авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 5 ] --

Еще одна особенность системы организации исполнительной власти Российской Федерации, определяемая федеративным характером, - это до­ пустимость по федеральной Конституции договорных отношений между О постановлении главы администрации Краснодарского края" // Собрание законодательст­ ва Российской Федерации.- ]995,-№7.-Ст.515;

1996.-№ 24.-Ст.2871;

1996.-№ 4.-Ст. 262;

1996.- № 18.- Ст. 2166;

1996.- Х« 32,- Ст.3892;

1997.- № 32.-Ст. 3757.

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 48.- Ст. 4552.

органами исполнительной власти. В соответствии с частью 2 статьи 78 Конс­ титуции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федераль­ ным законам. Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые по соглашению с феде­ ральными органами исполнительной власти могут передавать им осущест­ вление части своих полномочий (часть третья статьи 78 Конституции РФ).

Таким образом, для передачи друг другу осуществления части полномочий требуется взаимное согласие органов исполнительной власти Федерации и субъекта. Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения i органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительнымии полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке.

В отличии от достаточно развитых элементах децентрализации в системе органов исполнительной власти система органов судебной власти по российской Конституции носит в основном централизованный характер.

Единство системы судебной власти вытекает из смысла статей 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведение Российской Федерации (пункт "о" статьи 71), при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами (часть 3 статьи 118). Данное положение развивается в части статьи 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами.

Наряду с закреплением принципа федерального законодательного ре­ гулирования судебной системы, единство судебных органов обеспечивается через централизованный механизм назначения судей. Судьи Конституцион­ ного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а судьи иных федеральных судов в порядке, установ­ ленном федеральным законом.

Специфика российской судебной системы состоит в том, что в ней не предусмотрено образование хозяйственных судов субъектов Российской Фе­ дерации. Суды общей юрисдикции субъектов Федерации ограничены институтом мировых судей. В соответствии со статьей 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов Российской Федерации относятся мировые судьи, являющимися судьями общей юрисдикции субъектов i Российской Федерации'. Статья 28 данного Федерального закона устанавливает, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.

Особенностью правового регулирования статуса мировых судей является то, что их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.

Следовательно, определение правового положения мировых судей относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Если судебная система, охватывающая суды общей юрисдикции и арбитражные суды построена на принципе централизма, отражающем по сути наличие в государственном устройстве элементов унитаризма, то в См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 1.- Ст. 1.

отношении, так называемых, конституционных (уставных) судов проведен принцип нецентрализации, доведенный фактически до абсолюта.

Право субъектов в составе России принимать конституции и уставы предполагает необходимость создания на уровне всех субъектов Федерации конституционных (уставных) судов, обеспечивающих в рамках региона пра­ вовую защиту статуса субъектов Федерации и их законов. В Конституции РФ не предусмотрена непосредственно возможность создания судов субъектов Федерации и местных судебных органов. Речь идет только о федеральных судах. До принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" субъекты Федерации снизу, самостийно решали проблемы правовой защиты конституций (уставов) и учреждали в своих основных законах конституционные (уставные) суды. Так, уже до принятия данного Федерального конституционного закона конституционные суды были учреждены в республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Тыва, Кабардино-Балкарской Республике;

в республиках Татарстан и Северная Осетия- Алания были созданы комитеты конституционного надзо­ ра. Длительное время велась дискуссия о целесообразности создания таких судов. Право конституционных и уставных судов осуществлять консти­ туционный надзор не всеми приветствовалось'.

Признание Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" права субъектов Федерации создавать конституционные, уставные суды не означало создания двойной системы судопроизводства. Подведомственность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не совпадает по действующему законодательству. В соответствии со статьей 27 названного Федерального закона конституционный (уставной) ' См, например,: Высшая ценность - гражданские права и свободы. Как обеспечить единое правовое пространство в федеративном государстве // Ваш Выбор. - 1995.- N 5. С.7- 12.

суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Россий­ ской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Законодательством субъектов Федерации компетенция их конституционных (уставных) судов расширяется, однако, в основном она ограничивается отношениями, возникаемыми в рамках регионального регулирования. Как правило, компетенция определяется по аналогии с тем, как определены полномочия Конституционного Суда Российской Федерации.

Например, согласно статье 3 Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" от 25 октября 1994 года Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает дела о соответствии Конституции Республики Бурятия законов, постановлений и иных актов Народного Хурала Республики Бурятия;

указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Бурятия;

постановлений и иных актов Правительства и других органов государственной власти, органов местного самоуправления Республики Бурятия;

межреспубликанских и межрегиональных договоров и соглашений, а также не вступивших в силу международных договоров Республики Бурятия. Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления Республики, между отдельными ветвями власти органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики;

проверяет конституционность закона Республики Бурятия по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов;

дает толкование Конституции Республики, выносит заключение о наличии оснований для отрешения Президента Республики Бурятия от должности'.

В соответствие со статьей 60 Устава Свердловской области к ком­ петенции Уставного Суда относятся следующие полномочия: официальное толкование Устава области;

рассмотрение дел о соответствии Уставу области законов области и постановлений палат, нормативных актов губернаторов и правительства Свердловской области, нормативных актов органов местного самоуправления;

рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления;

дача заключения по запросу областной Думы на со­ ответствие Уставу области действий и решений губернатора области^.

Наряду с закреплением собственной компетенции конституционных(уставных) судов субъектов Российской Федерации, их самостоятельность от федеральной судебной системы проявляется в том, что финансирование данных судов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации, порядок деятельности определяется законом субъекта Федерации;

решение конституционного(уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (статья 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации»).

