авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 3 ] --

Таким образом, союзными законами закладывался договорной характер взаимоотношений между РСФСР и автономными республикам, входящими в ее состав. Последние приобретали значительную самостоятельность в определении их связей с Союзом ССР.

Дальнейшие события, связанные с попыткой государственного переворота 18 августа 1991 года воспрепятствовали подписанию Союзного договора. Попытка возобновить "новоогаревский процесс", в котором к ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчалась успехом.

Трехстороннее минское Соглашение от 8 декабря 1991 года '^ и подписание в Алма-Ате Декларации от 21 декабря 1991 года поставило точку в существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 года.^ Однако последствия этого процесса сказались и на судьбе России. Тенденция конфедерализации оказала существенное влияние на развитие отношений между центром и составными частями внутри российского государства.

Союзная идеология формирования конфедеративных связей между союз­ ными и автономными республиками в их составе была перенесена на почву зарождающегося российского федерализма и стимулировала процессы разру­ шения прежней государственности России, привела к обострению отношений между центром и составными частями внутри нее.

На IY Съезде народных депутатов Российской Федерации в Конституцию России были внесены изменения, закрепляющие преобразования четырех из пяти автономных республик в республики в ' См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

1990.- N 16.- Ст. 270 и там же.- 1990.- N 19.- Ст.329.

^ Российская газета.- 1991.- 10 декабря.

^ Российская газета.- 1991. -24 августа составе СССР. 3 июля 1991 года Верховный Совет РСФСР одобрил преобразование в республики четырех из пяти автономных областей.

В июле - ноябре 1990 года большинством автономных республик были приняты декларации о государственном суверенитете'.

;

Республики по-существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они выражали намерение стать полноправными участниками Союзного договора и готовность установить договорные отношения с РСФСР.

Принятые в 1990-1991 годах на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России.

Республики оформлялись как суверенные государства с собственным виде­ нием конституционного устройства.

Процессы суверенизации республик оказали влияние и на развитие государственности на уровне других составных частей Российской Федерации.

На первоначальном этапе эволюция статуса краев, областей, городов федерального значения и автономных образований осуществлялась на основе попыток завоевания новых прав в экономической и социальной сферах наравне с республиками без акцентирования внимания на уравнивание политико-правового статуса как государственных образований. Однако неудачи в этом направлении привели к тому, что вслед за республиками тенденция суверенизации по цепной реакции охватила другие составные части России - края,об ласти, города федерального значения, автономные образования. Суверенизация республик стимулировала ущемленные по сравнению с ними в правах территории на борьбу за признание их равноправными с республиками субъектами Российской Федерации. Так же как и в республиках, тенденция формирования собственного независимого 'См.: Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М.,1990.

правового пространства наметилась в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях.

Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали ;

заявления органов власти отдельных регионов (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности преобразования их территорий в независимые республики. В ряде автономных округов в одностороннем порядке было заявлено о выходе из состава краев, областей и преобразовании в автономные республики. К примеру, в 1990 году на сессиях Чукотского и Ямало-Ненецкого окружных Советов были приняты решения о преобразовании автономных округов соответственно в Чукотскую и Ямало Ненецкую суверенные республики Один из них - Чукотский автономный округ добился признания федеральной властью его выхода из состава области'.

Из слишком централизованного государства Россия грозила превра­ титься в конфедеративное образование, над которым неожиданно возник дамоклов меч распада. Перед ней остро встала необходимость нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восста­ новления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества. При этом сложившаяся ситуация требовала новых форм государственных отношений не только с республика­ ми, но и с краями, областями, городами федерального значения, автоном­ ными образованиями.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идее подписания Федеративного договора.

' Постановлением Конституционного Суда РФ от И мая 1993 года признано право Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1994.- N 2-3.- С.53-59.

Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками Союза ССР, российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора. 5 апреля 1991 года на Ш Съезде I народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, который был опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и составные части России в лице их органов государственной власти подписа­ ли Федеративный договор, впервые попытавшись совместно, на основе дого­ воренности и на новых принципах разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделенной власти'. Гарантией соблюдения этих правил стало включение YI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ.

Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем. Это отказ от централистского принципа "закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации " ( в соответствии с пунктом 16 статьи 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР, наряду с установленными в ' См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между феде­ ральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

Договор о разграничении пред­ метов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Рос­ сийской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга Российской Федерации;

Договор о разграничении предметов ведения и пол­ номочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Феде­ рации. - Приложение к Конституции (Основному закона) Российской Федерации - России в редакции 1992 года.- Москва: "Известия", 1993.

" Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России ( в редакции 10 де­ кабря 1992 года).- М.: '^Известия", 1993.- 127 с.

российской Конституции вопросами, относились и другие вопросы республиканского значения) ;

закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации;

I установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон;

закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения.

В настоящее время вопрос об оценке роли Федеративного договора в федерализации России является спорным. Суть спора заключается в разных ответах на вопрос о том, была ли Россия учреждена как федеративное государство с подписанием Федеративного договора и внесением затем соответствующих изменений в действующую тогда Конституцию России.

В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора Россия из унитарного государства преобразовалась в федеративное'. Суть другой позиции заключается в том, что и до заключения Федеративного договора Россия являлась федеративным государством, с появлением же Федеративного договора изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации ^.

Диссертант полагает, что в обеих позициях оценка данного этапа федерализации России несколько завышена. Федеративный договор лишь заложил тенденцию федерализации России. По мнению диссертанта, имеются основания утверждать о том, что с подписанием данного документа ' См., например, Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.-М., 1996- С П.

^ См., например. Разделит ли Россия участь Союза ССР? - С.41.

Россия И формально, и фактически из унитарного государства преобразовалась лишь в полуфедерацию.

