авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 4 ] --

Наряду с позитивными чертами современного росийского федерализ­ ма, выразившимися в закреплении тенденции развития форм кооперации, Конституция Российской Федерации сохранила элементы неразвитых и несовершенных качеств государственности. Именно с этих позиций диссертант рассматривает такую особенность российского федерализма как его ассиметричность. Думается, что ассиметричность Российской Федерации в немалой степени преставляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными шагами.

Конституция Российской Федерации закрепила в составе России субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе вида государственно-территориальных образований: 21 республика;

49 областей (6 краев);

2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург;

одна автономная область (Еврейская);

10 автономных округов. При этом в статье Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В мировой практике имеют место ассиметричные федерации,когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу разные по государственно-правовой природе субъекты Федерации имеют равный статус. Да и можно ли совместить несовместимое. Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы не ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации.

Представляется, что разнородность по государственно-правовой при­ роде субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации России как единого суверенного государства. Проведение политики дифференциации стимулирует новые конфликты между центром и субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том, что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на новый "бунт" регионов и сепаратизм.

В сложившихся условиях весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как феде­ рации более перспективен для того, чтобы погасить или по крайней мере сгладить существующие противоречия ? Думается, что задача структуирования России как Федерации должна быть поставлена, исходя из тех реальных возможностей, которые имеются у России с учетом истории ее развития и сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федераций в других странах.

Такая постановка задачи,по мнению диссертанта, будет означать утверждение России в будущем, как классически симметричной Федерации с элементами ассиметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федератив10й государственности, так и российской спецификой, К примеру, элементы объ­ ективно обусловленной ассиметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации - города Москвы, являющегося одновременно столицей Россий­ ской Федерации. В процессе развития может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территорий, в том числе на переходный период.

По мнению диссертанта, основной резерв приближения России к симметричной Федерации связан с постепенным переходом от национально территориального принципа федеративного устройства к территориальному.

Особенностью ассиметрии современной конституционной модели рос­ сийского федерализма является обусловленность различий в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, другие субъекты Федерации - края, области, города федерального значения - на территориальной. Насколько это оправданно в отношении России?

В российской юридической науке также нет единства мнения в этом вопросе.Так, Б.С.Эбзеев, Л.М. Карапетян считают,что между национальной и территориальной моделями нет противоречий. Последние - плод консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета конкретной специфики той или иной страны'. По мнению В.Е.Чиркина национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами^. В то же время достаточно широко представлена и другая точка зрения.

' Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян "Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право.- 1995.- N 3.- С.5.

^ Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М.,1995.- С.33.

Представители некоторых политических партий и движений выступают за отказ от признания национального фактора как основы построения Федерации, предлагают губернизацию России. Наиболее радикальный вариант унификации структуры государства, достаточно популярный среди партий и общественно-политических движений национал патриотической ориентации, - деление России на губернии и создание унитарного государства'. Однако большинство политиков, ратующих за отказ в будущем от национальной основы территориального деления России, выступают за сохранение России как федеративного государства. Варианты структуризации России как Федераци однородных субъектов Федерации, образованных на территориальной основе, различны. Так, предлагается по новому назвать все субъекты Федерации,например, землями ( по образцу Германии) либо губерниями ( учитывая исторический опыт территориально­ го деления самой России), но на правах субъектов Федерации^.

Можно выделить и еще одну, промежуточную точку зрения: признание движения России к постепенному переходу от национально-территориально­ го устройства к территориальному. Диссертант придерживается именно этой точки зрения. Идейные предпосылки такой концепции заложены в действующей Конституции Российской Федерации, которая отказалась от понятия "национально-государственное устройство Российской Федерации" и закрепила "федеративное устройство" (глава 3 Конситуции РФ). Обращает на себя внимание Послание Президента России 1994 года " Об укреплении Российского Государства". В нем, спустя незначительное время после 'См.: Михайлов Р. Ведущие российские политические организации о проблеме ас симетричности Российской Федерации.- В кн. Ассиметричностъ Федерации.- М., 1997. С.49-54.

^ См.,в частности, Румянцев О.Е. Основы конституционного строя России.- М.:

Юрист, 1994,-С.135.

принятия новой Конституции России 1993 года почеркнуто, что в России федерализм является территориальной формой демократии'.

По тем последствиям, которые вызвало в России использование национального фактора представляется, что она относится к группе государств, хотя и сохраняющих государственную целостность, но претерпевающих внутренние катаклизмы, искусственно вызываемыми квазинациональными факторами. К сожалению, национальный фактор оказывает разрушающее воздействие на государственность России, влияет на рост национализма. В то же время мы не можем игнорировать на современ­ ном этапе свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе. Поиск путей решения проблемы следует искать в конструктивном, созидательном русле.

Причина конфликтности кроется,по мнению диссертанта, в наличии в конституционной модели ассиметрии двух основных пороков, искусственно стимулирующих развитие национального фактора - это структуирование субъектов Федерации в форме республик на квазинациональной основе и выбор формы самоопределения народов в виде "республика - государство".

Россия - полиэтническая страна. На ее территории проживает почти 150 народов и все субъекты Федерации, в том числе все республики в составе России многонациональны по своему составу. В Дагестане, например, проживает 33 народности как самостоятельные этнические общности.

В этой связи трудно объяснить образование республик на национальной основе, когда в качестве титульной признается лишь одна национальность. Модель - республика как форма самоопределения титульной нации не срабатывает, если проанализировать в процентном отношении долю численности лиц,так называемой, титульной национальности, проживающих в республиках. Только в четырех республиках численность лиц титульной ' См.: Послание Президента России 1994 года " Об укреплении Российского Государства". М., 1994.- С.39.

национальности превышает 50 % от общей численности населения (Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия). В трех республиках численность лиц титульной национальности составляет относительное большинство (Кабардино-Бал­ карская республика- 48,3 %, Республика Калмыкия - 45,7%, Республика Татарстан - 48,5 %). В то же время в двеннадцати республиках численность русского населения составляет абсолютное или относительное большинство (Республика Адыгея - 67,96%;

Республика Алтай - 60,36 %;

Республика Башкортостан - 39,27 %;

Республика Бурятия - 69,94 %;

Карачаево Черкесская Республика - 42,40 % ;

Республика Карелия - 73, 60 %;

Республика Коми - 57,70 %;

Республика Марий Эл - 47,51%;

Республика Мордовия - 60,83 %;

Республика Саха (Якутия) - 50,30%;

Удмуртская Рес­ публика - 58,87%;

Республика Хакасия - 79,46%).' Приведенная статистика свидетельствует о том, что национальный фактор образования как основа образования республик в чистом виде касается лишь четырех республик.