Практически в каждом федеративном государстве, где субъекты Феде­ рации наделены правом принимать свои учредительные акты - основные законы, создана и действует система судов, осуществляющих го­ сударственную защиту данных актов. Однако важно, чтобы эти акты, их отдельные положения не просто защищались, а защищались тогда, когда они ' См.: Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. - 1995.- N 2(13).- февраль.

^ См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации.- М.: Известия, 1995.- Выпуск 1. С.264.

соответствуют федеральной Конституции. В противном случае правовая защита становится неконституционной. Можно предположить такую ситуацию, когда, например, орган местного самоуправления принимает правовой акт, противоречащий конституции или уставу субъекта Федерации.

Суть этого противоречия заключается в том, что конституция или устав субъекта Федерации содержит положения не соответствующие Конституции РФ, и поэтому орган местного самоуправления принимает акт, выбирая в качестве правовой основы норму федеральной Конституции, а не положения основного закона субъекта Федерации. В этой ситуации орган го­ сударственной власти, обратившись за государственной защитой конститу­ ции или устава в свой конституционный (уставной) суд, ставит последний в затруднительное положение, так как суд не рассматривает конституции (уставы) на предмет их соответствия федеральной Конституции.

Другой пример коллизии, которая возникает в вопросах размежевания юрисдикционной деятельности, связана с включением республиками в ком­ петенцию своих конституционных судов проверку конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Глава 2 федеральной Конституции устанавливает права, свободы и обязанности гражданина и человека, составляющие правовой статус личности в Российской Федерации.

Они могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией России (ст.ст. 64, 71 Конституции Российской Федерации). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина (п "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем большинство республик в своих конституциях также определяют права и свободы граждан. При этом не везде имеет место точная инкорпорация статей федеральной Конституции.

Некоторые из республик в своих конституциях "чуть-чуть" редактируют, дополняют перечень прав, свобод и обязанностей, установленных в Конституции РФ. Более "решительные" воплощают в своих основных законах собственные оригинальные системы правового положения человека и гражданина'. Можно встретить случаи изъятия из установленного федеральной Конституцией перечня прав и свобод человека и гражданина от­ дельных прав (например, запрет права на частную собственность по Конституции Республики Тыва). Наблюдаются попытки отдельных республик выделить права лиц, относящихся к "титульным" или коренным национальностям. К примеру, в статье 31 Конституции Тывы устанавливается, что порядок приобретения гражданства определяется с учетом демографической ситуации в республике и способствует обеспечению устойчивого преобладания коренной нации, защите ее этнического, культурного и духовного наследия и достояния. Этнические тувинцы, проживающие за рубежом имеют по Конституции Республики преимущественное право перед другими иностранцами в приобретении гражданства^.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при рассмотрении вопросов о конституционности актов в связи с нарушением законом республики конституционных прав и свобод граждан может возникнуть коллизия между нормой федеральной Конституции и положениями Конституции республики. Однако обязанность применения в этом случае положений федеральной Конституции не оговорена в законодательстве, определяющем статус конституционных судов субъектов Федерации. Отсюда Конституционный суд Республики, применяя норму республиканской ' См., например конституции республик Татарстан, Башкортостан и Тыва - В кн.

Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.: "Манускрипт", 1995.

' Там же.- С. 330.

Конституции, противоречащую в свою очередь положениям федеральной Конституции, оказывается сам "нарушителем" последней.

Думается, что в связи с наличием вышеизложенных и других подобных казусов юрисдикция конституционных (уставных) судов Российской Федерации должна быть расширена. Данные суды следует наделить правом оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, если в процессе рассмотрения дел в рамках их компетенции возникает коллизия между нормой федеральной Конституции и положениями конституции (устава) субъекта Федерации. При этом в отличие от Конституционного Суда РФ решения конституционных (уставных) судов по этому вопросу не должны являться окончательными. Конституционный Суд РФ в этом случае следует наделить правом пересмотра решений конституционных (уставных) судов в порядке высшей аппеляционной инстанции.

Именно по такому пути идет мировая практика, а в некоторых странах режим конституционного контроля является еще более радикальным, нежели вариант, предлагаемый диссертантом. Так, в США подобно Верховному Суду США верховные суды отдельных штатов также обладают правом конституционного надзора. Они не только могут отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия конституции штата, но ревизировать конституцию штата. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной конституции. При этом все эти решения суда штата могут быть пересмотрены в порядке аппеляции Верховным Судом США'.

' См.,например, Kincaid J. The New Judicial Federalism//The Council of State Government.-Vol. 61.- 1988,-P. 163-169, Широкие контрольные права в отношении конституционных судов зе­ мель имеются у Федерального конституционного Суда ФРГ. Он рассматри­ вает жалобы на решения конституционных судов земель (ч.1 § 90 Закона о Федеральном конституционном суде) и одновременно оценивает их соответ­ ствие Основному закону ФРГ;

выступает в качестве инстанции, куда консти­ туционные суды земель при расхождении в толковании Основного закона и решения Федерального конституционного Суда или конституционного суда другой земли обязаны обратиться за решением ( ч. 3 ст. 100 Конституции ФРГ), или куда они, как любые другие суды, вправе направлять запросы, если у них возникают сомнения относительно соответствия закона земли феде­ ральной Конституции;

выносит решения, обязательные для всех конститу­ ционных органов федерации и земель, в том числе и конституционных су­ дов земель ( ч. 1 § 31 Закона о ФКС)'.