Один из основных аргументов в обоснование позиции диссертанта о I том, что с подписанием Федеративного договора Россия преобразовалась лишь в квазифедеративное государство - полуфедерацию заключается в доказывании того, что не все составные части России, подписавшие данный договор, получили статус субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что в самих текстах трех договоров - составных частей Федеративного договора термин "субъекты Российской Федерации" не употребляется. Единственным документом, где этот термин содержится, но при этом не несет регулятивную нагрузку, является Протокол к Договору, подписанному с краями, областями, городами Москвой и Санкт Петербургом. В его Преамбуле говорится о стремлении полномочных представителей органов государственной власти Федерации и данных составных частей к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

В юридической литературе распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора реальными субъектами Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург;

автономные области и округа'. Ряд ученых считает, что и после заключения Федеративного договора края, области, города федерального значения сохранили свой прежний статус административно-территориальных единиц.

' См., Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов.- В кн. Россий­ ская государственность: состояние и перспективы развития.- Москва: Изда-во "Республика", 1995 -С.42.

- См., например, Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право.- 1993.- N 5.-С.29;

Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. "Право".- 1993.- N 2.- С.16.

И С той, И с другой позицией вряд ли можно согласиться. Федера­ тивный договор положил начало тенденции постепенного уравнивания в правовом положении составных частей России. Договор был подписан не I только с республиками и автономными образованиями, признаваемыми и по ранее действующей Конституции РСФСР составными частями Российской Федерации, но и с бывшими административно-территориальными образованиями - краями, областями, городами федерального значения.

Новый статус территорий, подписавших Федеративный договор, оказался значительно выше того положения, которое занимают административно территориальные единицы в унитарном государстве. Однако в условиях трех версий Федеративного договора, наделяющего края, области, города федерального значения и автономные образования более ограниченным по сравнению с республиками правовым статусом, данные территории не только не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили полноценного статуса субъектов Российской Федерации.

По мнению диссертанта, с подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации в полновесном значении приобрели только республики в составе России, другие субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально территориальных) автономий, сочетающих унитарный и федеративный характер связей с Россией как федерацией.

Поиск аналогов в мировой практике наводит на выводы о том, что с помощью Федеративного договора все иные, кроме республик виды территорий России, подписавших Федеративный договор, "завоевали" статус автономных образований с правами, имеющимися, в частности, у областных автономий таких унитарных децентрализованных государств, как Италия, Испания. Как известно, в Италии и Испании применена модель, предусматривающая предоставление автономии не просто отдельным регионам, а всем территориальным образованиям одного уровня.

Любопытно, что эта модель государственного устройства была избрана в странах, в которых в длительный период существовал строго централизованный режим и сохранялись диспропорции социально I экономического развития, партикуляризм регионов'.

Основные особенности статуса территории - автономии, не являющейся субъектом Федерации, заключаются, полагаю, в следующем. С одной стороны, региональным образованиям предоставляется широкая самостоятельность в управлении территорией и создаются определенные юридические возможности влияния на центральную власть в целях защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги централизованного руководства и контроля за функционированием автономии.

В России с подписанием Федеративного договора сложилась именно такая модель взаимоотношений с Федерацией участников Федеративного договора, не являющихся республиками.

Федеративный договор закрепил целый ряд прав и гарантий, обеспечивающих автономию. Впервые Федеративным договором, а затем и изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию России была разграничена на конституционном уровне компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных депутатов данных территориальных образований получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В Федеративном договоре предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения 'См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах Западной демократии. М., 1993. С. 55.

предварительно направляются органами государственной власти РФ для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За данными территориальными I образования закреплялось право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и законам РФ. Устанавливалось, что статус федеральных природных ресурсов определяется по взимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти, подписавших Федеративный договор. Важной гарантией автономии было также закрепление в действовавшей тогда Конституции РФ требования о том, что территория данных образований не может быть изменена без их согласия ( статьи 84 и 84-9 Конституции РФ).

В то же время во взаимоотношениях Российской Федерации с террито­ риями, подписавшими Федеративный договор, не являющимися республиками, сохранились элементы централизованного руководства, присущие отношениям государственной власти по вертикали в унитарном государстве. В частности, в Конституции и законодательных актах РФ, актах Президента РФ достаточно детально регулировались организационные основы деятельности органов власти данных территориальных образований.

Если с республиками в составе РФ отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, то над правотворчеством других субъектов Федеративного договора сохранялся режим жесткого государст­ венного контроля. В Конституции РФ предусматривалось право отмены незаконных актов органов представительной власти и незаконных актов ор­ ганов управления краев,областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов соответственно в отношении первых - Верховным Советом РФ и вторых - Президентом РФ и Советом Министров - Правительством РФ ( статьи 109, 121-8, 128 Конституции РФ).

Был закреплен порядок регистрации Президиумом Верховного Совета РФ основных учредительных актов - уставов краев, областей (статья 4 Закона о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации).

I Таким образом, с подписанием Федеративного договора в России сложилась такая модель взаимоотношений Федерации с участниками Федеративного договора, не являющимися республиками в составе России, при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в рамках территориального образования на правах автономии.

Модель автономии не могла удовлетворять территории, обладающие таким статусом. Одна из основных причин, как представляется, была предопределена в этот период обострением социально-экономического кризиса и нестабильностью политической ситуации в центре. В этих условиях нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. Другой существенной причиной неудовлетворенности явилось несогласие территорий, подписавших Федеративный договор, с режимом неравноправия. Вариант трех договоров, составляющих в единстве Федеративный договор, в самое выгодное положение ставил республики и тем самым провоцировал развитие режима неравноправия составных частей Федерации - участников Федеративного договора.