Другой порок, в котором кроется серьезная опасность дестабилизации, - наделение республик статусом государств, в отличие от других субъектов Федерации, не признаваемых таковыми. Придание статуса государств территориям, образованным на "национальной" основе, означает не только фактическое признание в России "первосортных" и "второсортных" субъектов Российской Федерации, но и особого пути развития государс­ твенности тех, кто признан титульной национальностью. Это дает основание титульным национальностям республик ориентироваться на задачи фор­ мирования нации, а следовательно, в будущем - на полную суверенизацию, так как в случае признания за ними статуса нации, у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении. Иначе говоря, если мы признаем нацию как основу формирования республик, то тем самым допускаем перс ' См.: Народы России. Энциклопедия.- Москва.: Научное издательство Большая Российская Энциклопедия.- Главный редактор В.Л.Тишков.- 1994.- С.433-435.

пективу формирования наций уже не только в этническом, но и этатическом значении, и, как следствие, -их отделение в будущем. В этом отношении весьма симптоматичны претензии Татарстана, Башкортостана, Тывы и особенно Чечни. Завоевание в договорах с федеральными органами государ­ ственной власти особого статуса, приближенного к суверенному государству (Татарстан, Башкортостан);

закрепление за собой в одностороннем порядке права сецессии- выхода из состава России (Тыва) и наконец военные столкновения и стремление утвердиться как суверенное независимое государство, намеренное строить с Россией дипломатические отношения (Чечня) - такова палитра форм борьбы республик под лозунгом права нации на самоопределение и национальный суверенитет.

Поиск парадигмы решения национально-территориальных проблем государственности в многонациональной России проявляется сегодня в широком обсуждении вопроса об актуальности формирования наднациональной концепции государственности России.

Суть такой концепции видится в создании модели федерации, которая бы обеспечила постепенное формирование единой российской нации. Дис­ сертант присоединяется к мнению тех ученых, кто активно вносит сегодня предложения о "выращивании и культивировании" особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа - российской нации как идейной основы обеспечения жизнеспособности российского государства, поддержания его целостности и стабильности, достижения национального согласия'.

Это консолидация россиян, относящихся к лицам разной национальности, в единую общность в общероссийском масштабе. Иначе говоря речь идет о формировании нации в этатическом значении (от фран ' См., например, Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспек­ тивы межэтнического соишсия.- Информационно-аналитическая записка.- Совет цузского etat - государство). В этом смысле нация рассматривается как граждане одного государства (его население), независимо от их национальности составляющие в единстве общность людей, связанных принадлежностью к одному государству. В России сегодня появились аналитики, которые задаются вопросом, не в этом ли ли подходе сила стабильности США, где сформировалась единая американская нация, где все люди, независимо от их национальной принадлежности именуют себя американцами (гражданами Америки)? Другой пример, показательный в этом отношении, - формирование германской нации в современных условиях объединения Западной и Восточной Германии.

Ставя такие вопросы аналитики, не могут не учитывать уже сложив щиеся в России формы государственности и традиции. Здесь до сих пор не только на официальном уровне, но и в научных кругах термин "российская нация" не пользуется большой популярностью, его заменяют терминами российский народ, нации, народы и народности России. Однако в таком лабиринте терминологии оказывается сложным ответить на вопрос, сколько в России наций в этническом смысле? Говорить о том, что их столько же, сколько и республик составе России было бы некорректным. Весьма велика разница по демографическим и социально-экономическим характеристикам между этническими общностями, именуемыми в литературе "титульными на­ циями", признаваемыми базовой демографической группой развития госу­ дарственности на национальной основе в республике. Пока нет норм меж­ дународного права, нет российского законодательства, которые бы опре­ делили четкие критерии: какие этнические общности следует называть на­ цией, народом, народностью, в чем должны быть различия между ними в правовом статусе. До сих пор отсутствует законодательство,официально устанавливающее реестр наций, народов и народностей в России. Да и если Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.- 30 января.- 1995.- 7-14.

предположить, что в России будет предпринята попытка законодательно урегулировать эти вопросы, справится ли законодатель с этой задачей без ориентиров в виде общепризнанных норм международного права, теоре­ тического фундамента и прочно сложившегося единства в понимании этих категорий внутри России как у Федерации, так и составных частей России?

Думается, что степень вероятности успеха невысока.

Несомненно вопрос о замене понятия нация в этническом значении на понятие нация как общность россиян, независимо от их национальной принадлежности - достаточно тонкий. Ставить его следует весьма аккуратно, тем более, что к его правовому решению, как представляеся, на данном этапе в России пока не готовы. Однако постепенный отказ от выпячивания нации в этническом смысле и формирование менталитета заинтересованности в вос­ приятии мирового опыта формирования и развития наций как общностей, представляющих собой объединение людей в едином государстве,- видятся весьма перспективными направлениями в государственной политике России.

Проведение такой политики позволит перейти постепенно на территориальный принцип образования Федерации, где каждая территория в составе России будет расматриваться как место проживания лиц разной национальности и в системе власти, представляющих собой многонациональный народ, а не титульную нацию данного субъекта Фе­ дерации.

Переход на территориальный принцип структуирования Федерации предполагает отказ от признания республик - государств в качестве формы самоопределения народов России в этническом смысле.

