авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 2 ] --

Характеризуемая по целому ряду параметров, модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения госу­ дарственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее ' См.: Чиркин В.Е. Закрыть Америку? // Государство и право. - 1997. - N 2. - С.

123-128.

• См.: Карапетян Л.М. Указ. соч. - С. 53 - 65.

^ См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. - Institute of intergovernmental Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994;

Даниил Елазар Сравнитель­ ный федерализм // Политические исследования. - 1995.- № 5.- С. 12.;

Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. - М., 1993.;

П.Пернталер Проблемы федеративных отношений в Австрии. // Государство и право. - 1994. - N 3;

Чир­ кин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М., 1995 и др.

субъектами в конкретном государстве диссертант считает важным проведение в первую очередь типологии современных моделей федерализма.

Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Объединенная Республика Танзания в 1964г.);

децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху (например, Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции 1973 г., РСФСР) либо путем договора с составными час­ тями государства о децентрализации власти на прщщтах федерализма, по­ ложения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация ).

Тип федеративного государства задает особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить соответственно два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм..

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их инте­ ресов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является выбор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали.

Для первого типа характерным способом является делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомачивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Типичный способ для второго типа модели федерализма децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.

Способ образования накладывает отпечаток на особенности типа связей в системе разделения государственной власти и уровень централизации.

С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государствен­ ной власти можно было бы выделить два типа федерализма:

централизованный и нецентрализованный.

По мнению Даниила Елазара, отличительная черта подлинной федерации - нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их обратно забрать (рецентрализовать).

Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредотачивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии.

Пытаясь образно, с помощью графическо-математической модели показать разницу между централизацией и нецентрализацией Даниил Елазар сопоставляет эти типы связей с пирамидой, центро-периферийной и матричной системами. Если пирамида и центро-периферийная системы адекватно отражают централизацию, то нецентрализация, по мнению Д.Елазара, наилучшим образом выражается в виде матрицы кибернетическом понимании особенностей федеративных связей, доказанных М.Ландау\ В матричной системе ранговый порядок ячеек власти не зафиксирован, нет высших или низших центров власти, есть только большие или меньшие арены действий и принятия решений.

Матрица дает более точное описание федеративной системы чем образ периферия-центр, предложенные М.Вебером (бюрократический контроль) и В.Вильсоном (парламентский контроль). В рамках их схемы периферия замыкается на центр, а не на функции власти, реализуемые в интересах индивида, проживающего на конкретной территории и его социума.

Д.Елазар считает, что примерами стран, где матричная модель классически реализуется, являются США, Швейцария, Канада. В этих странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется независимо, на началах неприкосновенности "зоны регулирования", отведенной каждому уровню и их главенства в этих вопросах. В США, например, в случае, если федеральная власть имеет прерогативу в международных делам и обороне, то штаты главенствуют в вопросах шоссейных дорог, высшего образования и общественного благосостояния.

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидпарности.

Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов - субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов), либо на основе их сочетания.

Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели ' См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. - Institute of intergovernmental Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994.- P.143-144.

федерализма либо модели федерализма, сочетающ,ей элементы централизации и нецентрализации.

По мнению диссертанта, именно принцип централизации, подразуме­ вающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 года уставливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения'.

В настоящее время принцип централизации как основа разделения го­ сударственной власти присущ немногим федеративным странам, например, Индии. На федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений в чрезвычайно усложнившихся обстоятельствах, а также когда парламенту федерации предоставляется право законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, в случае, если этого потребуют "национальные интересы". Союзный парламент Индии наделен правом издавать законы (хотя и временно) по любым вопросам, содержащимся в перечене вопросов, отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов (верхняя палата союзного парламента) примет решение двумя третями голосов своих членов о том, что это необходимо "в национальных интересах"'^.

' См.: Конституция и законы Союза ССР.- М., 1983.- С.17.

- См.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. -М.: Прогресс, 1986. - С.

ИЗ,С. 121.

В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности вытекает из признания концепции самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения госу­ дарственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение госу­ дарственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности пред­ полагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации'.

Анализ принципа субсидиарности на примере государственного устройства США был дан А.Токвилем. При формировании федеративного устройства перед США стояла задача так поделить власть между федерацией и штатами, чтобы штаты, объединившиеся в союз, продолжали иметь самоуправление во всем, относящемся к их внутреннему благосостоянию, а союз, объединяющий американскую нацию, не перестал бы составлять при этом одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению А.Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия), провинциальные по своей природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей) и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США)^.

В современной науке отмечается демократический характер принципа субсидиарности, как основы организации федеративного устройства. "В политической философии федерализма именно субсидиарность играет роль ' См.: Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая экономика и МО.-1995. -N 2.- С. 74.