Расширение юрисдикции конституционных (уставных) судов Россий­ ской Федерации соответствует требованиям пункта "а" части 1 статьи Конституции Российской Федерации. Согласно данному пункту в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому введение общей подведомственности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в случае, обозначенном выше, означает по сути реализацию пункта "а" части статьи 72 Конституции РФ и создание в этом смысле по аналогии с исполнительной властью единой системы власти, где Конституционный Суд РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения ' См.: Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право.- 1995.- № 5.- С. 124-125.

становится высшей аппеляционной инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации.

В отличие от системы судебных и исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему зако­ нодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорит лишь о единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.

Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место раз­ ные точки зрения. Близкой к автору данной работы позиции придерживается Л.Ф.Болтенкова, которая замечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако "это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами".

Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: "...названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании;

направляет своего представителя в верхнюю палату парламента Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации"'. В данном случае справед­ ливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как представляется, именно о единстве власти, а не системы органов.

Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов.- С. 51.

Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. В том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, собственно говоря, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности.

Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и субъектами Федерации, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа связей формах.

В этом отношении современная конституционная модель организации законодательной власти принципиально отличается от модели, действующей в советский период. Согласно концепции единства органов народного пред­ ставительства Советы народных депутатов всех уровней рассматривались как единая система органов государственной власти. В сответствии со статьей 89 Конституции СССР 1977 года Советы народных депутатов - Вер­ ховный Совет СССР, Советы союзных республик, Советы автономных рес­ публик, краевые, областные Советы народных депутатов. Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, районов, городов, по­ селковые и сельские Советы народных депутатов составляли единую систе­ му органов государственной власти. Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных республик. Исходя из принципа единства системы органов союзная Конституция и конституции союзных республик жестко регламентировали организационно-правовые формы деятельности Советов народных депутатов всех уровней.

Как уже было замечено ранее, в современных моделях федерализма широкое развитие получили механизмы вертикальной и горизонтальной коо перации - партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том, чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществления государством власти на всех его уровнях.

Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предме­ там совместного ведения значительное место отводится координации дея­ тельности. Координация (от латинского coordinatio- расположение в порядке) означает "согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)"'. Как справедливо указано в юридической литературе, этимология понятия координации применительно к взаимоотношениям органов и лиц - согласование каких-либо действий, учет позиций ^.

Термин "координация" используется в Конституции Российской Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Федерации и ее субъектов тесно пересекаются.

Современная практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации выработала разнообразные формы координации:

согласование принятия решений и осуществления иных юридически значимых действий, текущее взаимное информирование, совместные органы, решения и программы.

Формы координации отдельных видов деятельности по предметам совместного ведения определяются в федеральном законодательстве. Так, в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О государственном ' См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка.- М.: "Русский язык", 1983.- С.261;

Словарь иностранных слов.- М.: "Русский язык".-1980.- С.259.

^ Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.- В кн. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: М., ИЗиСПЛ995. - С.49-50.

еторговой деятельности" координация внешнеторговой деятельности субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Россий­ ской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется путем разработки и реализации решений федеральным органом исполнительной власти по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая заключение меж­ дународных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагиваю­ щих внешнеторговые интересы субъектов Российской Федерации, а также путем взаимного обмена информацией между ними в этой области. Еще одна форма координации, определяемая в данном Федеральном законе, - непос­ редственное участие стороны, с которой согласовывается решение, в разработке акта. Согласно части 4 статьи 12 данного Федерального закона разработка предложений по государственной внешнеторговой политике Российской Федерации, регулированию внешнеторговой деятельности ее участников, заключению международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговых связей осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. В случае, если затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные формы координации предусмотрены в сфере международных связей в Федеральном законе от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации" ^.

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- N° 42.- Ст. 3923.

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- N 21.- Ст.

908.

При определении форм координации важно учитывать, что предмет совместного ведения может быть разделен на вопросы ведения Федерации, вопросы совместного ведения и вопросы ведения субъекта Федерации. В этом случае задачи и процедуры координации могут различаться в зависи­ мости от того, какая группа вопросов является объектом координации. Так, в соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится координация между­ народных и внешнеэкономических связей, а также выполнение международ­ ных договоров. В данном случае речь идет об участии федеральных органов в решении вопросов, которые могут быть отнесены не только к совместному ведению, но и к ведению субъекта Федерации - его международные и внешнеэкономические связи, а также о роли федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в обеспечении согласования деятельности при организации выполнения международных договоров Российской Федерации - предмета ведения Федерации.

В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" проводится дифференциация в понимании координации в зависимости от того, затрагиваются ли предметы ведения субъектов Россий­ ской Федерации, или компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Основная форма координации, предусмотренная указанным Федеральным законом, - участие представителей органов государственной власти в подготовке проекта международного договора, а также в переговорах и процедуре его подписания. В соответствии со статьей вопросы участия решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. В то же время степень жесткости процедуры учета мнения субъектов Федерации различна в зависимости от того, затрагиваются ли только вопросы по предметам совме стного ведения, либо одновременно они касаются и предметов ведения субъектов Федерации.

Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. При осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации сооветствующие органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации уведомляются федеральными органами исполнительной власти о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель. Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

Несколько иное содержание координации предусматривается в отношении международного договора, затрагивающего предметы совместного ведения. В данном случае процедура согласования является менее жесткой: направление основных положений или проекта международного договора для учета мнения заинтересованного субъекта Российской Федерации. Основные положения или проект международного договора направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта.