Как обеспечить это в России, где национальный аспект государственности прочно утвердился в сознании республиканской элиты власти, где традиции формирования Федерации на национальной основе за­ кладывались более семидесяти лет в моделях советского социалистического федерализма, воплотившихся в образе СССР и РСФСР? Едва ли мы можем игнорировать эти обстоятельства, а также свершившийся факт образования республик-государств на национально-территориальной основе и по примеру Нигерии резко перекроить Россию. Поэтому следует искать пути постепенно­ го преобразования, не связанные с унижением или уничтожением сложив­ шейся на современный период государственности республик в составе Рос­ сии. Диссертант считает, что одним из конструктивных путей в этом направ­ лении является отказ от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придание всем субъектам Федерации ста­ туса республик. Если все субъекты Российской Федерации станут именоваться "республиками", независимо от того, национальный или территориальный принцип положен в основу их образования, и соответст­ венно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка 4 "нация - республика" уже не будет рассматриваться как формула развития особой государственности только бывших автономий.

В настояш,ее время в юридической литературе высказаны сомнения о целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик.

Так, Л.Ф.Болтенкова считает, что" вряд ли имеет смысл подгонять все субъекты Федерации под один статусный шаблон и,следовательно, под одно название, к примеру, республика. Сегодняшние реалии России слишком бо­ гаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему"'. Однако речь, как представляется, не идет о подгонке под какую-то узкую схему.

Во-первых, мировой практикой доказано, что наиболее стабильными федерациями оказываются государства с классически однородным по статусу составом субъектов федерации. Во-вторых, следует учитывать, что именно республиканизация - явление имманентно присуш,ее для советского периода и современной государственности России. У нас уже имеются в составе Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов.- С.48.

России республики и их не следует переименовывать в земли, губернии и т.п., имея ввиду возможные процессы противостояния в случае, если таким образом будет реализовываться задача создания федерации с однородным по статусу составом. Именно республиканизация - явление, обнаружившее себя в борьбе территорий Российской Федерации за их уравнивание в правовом статусе с республиками (Сибирская и Вологодская инициативы о преобразовании краев, областей в республики, образование Уральской Республики в период подготовки и обсуждения проекта Конституции года). Это свидетельствует о том, что «образ» республики наиболее близок и понятен региональным властям, то есть в большей мере отвечает их пред­ ставлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объяснимо, в частности, тем, что в предшествующей отечественной ис­ тории государственности составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.

Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было бы провести в два этапа. Первый, начальный этап, - формально-юридическое признание в Конституции России в качестве республик наряду с нынешними республиками краев, областей, автономную область, а также автономные округа. При этом те автономные округа, которые не обладают необходимым политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус административно-территориальной автономии в составе республики.

Естественно, что возможность приобретения ими статуса республики не исключается по мере развития или в случае объединения с другими территориями. Для того чтобы обеспечить реализацию всех этих задач, важно было бы своевременно определить в федеральном конституционном законе об изменении статуса субъекта Российской Федерации ( пункт 5 статья Конституции Российской Федерации) условия и порядок перехода в статус республики.

Формально-юридическое преобразование на федеральном конституци • Щ онном уровне России в Федерацию республик позволит в перспективе пе­ рейти на второй этап совершенствования федеративной структуры. Имеется ввиду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития республик. Юридическая основа таких преобразований - непосредственно закрепленные в тексте российской Конституции нормы, определяющие необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а также признания в качестве таковых. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых Щ актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по по­ казателям экономического развития республики получают рекомендации по преобразованию (слиянию с другими республиками либо переходу в статус административно-территориального образования в составе другой республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения референдума населения.

Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических ^ отношений, при котором статус республики будет связан не только с расширением прав, но и увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации. Поэтому диссертант полагает, что второй этап структурного преобразования Федерации должен объективно повлечь за собой укрупнение и соответственно сокращение чис­ ла республик - субъектов Федерации, ибо в таком случае легче добиться их ^ однородности и управляемости в общегосударственном масштабе. Успех решения этой задачи зависит,однако, от того, насколько регионы сами про­ чувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.

Преобразование федераций - не только российская проблема. К приме­ ру, Германия тоже вынуждена решать нелегкую задачу реформирования федеративного устройства в связи с неоднородностью земель в территори­ альном и количественном масштабе ( Для сравнения: если земля Бавария имеет территорию в 70 тысяч кв.км и население 11 млн. человек, то земля Бремен - соответственно лишь 404 кв.км и 654 тыс. человек).

В качестве подтверждения возможности предлагаемого пути небезинтересен мексиканский опыт конституционного регулирования совер­ шенствования структуры федерации. Конституция Мексиканских Соединенных штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности, определяется наличие не менее 120 тыс. жителей и представление доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата располагает достаточными средствами для обеспечения своего политического существования.

Законодательное обеспечение процесса совершенствования структуры Федерации путем закрепления в Конституции РФ положения о преобразовании всех субъектов Федерации в республики - самый быстрый и радикальный путь, но он может так и не быть реализован в ближайшем бу­ дущем. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законодательстве уже сейчас и другой, постепенный путь приближения России к симметрич­ ной Федерации республик. Речь идет об инициировании преобразования от­ дельных субъектов в республики и соответственно развитии в дальнейшем этого процесса, как массового. Реализация такой задачи потребует включе­ ния соответствующих норм в федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации. В нем важно предусмотреть условия и процедуру преобразования в республику, смысл которых заключается, в частности, в четком определении основных государственно-правовых признаков, необходимых для признания субъекта Федерации республикой;

в оценке вариантов возможных государственно правовых последствий такого преобразования;

в предварительном изучении каждого конкретного случая через использование специальной процедуры;

в установлении порядка решения данного вопроса Федеральным Собранием РФ, а также процедуры разрешения разногласий и обжалования в Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа.

Вышеизложенное позволяет прийти к следующим выводам.

Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при оценке современных моделей федерализма сквозь призму мировой практики, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и нецентрализации, дуалистических и кооперативных отношений. О неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между ассиметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структуирования Федерации. Переходный характер российской модели федерализма имеет тем не менее тенденцию к ее развитию в сторону демократизации и повышения эффективности. Существуют конкретные пути совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления асси метрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Снятие препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в устранении тех противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, конструктивные пути ликвидации которых возможны и реальны.

ГЛАВА 3.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Государственный суверенитет Российской Федерации Государственный суверенитет является неотъемлимым свойством государства. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства.

В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается " как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права"'.

В последнее время в зарубежной науке получают развитие тенденции выдвижения альтернатив теории государственного суверенитета как основы единства и публичности государства. Так, Винсент Остром замечает, что отличительная черта американского федерализма как основы установления порядка в обществе "состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления".