Только республики по Федеративному договору обладали правом принятия законов. Зафиксированное в п. 2 статьи 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга обращение рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти данных территорий права на принятие законов так и не было принято во внимание. В этом отношении территории, не являющиеся республиками в составе РФ, даже не дотягивали до правового положения упомянутых выше областных автономий Италии и Испании, которым гарантировано на конституционном уровне право на издание законов. Суть требования территорий, не являющихся республиками, признать за ними I право принятия законов выражалась не столько в том, чтобы придать принимаемым ими правовым актам "титул" законов. Главная причина неудовлетворенности заключалась в ограничении их в полномочиях правового регулирования. Многие законы РФ, имеющие принципиальное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о праве правового регулирования по этим вопросам других составных частей России, подписавших Федеративный договор. В целом ряде законов, в которых отсутствовало даже упоминание о правовых актах органов государственной власти территорий, не являющихся республиками, как о форме регулирования экономических и социальных отношений в сфере совместного с Российской Федерацией и исключительного ведения субъектов Российской Федерации. К их числу, в частности, относились действовавшие на этот период законы Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе. Земельный кодекс, законы о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальных предприятий, о приватизации жилищного фонда, об инвестициях и инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей и другие. В результате, в отличие от органов государственой власти республик органы государственной власти других территорий оказались фактически лишенными возможности реализовывать значительную часть полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.

Федеративный договор закрепил разные правовые возможности по согласованию федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Если в части 3 статьи II Договора с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также в части 3 статьи II Договора с органами власти автономной области, автономных округов в составе Россий­ I ской Федерации было предусмотрено лишь правило предварительного направления законопроектов данными субъектами Российской Федерации, то в части 3 статьи II Договора с органами власти республик в составе РФ гарантировалось право предварительного рассмотрения их предложений в Верховном Совете РФ.

Республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в высших законодательных орга­ нах собственное правительство, создавали конституционные и верховные суды, в то время как другие участники Федеративного договора были вы­ нуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их го­ сударственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти Президентом РФ, одноз­ начное определение в российской Конституции и законах РФ структуры власти на уровне данных территориальных образований - все это не могло не вызывать противодействия. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия населения территории и законно избранных им органов власти со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных территорий в организации представительной и ис­ полнительной властей, в решении кадровых вопросов.

' Возникший в этот период феномен Челябинского двоевластия свидетельствовал о приобретении противостоянием затяжного характера. В условиях действующей государственно-правовой системы ни один способ урегулирования, включая решение Конституционного Суда РФ, не позволял снимать конфликт: чьи же полномочия следует считать легитимными в Челябинской области - главы администрации, назначенного Президентом РФ, либо того, кто избран в качестве главы администрации населением области. -См., например, Николаев В. Челябинское противостояние// Российская газета. Разный статус сохранялся в полномочиях и по формированию су­ дебной системы. Если в соответствии с действовавшей тогда Конституцией РФ (статья 164) судьи краевых, областных судов, судов Москвы и Санкт I Петербурга избирались Верховным Советом РФ, то судьи республиканских судов, а также судов автономной области и автономных округов соответствующими представительными органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Неравноправие территорий, подписавших Федеративный договор, наблюдалось и в правах на представительство. По действовавшей в этот период Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России (предусматривалось избрание по 4 депутата от каждой республики по национально-территориальным округам - статья Конституции РФ), в Совете Национальностей Верховного Совета РФ (предусматривалось по три депутата от каждой республики - статья 107 Конс­ титуции РФ). Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров - Правительство РФ (статья Конституции РФ). Кроме того, в протоколе к Договору с республиками Федеративного договора содержалось замечание о необходимости особого представительства республик, автономных областей и округов в составе РФ:

не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации.

Неравноправие, заложенное в Федеративном договоре, получило развитие в реальной жизни. После подписания Федеративного договора стали параллельно, а не одновременно создаваться структуры представительства республик и других составных частей России, подписавших Федеративный договор. Особое место занимал Совет глав республик, который впервые 1993.- 11 августа;

Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой// Известия.- 1993.- 2 августа..

собрался 15 октября 1992 года и был затем легитимизирован на основании Указа Президента РФ от 23 октября 1992 года. Именно Совет глав республик задавал тон в определении федеральной законодательной политики по I вопросам федеративного устройства. Значительно меньшее влияние играли никак не узаконенные совещания глав администраций и глав представительных органов краев, областей и автономных образований.

Серьезные претензии имелись у территорий в сфере финансовых взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии законодательно гарантированной финансовой основы, позволяющей решать проблемы развития территории, а также при нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались территории, не являющиеся республиками. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления,- все это не могло не вызывать противодействия со стороны тех территорий, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета.'.

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора явилось ярко выраженная ассиметрия в правовом статусе республик, с одной стороны, и иных территорий, подписавших Федеративный договор, с другой.

По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации.

Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера отношений с данными составными частями России говорить было бы преждевременно.

'Так, по итогам перераспределения средств между бюджетами различных урювней за 1992 года все республики, за исключением Чувашии и Мордовии, выплатили в федеральный бюджет налогов меньше, чем получили средств из них.- См.:Широбокова В.

Другим свидетельством того, что Россия не стала федерацией в полном смысле, явилось развитие в этот период элементов конфедерализма в отношениях между Федерацией и республиками в составе Российской I Федерации.

С подписанием Федеративного договора республики получили статус суверенных республик. Закрепление Договором с органами государственной власти республик в составе РФ понятия "суверенные" республики было растолковано некоторыми из них в пользу неограниченного суверенитета.

Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число республик не отказало себе в праве, вне зависимости от положений Конституции РФ, излагать в своих основных законах собственное видение республиканского суверенитета, преобразовывающего Россию в конфедеративное образование.

Концептуально ошибочным было закрепление в части III Договора с органами власти республик в составе Российской Федерации принципа делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". На самом деле данный Договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России - суверенном государс­ тве путем децентрализации. Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия.

Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом // Финансовые известия. 1993.- N 60.- 24-30 декабря.

Однако часть республик расценила данное положение Федеративного договора как неотъемлимое право на формирование с центром отношений исключительно на основе делегирования полномочий снизу вверх;

I ратификации федеральных актов высшими органами власти республик (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), ряд других субъектов Федерации).

Столкнулась Россия в это время и с такой крайностью, как закрепление права на сецессию - выхода из состава Российской Федерации (Конституция Республики Тыва).