Более подробное регулирование форм координации осуществляется актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определяющими статус федеральных органов исполнительной власти, прежде всего в положениях о федеральных министерствах и ведомствах. Однако в российской практике встречаются акты, специально ! посвященные вопросам координации отдельных видов деятельности. Это касается прежде всего сфер, затрагивающих вопросы защиты государственного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина, интересов народа Российской Федерации. В этом отношении характерным примером является Указ Президента Российской Федерации от 12 марта года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"'. Данным Указом на МИД РФ возложена обязанность способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств. Координирующая роль МИД РФ определена в Указе в следующих направлениях:

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информируют в установленном поряке МИД РФ об осуществляемых международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях;

- проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, X административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с МИД РФ;

- на чрезвычайных и полномочных послов Российской Федерации в иностранных государствах возлагается обязанность обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пре­ бывания и с этой целью координировать деятельность и осуществлять См.: Собрание законодательства Российской Федерации // 1996.- № 12.- Ст. 1061.

контроль за работой находящихся в государстве их пребывания представи­ тельств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территори­ альных образований.

Анализ современных процессов федерализации России свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации, в случаях, если одновременно затрагиваются интересы Федерации и субъектов Федерации.

Для Федерации механизм согласования важен прежде всего для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ конституционного строя РФ, государственного суверенитета России.

Субъектам Федерации механизм согласования дает дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и правоприменения, а также большую уверенность в том, что федеральный акт не изымет их "естественные" права, не лишит их рычагов защиты интересов граждан и народа их территории. В результате согласования удается преодолевать те разногласия по разделению государственной власти по вертикали, наличие которых провоцирует конфликтность - характерную черту в реально складывающихся в России федеративных отношениях. Поэтому важно первоначально преодолеть разногласия через систему превентивных мер, I обеспечиваемых согласованием.

В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласования с органами государственной власти субъектов Федерации федеральных зако­ нопроектов. Наряду с учетом мнения субъектов Федерации в процессе федерального законотворчества через создание второй палаты высшего законодательного органа, представляющей регионы, мировая практика идет по пути использования специальных процедур и форм согласования позиций непосредственно с субъектами федерации при принятии федеральных законов. Например, в Швейцарии принятию решений на федеральном уровне, затрагивающих их интересы, обязательно предшествует процедура консультаций и согласований, при осуществлении которой тщательно выясняются все "за" и "против". Тем самым противоречия в Швейцарии стремятся разрешать до их возникновения'.

Нормы о необходимости направления федеральных законопроектов по предметам совместного ведения для их рассмотрения субъектами Российской Федерации, как известно, были зафиксированы в Федеративном договоре.

При этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их предложений Верховным Советом РСФСР. Данные положения так и не были развиты федеральным законодательством, хотя с этой целью подготавливались различные варианты российского закона о механизме I реализации Федеративного договора.^ В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации процедурам согласования уделено весьма незначительное внимание. В них,в частности, не были определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц,не обеспечивших соблюдение данной процедуры, сроки рассмотрения законопроектов субъектами Федерации,позволяющие им в нормальном ъ режиме (а не в течение 3-5 дней, как это происходит зачастую сегодня) проводить обсуждение направляемых им законопроектов. Не разрешены и такие вопросы - обязаны ли обе палаты согласовывать федеральные законопроекты, каковы должны быть правовые последствия, если Государственная Дума не обеспечит согласования принятого ею ' См.: Прибытков К. Разрешено все, что не запрещено // Российский вести.- 10 ян­ варя 1994 года.

^ См., например, Правовой механизм реализации положений Федеративного договора. Сборник рекомендаций.- М.,1993.- С.5-19.

федерального закона с субъектами Федерации, а Совет Федерации сочтет необходимым направить этот закон на согласование с регионами, может ли он по этому основанию отклонить закон? В регламентах обеих палат Феде­ рального Собрания РФ не установлены процедурные гарантии реализации законодательными органами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. Наконец, не решен весьма существенный вопрос, насколько и в каких случаях должна быть учтена воля субъектов Федерации при согласовании проектов федеральных актов по предметам совместного ведения. Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов Российской Федерации, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?

Нерешенность всех этих вопросов не единственная юридическая проблема, возникаемая при попытке реализации механизмов согласования федерального законотворчества. Сам по себе факт регулирования взаимо­ отношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятель­ ности только внутренними регламентными актами палат российского парла­ мента аномален. Регламентные нормы должны базироваться на положениях федерального закона, регулирующего механизм согласования проектов фе­ г деральных законов по предметам совместного ведения, И Государственная Дума, и Совет Федерации могут в любой момент пересмотреть нормы их регламента единолично и изъять из них положения о согласовании.

Следовательно, необходим федеральный закон, который бы урегулировал условия и порядок согласования федерального законотворчества по предметам совместного ведения.

Неоднократные попытки принятия Государственной Думой федерального закона, включающего в себя положения о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, терпели неудачу. В декабре 1994 года депутаты отказались одобрить проект федерального закона, внесенного в Государственную Думу по инициативе Р.Г.Абдулатипова "О порядке реализации положений Конституции Россий­ ской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного договора", содержащий такие процедуры. В июле 1995 года не был принят ни один из двух альтернативных законопроектов о разграничении предметов ведения и полномочий ( один был внесен от имени Президента Российской Федерации, другой - депутата В.В. Михайлова), в которые также была включена норма о необходимости согласования с субъектами Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. Летом 1995 года был отклонен Государственной Думой еще один проект федерального закона, на этот раз уже определяющий не только требование, но и процедуры согласования, внесенный в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Россий­ ской Федерации и субъектов Российской Федерации". И лишь 25 апреля года Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон "Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов X Российской Федерации", в разработке которого диссертант принимал непосредственное участие*. Все, что удалось включить в данный Федеральный закон ограничилось одной статьей, определяющей лишь самые общие положения о согласовании законопроектной деятельности. Тем не менее данные нормы, в случае если закон будет принят, создадут определен­ ные законодательные гарантии учета мнения субъектов Федерации. Согласно ' На момент завершения данной диссертационной работы этот Федеральный закон отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ, создана согласительная комиссия по его доработке.

