противовесов, сотрудничестве и взаимоконтроле.

Формально-юридически самоуправленческая сторона федерализма воплощается через нормативно определенную систему разделения государст­ венной власти и ответственности между Федерацией и ее составными частями. При этом основные элементы самоуправления закрепляются в учредительных актах государства - договорах (соглашениях) и конституции.

По мнению диссертанта, конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. В этой связи в рамках анализа природы федеративного государства представляется важным рассмотреть вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство, исходя из договорной самоуправленческой природы федерации.

Решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, за­ крепляющих образование федерации.

Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два типа федерации: конституционную и конституционно договорную. Под конституционными федерациями диссертант понимает федерации, учреждаемые принятием конституции. Конституционно договорные - федерации, учрежденные конституцией, принятию которой предшествовал процесс заключения специального документа - договора (соглашения)'.

' Иногда понятия конституционная и конституционно-договорная федерация отождествляются в современной литературе, что представляется неправомерным. Так, Анализируя особенности природы федерации с точки зрения формы акта, ее учредившего, диссертант считает важным определиться, обязательно ли предварительное заключение договора (соглашения) для образования полноценной федерации или допустимо принятие только конституции как документа, учреждающего ( преобразовывающего) федерацию. Иначе говоря, не противоречит ли договорной сущности природы федеративного государства отказ от использования договора (соглашения) как формы образования или преобразования федерации?

Представляется, что идеальным вариантом является сочетание договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации.

Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее преобразовывающими, предшествует принятию конституции. Он заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения) и в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Заключение договоров (соглашений) достаточно распространенное явление в мировой практике. Так, хотя и считается, что основы американской федерации были заложены в Конституции США 1787 года, тем не менее ей предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем присоединялись вновь создаваемые на осваиваемых колонистами землях другие штаты. Путем Соглашения между кантонами была образована Лысенко В.Н., в своих работах, посвященных анализу договорного процесса в России, употребляет понятия конституционная федерация и конституционно-договорная федерация как тождествен в ые( См., например, Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений// Федерализм. 1996. N 3. С. 25).

Швейцария. В отечественной истории сначала договорной, а затем конституционный процесс прошел СССР в период его образования.

Примером использования в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и порождающего последующие изменения в Конституцию, является воссоединение Западной и Восточной Германии. Статьи 4 и 5 Договора между ФРГ и ГДР об установлении единства Германии (Договор об объединении) предусматривают настоящие и будущие изменения в Основной закон Германии с учетом заключения данного Договора^.

Несмотря на приверженность сочетания договора и конституции при учреждении ( преобразовании) федеративного государства, диссертант не считает, что этот способ образования федеративного государства по форме должен рассматриваться единственным. Иначе говоря, он является предпочтительным, но не обязательным для идентификации федеративного способа учреждения или преобразования федеративного государства. Обра­ зование федерации сразу на основе конституции также допустимо. Кроме того, иногда этот путь является не только более рациональным для становления или укрепления государственности, но и единственно реальным, исходя из сложившейся ситуации. Именно этот способ в большей мере характерен для создания,так называемых, децентрализованных федераций.

Однако важнейшее условие учреждения федерации на основе конституции приход сторон федеративных отношений к согласию относительно избранных в конституции основ федерализма. Средством прихода к консенсусу в таком случае является особый порядок согласования и учета мнений до и в момент принятия основного закона государства. Так, Бельгия, 'См.: Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Ут­ вержден I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.- М.: "Юрид. лит.", 1984.

^ См.: Современные зарубежные конституции.- Москва: МЮИ, 1992.- С,198-199.

как федерация была окончательно создана путем внесения поправок 5 мая 1993 года в Конституцию, но этому предшествовали полные различных поворотов и зигзагов полтора десятилетия переговоров между этническими общностями (прежде всего между валлонами и фламандцами)'.

Из природы федеративного государства как договорного следует, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Хотя это особенно органично в случаях, когда принятию основного закона государства предшествовало заключение договора (соглашения) и когда федерация образовалась путем объединения государств в единое союзное государство, в любой федерации решение конституционных вопросов разделения государ­ ственной власти по вертикали, как представляется, должно осуществляться совместно федерацией и ее субъектами.

Представляется, что в идеале процедура принятия конституции или ее изменение в вопросах разделения государственной власти по вертикали должна включать в себя, во-первых, предварительное согласование текста проекта конституции и, во-вторых, его одобрение субъектами федерации и гражданами данного государства (народом) в целом.

Вопрос о том, как лучше принимать конституцию в федеративном государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений, может решаться по-разному.