Идея конфедеративной России получила развернутое воплощение в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора, подготовленного рабочей группой Совета глав республик Российской Федерации. В основу новой модели российского государства предлагалась идея объединения республик - суверенных государств, функционирующего на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх. Оформлять идею делегирования полномочий предполагалось по проекту с помощью договора(соглашений). Договоры (соглашения) закреплялись в качестве основы разграничения полномочий между Федерацией и республиками по отдельным вопросам: допускались как многосторонние договоры (соглашения), так и двусторонние;

предусматривалась необходимость заключения дополнительных двусторонних договоров по разграничению полномочий в области международных и внешнеэкономических отношений, специально оговаривались соглашения об особенности статуса определенных территорий. При этом предусматривалась возможность заключения договоров (соглашений) как по линии законодательной, так и исполнительной власти. Если бы такой закон был принят и реализован на практике, Россия превратилась бы в аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанном на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера.

Реализация Федеративного договора требовала четкой и последовательной политики федеральных органов государственной власти.

Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил развернутый план работы Верховного Совета РФ по реализации положений ( Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора и его инкорпорацией в Конституцию РФ 1978 года Россия не сформировалась как полноценная федерация, обеспечивающая ожидаемую стабильность и целостность. Попытка упорядочения правовых отношений принесла плоды достижения определенного согласия и некоторой стабилизации, но не предотвратила процессы дезинтеграциии и дальнейшего распада государственности. Дальнейшее развитие получил и феномен разорванности конституционного пространства.

Не все субъекты Российской Федерации согласились с положениями Федеративного договора. Не подписали договор Татарстан и Чечено Ингушская республика. 21 марта 1992 года Татарстан, несмотря на решение Конституционного Суда России от 13 марта 1992 года', провел референдум, в соответствии с положительными результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, а также с государствами на базе договоров, основывающихся на их равенстве в правах. Неясным на этот ' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993.- № 1. - С. 40 52.

момент оставался статус Чечено-Ингушской Республики. Республика практически вышла из-под котроля федеральных властей. Особые условия к Федеративному договору оговорила республика Башкортостан.

I Дополнительные требования были установлены в протоколах к договорам с республиками и с краями, областями, городами федерального значения.

Неравноправие с республиками провоцировало остальных участников Федеративного договора на дальнейшую борьбу за уравнивание в правах с республиками. На данном этапе преобладали две позиции руководителей органов государственной власти данных территорий. Первая состояла в требовании полного уравнивания в статусе с республиками, что означало бы по сути необходимость преобразования территориальных образований в республики. Смысл другой заключался в требованиях уравнивания с республиками в социально-экономических правах с сохранением действующего наименования территориальных единиц - составных частей России.

Несмотря на наличие различных позиций, в целом, тенденция республиканизации, начавшаяся, как уже было отмечено выше, еще до подписания Федеративного договора, преобрела реальные очертания. Летом 1993 года с инициативой о преобразовании области в республику обратилась в Верховный Совет РФ Вологодская область. Свою просьбу область основывала на статье 70 действовавшей на тот период Конституции РФ, в соответствии с которой допускалось изменение конституционно-правового статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, а также их разделение и объединение на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением в дальнейшем решения Съездом народных депутатов Российской Федерации.

Процесс республиканизации, проявившийся сначала в легитимных формах, вышел затем за рамки законности. 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва принята Конституция Уральской Республики. Тем самым Свердловская область в одностороннем порядке провозгласила себя I Уральской республикой'. Как известно, своим Указом от 9 ноября 1993 года Президент РФ упразднил деятельность Совета народных депутатов Свердловской области. Он установил, что решения Свердловского об­ ластного Совета от 1 июля 1993 года "О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации" и от 27 октября 1993 года "О Конституции Уральской Республики" не имеют юридической силы с момента их принятия.

Другой формой конфликта между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти территорий составных частей России явилась развернувшаяся в этот период так называемая,"бюджетно-финансовая" война.Инициированная республиками, она затем приобрела еще более организованные формы во взаимоотношениях с другими субъектами Федеративного договора^.

Таким образом, к сентябрю 1993 года в России фактически возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России. Стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблем равноправия субъектов РФ;

придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации;

преодоления тенденций конфедерализации в отношениях с республиками. В условиях дальнейшей дестабилизации государственных отношений и дезинтеграции права неизбежен был новый этап конституционной реформы. На этот раз надежды ' См.: Екатеринбургские Ведомости.- 30 октября 1993 года.

^ Имеется в виду ультиматум Верховному Совету РФ и Министерству финансов РФ председателей Советов народных депутатов краев, областей в августе 1993 года-См.:

Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Российская газета. -1993.- 26 августа.

на преодоление кризиса стали связываться с принятием новой федеральной Конституции. Она должна была выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей, создания стартовых начал для интеграции конституционного законодательства.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря года, отразила, думается, то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент ее принятия.

Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик "суверенными", закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В результате этих конституционных новелл в России, как представляется, была оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма, что дает основание говорить о преобразовании России на формально юридическом уровне из полуфедерации в федерацию.

Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (статья 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77 Конституции РФ).

В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ве­ дения Российской Федерации и ее субъектов определены без проведения каких-либо различий между субъектами (статья 72 Конституции РФ).

Федеративный договор ставил в неравное положение республики, автономные образования (автономная область и автономные округа) и государственно-территориальные образования (края, области, города федерального значения). Круг предметов совместного ведения Федерации и республик был шире, нежели круг предметов совместного ведения ь Федерации и других автономных и государственно-территориальных образований. Вопросы разграничения государственной собственности и правовое регулирование интеллектуальной собственности были отнесены только к предметам совместного ведения Федерации и республик. Кроме того Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Россий­ ской Федерации устанавливал закрытый перечень предметов совместного Федерации и республик, в то время как договоры с другими субъектами Федерации допускали возможность закрепления и иных вопросов совместного ведения. Хотя позже Конституция Российской Федерации в редакции 1992 года, предусмотрела закрытый перечень предметов совместного ведения и в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономных образований она не пошла далее этих изменений.