• См.: Токвиль А. Демократия в Америке.- М.,1992.- С. 72- 91.

"противовеса", нейтрализующего опасность установления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры. Руководствуясь принципом субсидиарности, федералисты считают возможным добиться четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение"'.

Следует отличать принцип субсидиарности от принципа делегирования. В российской политической практике эти понятия иногда смешиваются. В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета Республики Татарстан Ф.Х.Мухаметшина на международной научно практической конференции "Федерализм - глобальные и российские измерения", было указано на необходимость формирования федерации по принципу субсидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования^. По мнению О.Ю.Аболина, "принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами"''.

Представляется, что такое понимание принципа субсидиарности необоснованно сужает границы его применения. В данном случае смешивается способ формирования федерации и принцип определения объема власти. Формирование федерации на основе субсидиарности может осуществляться как путем образования федерации снизу вверх на основе делегирования, так и путем децентрализации, то есть сверху вниз. Кроме того следует согласиться с теми учеными, кто считает, что принцип субсидиарности кладется в основу распределения власти в унитарных государствах между центром и автномиями, центром и территориями ' См.: О.Ю.Аболин Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования.- 1994.- N 5.- С. 143.

' См.: Федерализм - глобальные российские измерения. - Казань, 1993. - С. 12.

' См.: О.Ю.Аболин.- Там же.

местного самоуправления. "Принцип субсидиарности - предоставление управленческой инстанции тех полномочий, которые она реально способна осуществлять, - применяется во многих структурах, построенных по унитарному принципу"'.

Думается, что нецентрализованный тип федерализма, основанный на принципе субсидиарности и выражаемый в матричной модели, представляет собой идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Однако нецентрализация в образе матрицы становится эффективной при условии, если она гарантирована правом, соблюдаемым всеми ячейками власти, а также надежной и универсальной судебной защитой.

Зарубежные исследователи обращают внимание на развитие нецентрализованного самоуправленческого начала в федеративных отношениях в большей мере как на перпективу, а не на современную реальность. Так, Винсент Остром подчеркивает, что обозначенная им нецентрализованная система самоуправления может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения проблем"^. В условиях правового нигилизма, дезинтегрированности правовой системы, ее неэффективности действие матричной модели может привести к разрушению государственности, разбалансировке государственной власти и отношений. Поэтому модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые. Создание правового режима федерализма в виде нецентрализации в государствах, где правовая система только отлаживается, должна осуществляться, как пред­ ставляется, постепенно и последовательно. По мнению диссертанта, на ' Осипов А,"Отечественный федерал-романтизм и строительство правового государства" // Федерализм.-1996.- N3.- С.123.

' Винсент Остром.- Смысл американского федерализма.- С. 69.

первых порах формирования государственности и правовой системы на ос­ нове федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения в виде центр-периферия). Однако при этом должна быть обеспечена тенденция постепенного расширения нецентрализации, как основы построения федеративного государства.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического федерализма составляет идея разделения власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации:

суверенитет федеративного образования и его членов.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти: когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий, оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х годах в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф.Рузвельтом Нового Курса, если не с периода курса Новой Свободы В.Вильсона, суть программ которых заключалась в признании необходимости кооперации".

Один из первых, если не первый, кто ввел в оборот термин "кооперативный федерализм" был Эдвард Корвин. Именно он стал популяризировать термин в 30-х годах нашего столетия, противопоставляя кооперативный федерализм Нового Курса Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовашему в США более 150 лет. Строго же говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корзина Остином Макдональдом в его книге "Федеральная помощь"".

Суть американского кооперативного федерализма, до сих пор "соперничающего" с дуалистическим федерализмом, обусловлена особенностями американской политической и судебно-правовой систем.

Значительный акцент делается на сотрудничество и кооперацию через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам''. Как отмечает Даниил Елазар, "определение "кооперативный" в выражении См.;

Daniel J. Elazar "Federalism and the way to peace".- P. 133.

-Там же. -P. 134.

^ Susan P. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Supreme Corts// Publius.The Journal of Federalism.- Winter, 1987.-Vol.l7.-Nl.- P. 51-68;

Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council of State Government. -1988.- Vol.61.-P.163-169.

кооперативный федерализм не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе.... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает обязательность фактического поведения - "работать и взаимодействовать вместе"'.

Несмотря на обозначенные особенности, американская теория кооперативного федерализма тем не менее сформулировала общие принципы, универсальные как для американского, так и для других вариантов кооперативного федерализма. По мнению Д.Елазара, эти принципы заключаются в следующем.

Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм - это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий. Действует принцип:

"максимум согласия - минимум принуждения"^.

В американской системе кооперативный федерализм развивается на основе сформировавшихся институтов и структур, характер которых лишь модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ' Там же,-Р. 141.

-Там же.-Р.141- 147.