По мнению диссертанта, развитие демократии в направлении расширения роли разнообразных самоуправляющихся сообществ отнюдь не ' Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- Москва: Издательство "Рес­ публика", 1994.-С.4.

^ Винсент Остром.- Смысл американского федерализма.- С. 69.

составляет альтернативу теории суверенитета. Теория государственного суверенитета и признание договорного и самоуправленческого начала в федеративном государстве не есть антиподы. Наоборот, достижение сочетания того и другого есть условие формирования и развития федерации как демократического правового государства.

В этой связи применительно к сложившимся реалиям для России весьма насущными видятся исследования, направленные на поиск путей гармоничного сочетания принципов государственного суверенитета и развития договорных самоуправленческих начал России как федерации.

В настоящий период теория федеративного государства, его госу­ дарственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представ­ лениями о современных ценностях демократии, права, развитого гражданс­ кого общества. "Современная политическая мысль,- отмечает Б.С.Крылов, исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична"'.

Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета Федерации в единстве с требованиями обепечения становления и и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма. Если проанализировать круг предметов ведения Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции РФ, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и развитие России как правового демократического государства.

Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - С. 14.

В России теория государственного суверенитета рассматривается в качестве одного из фундаментальных гносеологических источников обеспечения создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета '.

Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответе на вопросы о том, может ли государственный сувере­ нитет быть разделен между Федерацией и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Рос­ сийской Федерации^.

Данные вопросы по-разному трактуются не только в современной отечественной науке, но и различно решаются в российской практике конституционного и законодательного регулирования.

В зависимости от того, как концептуально решается данная проблема, меняется модель разделения государственной власти между Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В мировой науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г.Еллинека о том, что государства, вошедшие в Федерацию, сохраняют оп­ ределенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Однако в целом имеет ' См: Левин И.Д. Суверенитет. М.,1948, Безуглов А.А. Суверенитет советского на­ рода.- М.:, 1975. ;

Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве.- М., 1963. и др. Проведены первые исследования проблем обеспечения государственного суверенитета применительно к современным условиям.- См.:Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- М.Л993;

Джунусов М.С. Суверенитет как социальный феномен. М., 1994;

Барциц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской Федерации.- М., 1995 и др.

^ Об этом более подробно см.;

Михалева Н.А. Конституционные реформы в россий­ ских республиках.- В кн. " Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.:

«Манускрипт», 1995.- С. 7-14.

место тенденция отказа от признания суверенитета составных частей Федерации.

Диссертант придерживается позиции тех отечественных и зарубежных ученых, кто считает, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей.

Идеей суверенитета субъектов Федерации в свое время уже "перебо­ лели" идеологи построения федерации в США, Швейцарии, Германии, Мексики и других стран. Со значительной степенью достоверности можно утверждать, что идеи суверенитета субъектов Федерации, которой особенно были "заражены" американцы, пустила в зарубежных странах с устойчивой федеративной системой корни лишь в некоторых теоретических исследованиях ее сторонников. В целом в мировой конституционной практике федеративные государства отказались от использования термина "суверенное государство" при определении статуса субъектов Федерации.

Если термин "суверенный" и встречается, то используется в более узком смысле. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов данное государство состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам Приобретение государственного суверенитета субъектом Федерации означает переход на конфедеративные отношения с бывшей федерацией при сохранении политических связей. История пока не знает ни одной конфе­ дерации, которая бы оказалась жизнеспособной длительное время. Швейца­ рия как конфедерация прекратила свое существование в 1848 году. Гер­ манский союз продержался с 1815 по 1866 годы, еще кратковременней была конфедерация в Северной Америке (1778-1787 годы). Нынешнее столетие подтвердило недолговечность конфедерации на примере Сенегамбии (1981 ' См., например, Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право.- 1991,- N 5. - С. 3- 28;

Разделит ли Россия участь Союза ССР?.- С. 49;

Абдулатипов Р. Парадоксы суверенитета.- М., 1995. С.17.

1989), a также Союза ССР, Югославии и Чехословакии в период их резкой децентрализации и выхода субъектов из состава федерации.

Незначительный по времени, но достаточно разрушительный по своим последствиям для российской государственности период суверенизации республик -составных частей России в начале 90-х годов существенно ак­ туализировал проблему защиты государственного суверенитета Российской Федерации. Задача пресечения процесса конфедерализации, возникшего в результате "заглатывания" суверенитета снизу вверх, нерешенная Федеративным договором, стала предметом особого внимания действующей российской Конституции.

В современной российской конституционной модели достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации I как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (статья 4 Конституции Российской Федерации). Действующая Конституция России изъяла из из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция, как уже было отмечено ранее, продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым новой федеральной конституционной моделью установлено: не может быть никакого делегирования суверенитета снизу вверх путем договора, так как все основные вопросы разделения государственной власти определены конституционно.

Признание принципа государственного суверенитета Российской Федерации предполагает четкое определение объема прав, которым должна обладать Федерация, чтобы ее государственный суверенитет был обеспечен.

Это,так называемые неотчуждаемые, права федерации. Их потеря означает лишение государством статуса государственного суверенитета.

В Конституции Российской Федерации закреплены основные признаки государственного суверенитета России. Это верховенство федерального права над правом субъектов Федерации;

неприкосновенность границ и территориальная целостность;

единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем;

единая армия (единые Вооруженные Силы), право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан (право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного положения и т.д.), право на защиту интересов государства и его граждан вовне (международная политика, внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность);

государственная I монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.

Наличие общенационального федерального права и его верховенство в правовой системе Российской Федерации обозначено в основах конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 4 федеральной Конституции. Особые юридические свойства федеральной Конституции определены в статье 15 Конституции Российской Федерации, в части которой устанавливается положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Иногда в юридической литературе в качестве признака государствен­ ного суверенитета выделяют верховенство высших органов государственной власти в системе государственной власти. Такой принцип в отличие от верховенства федерального права не закреплен в действующей Конституции Российской Федерации. Это не случайно, так как данный вопрос связан с доктринальным толкованием особенности разделения государственной власти в федеративном государстве на основе разграничения предметов ведения. Сам по себе принцип разграничения предметов ведения на федеральном конституционном уровне означает, что верховенство высших федеральных органов государственной власти в системе органов государственной власти в Российской Федерации возможно лишь в пределах ведения Российской Федерации и прав Федерации по предметам совместного ведения.

Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, I основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.

В качестве наглядного примера, где ярко прослеживается необходи­ мость такого сочетания, может быть приведена проблема разделения прав по регулированию и управлению природными ресурсами.

Месторасположение природных ресурсов может охватывать территорию одного субъекта и территорию нескольких субъектов. По логике, если ресурсы охватывают только территорию одного субъекта, то почему бы, основываясь на принципе субсидиарности не отдать в ведение данного субъекта Федерации регулирование этих вопросов. Однако существуют,так называемые, стратегические и невозобновляемые природные ресурсы, и право на их распоряжение есть неотъемлимый элемент защиты государственного суверенитета государства в целом, прав и свобод всех граждан данного государства и интересов его народа в целом. Поэтому как бы ни была разнообразна мировая практика в разрешении проблемы разделения государственной власти по регулированию и управлению природными ресурсами между федерацией и ее субъектами, государство предусматривает конституционные гарантии защиты ее суверенитета. К примеру, нетрадиционно широкими правами в области природопользования обладают провинции в Канаде. В соответствии с частью YI Акта о Конституции Канады 1982 года именно на легислатуры провинций, а не на Оттаву была возложена компетенция в отношении "развития, сохранения и регулирования производства невозобновляемых природных и лесных ресурсов". Однако в Акте о Конституции Канады предусматривается при­ оритет федерального законодательства в случае возникновения конфликтной ситуации'.

Несмотря на однозначное решение в Конституции Российской Федера­ ции вопроса о единстве государственного суверенитета Российской Феде­ рации и определение основных признаков государственного суверенитета 4 Российской Федерации, данный основополагающий принцип государственного устройства не соблюдается на иных уровнях правового регулирования. Основной камень преткновения - жизнеспособность идеи суверенитета республик как составных частей России. Недостаточно последовательна, к сожалению, и позиция федеральных органов власти в этом вопросе. В настоящее время в российском федеральном законодательстве сложилось два взаимоисключающих подхода.

Первый - отказ от признания государственного суверенитета субъектов Федерации. Этот подход, как уже было отмечено выше, обозначен в Конституции Российской Федерации.

Другой подход - признание государственного суверенитета республик.

Так, в соответствии с договором, подписанным между органами госу­ дарственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан в лице президентов России и Башкортастана, последняя признается суверен­ ным государством в составе России.

' См.: Конституция Канады. Конституционный акт 1982 года. - В кн. Конституции зарубежных государств.- Учебное пособие.- М.: Изд-во БЕК.- С.526-528.

Еще большее разнообразие подходов наблюдается на уровне право­ творчества субъектов Российской Федерации. Значительная степень отклонения от конституционного принципа государственного суверенитета Российской Федерации имеет место в конституционном (уставном) и текущем законотворчестве субъектов Российской Федерации. В законодательстве субъектов Российской Федерации можно встретить по меньшей мере три подхода к пониманию государственного суверенитета субъектов Федерации: полного суверенитета, разделенного суверенитета (суверенитета в суверенитете), ограниченного суверенитета.

Теория государственного суверенитета как Федерации, так и ее составных частей берет гносеологические корни из советской теоретической и официальной доктрин сочетания суверенитета СССР и суверенитета t союзных республик в составе СССР. В основу создания Союза ССР была по­ ложена именно эта концепция, выдвинутая В.И.Лениным. В свое время В.И.

Ленин, подвергнув критике сталинский план автономизации, предложил мо­ дель Союза суверенных республик, сохраняющих свою независимость'. В дальнейшем советские ученые, пользующиеся авторитетом в юридической научной среде, стремясь сгладить противоречивость данной формулы, выступили за признание параллельного существования государственных суверенитетов Федерации и ее субъектов, подчеркивая при этом ограничен­ ность государственного суверенитета республик государственным сувере­ нитетом Федерации ^.

Однако в современной период в лице ряда официальных кругов и ученых, как правило, представляющих политическую элиту и научную школу республик в составе России, развитие получила не концепция ограниченного ' Ленин В.И. Поли.собр.соч.- Т.45.- С.212.

^ См,например, Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и приктика).- М., 1977;

Курс советского государственного права.- Т.2. - С.81;

Златопольский Д.Л. СССР федеративное государство, - М.,1969.-С.256-257 и другие.

суверенитета (ограниченных суверенных прав), а теория полного государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, признанных по Конституции республиками (государствами)'.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из республик, например, Башкортостан, Бурятия в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу федеральной Конституции, вновь определили себя суверенными государствами. Другие (например, республика Коми), не называя себя в новых конституциях суверенными, тем не менее закрепляют положения о распространении, так называемого, государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Государственный i суверенитет республик признается и в договорах, заключаемых между республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 года указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Подписанный в Уфе 18 августа 1994 договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия констатирует их государственный суверенитет. Таким образом, Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на приз­ нание другого суверенного государства.

На уровне субъектов Российской Федерации по- разному трактуется и объем государственного суверенитета. В целом наблюдается тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфе­ деративных связей.

' См,например, Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992;

Федерализм - глобальные и российские измерения. - В кн. Международная научно-практическая конференция. - Казань - сентябрь, 1993.

Отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России и создание собственной модели отличает в первую очередь конституционное законодательство республик и, в особенности, Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии), Тывы, Ингушетии и частично Бурятии'.

Действующие на момент написания данной диссертации конституции вышеназванных республик закрепляют по сути конфедеративный тип связей.

Республика рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения с Федерацией путем делегирования ей предметов ведения и полномочий на основе договора. Договору с Федерацией отдается приоритет перед федеральной Конституцией. Предусматривается ратификация федеральных законов органами государственной власти I субъектов Российской Федерации (республики Саха (Якутия) и Ингушетия).

Было бы однако не совсем справедливым видеть только со стороны этих республик посягательство на суверенные права Российской Федерации.