Таким образом, впервые равный для всех субъектов Федерации круг предметов совместного ведения был закреплен лишь в Конституции Россий­ ской Федерации 1993 года.

Инкорпорировав положения Федеративного договора,касающиеся разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция в то же время закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Казалось бы, что цель всех этих нововведений, - укрепить федера­ тивное государство, обеспечить равноправие субъектов Федерации, единство и эффективность правовой системы России,- должна была быть воспринята с пониманием в регионах. Ожидалось, что Россия не только формально, но и фактически приобретет характер полноценного федеративного государства.

по к сожалению, на самом деле процесс вживания новой Конституции России на местах проходит сегодня весьма сложно.

Формально по новой Конституции Россия продекларирована как федеративное государство. Фактически же об утверждении реального & федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе.

В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в полной мере.

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдается в конституционном и уставном законотворчестве субъектов Федерации, развивающемся после принятия новой федеральной Конституции. Эта тенденция еще более усиливается в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации.

Положения этих договоров в значительной части составляют альтернативу нормам федеральной Конституции.

Нерешенность проблемы разорванности конституционного пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становится неизбежным.

Пытаясь понять причины происходящего, найти верные пути преодоления конституционного кризиса, задаешься вопросом, а возможно было бы при помощи действующей Конституции России закрепить эффективную модель федерализма. Думается, что положения действующей Конституции зафиксировали этап утверждения особого российского федерализма, взращиваемого самим ходом развития российского государства. Они отразили соотношение сил в борьбе конфедеративных, федеративных и унитаристских начал и поэтому в некоторых случаях противоречивы и даже содержат парадоксы несовместимого. Теперь по Ill истечении более, чем трехлетнего периода послеконституционного развития стало очевидной вся серьезность последствий противоречивости самой российской Конституции.

Это означает, что третьим этапом федерализации России - принятием новой российской Конституции - процесс становления современной конституционной модели федерализма не завершился. Первые результаты адаптации и реализации конституционных положений свидетельствуют о необходимости совершенствования конституционных основ российского федерализма, создании гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации.

§ 3. Природа Российского государства как федерации Теория признания федерации, как договорного самоуправляемого государства, развиваемая в настоящее время наукой и подтверждаемая практикой, позволяет понять причины современных проблем федерализации России.

Стала ли Россия договорной самоуправляемой федерацией по природе и были ли соблюдены все необходимые условия для достижения согласия во внутрифедеративных отношениях - вопросы, которые, по мнению диссертанта, российская юридическая наука обойти не может. В диссертационной работе весь дальнейший анализ конституционных основ современного российского федерализма, конституционно заданной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами связан с попыткой дать определенные ответы на эти вопросы. Тем не менее представляется важным в данной главе отдельно рассмотреть некоторые общие конституционно-правовые аспекты, касающиеся природы российского государства как федерации.

Один из важнейших общих аспектов связан с изучением вопроса о том, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма ;

основана на согласии, то есть на договоре центра и составных частей России.

В период обсуждения проекта нового Основного закона России на Конституционном Совещании в качестве условия вступления его в юридическую силу первоначально обсуждалась идея одобрения Конституции большинством субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что одобрение должны дать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Однако в дальнейшем была избрана иная форма принятия Основного закона - всероссийским референдумом. В этом случае определение факта одобрения Конституции России субъектами Федерации есть выявление воли граждан, проживающих на территории конкретных субъектов.

Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тывы) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня)'.

Дальнейший ход событий, выразившихся в правовом нигилизме и других формах неприятия частью субъектов РФ новой конституционной модели российского федерализма, дает основание полагать, что в нашем государстве недостаточно высока степень согласия регионов с конституционным устройством Федерации. Причем ни формально, ни ' В неофициальных источниках приводится и другая статистика - 13 из республики не поддержали Конституцию Российской Федерации. В целом 31 субъект Федерации не поддержал новую Конституцию России.

фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституци­ онной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффек­ тивность функционирования российской государственности.

Следовательно, сегодня можно с большей долей условности говорить об утверждении сущностных сторон Российской Федерации как договорного государства, и необходимо искать дальнейшие пути достижения этого сог­ ласия. Скромные результаты российского референдума по принятию новой федеральной Конституции 1993 года, возникшие на практике трудности адаптации нового Основного закона, - не просто сигнал достаточно высокой степени негативного восприятия Основного закона России субъектами Федерации и населением. Конституция несет в себе ущербность с точки зре­ ния ее потенциала стать инструментом достижения согласия на основе новой модели российского федерализма и решения насущных задач стабилизации России, укрепления ее целостности.

Вместе с тем не следует и недооценивать уже пройденные Россией ша­ ги в этом направлении. Так, Федеративный договор стал первым этапом про­ цесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в понимании федеративного устройства российского государства. Значитель­ ная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а сам Федеративный договор признан в федеральной Конституции действующим правовым актом в части положений, не противоречащих Конституции РФ.

Нельзя не учитывать и тот факт, что проект Конституции РФ 1993 года прошел этап согласования на Конституционном Совещании. Дискуссия по проекту, в том числе по вопросам, связанным с конституционным регулированием федеративных отношений, длилась больше года.

В российской конституционной модели заложены конкретные гаран­ тии учета мнения субъектов Российской Федерации в случае изменения кон­ ституционных основ российского федерализма. Российская федеральная Конституция предоставляет субъектам Федерации право ратификации (не ;

менее двумя третями) изменений положений Конституции России, затрагивающих их интересы. Так, в соответствии со статьей 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3-8 в той или иной степени затрагивающие вопросы федеративного устройства, принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, по Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Основной закон России.

Таким образом, можно констатировать тенденцию движения России к договорному по сущности государству, то есть к федерации, основанной на согласии.

Анализируя особенности договорной природы России, нельзя не затронуть такой важный аспект, как специфику федерации по форме акта, ее учредившего.

Как уже было ранее отмечено, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяются два типа федераций: конституци­ онные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации соз­ даются и преобразуются в результате принятия конституции, то конститу­ ционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами федеративных отношений.

Анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание полагать, что современная Россия является конституционно-договорной федерацией. Закрепленная в Федеративном договоре система федеративных отношений, затем оформилась в качестве конституционных положений в Конституции Россий­ I ской Федерации - России в редакции 1992 года. Основная часть положений Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию Россий­ ской Федерации 1993 года, которая, во-первых, определила Федеративный договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а, во-вторых, закрепила приоритет норм федеральной Конституции над поло­ жениями Федеративного договора. Такой приоритет обозначен дважды в Конституции РФ : в главе 1 раздела I - Основы конституционного строя (статья 15) и в Заключительных и переходных положениях раздела II Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Согласно Заключительным и переходным положениям в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Правовыми последствиями закрепления юридического верховенства Конституции РФ 1993 года является признание того обстоятельства, что с ее принятием изменение конституционно установлен­ ного федеративного устройства осуществляется только через поправки к дей­ ствующей федеральной Конституции либо принятие нового Основного зако­ на Российского государства.


В настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее уч­ редившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации' имеют место и другие взгляды относительно природы Россий ' См., например. Ильинский И.П.,Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России // Государство и право.- 1992.- N11.- С.33;

Михалева Н.А. Консти ской Федерации. Следует заметить, что по этому вопросу встречаются крайне противоположные позиции.

Так, по мнению Б.С.Эбзеева и Л.М, Карапетяна, Россия конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционно договорной или договорной природе'.

Вряд ли с этим можно согласиться. Как уже было отмечено ранее, во первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном до­ говоре положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были инкорпорированы в Конституцию Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации Федеративный договор продолжает действовать и следовательно является вторым после фе­ деральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений.

В российской науке и практике, особенно в республиканских школах, достаточно распространено и противоположное мнение о том, что Россия относится к третьему типу федерации по форме ее образования, то есть является договорно-конституционной или даже договорной федерацией. Под договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государс­ тво, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору. Последний не может изменяться федеральной конституцией. Договорной Россию рассматривают те авторы, кто считают Договор единственным документом, учредившим Россию как Федерацию.

туционные реформы в российских республиках.- В кн. Конституции республик в составе Российской Федерации.-МЛ995.- С. 10.

' Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян "Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право.- 1995.- N 3.- С.8.

Дискуссия о договорной по форме Федерации в России возникла на почве достаточно долго идущих разногласий между центром и субъектами Федерации (в основном с республиками) по вопросу о том, что является приоритетным актом в учреждении России как Федерации и какой документ, конституция или договор, предопределяют отношения между центром и регионами.

В одном из интервью после заключения 15 февраля 1994 года Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан Президент Республики Татарстан М.Ш.Шаймиев высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан, там где положения конституций не совпадают с положениями Договора, действует последний'.

Согласно статье 70 Конституции Республики Башкортостан отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными.

Входя в состав Российской Федерации на договорной основе. Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерацией.

Многие республики не признают осуществляемые в новой Конституции Российской Федерации изменения в их статусе и по прежнему основывают свою правосубъектность на Федеративном договоре, как первичном документе распределеления государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так, в статье 8 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливается, что данная Республика является субъектом Лит. Газета.- 1994.- 30 марта.

Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно статье 1 Конституции Республики Тыва данная республика признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений. В статье 68 Конституции Республики Бурятии закреплено, что данная республика вправе отдельные свои полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. При этом Республика Бурятия оставляет за собой право участия и контроля в осуществлении этих полномочий, а также право отзыва в случае недобросовестного их осушествления федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

С такими положениями республиканских конституций и позициями высших должностных лиц республик нельзя согласиться. Представляется, что в случае признания приоритета договора над конституцией или определе­ ния его как единственной формы учреждения федерации происходит подмена федерации на конфедеративное образование. Теория о договоре, как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию. Ущербность такой теории доказывается не только опытом России, но и в других государств (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и т.д.). Ее сущность как антифедералистской теории заключается в том, субъекты Федерации, заключив договор и признавая его высшей правовой формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время рассторгнуть договор, выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Создаваемая в таком виде система разделения государственной власти и ответственности является неустойчивой и не оказывает необходимое регулятивное воздействие на федеративные отношения.

Таким образом, диссертант является сторонником тех ученых, кто I считает, что для федерации как суверенного государства положения договора (соглашения) как формы, используемой при его учреждении, преобразовании должны включаться в действующую конституцию и в дальнейшем изменяться в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Именно с этих позиций автор данной работы оценивает активно развернувшуюся в России в период после принятия Конституции РФ года практику заключения двусторонних договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого предполагается обеспечить разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений. В соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется российской Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов договоров определены органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации'.

' По сведениям на момент завершения написания данной диссертации заключено свыше 20 договоров и еще примерно столько же находится в стадии рассмотрения.

Договоры подписаны с Республиками Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Фактически статьей 11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий наряду с Конституцией и Федеративным договором признаны в качестве еще одной правовой формы согласования I воли при определении вопросов разделения государственной власти. Из смысла данной статьи, а также положений абзаца 4 части 1 Заключительных и переходных положений раздела 2 Конституции РФ, где также упоминается о других договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неясно, должны ли эти договоры по аналогии с Федеративным договором носить характер коллективных соглашений, либо разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться и на индивидуальной основе.

Практика заключения договоров в Российской Федерации пошла по пу­ ти использования индивидуальных двусторонних договоров как формы разграничения предметов ведения и полномочий. Можно ли ее оценить как удачную форму согласования воли центра и составных частей России? По мнению диссертанта, проводимая политика подписания договоров с конкретными субъектами Федерации противоречит самой природе федерации как договорного государства. Договор, соглашение между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание дву­ сторонних договоров приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения го Северная Осетия-Алания. Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия,Чувашия, с Краснодарским и Хабаровским краями. Ленинградской, Калининградской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Свердловской, Тверской областями. Иркутской областью и Усть Ордынским Бурятским автономным округом. Пермской областью и Коми-Пермятским автономным округом, с городом Санкт-Петербургом и др.// Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года. Состав. Стра шун Б.А. - М.: Изд-во НОРМА, 1996. Особое место занимает Договор о принципах взаимо­ отношений с Чеченской Республикой, По мнению диссертанта, отношения с Чечней полностью вышли за рамки конституционных основ современного российского федерализма.


су дарственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в Конституции, то в ^ данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего договорную природу федерации, как таковой. Именно такая ситуация, как представляется, складывается в Российской Федерации. Анализ российской практики заключения двусторонних договоров и в их развитие соглашений, свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным договором, содержание которых ревизируется*. Это дает основание для критики диссертантом договорной практики разделения государственной власти на двусторонней основе и признания ее, как противоречащей природе Щ федеративного государства, В этом смысле фактические отношения, склады­ вающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру и последствиям создают в России тип, так называемого, «фуралистического»

федерализма. Как уже было отмечено ранее, опыт других стран доказывает его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государ­ ственно-правовых отношениях.

Наряду с важностью научного анализа договорной природы российско­ го государства как федерации, другим актуальным аспектом изучения ^L сущностной стороны природы Российской Федерации является оценка самоуправленческих начал в системе разделения государственной власти по вертикали. Диссертант солидарен с позицией тех ученых, кто обращает внимание на зарождение и развитие новых самоуправленческих начал в российском федерализме. Как отмечает, например, Н.А.Михалева, "новая модель Российской Федерации означает эволюцию от интегральной, централизованной к самоуправленческой. Каждый субъект Российской ' Далее, в последующих главах диссертации будут приведены конкетные примеры таких противоречий.

Федерации выступает одновременно как форма экономического и политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Россий­ I ской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов;

процедуре выработки, принятия и реализации решений;

степени согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных субъектов;

отказе от отношений между центром и субъектами федерации на началах субординации"'.

Наличие самоуправленческих начал конституционной модели россий­ ского федерализма обосновывается в данной диссертационной работе всем последующим анализом особенностей конституционных основ современного российского федерализма. Речь будет идти именно о началах, а не о сложившейся стабильной самоуправленческой системе. Вместе с тем приве­ денные далее доказательства о присутствии этих начал дают основание ут­ верждать о становлении России именно как федеративного государства, где временные элементы централизации сориентированы в будущем на их заме­ ну самоуправленческой системой.

Итак, диссертант полагает, что с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года имеются основания утверждать о создании предпосылок становления и развития России как договорной и самоуправленческой федерации. С точки зрения правовых форм закрепления федеративного устройства Россия является конституционно-договорной фе­ дерацией. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько своевременно будут устранены препятствия, ограничивающие возможности развития России на основе отношений согласия (договора) и самоуправления в рамках режима соблюдения конституционно установлен­ ного верховенства и приоритета норм российской Конституции.

См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- M.,1994.- С.107.

§ 4. Основные черты конституционной модели современного российского федерализма Особенности российской конституционной системы разделения госу­ дарственной власти между Федерацией и ее субъектами в значительной мере предопределены типологическими характеристиками конституционной модели современного российского федерализма. Изучение ее основных черт позволяет лучше понять уровень развитости российской государственности с точки зрения федеральной демократии и эффективности системы разделения государственной власти по вертикали.

В российской юридической науке отсутствует однозначное понимание типологических характеристик современного российского федерализма.

Так, в настоящее время в отечественных научных кругах не достигнуто однозначного понимания того, к какому типу относится Россия как Фе­ дерация с точки зрения способа образования и,соответственно, можем ли мы считать с этих позиций российский тип федерализма делегированным или децентрализованным.

Среди представителей научной элиты, представляющей республики субъекты Российской Федерации, достаточно распространенной является позиция о том, что Россия, с подписанием в 1992 году Федеративного до­ говора, разграничившего предметы ведения между Федерацией и ее состав­ ными частями, была создана как союзное федеративное государство, обра­ зованное в результате объединения республик, принявших к моменту под­ писания Федеративного договора декларации о государственном суверени­ тете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те воп­ росы, которые они посчитали целесообразным передать центру.

' См.: Ф.Х. Мухаметшин. Федерализм - глобальные российские измерения.

Казань. 1993.-С. 12.

Принцип делегирования - как принцип добровольной передачи полно­ мочий федеральным органам государственной власти снизу вверх специально закреплен в конституциях ряда республик. Так, в статье 64 Конституции Республики Бурятии устанавливается, что данная республика обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных органов государственной власти. Аналогично в той или иной форме принцип делегирования (передачи полномочий снизу вверх) закреплен в конституциях республик Тыва, Башкортостан (статья 5 Конституции), Коми (статья Конституции ), Саха (Якутия) ( статья 8 Конституции), Татарстан ( принцип взаимного делегирования полномочий и предметов ведения между РФ и Татарстаном - статья 61 Конституции).

Представляется, что признание указанными выше республиками в их конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российского федерализма не имеет под собой правовых оснований. По мнению диссертанта, с точки зрения способа образования современная Россия является децентрализованной федерацией. Как уже было обозначено ранее, Россия преобразовалась из квазифедеративного государства полу федерации, возникшей после подписания Федеративного договора, в федеративное государство на основе действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.

Думается, что "суверенизация" республик в составе России, предшествующая как подписанию Федеративного договора, так и в дальнейшем принятию Конституции РФ 1993 года никак не может быть признана основанием отнесения России к союзному государству. Процесс суверенизации республик осуществлялся ими в одностороннем порядке.

Государственный суверенитет республик не был подтвержден в федеральной Конституции 1993 года и оставался лишь плодом конституционного законотворчества органов государственной власти республик.

Федеративный договор, разграничивший предметы ведения Федерации и ее составных частей не является по природе Союзным договором. Он упорядочил отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти составных частей России как суверенного государства, а не объединил территории, как независимые государства в единое государство. Поэтому в ранее действующий Основной Закон России ' не было инкорпорировано положение части III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, согласно которому "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". Конфедеративный способ делегирования полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации не закреплен и в российской Конституции 1993 года.