Первый вариант - принятие конституции путем всенародного референдума. В этом случае основной закон становится документом согласия, если за него проголосовало более половины граждан государства и ' См.: Дельпере Ф., Энтин Л.М. Конституционные реформы и процесс федерали­ зации в Бельгии // Советское государство и право,- 1989.- № П.- С. 119-125;

Савицкий П.И. Становление Бельгийской федерации // Изв. вузов. Правоведение.- 1995.- №Х° 4-5. С.56-66;

Он же.- Развитие Конституции Бельгии 1831 г. // Государство и право.- 1996.-№ 10.-С.108-116.

большинство субъектов федерации. Под большинством субъектов федерации в данном случае понимаются положительные результаты референдума в более, чем половине из них. Такой принцип - рассматривать волеизъявление населения субъекта федерации в качестве воли самого субъекта федерации был закреплен еще в 1874 году в Конституции Швейцарской конфедерации.

Вместе с тем, может быть использован и другой, более демократичный с точ­ ки зрения федеративного устройства способ - дополнительно к референдуму проводится процедура одобрения либо предварительного согласования проекта с большинством (не менее чем с половиной, двумя третями и т.д.) законодательных органов субъектов федерации.

Другой вариант принятия конституции - утверждение проекта высшим законодательным или специально образуемым представительным органом федеративного государства. При таком способе гражданское согласие может быть обеспечено на уровне согласования проекта конституции с гражданами путем опроса, консультативного референдума, обсуждения, а согласие субъектов федерации - утверждением или согласованием не менее, чем половиной (двумя третями и т.д.) из них.

Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной конституцией должна быть высокой. Наглядной иллюстрацией тому являются результаты принятия действующих в настоящее время конституций США и ФРГ.

Так, ныне действующая Конституция США была принята Конституционным конвентом, делегаты которого представляли 12 из штатов, объединенных в конфедеративный союз. 39 делегатов подписали проект Конституции, который затем был направлен штатам для ратификации.

Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Конституцию одобрило 11 штатов (конвенты штатов), после чего она официально вступила в силу 4 марта 1789 года \ Для вступления Основного Закона ФРГ в силу требовалось его одобрение двумя третями земель, а в действительности его одобрили все земли кроме Баварии^.

Приход к согласию необходим и в случае преобразования федерации. В этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность суверенного федеративного государства. Такой порядок прихода к согласию должен гарантироваться конституцией федеративного государства.

Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующие учета мнения субъектов федерации, как замечает В.Рудольф, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером наиболее жесткой Конституции является Основной закон ФРГ. "Если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к Основному Закону ФРГ 1949 года как первоисточнику знания о сегодняшнем немецком государстве, то он наверняка пришел бы к выводу, что в Германии ничто не ценилось так высоко, как федерализм"^ В части 3 статьи 79 Конституции ФРГ установлено, что деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст. 1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.

Для федеративных государств важным является жесткость, проявляемая в том, что текст конституции федеративного государства не ' См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М.: Белые альвыЛ996.- С.47.

^ См.: Вальтер Рудольф Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии.- В кн. Современный немецкий конституционализм. - М.: Институт государства и права РАН, 1994.-С. 7.

^ Там же.- С.6.

может меняться без согласия субъектов федерации. При этом могут иметь место разные варианты признания необходимости одобрения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами Федерации.

Вариант простого большинства применяется, в частности, в Индии. В соответствии с Конституцией Индии в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, изменения самой Конституции Индии, поправка должна быть ратифицирована не менее половины штатов.

Примером необходимости квалифицированного большинства субъектов федерации является Конституция США. Статья Y Конституции США предусматривает четыре возможных варианта процедуры внесения поправок в Конституцию, и в каждом случае участие в принятии решения принимает квалифицированное большинство законодательных органов штатов (конгресс-легислатуры, конгресс-конвенты, конвент-конвенты, конвент-легислатуры). Объединенная резолюция, содержащая в себе проект поправки к конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях текст поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентом штатов. На практике применялся фактически только вариант конгресс легислатуры'.

В соответствии с Конституционным актом Канады 1982 года процедура принятия поправок к основному закону страны требует не только согласия федерального парламента, но и одобрения легислатур, по крайней мере семи из десяти (двух третей) провинций Канады, которые бы ' См.: Конституция США, статья Y // Конституции зарубежных государств.- М.

БЕК, 1997.-С. 28.

'^UCf^!^' •••••' представляли не менее половины всего населения страны, а по некоторым фундаментальным вопросам государственного устройства для внесения поправок в конституцию страны необходимо полное единогласие'.