ответственности федерации и штатов за их реализацию. В результате все больше и больше возникают сферы совместного ведения. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела, однако, к внесению изменений в Конституцию США, не ввела официально на конституционном уровне такую категорию как предметы совместного ведения.

Новые нюансы кооперативного федерализма обнаружились в европейских моделях. Хотя о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 60-х годах), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 года.

Под термином "кооперативный федерализм" немецкие юристы обозначают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимдействия союза и земель, основанный на координации деятельности. Он функционирует в форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьер министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем'.

Особенностью европейского (германского, австрийского) кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. По мнению западногерманского ученого Г.Хессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами.

Этот стиль более совершенного сотрудничества задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Появление института ' См.: И.А.Ледях Федерализм и демократия. На форуме юристов. Из выступления Г.Винтер // Государство и право. 1992. N 4. С. 144.

• См.: Государственное право Германии.- М.: ИГиП РАН,1994, С.83.

^ совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне - не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношениях партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности).

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути устанавления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти '.

Эта тенденция в наибольшей мере отвечает природе федеративных отношений, как таковых. Размежевание - лишь первоначальная стадия (этап) разделения государственной власти и ответственности между центром и составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем.

При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее составными частями государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования воли при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации.

"Федеративное государство,- отмечает П.Пернталер,- это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел". Для реализации этих целей создается ' Об этой тенденции см., например, Чиркин В.Е. Современный федерализм:

сравнительный анализ.- М.,1995,- С. 10-11.

ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли"'.

Формирование и развитие кооперативного федерализма выводит на новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами Федера­ ции. В ФРГ, например, это находит проявление в особой системе "самокоординации" отношений между землями. Формы такой самокоорди­ нации достаточно разнообразны: государственные договоры, администра­ тивные соглашения, совместные решения конференций отраслевых мини­ стерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов ФРГ и т.п.

По подсчетам государствоведов Германии практика "самокоординации " в ФРГ за период 1949 -1960 г.г. вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглаше­ ний. Созданы и действуют более 80 межземельных организаций, координи­ рующих выполнение землями различных задач, возложенных на них Федера­ цией ^.

Несмотря на позитивные тенденции развития государственности, вызванные развитием кооперативного федерализма, следует отметить, что как в мировой, так и отечественной науке до сих пор ведутся споры о том, какой тип федерализма: дуалистический или кооперативный в большей мере отвечает задачам обеспечения стабильной государственности. Противники системы кооперативных отношений высказывают упреки о нарушении схемы двучленной структуры федеративного государства и создания опасности преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что эти опасения напрасны, ибо федеративная структура, наполненная ' Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии// Государство и право.-1994.-N3.-C. 123.

' См.: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма.- М.: Наука, 1966.-C.203.

кооперативным началом, придает федерации гибкость, помогает удерживать равновесие власти и следовательно более эффективно обеспечивает стабильность государства.

Думается, что правы те ученые, кто считают, что не следует противопоставлять кооперативный федерализм дуалистическому.

Дуалистический федерализм органично развился до кооперативного, его стержень как зафиксированной системы разделения власти сохранился в модели кооперативного федерализма, но получил гибкие механизмы реализации.

Многие ученые считают, что именно теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях'. Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, в отличии от концепции дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении кооперативный федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования.

Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, - однородность См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. -СИ.

субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию выделяются три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, ассиметричный, симметричный с элементами ассиметрии.

Идеальная федерация - симметричное государство, где в основу устройства кладется объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития ассиметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством США уже сегодня не является таковым. С 1952 года США развивается как ассиметричное государство (особый статус Пуэрто Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде'.

Каждое федеративное государство может столкнуться с, так называемыми, объективными случаями ассиметрии - необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и другими. К некоторым федерациям примыкают, так называемые, ассоциированные ("свободно присоединившиеся") государства. Такое название имеют Соединенные Штаты Микронезии, Пуэрто-Рико и некоторые другие территории, большинство которых были подопечными территориями США по решению ООН после второй мировой войны в Микронезии.

См.:Чиркин В.Е. - Указ. Соч. - С. 19,70.

Исходя из изложенного, принципиальным является следующий вопрос, - становится ли ассиметричным государство как федерация при наличии федеральных округов, федеральных территорий, ассоциированных государств и иных территорий, не являющихся субъектами федерации. Учи­ тывая, что такие территории могут стать атрибутом любого государства, независимо от того, является оно унитарным или федеративным, представля­ ется, что их появление в симметричном федеративном государстве означает наличие элементов ассиметрии, не меняющих в целом симметричность федерации, как таковой. Так, ассоциированные государства имеет и Новая Зеландия, которая не является федерацией (острова Кука и Ниуэ).