Важное значение для понимания современных процессов федерализации России имеет также уяснение особенностей типа связей в системе разделения государственной власти Федерации и ее субъектов, а также уровня централизации государственной власти.

Как уже было указано выше, с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали, можно выделить два типа федеративных связей: централизованные и нецентрализованные.

Нецентрализованный федерализм представляет более высокий уровень развития федеральной демократии. Можем ли мы в России, если не признать ' См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России.- М.

"Известия", 1993.

такой тип федерализма, то по крайней мере считать его формирование в качестве задачи, реально осуществимой в будущем ?

Автором ранее было замечено, что модель нецентрализованного I федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые, которым присущи стабильность функционирования и согласованность между федеральной политикой и политикой регионов, раз­ витие в условиях обеспеченности необходимой интеграции государственной и правовой систем. Внедрение же и реализацию федерализма в варианте нецентрализации в государствах, где по этим параметрам государственность только отлаживается, важно осуществлять, по мнению автора данной работы, постепенно и последовательно. Именно такой путь федерализации должен быть характерен для Российской Федерации. Хотя ее государственность по Конституции РФ 1993 года и сориентирована на прогрессивную модель фе­ дерализма с точки зрения достижений мировой практики, нельзя не учиты­ вать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовых сис­ тем. Поэтому в настоящее время объективным для России как Федерации яв­ ляется сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали, то есть, иначе говоря, ей присущ смешанный вариант организации вертикальных государственных властеотношений.

Представляется, что использование элементов централизации власти и,следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения в виде центр-периферия). Мировая практика свидетельствует о том, что роль централизации нельзя недооценивать в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно в этом состоянии находится сейчас Российская Федерация. Поэтому, как справед ливо высказываются некоторые известные политики и ученые, в отношении государственного устройства России и государств с аналогичным состоянием развития не следует противопоставлять федерализм и централизм.. " Итак, нужен или не нужен федеративной России централизм?"... отмечу, что не знаю ни одного федеративного государства, правительство которого не использовало бы при необходимости методы, присущие странам унитарным.... Таким образом, спор о том, что лучше - федерализм или централизм, бессмысленен".

Далее, особенности российского федерализма с точки зрения необхо­ димости использования элементов централизации в системе разделения госу­ дарственной власти по вертикали будут подробно проанализированы при рассмотрении конституционных принципов федерализма, вопросов конституционного регулирования предметов ведения и компетенции, проблем формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов.

Как было обозначено ранее, исходя из характера разделения государ­ ственной власти, выделяется два типа федерализма : дуалистический и кооперативный. Анализ российского федерализма с точки зрения данных параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития рос­ сийского федерализма. По мнению диссертанта, российская модель находит­ ся на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея в большей мере к последнему типу.

Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России - создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма.

' Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм.- 1996.-N 3.- С. 4.

В советский период в основу разделения государственной власти в Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и ее составными частями - союзными республиками базировались только на определении круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе структуирования лежал способ дуализма. Статья 73 Конституции Союза ССР устанавливала вопросы, которые относятся к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления. При этом перечень вопросов был открытым. Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР года, а также в ее последних редакциях. Так, в соответствии со статьей Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР, наряду с установленными в российской Конституции вопросами.относились и другие вопросы республиканского значения. Вместе с тем элементы кооперации и тогда присутствовали в федеративных отношениях. В период существования СССР действовал механизм совместного управления отраслями народного хозяйства и с этой целью создавалась система союзно-республиканских министерств и ведомств. Союзно-республиканские министерства обладали одними и теми же вопросами ведения, осуществляли свою деятельность не только через механизмы соподничения, но и тесной координации.

Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим ре­ альное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.

Подписав в 1992 году Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попыталась разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве. Этот способ учреждения отношений можно было бы обозначить как принцип совместного (кооперативного) разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. По мнению диссертанта, применение способа совместного разделения государственной власти является одним из основополагающих признаков кооперативного федерализма.

Другой признак, свидетельствующий о наличии элементов кооперативного федерализма, - формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур - все это было порождено Фе­ деративным договором и свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.

Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.

Автор придерживается мнения о том, что нельзя говорить о возмож­ ности реализации в чистом виде идеи "кооперативного федерализма", сторонники которой рассматривают федерацию только как государство, основополагающими принципами федеративных отношений в котором являются равноправие и сотрудничество сторон. Тем не менее в развивающейся ныне в России модели федерации необходимость дальнейшего расширения элементов кооперативного федерализма несомненно следует признать.

Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях устойчивого развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его составных частей и на межгосударственном уровне.

Перспективы преодоления тенденции дезинтеграции должны связываться не только с расширением ответственности, но и развитием отношений партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами.

Логика современного развития России и характер преобразований федеративных отношений дает основание полагать о возможном утверждении в России варианта кооперативного федерализма, идущего в определенной мере даже дальше уже сформировавшихся в мировой практике моделей. В отличие от стран с развитой и относительно стабильной экономикой, где кооперативный федерализм является средством проведения отдельных эволюционных преобразований, в России эта форма организации федеративных отношений имеет чуть ли не революционное значение.

Необходимость его зарождения и развития предопределена реформами в обществе, сопровождаемыми острым политическим, экономическим и социальным кризисами и,как следствие этого, ярко выраженными процесса­ ми разрушения государственности. В условиях обостренной конфликтности значение кооперативных форм урегулирования разногласий существенно возрастает. Поиск форм согласия осуществляется через широкое использование договорных отношений, механизмов вертикального и горизонтального сотрудничества. С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, региональные объединения (ассоциации), различные совещательные структуры при федеральной власти, но и широко используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления госу­ дарственной власти, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти не только по поводу разграничения властных полномочий, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации. Таким образом, в российских условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государственно-правовых отношений в результате ориентации на партнерство и сотрудничество выявляются новые возможнос­ ти кооперативного федерализма.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.