Отголоски" региональной суверенизации" 1990-1991 годов наблюдаются в законотворчестве и других субъектов Федерации. Обобщая складывающиеся тенденции, можно выделить следующие наиболее типичные случаи противоречий между российской Конституцией и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, направленные на вымывание элементов государственного суверенитета России.

Самая распространенная категория противоречий связана с нарушени­ ем принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке устанавливается право приостановления действия 'Особые отношения между Россией и Чечней в данном случае не рассматриваются, так как они, по мнению диссертанта, полностью вышли за рамки конституционно установленных федеративных отношений на тот период, когда автор писал данную рабо­ ту.

законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан,Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан), приостановления действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область).

Озабоченность вызывают попытки субъектов Федерации вторгнуться в прерогативу российского государства на установление единой государс­ твенной границы и обеспечение целостности территории России в соот­ ветствии с нормами международного и внутригосударственного права. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружествен­ I ных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.) установлено: "Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны"'. В соответствии с частью 3 статьи 4 федеральной Конституции Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Часть 2 статьи 67 Конституции РФ закрепляет положение о том, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

К сожалению, в региональном законотворчестве имеет место недопонимание данного важнейшего требования государственного суверенитета России. Так, в статье 5 Конституции Республики Саха (Якутия) закрепляется положение о том, что воздушное пространство и Международное право в документах. М., 1982.- С. 10.

континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются собственностью и неотъемлимым достоянием народа Республики Саха (Якутия).

Но не только республики склонны клонить чашу суверенитета в воп­ росах юрисдикции государственных границ на свою сторону. Такое настро­ ение наблюдается и в других субъектах Федерации. Диссертант в свое время давал заключение на проект Устава Сахалинской области, в редакции первого чтения от 7 сенября 1994 года. В нем была закреплена задача заключения договора данной области с Российской Федерацией, по которому Сахалинская область должна приобрести государственную власть на части территории континентального шельфа островов Сахалинской области и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Возможно ли I заключение договора, нарушающего статью 67 Конституции России, согласно которой Российская Федерация обладает суверенными правами в этой сфере?

Подобные взгляды региональных властей субъектов Федерации противоречат не только федеральным конституционным нормам, но и нормам международного права, согласно которым континентальный шельф не является и не может являться частью государственной территории прибрежного либо другого государства (Женевская конвенция по континентальному шельфу 1958 года). Допустив такие нарушения, Россия как государство стало бы нарушителем норм международного права.

Нельзя оставить без внимания и другие случаи вымывания суверенных прав Российской Федерации через перераспределение предметов ведения Российской Федерации в ведение субъекта Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Это закрепление отдельными республиками за собой прав объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);


принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва);

установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субьекта Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.);

дачи согласия субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия);

определение всех природных ресурсов,находящихся на территории субъекта Федерации, его собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва);

регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, закрепление права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край и другие).

Как уже было замечено ранее, особенностью правового режима, в I рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета России, является признание договора как правовой формы регулирования федеративных отношений (статья 11 Конституции Российской Федерации).

Анализ допустимости таких договоров сквозь призму обеспечения основных признаков государственного суверенитета Федерации свидетельствует о наличии некоторого несоответствия между моделью государственного суверенитета и пределами заключения договоров такого типа.

В статье 4 Конституции Российской Федерации провозглашается вер­ ховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Данный принцип не учтен в статье 11 Конституции Российской Федерации, где федеральный закон не обозначен как форма разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время именно данная форма регулирования федеративных отношений определяется в качестве основной в статье 76 Конституции Российской Федерации, где речь идет о принятии правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов Российской Федерации. Поэтому остается спорным и дискуссионным вопрос о соотношении договора и федерального закона по их юридической силе.

Договоры по-разному определяют соотношение федерального закона и договора. В одних приоритет отдается договору (договоры с Татарстаном, Республикой Башкортостан, Кабардино-Балкарией), в других - федеральному законодательству (например, договоры с Саха (Якутией), Бурятией, Северной Осетией -Аланией, Тверская областью, Иркутской областью и Усть Ордынским Бурятским автономным округом).

Представляется, что позиция по данному вопросу должна основываться на статье 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации. Это подразумевает приоритет I федерального закона над договором и означает, что, основной формой разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в качестве дополнительной к федеральному закону формы правового регулирования.

Другой вопрос, который неизбежно возникает при толковании статьи 11 Конституции РФ, касается понимания предметов ведения, разграничива­ емых договорами. Если исходить из принципа верховенства Конституции Российской Федерации, определившей перечень предметов ведения Федера­ ции и предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, то не может быть и речи о разграничении того, что уже конституционно определено. Какое-либо перераспределение установленного в договорах перечня предметов ведения, изъятие с их помощью отдельных предметов ведения договорами - все это ставит данные документы по юри­ дической силе на один уровень с федеральной Конституцией. Следовательно, речь может идти лишь о конкретизации предметов ведения при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Противоречивость Конституции Российской Федерации в определении модели договорного регулирования не лишает тем не менее ее свойств выступать в качестве "ограничителя" развития договорного процесса.

Последний ставится в конституционные рамки, выражаемые в первую очередь в требованиях соблюдения основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации при осуществлении договорного регулирования. К сожалению, в реальной практике заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти данные требования не выполняются в должной мере.

В этой связи представляется важным обозначить тенденции развития I договорных форм регулирования, подрывающие государственный суверенитет Российской Федерации. Проведенный диссертантом анализ свидетельствует о том, что данные тенденции оказываются аналогичными тем, что обнаруживаются при изучении конституционного (уставного) законотворчества субъектов Российской Федерации.

Среди таких тенденций следует выделить прежде всего практику использования договора в качестве формы отказа от конституционно закрепленной на федеральном уровне концепции единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации и осуществления попытки проведения идей государственного суверенитета составных частей Федерации.

Тенденция отхода от конституционно закрепленного требования еди­ ного и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации наиболее ярко обозначена первыми тремя договорами, заключенными в году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регули­ рования, определенные статьей 11 Конституции Российской Федерации, и устанавливают фактически конфедеративный тип связи. Сторонами данных договоров обозначены не органы государственной власти, а Российская Федерация и субъект Российской Федерации. Название договоров "О разг­ раничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий" вво­ дит неизвестное действующей Конституции России понятие "делегирование".