статье 13 Федерального закона "Об общих принципах и порядке разграни­ чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении, направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Федерации для внесения предложений и замечаний в установленный Государственной Думой срок. Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных I законов по предметам совместного ведения подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем половины субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей заинтересо­ i ванных субъектов Российской Федерации. Представители субъектов Рос­ сийской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и в создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.

Включение в федеральный закон данных положений означает по сути создание базовых процедур согласования позиций и предотвращения тем самым потенциальных споров о конституционности принимаемых законов и о компетенции между органами государственной власти Российской Федера­ ции и ее субъектов. Вместе с тем, по мнению диссертанта, данные процедуры недостаточны. Нужен специальный закон, определяющий условия и про­ цедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения.

При этом не следует ограничивать ее только закреплением порядка согла­ сования проектов федеральных законов, в данном законе целесообразно определить процедуры согласования и проектов других важнейших видов актов, издаваемых или заключаемых по предметам совместного ведения федеральной властью: международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих I интересы более, чем одного субъекта Федерации.

Данные вопросы лишь частично регулируются в настоящее время в федеральных отраслевых и функциональных законах по предметам совместного ведения. В них иногда предусматриваются случаи согласования проектов актов федеральных органов. Однако данными законами процедура зачастую определяется неполно, что создает проблемы в ее реализации. К примеру, как уже было замечено ранее, в соответствии со статьей Федерального закона "О международных договорах" предусматривается X обязательная процедура согласования с органами государственной власти международного договора Российской Федерации, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации. Из содержания данной статьи, однако, непонятно, с кем именно согласовываются международные договоры: с законодательным или исполнительным органом власти. Указание на то, что это орган государственной власти, на который возложены соответствующие функции, не вносит ясность, ибо одна и та же функция, но разным способом может реализовываться одновременно как законодательным, так и исполнительным органом власти.

Таким образом, необходимо в едином федеральном законе закрепить все основные процедуры согласования федерального правотворчества, а при ф^ необходимости и внутрифедерального договорного регулирования по W предметам совместного ведения. В данном законе важно установить правило обязательного определения субъектов и предмета согласования в федеральных законах, издаваемых по конкретным предметам ведения.

Наряду с правотворчеством, необходимость согласования и даже получения согласия другой стороны федеративных отношений возникает в процессе правоприменения, а также конкретной деятельности по управлению государственными делами. При этом согласование порой необходимо не только по схеме" сверху вниз", но и наоборот.

щ Механизм согласования " сверху вниз" действует применительно к W процессам осуществления компетенции по предметам совместного ведения.

Например, согласно статьи 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайых ситуаций по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на i территории которых сложились чрезвычайные ситуации. Напротив, в случаях, когда требуется обеспечение реализации полномочий федеральных органов по предметам ведения Федерации, необходимым становится согласование деятельности "снизу вверх". К примеру, соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР от 25 мая 1995 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" "решения федеральных органов ' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- N 1. Ст.1.

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­ ской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством), а также % предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам подлежат согласованию с федеральным антимонопольным органом, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации" (дополнения в статью 7 Федерального закона).

Весьма важное значение в условиях формирования модели кооперативного федерализма приобретает механизм согласования по поводу осуществления полномочий в отношении объектов государственной власти и I определения их режима. О единстве подходов в данном случае пока говорить не приходится. Наблюдается разнообразие, обоснованность которого еще предстоит оценить юридической наукой.

Различие подходов условно можно было бы сгруппировать в два варианта: жесткий и мягкий. Под жестким вариантом подразумеваются случаи, когда по федеральному закону требуется согласие субъекта Федерации на принятие федеральным органом решения. К примеру, согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых X природных территориях"^ государственные природные заповедники, национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Россий ' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.-1995.- N 17. Ст. 680.

^ См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 9. Ст. 324.

ской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Однако случаи, когда требуется согласие субъекта Российской Федерации, весьма редки.

\ Наиболее типичным является "мягкий" вариант, по которому федеральный закон предусматривает согласование деятельности. Например, в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" ' территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Особое значение сегодня в российской политической практике придается вопросам согласования создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политики в этом направлени. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов Федерации структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Среднее число структурных подразделений, формируемых в регионе, которые назначаются сверху, без согласования с субъектами Федерации колеблется от 40 до 65. В этой связи вопрос о необходимости согласовании с субъектами Федерации % как создания территориальных подразделений федеральных органов испол­ нительной власти, так и кандидатур руководителей таких подразделений с субъектами Федерации активно поднимается в официальных политических и научных кругах^.

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 7. Ст. 258.

^ См.: Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. 1996. -N 3.- С. 8.