Ассоциированным государством была также Республика Палау в Микронезии, независимость которой провозглашена в конце 1994 года.

Вывод о том, что ассиметрия может быть присуща не только федерации, но и унитарному государству, весьма важен. Он позволяет сохранять приверженность концепции однородности федерации и рассматривать для классических форм ассиметрию лишь как исключение, но не как правило.

Большинство федеративных государств сегодня - это симметричные федерации с элементами ассиметрии. В данном случае в основу федеративного устройства кладется признание всех субъектов федерации однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие). Однако конституция допускает из общего правила отклонения, так как разнообразие не удается вписать в жесткие рамки. Эти отклонения не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса и рассматриваются как исключение, а не как правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации, как таковой.

Наименее удачная модель федерализма - ассиметричная федерация.

Конституция ассиметричной федерации изначально закрепляет разнородность по природе и статусу субъектов федерации.

Диссертант проводит различие между ассиметричными федерациями и ассиметричными государствами. Ассиметричность федерации - это неравноправие территорий, признанных ^еубъекуами\ федерации.

Ассиметричность государства - когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим ста|гусом.

В ассиметричной федерации неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.

Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты ассимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и1 абсолютная ассиметрии. | Ограниченная ассиметрия выражается в различиях в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерец для Индии, Там существует градация между штатами по их правам и обязанйостям.

Абсолютная ассиметрия проявляется в наличии разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной ассиметрией по Конституции 1977 года (Таньганьика и Занзибара).

Почти во всех странах с ассиметричной моделью федерализма либо со значительными элементами ассиметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов.

Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло "размножение" Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории преобразовывались в субъекты федерации. В Мексике две последние территории получили права права штата в 1974 году в связи с празднованием 150-летия государства. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах по сравнению с другими субъектами федерации, является Канада, где длительный период имело место борьба провинции Квебек за признание равноправия французского языка.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация ассиметричной, как таковая, и допустимо ли признание ассиметрии федеративного устройства, как объективно заданной модели. По мнению Л.М. Карапетяна, недопустимо признание ассиметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства'. В.Е.Чиркин, напротив, считает, что наличие ассиметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма^.

По мнению автора данной диссертации, ассиметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтности и борьбы |Субъектов федерации за уравнивание в их правах.

Понятно, что в отношении второго варианта ассиметричности важен поиск преодоления отрицательных последствий и путей перехода от ассиметричной федерации к симметричной.

' См.: Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях" федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право.- 1996.- N 12.- С.59.

^ См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М.,1995. С.16-30;

Он же "Закрыть Америку!" // Государство и право.-1997.- N 2.- С.126-127.

Одной из причин ассиметрии может являться проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации - национальный или территориальный.

ь До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, а также федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы, при их образовании.

Несмотря на то, что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национального (этнического и национально лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространена позиция о том, что национальный признак недопустим, как основа образования федерации.

Так, Галлисо Р. считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти'. Р. Галлиссо рассуждает о феномене экономической, социальной и культурной транснационализации как перспективе, обеспечивающей исчезновение национального фактора (международная миграция, всеобщая урбанизация и т.д.)'.

В мировой практике примером государства с ярко выраженными этни­ ческими особенностями, но избравшего наднациональный подход при по­ строении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов перекроило всю территорию страны ' См.:Галлиссо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас, Специализированная информация.- Реферат.- Москва:РАН ИНИОН.- 1993.- С.7.

^ См. Там же.- С. 15.

на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.

По мнению автора данной диссертационной работы, территориальный принцип следует следует считать более предпочтительным для образования либо реструктуирования федерации, ибо такой вариант федеративного уст­ ройства не несет в своей основе национальный фактор, как источник воз­ можных конфликтов между территориями. Однако, это не означает, что до­ пустимость использования национального (этнического) фактора при по­ строении федеративного государства полностью исключается. Необходи­ мость учета национального фактора может быть вызвана действительно объ­ ективными обстоятельствами.

По последствиям, которые вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три группы государств.

Первая - государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая группа государств - сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Россий­ ская Федерация). Наконец, третья группа государств - стабильные и относительно спокойные государства (Бельгия, Швейцария).

Пример последней группы государств свидетельствует о том, что само по себе сочетание территориального и национального признаков при структуировании федерации допустимо. Важно, однако, чтобы его применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределе­ ние, не стимулировало развитие национализма. Одним из условий, защищающих государственность от таких последствий, является формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов Федерации, их однородности по государственно-правовой природе и равенства по статусу, независимо от того, построены ли они по национальному (этническому) или территориальному принципу.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что проведенный анализ особенностей организации федеративных отношений в конкретных государствах, отдельных элементов и типов связей в системе разделения го­ сударственной власти говорит о многообразии современных моделей федерализма. Их изучение с точки зрения оценки по разным параметрам, ха­ рактеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы ассиметрии;

федерализма, основанного на территориальном принципе организации госу­ дарственной власти по вертикали и использующего национальный принцип территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объек­ тивными факторами, и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, рав­ ноправия и самоопределения народов.