Как уже было ранее неоднократно отмечено, при определении федеративных отношений, сложившихся в России, данный термин является неуместным. О делегировании друг другу полномочий может идти речь лишь при формировании федерации как союза, объединяющего ранее суверенные государства.

Особо следует обратить внимание на определение в договорах статуса Татарстана и Башкортостана. Республика Татарстан объявляется го­ сударством, объединенным с Российской Федерацией, а Башкортостан, как ( уже было отмечено ранее, - суверенным государством. Таким образом, в на­ рушение Конституции Российской Федерации создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственно­ го суверенитета республики, являющейся субъектом Российской Федерации.

Другую опасность для государственного суверенитета Российской Федерации составляяет тенденция разрушения "договорным правом" россий­ ской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов государственного суверенитета Российской Федерации.

Большинство подписанных договоров содержат положения, которые по сути в той или иной степени меняют, изменяют либо дополняют россий­ скую Конституцию и федеральные законы.

Обобщая практику заключения договоров, необходимо отметить следующие наиболее серьезные нарушения Конституции Российской Федерации. Установленные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения перераспределяются в договорах в ведение субъектов Федерации, а вопросы, относящиеся к исключительному ведению России ской Федерации - в совместное ведение или даже в ведение субъектов Российской Федерации.

Наиболее грубым нарушением конституционной модели разграничения предметов ведения является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение субъектов Федерации (например, создание Национального банка Татарстана и Башкортостана в соответствии с договорами федеральных органов государственной власти с органами государственной власти данных республик) или в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, вопросы защиты суверенитета и территориальной целостности,общие и коллизионные вопросы гражданства по договорам с Татарстаном и Башкорстостаном;

банковское дело по договорам с Кабардино-Балкарской I Республикой и Республикой Северная Осетия-Алания).

Иногда конкретизируемый предмет ведения Российской Федерации определяется как предмет совместного ведения. К таким особенным предметам совместного ведения можно отнести "регулирование вопросов, связанных с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий, расположенных в Свердловской области", "организация прохождения альтернативной гражданской службы (договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью).

Другая тенденция выхода за пределы федерального конституционного разграничения предметов ведения - перераспределение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ве­ дение субъектов Федерации (обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина по договорам с Татарстаном, Башкортостаном, Кабардино Балкарской Республикой;

решение вопросов адвокатуры и нотариата, по договорам с Татарстаном и Башкортостаном).

В большинстве уже заключенных договорах перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов шире установленного в статье 72 российской Конституции (по договору с Татарстаном 17 новых сфер,с Башкортостаном и Сахой (Якутией) - И, с Кабардино-Балкарией - 8, с Северной Осетией - 14, с Бурятией - 3, со Свердловской областью - 8, с Калининградской областью - 11, с Удмуртской республикой - 11 и др.) В результате такого перераспределения Российская Федерации как государство теряет важные элементы государственного суверенитета, составляющие рычаги федерального управления и контроля.


Предметы ведения, по которым Федерация "впускает" ее субъектов в "неприкосновенную" по российской Конституции зону государственного суверенитета, можно разделить на три группы. Первую группу составляют вопросы обороны, государственной безопасности, защиты государственных I границ и территориальной целостности России;

вторую - вопросы международной и внешнеэкономической деятельности и, наконец, третью финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.

Для первой и третьей группы предметов ведения Российской Федера­ ции характерен в большинстве случаев переход в статус предметов сов­ местного ведения. Так, в совместное ведение передаются вопросы защиты государственной и территориальной целостности (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия);

введение на территории субъекта Федерации чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария);

конверсия (Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия, Удмуртия, Свердловская и Оренбургская области);

координация разработки и производства вооружений и военной техники на территории субъекта (Татарстан и Башкортостан);

функционирование предприятий оборонного комплекса (Свердловская область, Удмуртия);

размещение воинских частей и военных объектов на территории Республики (Башкортостан), вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного оружия (Татарстан);

установление порядка реализации высвобождаемого военного имущества (Удмуртия, Калининградская и Свердловская области);

банковское дело, координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой полити­ ки, управления общими энергетическими, транспортными, информационными и другими системами, магистральным, железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом (Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкария).

Один из серьезных вопросов, который возникает в связи с изменением статуса предметов ведения - это права субъектов Федерации на осу­ ществление правового регулирования по обозначенным предметам совмест­ ного ведения. Если в данном случае руководствоваться постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда по­ ложений Устава - Основного Закона Читинской области,' которым установлено, что отсутствие соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения не препятствует принятию закона субъекта Федерации по данному предмету, то становится понятной вся сложность ситуации для Российской Федерации в случае придания предметам ведения Российской Федерации статуса предметов совместного ведения.

Еще более сложная ситуация складывается в отношении второй группы предметов ведения Российской Федерации. Здесь даже имеют место случаи передачи предметов ведения Российской Федерации в ведение субъекта Федерации. Так, согласно договору с республикой Татарстан данная республика признается самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей. Последствия такой самостоятельности уже дали о себе знать. В частности, без согласования с соответствующими федеральными органами, как того требуют федеральные законы "О международных договорах" и "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", Республика Татарстан подписала межправительственные соглашения о торгово-экономическом и научно техническом сотрудничестве с Болгарией, Турцией и Венгрией.

Обобщая выизложенное, следует отметить что в современный период в конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции РФ концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой ее отрицания в нормах конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такая ситуация в немалой степени обусловлена "живучестью" теорий государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации. Диссертант не считает данную теорию конструктивной и полагает, что дальнейшее ее воплощение в правовых актах, вступающих в противоречие с федеральной Конституцией будет все более усиливать дезинтеграционные процессы в российской государственно правовой системе, способствовать дальнейшей конфедерализации в системе разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как федеративного государства.

См.: Вестник Конституционного Суда.- 1996.-N 1.- С.34-42.

§ 2. Единство системы государственной власти в Российской Федерации В свое время Томас Гоббс в "Левиафане" заметил, что существует только один способ создать сильное государство - это единство власти. Хотя данное требование и носит универсальный характер для любого государства, следует отметить, что приницип единства системы государственной власти в условиях федеративного государства содержит несколько иной смысл, неже­ ли в унитарном государстве. Если в унитарном государстве единство госу­ дарственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в феде­ ративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и коопера­ ции.