Анализ современных процессов развития правовых форм и процедур обеспечения согласования воли между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и реализации государственной власти в федеративных государствах свидетельствует об использовании договора (соглашения) как правовой формы регулирования не только при учреждении или преобразовании федерации, но и в процессе текущего правового регулирования. Такая практика свидетельствует о важности соблюдения меры в использовании договоров, соглашений с целью обеспечения соблюдения базовых принципов конституционного строя: государственного суверенитета, верховенства Конституции, равенства прав и свобод граждан и других. Для описания государств, где превышена мера в использовании договоров (соглашений) Даниил Елазар ввел термин "фуралистический" федерализм. Этот термин происходит от испанской практики предоставления особых привилегий региональным группам или fueros^. Государства с такой моделью федерализма отличаются неустойчивостью, их бытие характеризуется бесконечно увеличивающимся числом переговоров, что существенно тормозит развитие и реформы.

Поэтому в том случае, когда возникает необходимость использования договоров, соглашений в политических целях, или даже как средство, фактически временно изменяющее конституционные нормы, важно своевременно оформить изменения в Основной закон государства и как можно быстрее войти в стабильное русло конституционно-правового ' См.: Конституционный акт Канады 1982 г. // Конституции зарубежных государств.-М.:БЕК, 1997.-С. 480-483.

^ См. :Д. Елазар Сравнительный федерализм // Политические исследования. - 1995. X^5.-C. 12.

регулирования. Иначе говоря, договоры и соглашения в этих случаях должны играть роль промежуточной формы регулирования, до внесения соответствующих изменений в конституцию и федеральный закон.

В качестве примера использования договора, как промежуточной формы разрешения разногласия и прихода к согласию в вопросах ргизделения государственной власти можно сослаться на опыт Канады и Австрии.

Так, в Канаде в период после второй мировой войны появился обширный круг новых вопросов (рыболовство в прибрежной зоне, добыча природных ресурсов на континентальном шельфе, средства связи и др.), в отношении которых вопросы ведения двух уровней не могли быть учтены и распределены ранее. В определенный период разделение компетенции между Оттавой и провинциями в отношении большинства этих проблем регулировалось лишь существующими федерально-провинципальными соглашениями или действующей живой конституцией. Но в 1982 году с подписанием очередного Акта о Конституции были наконец юридически урегулированы такие важные проблемы, как процедура принятия поправок к конституции Канады и компетенция двух уровней власти в отношении значительной части природных ресурсов'. В Австрии в 1974 году было заключено государственно-правовое соглашение между Федерацией и землями, имевшее своей направленностью нахождение консенсуса в пересмотре сложившегося разделения власти в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и некоторых других^.

Возможность заключения такого рода соглашений предусмотрена в Конституции Австрии ( статья 15 а Федерального конституционного закона ' См.: Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. - М.: Наука, 1991.- С. 85;

Современная внутренняя политика Канады.- М., 1986. С. 86-118.

" Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право.- 1994.-№3.-С. 124.

Австрийской Республики 1920 года), однако в целом наблюдается сдержанность в использовании данной формы. Как и прежде, проблемы в основном решаются путем внесения изменений в федеральную Конституцию и законами.

Таким образом, мировая практика свидетельствует об определенных традициях, складываемых в понимании договорной самоуправленческой природы федерализма, и о наличии закономерностей в использовании правовых форм ее обеспечения как гарантии государственности и конституционных основ федеративного государства. Именно сквозь призму этих характеристик и будет далее рассмотрена модель конституционных ос­ нов современного российского федерализма.

§ 3. Типология совре1иенных моделей федерализма Будучи едиными по природе, федеративные государства имеют особенности с точки зрения выбора модели федерализма.

В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л.М.Карапетяна, Б.Н.Задарновского единственной "моделью" федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не федерализма.'.

По мнению диссертанта, отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделении различных моделей, характеризующих специфику систем разделения государственной власти по вертикали, степень развития демократии и эффективности федеративного ' См.:Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях федерализма (критический обзор некоторых публикаций. // Государство и право. - 1996. - N 12. - С. 58;

Задарновский Б.Б.

Национальная политика в Российской Федерации. -М. 1993, -С. 67-68.

устройства, едва ли оправдан. В результате такого научного "аскетизма" обедняется не только теория федерализма, но и снижается практическая значимость научных исследований, посвященных данной проблематике.

Федерализм рассматривается как застывшая догма, не позволящая анализировать особенности федеративной организации конкретного государства с точки зрения методологии сочетания единства и многообразия черт федерализма. Кроме того, отказ от типологизации моделей федерализма вступает в противоречие с мировой практикой развития федеративных государств. На это справедливо обращено внимание оппонентами, выступающими против позиции отрицания многообразия моделей федерализма. Фактически и сами авторы, выступающие против выделения моделей федерализма, оказываются вынуждеными их рассматривать при поиске,так назваемых, обязательных признаков федерализма^.

Диссертант является сторонником зарубежных и отечественных научных школ, признающих актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.