Нельзя сказать, что возможность согласования этих вопросов с ор­ ганами государственной власти субъектов Федерации исключается по дейс Л\ твующему федеральному законодательству. Однако наличие таких федераль ^ ных норм, во-первых, оказывается редким исключением, а, во-вторых, их включение, как правило, не устраняет неопределенность в реализации данного права. Так, в соответствии с абзацем 2 статьи 3 Федерального закона от 3 марта 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Россий­ ской Федерации "О недрах" реализация общей федеральной политики недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом и его территориальные подразделения, создаваемые по согласованию с субъектами Российской ^ Федерации'. Статья 36 данного закона, посвященная государственному ^ управлению отношениями недропользования также содержит положение о том, что федеральный орган управления государственным фондом недр создает свои территориальные подразделения по согласованию с субъектами Федерации. Однако процитированные нормы носят общий характер, так как неясно, кто определяет - как и с кем в данном случае согласовывается создание подразделения, предполагает ли это требование одновременно и необходимость согласования кандидатуры руководителя подразделения.

Частично попытка решения проблемы урегулирования вопросов m согласования кадровой политики в регионах предпринимается в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации пытаются через данные документы добиться для себя определенных прав в этой сфере. Анализ договорной практики позволяет обнаружить некоторое несходство подходов.

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 8. Ст. 298.

Первый вариант - включение в договор положений общего характера, касающихся согласования кадровой политики. Так, в соответствии с Дого 1^ вором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами ^ государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики «осуществление согласованной кадровой политики в сфере реализации предметов совместного ведения и полномочий, установленных настоящим Договором, отнесено к совместному ведению".

Другой вариант - закрепление конкретной нормы о согласовании наз­ начения на должность и освобождения от должности руководителей терри­ ториальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.


В данном случае роль органов исполнительной власти субъектов Российской ^ Федерации в решении вопросов назначения и согласования назначения кад ^ ров понимается субъектами Федерации также по-разному. Так, имеет место пример закрепления требования об обязательном согласовании с исполни­ тельной властью субъекта Федерации кандидатур руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории субъекта Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики от 27 мая 1996 года ^L предусматривает правило назначения на должность и освобождения от должности руководителей всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории Чувашии, с Президентом Чувашской Республики или по его поручению с Председателем Кабинета министров Чувашской Республики ( статья И). Однако более распространенный вариант наделение субъектов Федерации правом назначения и освобождения от должности руководителей органов, осуществляющих функции и полномочия территориальных подразделений федеральных органов, по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (см., например, договоры со Свердловской областью, Иркутской областью и Усть Ордынским Бурятским автономным округом. Пермской областью и Коми Пермятским автономным округом, Хабаровским краем и другие). В некоторых договорах дополнительно выделена процедура назначения председателя комитета по управлению имуществом, осуществляющего свою деятельность на территории субъекта Федерации и имеющего статус органа двойного подчинения. Так, в соответствии со статьей 10 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области председатель областного комитета по управ­ лению государственным имуществом, наделенного полномочиями территориального агенства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, руководители других областных органов исполнительной власти, находящихся одновременно в областном и федеральном подчинении и выполняющих функции территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором Свердловской области по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иной порядок не установлен федеральным законом. Аналогичные нормы содержатся в договорах с Республикой Чувашии (статья И), с Хабаровским краем ( статья 12).' Сложившаяся практика индивидуального договорного регулирования правил, которые по сути должны быть установлены как единые для всех субъектов Федерации, едва ли может быть признана допустимой. Нужны единые правила согласования кадровой политики, закрепить которые ' См.: Федеральное конституционное право России.- М.: Издательство НОРМА, 1996.-С. 260-342.

следовало бы,по мнению диссертанта, в статутных федеральных законах, в частности, о Правительстве Российской Федерации, о федеральных органах исполнительной власти, а также в положениях о конкретных министерствах и ведомствах.

Наряду с процедурами согласования, важное значение в обеспечении формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации, имеет создание государственных и общественных структур по координации деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации. Как правило, деятельность создаваемых федерально региональных органов имеет совещательный характера. Их цель заключается в совместном обсуждении проблем до принятия федеральным органом решения;

в сглаживании возникающих между центром и территорией конфликтов, коллизий;

для поиска компромисса, нахождения консенсуса, ибо авторитет принимаемых решений на основе рекомендаций таких органов достаточно высок.

В зарубежной практике достаточно широко распространены разнообразные правительственные и негосударственные органы и организации, координирующие федеральное и региональное законотворчество и процессы реализации законодательных актов. Это периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов федерации для обсуждения и принятия важных вопросов в Австралии, Канаде, Индии, Пакистане, Папуа-Новой Гвинее. В президентских и полупрезидентских федерациях используется форма совещаний президента с губернаторами (в США, например). Периодический созыв таких совещаний нередко позволяет снимать зарождающеесся напряжение, не дает возможности дорасти до острых форм конфликта.

Весьма распространена практика создания совместных органов по управлению конкретными отраслями, созыва конференций министров федерации и субъектов федерации, ведающих отдельными вопросами (например, транспортом). К примеру, в ФРГ активно функционируют постоянные совместные комиссии и советы федерации и земель по вопросам планирования в области образования, финансового развития, экономической политики, научных исследований. Кроме того координацией законотворчества и исполнения законов в Германии занимаются Конференции премьер-министров земельных правительств и отраслевых министров (внутренних дел, экономики, финансов, образования и культуры).

Интерес представляют и горизонтальные органы координации, взаимодействующие с федеральной властью достаточно эффективно. К примеру, в США активную роль в кооперации законотворчества играет Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов'.

В России создание подобных структур находится еще пока в зачаточ­ ном состоянии. Следует однако отметить, что определенные сдвиги в этом направлении уже имеются.