ГЛАВА 2.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1.Понятие и структура конституционных основ российского федерализма Особенностью правовой системы Российской Федерации, формализирующей федеративные отношения, является их регулирование по меньшей мере на пяти базовых уровнях: в Конституции Российской Федерации, в Федеративном договоре, в федеральных конституционных и федеральных законах, в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и,наконец, в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации. Многообразие системы законодательства, регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на общенациональном федеральном уровне. Понятие конституционные основы российского федерализма вводится диссертантом именно с целью обозначить тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен Основным законом российского государства.

Таким образом, конституционные основы и правовые основы россий­ ского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление конституционных основ российского федерализма - прерогатива федераль­ ной Конституции, то правовые основы российского федерализма определя­ ются также Федеративным договором, федеральными конституционными и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.

Диссертант проводит различие между основами конституционного строя РФ в части, определяющей федеративные отношения, и конституци­ онными основами российского федерализма. Употребляемая диссертантом категория "конституционные основы российского федерализма" - более ши­ рокое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регули­ руемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных ос­ новах российского федерализма занимают приоритетное место.

Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы власти и властеотноше ний достаточно активно используется в современной юридической литера­ туре. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы госу­ дарственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в качестве исходного общетеоретического вопроса освещаются конституционные основы исполнительной власти'. Предметом анализа являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в Основном законе Федерации.

Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конститу­ ционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, выполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат в себе наряду с общим и особенное, так как их конкретное ' См.: Исполнительная власть в Российской Федерации.- М.: Издательство БЕК, 1996.-С. 1-24.

наполнение различно. Вместе с тем их специально юридическая функция за­ ключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей '.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять систему параметров, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а, во вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федера­ лизма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации;

устанавливают принципы, структуру, способы и формы образова­ ния и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма;

выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали;

характеризуют режим ответственности за ее осуществление.

Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе - конституции государства. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества государства в федеральной конституции.

Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. Примером четкой констатации того, что данное государство признается федеративным, является Основной закон ФРГ (Ст.20, абз.1).

' См.: Белкин А.А. Категория " основа" в Конституции СССР // Вестник ЛГУ. 1983.-№11.-С.77.

Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних решений после вступления в действие Основного закона ФРГ 1949 года назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ"'.

Конституционные основы современного российского федерализма построены на аналогичной доктрине. В статье 1 федеральной Конституции Российская Федерация определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (статья Конституции Российской Федерации).

Определение государства федеративным в российской Конституции требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции РФ принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы.Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.

В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1 См.: Государственное право Германии.- М.: ИГиП РАН, 1994.- С.75.

Основах конституционного строя. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и принципы основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

Принципы основ общественного и политического строя влияют не только на модель федерализма. Их применение носит либо универсальный характер (принцип высщей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы конституционных принципов российского федерализма - вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, закрепленных Конституцией не ограничивается положениями ее части статьи 5. К конституционным принципам федерализма относятся также принципы государственного суверенитета ( статья 4), равноправия субъектов Российской Федерации (часть 1 и часть 4 статьи 5), единства конституционно-правовой системы (статья 15), разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (статьи 71,72,73 ), Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма.

Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую благодаря обеспечению реализации вышеперечисленных принципов.

Исходя из изложенного, можно было бы выделить следующие основные конституционные принципы российского федерализма:

государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно комплексная их реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм. Автор считает важнейшей теоретической задачей анализ влияния данных принципов на особенности российской конституционной модели федерализма, а также оценку того, насколько данные принципы соблюдены при формировании содержания российской системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.


Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма явля­ ется определяемая в Основном законе государства система разделения госу­ дарственной власти между Федерацией и ее субъектами. Разделение государ­ ственной власти между центром и составными частями государства с учетом специфики конкретной страны, как известно, представляет собой один из основных признаков федеративного устройства. Необходимое условие созда­ ния системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами - ее конституционно-правовое оформление.

Конституция государства призвана обозначить общие контуры разделения государственной власти по вертикали, определить рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.

Природа федерации, степень федеральной демократии, уровень разви­ тия федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структуируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти - уча­ стников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конституционной модели федерализма, как таковой.

Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной власти по вертикали между федераций и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на воп­ росы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".

Федеративные отношения с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

Первый уровень регулируемых Конституцией отношений - отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерации и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти.

Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федера ции, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как Федерации, принципы федеративного устройства (статьи 4, 5, 8), а также в большинстве статей главы 3 Конституции РФ, посвященной кон­ кретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

Второй уровень конституционно-правовых отношений, обозначающих систему разделения государственной власти по вертикали - отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность - статья 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Отсюда на втором уровне подразумевается возможность возникновения следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в части 3 статьи 135 Конституции РФ, касающейся пересмотра положений ее глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание разработает новый проект Конституции.

О народе субъекта Российской Федерации, как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя госу дарственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так,, согласно части 2 статьи 66 Конституции РФ устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума. Диссертант считает эту норму недемократичной.

Аналогичное замечание касается и жесткого установления порядка утверждения поправок к главам 3-8 Конституции РФ лишь органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.

При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулиро­ вание отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в статьях 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции Российской Федерации и поэтому именно их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах диссерта­ ции.

Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший элемент системы разделения государственной власти по вертикали, связан с определением того, " что следует делить" на федеральном конституционном уровне.

В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субьектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субьектов Российской Федерации.

В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две остальные переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Сопоставление такого подхода с зарубежным опытом дает основание считать, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования'. В отличие от разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разделение компетенции между органами государственной власти и распре­ деление конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, представляют собой более конкретные вопросы. Степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования - текущее правотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федератив­ ных начал текущим правовым регулированием.

Для того, чтобы в текущем правотворчестве была ясность в том, "как делить",по мнению диссертанта, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути ' См.: Федерация в зарубежных странах. - М.: "Юридическая литература", 1993;

Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования // Журнал российского права.- 1997.- № 2.- С. 60-62.

создание составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчества правил разграничения и реализации компетенции. С этой точки зрения, думается, до сих пор так и не решены в полной мере две основополагающие для России задачи конституционного обеспечения государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на конституционном уровне единые правила разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между органами государственной власти. Во-вторых, не созданы конституционные основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отноше­ ний.

Важный аспект определения единых правил разделения государствен­ ной власти по вертикали - правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъек­ тов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.


Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности, в свою очередь, обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государ­ ственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как принципы разграничения играют роль базовых критериев при определении круга предметов ведения для Федерации и субъектов Федерации, то адекватной для них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Иначе говоря, по мнению диссертанта, данные принципы должны иметь значимость федеральных конституционных норм наряду с базовыми принципами федерализма.

Если способы и принципы разграничения предметов ведения формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм регулирования предметов ведения и компетенции зависит уровень государственно-правовой значимости и защиты, а также степень стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как решаются эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о гарантиях федерализма.

Таким образом, конституционные основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых феде­ ральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспе­ чить полноту и качество их конституционного регулирования.

С этой точки зрения конституционные основы российского федерализ­ ма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в на­ стоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе раз­ деления государственной власти по вертикали. На оценку уровня и степени решения этих ключевых задач в российской Конституции и будет направлен в данной диссертационной работе дальнейший анализ конкретных состав­ ляющих конституционных основ современного российского федерализма.

§ 2. Этапы становления конституционных основ российского федерализма Конституционные основы современного российского федерализма принципиально отличаются от конституционных основ государственного устройства СССР и РСФСР в составе Союза.

Конституционная формула современного российского федерализма явилась объективным следствием реформ, проводимых в России в последнее десятилетие, и сформировалась под влиянием развития как отечественной государственности, так и государственности зарубежных стран. В совокупности ее формальных и реальных сторон она отразила особенности истории развития федеративных отношений в России, а также попытку соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями и традициями.

Можно было бы выделить три этапа формирования конституционных основ современного российского федерализма.

Первый этап - период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете. Второй этап - подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 года. Третий - принятие Конституции Российской Федерации 1993 года.

Суть конституционной реформы в России в сфере государственного строительства на первом этапе была задана, как представляется, прово­ димыми с середины 80-х годов нынешнего столетия сначала в Советском Союзе, а затем в Российской Федерации реформами в политической и эко­ номической сферах. Официально объявленный в этот период курс на де­ централизацию политической и экономической жизни потребовал новых подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.

Несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства Союза ССР и РСФСР в составе Союза, они фактически функционировали как государства с сильной концентрацией власти в руках центра. Принцип демократического централизма, экономический и финансовый унитаризм приспосабливали формально закрепленные институты федеративного устройства к действовавшей тогда системе политических отношений.

По мнению диссертанта, формально юридически СССР представлял собой ни что иное, как конфедеративное образование (союз суверенных государств, обладающих правом на сецессию), а РСФСР - унитарное государство с элементами автономии. При этом формально юридическая модель федеративного устройства СССР не совпадала с реальными отношениями. Если идеология союзного социалистического федерализма основывалась на конфедеративных идеях, то конкретные формы ее воплощения в систему политико-правовых и экономических отношений организации государственной власти в советский период выражались в большей мере в унитарных связях. Слова о государственном суверенитете союзных республик были ни чем иным, как декорацией, так как эти признаки не обеспечивались законодательством и не реализовывались на практике. Та­ ким образом, фактически и СССР, и РСФСР в составе Союза являлись уни­ тарными государствами. Такой точки зрения придерживаются сегодня все больший круг отечественных государствоведов '.