В соответствии со статьей 5 Конституции РФ федеративное устройст­ во Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной цело­ стностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности.

Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регули­ рования разграничения государственной власти по вертикали в рамках госу­ дарства. Как замечено Н.А.Ушаковым, совокупная компетенция органов государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществ­ ления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила См.: Томас Гоббс Избр.соч. М.;

Мысль,1965.

поведения (непротиворечивость норм права - один из принципов-постулатов права как нормативной системы)'.

Принцип единства системы государственной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов государст­ венной власти. Наряду с единством системы органов государственной вла­ сти, он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельно­ сти и институтов представительства.

Требование единства системы органов государственной власти означа­ ет их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, которые могут быть присущи только унитарным государствам, так и в наличии отдельных эле­ I ментов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объек­ тивно необходимых также и в федеративных государствах. Речь идет об эле­ ментах централизации при осуществлении государственного, в том числе су­ дебного и иного правового контроля, о возможности органов государствен­ ной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на государственные органы нижестоящего уровня, о нормативно- методическом регулировании и т.п.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно зак­ репляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства Рос­ сийской Федерации.Особенность единства системы органов исполнительной ' См.: Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирова­ ния,-М., 1997.-С.14-15.

власти при федеративном устройстве раскрывается в статьях 77 и Конституции Российской Федерации. Согласно части 2 статьи Конституции Российской Федерации лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78 Конституции РФ). До­ пускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации - создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетен­ ция на местах осуществляется территориальными подразделениями феде­ ральных органов власти. Так, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 19 августа 1995 года "О естественных монополиях" для регули­ рования и контроля деятельности субъектов естественных монополий обра­ зуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию ес­ тественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции '.

Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации.

Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбежно раздувание системы органов государственной власти и формирование усложненного ме­ ханизма увязки деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функция­ ми и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или пред­ метам совместного ведения федеральных органов власти либо их территори­ альных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации.

На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договорное регулирование отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обороны^.

Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Федерации, могут иметь статус,так называемых, органов двойного подчинения. К примеру, таким статусом обладают территориальные агенства Государс ' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.-1995,- N 34. - Ст.3426.

^ См. статья 7 Федерального закона от 31 мая 1996 года"Об обороне" // Собрание законодательства Российской Федерации.-!996.- № 23.- Ст. 2750.

твенного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом^.

Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов предоставляется и некоторыми договорами, заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Например, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики, Свердловской, Омской, Нижегородской, Сахалинской, Тверской, Ростовской, Ленинградской областей. Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского к автономного округа. Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа. Хабаровского края закрепляется положение о том, что органы исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации могут быть наделены функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений (агенств) федеральных органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъектов Федерации с соответствуюш,ими федеральными органами исполнительной власти^.Такие правила в принципе носят общий характер и едва ли целесооб­ разно их определять только в отношении одного, конкретного субъекта Федерации в договоре. Думается, что такая норма должна стать предметом федерального закона.

' Более подробно см. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября года «Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агенства Государственного ко­ митета Российской Федерации по управлению государственным имуществом // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации,- 1992.- Х» 16.- Ст. 1238.

^ См.: Федеральное конституционное право России.- М.: Издательство НОРМА, 1996,- С.260-342.

Федеративный характер накладывает особенности на систему органов исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами централизации. По характеру данные элементы централизации имеют право­ вую, а не управленческую природу.

Согласно части 2 статьи 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этих положениях обращает на себя внимание два обстоятельства.

Первое - это приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в то время как согласно статье 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации непосредственно в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента РФ. Другое обстоятельство, указывающее на определенную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральной власти, - это невозможность приостановления действия актов по мотивам их нецелесообразности.

В юридической науке сложилось неоднозначное мнение относительно того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства Рос­ сии, Так, А.Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту Российской Федерации права приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению установление таких полномочий - скорее дело конституционного правосу­ дия".

В мировой практике встречаются и более значительные полномочия Президента - главы федеративного государства. Так, законодательные акты штата Индии могут быть отклонены Президентом, когда они резервируются на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). Думается, что в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тен­ денции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конститу­ ции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика последних трех лет, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской Федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии ре­ шений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соот­ ветствии со статьей 71 Конституции РФ ^.

' См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти.- Конституционный строй России.- Выпуск 3.- Москва:

ИГиПРАН, 1996.-С. 71, ^ См., например. Указы Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года " О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября 1994 г. № 130 " О Киселеве М.Ф." и от 29 ноября 1994 г. № 131 " Министре внутренних дел Чувашской Республики" ;

от 29 апреля 1996 года " О приостановлении действия не­ которых постановлений, принятых администрацией Воронежской области";

от 6 июня 1996 года "О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от февраля 1993 года № 344 " О создании Национальной страховой компании " Аргыс" Рес­ публики Саха (Якутия)";

от 18 января 1996 года " О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. № YII-256 "О мерах по совершен­ ствованию валютного контроля за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, уч­ реждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты";

от июля 1996 года "О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Рес­ публики Башкортостан от 24 апреля 1995 года № 150 "О мерах по государственному регу­ лированию страховой деятельности в Республике Башкортостан" ;

от 8 августа 1997 года " В условиях отсутствия жесткой субординации, выражаемой в непосредственном подчинении органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам государственной власти, возрастает роль государственного регулирования и государственного контроля со стороны последних.

Следует заметить, что в настоящее время достаточно интенсивно развивается федеральное законодательство, определяющее систему органов федерального государственного контроля и надзора. Отношения в этой сфере приобретают федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за пользование которыми относится к юрисдикции феде­ ральных органов. Так, в соответствии со статьей 11 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергии осуществляют полномочия собственников на радиационные источники, пункты хранения и радиоактивные вещества, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время в соответствии со статьей 22 данного закона ядерные материалы подлежат государственному учету и контролю на федеральном и ведомственных уровнях в системе государс­ твенного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.

Порядок учета в данном случае определяется Правительством Российской Федерации '.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.