Так, по мнению диссертанта, немалый интерес в этом отношении представлял образованный 10 июня 1994 года и просуществовавший два года Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) влас­ ти субъектов Федерации, осуществлявший свою деятельность в период ра­ боты Федерального Собрания РФ первого созыва. На заседаниях Координационного Совета обсуждались проекты федеральных законов (зачастую предлагалось определить отношение к альтернативным проектам), модельные акты для субъектов Федерации, практика законотворчества. Это позволило сблизить позиции, устранить многие разногласия, возникаемые в процессе законотворчества Российской Федерации и ее субъектов.

См.гФедерация в зарубежных странах. М.: Юрид.лит., 1993.- С.16.

С созданием и началом функционирования Координационного Совета важное значение приобрело органичное сплетение вместе с ним других структур, имеющих отношение к процессам согласования законотворчества и его унификации. Речь идет прежде всего об уже проявивших свою дееспособность экономических ассоциациях регионов (сейчас их, как извест­ но, восемь)' и активно формирующихся объединениях (ассоциациях) законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные законы о статусе таких организаций, которые бы позволили им более действенно влиять на процесс федерального закотворчества и обеспечили учет центром мнения данных структур субъектов Федерации.

Завершая изложение по данному вопросу, следует отметить следую­ щее. Организация государственной власти в Российской Федерации строится на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституци­ онного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля. В целом единство законодательной, испол­ нительной и судебной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства России. Вместе с тем важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства сис­ темы государственной власти был обеспечен с учетом современных требова ' См., например. Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "Об об­ разовании ассоциаций экономического взаимодействия областей Центрально Черноземного региона. Уральского региона, "Большая Волга" // Ведомости Съезда народ­ ных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № № 23-24.- Ст.Ст.

802,820,821.

^ К примеру, активно осуществляют свою деятельность Северо-Западная Парла­ ментская Ассоциация, Ассоциация органов представительной власти Дальнего Востока и Забайкалья, практика работы которых непосредственно изучалась диссертантом.

НИИ демократического и эффективного федерализма. В этой связи перспек­ тивным представляется расширение федерального конституционного и зако ^ нодательного регулирования по вопросам правового обеспечения единства |Н^ системы государственной власти. В частности, следовало бы определить в ' Конституции РФ основные принципы, формы и институты координации дея­ тельности в процессе правотворчества и правоприменения по предметам со­ вместного ведения Федерации и ее субъектов, расширить юрисдикцию Кон­ ституционного Суда Российской Федерации, наделив его правом пересмотра решений конституционных (уставных) судов в качестве высшей аппеляцион ной инстанции. Кроме того, важно в едином федеральном законе закрепить все необходимые процедуры согласования федерального правотворчества и внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного t ^ф ведения. Такая "детализация" федеральной Конституции и законодательства РФ означала бы создание дополнительных гарантий правового обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в Российской Федерации на основе федеральной демократии.


§ 3. Равноправие субъектов Российской Федерации Еще одним базовым принципом, предопределяющим консти­ туционную модель российского федерализма, является принцип равноправия субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации »

1993 года Россия провозглашена как государство, состоящее из равноправных субъектов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи федеральной Конституции Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации. При этом специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации).

Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизировать различия в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия, с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Такая формула компромисса является не совсем традиционным решением с точки зрения канонов построения, так называемых, классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). По мнению автора данной диссер­ тации, принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.

Прежде всего взаимоотрицание конституционных норм содержится в разделе 1 - Основы конституционного строя. В части 2 статьи 5 федеральной Конституции республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. Отсюда республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты Федерации - уставы.

В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому » предоставление такого права субъектам Федерации, не называемым республиками, может дать основание для проведения различий между конституциями и уставами субъектов Федерации по их природе, хотя на са­ мом деле таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов Феде­ рации не должно быть.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции и устава субъекта Федерации, отличаются по федеральной Конституции. Если согласно статье 66 Конституции Российской Федерации республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдум, законодательным органом, специально созда­ ваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Особая природа республик как государств подчеркивается также их правом устанавливать свои государственные языки (ст.68 Конституции России). Аргумент, который может быть выдвинут в этом случае национальный принцип образования республик, едва ли состоятелен, так как i автономные образования также сформированы с учетом национально этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.

Особым институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение. Первый опыт принятия республиканских конституций уже после вступления в силу Конституции РФ 1993 года свидетельствует о том, что данный институт по прежнему действует в республиках.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении I актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. "а" части 1 статьи Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с пунктом "б" части 2 статьи 125 Конституции РФ, в котором не проводится дифференциации видов актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в их статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно делает перечень прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации, более усеченным. Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года по де­ лу о толковании содержания в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, облас­ ти. В соответствии с частью 3 данного постановления при толковании части 4 статьи 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юри­ дического и фактического вхождения автономного округа в соответствую щий Край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Отсюда вхожде­ I ние одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реаль­ ным лишь в том случае, если происходит включение его территории и насе­ ления в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает ' их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Феде­ рации'.

Одной из новелл конституционной модели, направленной на обеспечение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, I должно было стать предоставление в статье 77 Конституции Российской ||р Федерации права всем субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В реальности, однако, возникла проблема разного правового статуса субъектов Федерации при реализации данных конституционных положений.

Издание Президентом Российской Федерации ряда указов осенью-зи­ i мой 1993 года свидетельствовало о стремлении сохранить за всеми субъ­ ектами Российской Федерации, за исключением республик, системы государ­ ственной власти, определенной в указах на,так называемый, период поэтапной конституционной реформы. Различия в статусе в этих полномочиях между республиками и другими субъектами федерации были заложены, в частности, в Указах Президента РФ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от См.: Собрание законодательства Российской Федерации.-1997.- № 29.- Ст.- 3581, 22 октября 1993 года, "О действии законодательства Российской Федерации Об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 года'.