' См, например, Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.- М.:ИНИОН РАН, 1996.- С.7;

Юсупов Э.С. Республика - субъект Рос­ сийской Федерации (конституционно-правовое исследование).- Автореф. дис. канд. юри­ дических наук.- Томск, 1997.- С.17 и др. Ряд ученых определяют природу РСФСР этого периода как полуфедерации или государства, сочетающего в себе элементы как унитарного, так и федеративного государственного устройства. См., например, Б.Чиркин Указ. соч. С 15.;

Разделит ли Россия участь Союза ССР? -М., 1993. - С. 39;

Проблемы суверенитета в Российской Федерации,- М., 1994. - С. 69-89.

Начавшиеся процессы децентрализации несли в себе задачи, решение которых было затруднено рамками существующего строя. Реформы демократизации и экономической либерализации потребовали не меньше, как иной формы государственного устройства. Для огромной по территории России, где сложнейшим образом переплелись экономические, геополитические, национальные, географические особенности, такую возможность могла дать модель подлинного федерализма.

Таким образом, процессы изменения конституционного и текущего правового регулирования отношений между центром и составными частями России на первом этапе были предопределены необходимостью децентрализация государственного управления в политической и экономической сферах. В этом виделась основа расширения государственно правового статуса составных частей России.

Конституционное реформирование было задано новым курсом на экономическое и государственно-правовое переустройство российского государства.

Суть экономической политики центральной власти, избранной для выхода из экономического и социального кризисов середины 80-х годов, заключалась в постановке задач повышения роли региональных властей в решении проблем территориального развития через изменение соотношения отраслевых и территориальных начал управления регионами в пользу последних, внедрение в управление новых экономических методов и форм хозяйствования с приобщением к этому местной власти '.

' См., в частности, постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года "О мерах дальнейшему повышению роли и усилении ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально экономического развития в свете решений XXYII съезда КПСС » // СП СССР.- 1986.- № 27.- Ст.151;

Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 года по вопросам радикальной экономической реформы управления // СП СССР.- 1987.- № № 36 38.-Ст.Ст. 120-124.

Получив новые юридические возможности и осознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических ресурсов, сконцентрированных на этот период в руках министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые фор­ мы перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно привело к осознанию необходимости получения регионами специального статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.

В условиях наследия административно-командной системы управления первый опыт приобретения нового экономического статуса не мог не нести на себе печать прошлого. Стремление сочетания административных методов управления с идеями либерализации экономики нашло выражение в попытке внедрения "территориального хозрасчета".

Несмотря на то, что разработанные в этот период в союзных и автономных республиках, краях, областях концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией в условиях децентрализованного управления экономикой. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в регионах в тот период, свидетельствовали о стремлени закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Ее идеи предопределили содержание всей дальнейшей конституционно-правовой политики, а в итоге, и особенности современного конституционного регулирования федеративных отношений. Суть концепций "отвоевания" у центральной власти правового статуса, обеспечивающего реализацию идей хозрасчета, заключалась в закреплении за регионами политических и социально-экономических прав, предусматривающих передачу в собственность или ведение территории объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов регионов;

самостоятельное определение платы за природные ресурсы и взимание штрафов за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения;

установление механизма согласования с региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций вышестоящего подчинения;

формирование разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионах;

получение права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов.

Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли однако свое воплощение в иной, нежели предполагалось, организационно правовой форме. В ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы утопичной модели территориального хозрасчета с ее административной начинкой некоторые регионы стали активно добиваться создания свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства). В них они видели способ обеспечения быстрого формирования и утверждения рыночных отношений '. Принятые в тот период положения о свободных экономических зонах в конкретных регионах выполнили по сути функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус территории в условиях формирования рыночных отношений ".

Анализ прав, которые приобретали регионы в социально-экономичес­ кой сфере в результате принятия таких документов дает основание полагать, ' За 1990-1991 годы было объявлено 12 СЭЗ.

^ См, например, распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "О хозяйственно- правовом статусе свободной экономической зоны в Калининградской области. Ленинградской области. Алтайском крае. Еврейской автономной области, Кеме­ ровской области. Новгородской области» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № № 20,22, 23,24.- Ст.Ст. 650,788, 804,803, 816,819.

ЧТО по своему статусу регионы уже не вписывались с систему отношений унитаризма, а тяготели к автономии, присущей федеративным отношениям (то есть приобретали элементы федеративных и даже конфедеративных отношений), В частности, предусматривались права на самостоятельное определение структуры власти по управлению свободной экономической зоной, введение зональных налогов, установление арендной платы, экс­ портных квот, а также ряд других прав, закладываемых ранее в региональных концепциях территориального хозрасчета.

Поэтому в новых условиях встала задача не на продолжение курса, избранного в советский период, а проведения курса на реформирование государственности России на основе федерализма, базируемого на использовании как отечественного опыта, учитывающего исторические ошибки и достижения прошлого России, так и мировой практики в целом, основанной на функционировании федеративных отношений в условиях развития рыночной экономики, свободы экономической деятельности и адекватного тому режима демократии.

Процессы децентрализации управления и поиска новой парадигмы федеративного устройства оказались тесно связанными с процессами учреждения России как самостоятельного независимого государства.

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства явилась Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня года Съездом народных депутатов РСФСР '. Основные идеи Декларации заключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена.

' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990.-N2.-Ст. 22.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР ограничивалась подтвержением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, I областей.

По мнению диссертанта, в этот период Росиия лишь формально провозглашалась федеративным государством. Фактически это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживших себя в виде суверенизации составных частей России. Особенностью данного этапа явилось параллельное развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности России, с одной стороны, и ее дезинтеграция, с другой.

Возникновение таких процессов было предопределено в немалой мере, по мнению диссертанта, длительным периодом развития РСФСР в составе СССР на основе научной доктрины о двух типах социалистической федера­ ции - федерации, основанной на союзе (СССР), и федерации, основанной на автономии (РСФСР). Базовые идеи в понимании союзной федерации:

добровольность вхождения в состав Союза и суверенитет республик, договор как основа федеративных отношений и право выхода суверенной союзной республики из состава федеративного государства - считались вершиной советской научной мысли об истинном федерализме. Но именно эти идеи, думается, сыграли роль троянского коня, как в отношении Союза ССР, так и России. Признание за субъектами Федерации государственного суверенитета и права на сецессию послужили идеологической основой распада Союза ССР и развития процессов разрушения государственности в Российской Федерации.

На этапе распада СССР и провозглашения государственного суверенитета России отсутствовали готовые рецепты нового федеративного обустройства. Научная мысль в СССР и в РСФСР, взращиваемая долгие годы на идеях «советской социалистической федерации», едва ли могла сразу выработать научно обоснованную концепцию создания в России подлинно федеративных отношений, приспособленных к новому экономическому и политическому строю и соответствующих достижению общемировых I ценностей федерализма. Это явилось, думается, одной из основных причин того, что первые шаги в направлении совершенствования государственного устройства были предопределены в большей мере унитаристскими и конфедеративными подходами, нежели принципами федерализма.

Характерная особенность реформирования государственного устройства этого периода проявилась в том, что политические, экономи­ ческие и социальные реформы стали проводиться сверху, методами цент­ рализованной разнарядки, зачастую без учета региональных особенностей, всей сложности решения проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между центром и составными частями российского государства этого времени стало проведение федерализации России на основе признания различий в статусе територий - составных частей Российской Федерации. Изначально стала осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе России.

Представляется, что по своему характеру отношения между Россией и ее автономными республиками в этот период развивались в сторону конфедерализации. В значительной мере такая тенденция была задана конституционно-правовой политикой бывшего Союза ССР.

В процессе поиска новых подходов к разделению власти в России меж­ ду Федерацией и ее составными частями существенное влияние оказали идеи создания новой парадигмы СССР. Ее суть заключалась в постановке задачи преобразования Союза ССР в "полнокровную федерацию" по формуле "без сильного Союза не будет сильных республик, а без сильных республик не будет сильного Союза"'. С этой целью стала проводиться политика, направленная на заключение нового Союзного договора, концепция которого менялась по мере его подготовки и согласования в сторону усиления конфедеративных связей, проведения политики "суверенизации" не только в отношении союзных республик в составе союзного государства, но и автономных республик в составе государств членов Союза ССР. При этом переговоры о подписаниии Союзного договора велись не только с союзными, но и автономными республиками.

Наряду с проектом Союзного договора идеология суверенизации субъектов Федерации, уравнивания статуса союзных и автономных рес­ публик обозначилась и в текущем союзном законодательстве. В законах СССР "Об основах экономических отношений Союза СССР, союзных и автономных республик" от 10 апреля 1990 года и "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля года автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР. В этих актах закреплялись гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалась возможность заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений. Самим договорам (соглашениям) как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль.

Допускалось, что на договорной основе решаются вопросы межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их собственности имущества, создаются совместные предприятия, организации, учреждения и единые органы управления, формируются фонды для совместного решения социально-экономических задач. Соглашениями мог Правда. - 1989. - 24 сентября.

быть осуществлен обмен необходимой плановой, прогнозной, коммерческой, научно-технической и другой информацией'.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.