^ В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от октября 1993 года Положении об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в Россий­ ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы была заложена жесткая модель взаимоотношений органов представительной и исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации. В то же время республикам в составе Российской Федерации лишь рекомендовалось щк осуществлять реформу органов государственной власти с учетом положений данного Указа.

Закладываемое неравенство получило свою реализацию на практике.

Это выразилось в том, что в отличие от республиканских большинство подготовленных другими субъектами Российской Федерации проектов зако­ нов (положений) о законодательных (представительных) органах государс­ твенной власти в период их реформирования были разработаны в соответс­ твии с указами Президента РФ. С соблюдением данных указов формирова­ лась и избирательная система в регионах.

Таким образом, реально статьей 77 Конституции РФ, закрепляющей право субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, ' См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.- 1993.

№№ 43,52.- Ст. Ст. 4089, 5072.

смогли воспользоваться в ходе избирательной кампании зимой - весной года только республики.

Другой способ закрепления неравенства выразился в проведении s федеральной властью политики заключения с отдельными субъектами Федерации договоров, соглашений, ставящих их в особое по отношению к другим субъектам Федерации положение.

Договорное право разделило субъектов Федерации на несколько категорий. Во-первых, субъекты Федерации разделились на тех, правовой основой деятельности которых стала не только Конституция РФ, но и дого­ вор, и на субъектов Федерации, которые по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ. Во вторых, между субъектами Федерации, заключившими с федеральными орга ^ нами власти договоры, возникли существенные различия в статусе в связи с дифференцированным подходом в определении прав, закрепляемых договорами.

Серьезным источником дифференциации статуса субъектов Федерации явилась правовая политика экономического партикуляризма. Под экономическим партикуляризмом диссертант понимает сложившийся в современной России правовой режим бюджетно-финансовых отношений, от­ ношений собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, построенный на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов Федерации. Бессистемное партикулярное регулирование федеральными органами законодательной и исполнительной власти экономических льгот, привилегий и преимуществ до сих пор играет доминирующую роль над законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении Преференций для территорий через специально предусмотренные и четко очерченные для этого в федеральном законе формы и процедуры ^ (бюджетные ассигнования, государственные программы, резервные фонды и А др.). Переход на новую политику в этом направлении, отвечающую принципу равноправия субъектов Федерации, требует конкретизации и изменения бюджетно-финансового законодательства, ограничения возможностей федеральной исполнительной власти, определения форм и процедур учета мнения субъектов Российской Федерации.

Осуществление принципа равноправия тесно связано с проблемой равного статуса субъектов Федерации. В Конституции Российской Федерации содержание статуса субъекта Федерации дано весьма ограничено.

Согласно статье 66 Основного закона России статус субъекта Федерации Jjl определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта Федерации. На самом деле элементы статуса устанавливаются также федеральными законами и договорами. С их помощью разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти, определяются условия и порядок реализации отдельных прав субъектов Федерации (например, федеральные законы о гражданстве Российской Федерации, о Государственной границе Российской Федерации, о чрезвычайном положении, об обороне и другие).

^ Та же статья 66 Конституции России предусматривает возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе, если того пожелают органы законодательной и исполнительной власти по их представлению'. Наконец, едва ли следует отрицать тот факт, что может возникнуть необходимость в принятии специальных законов о конкретном ' Ранее действующая Конституция Российской Федерации предусматривала обязательное принятие Верховным Советом России законов о каждой из автономных областей, автономных округов по представлению соответствующего Совета народных депутатов автономной области, округа (ст. 82 и 83 Конституции 1978 года с последуюищми изменениями и дополнениями).

субъекте Российской Федерации. Например, уже приняты законы Российской Федерации о статусе столицы Российской Федерации, о статусе Калининградской области - особом анклаве Российской Федерации.

Таким образом, в силу наличия у субъектов Федерации географичес­ ких, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно не могут обладать равным статусом, и это подтверждает практика текущего федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федера­ ции. Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Консти­ туции России либо толкования Конституционным Судом Российской Федера­ ции принципа равноправия субъектов Федерации. Представляется,что суть этого принципа с позиций федеративного устройства заключается в пре­ доставлении равных прав для всех субъектов Федерации в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве, исходя из учета особенностей субъектов Федерации. Такая позиция диссертанта ба­ зируется на проведении различий между понятиями равноправие и равный статус субъектов Федерации.

Равноправие - это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность)'.

Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные при наличии одинаковых условий.

' Гражданско-правовая терминология употребляется в данном случае по аналогии.

Это означает, что автор не отождествляет полностью содержание этих понятий при их употреблении для характеристики особенностей конституционно-правовых отношений с тем контекстом, который вкладывается в содержание данных терминов в гражданском праве.

Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.

^ Иную смысловую нагрузку несет в себе термин равный статус. Равный [Л статус означает обладание субъектами Федерации в реальности одинаковым объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то недопустимы отклонения от него, в то время как различия в статусе не только допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий по параметрам их экономического, политического, социального развития, разнообразны их геофафические характеристики и т.д.

Допуская многообразие использования правовых форм, важно в то же время определиться с условиями и порядком принятия законов в отношении ^ конкретных субъектов Федерации, определяющих особенности этого стату щк са. Представляется, что критерии выбора данной правовой формы урегули­ рования отношений должны быть достаточно жесткими.

I Думается, что основной критерий - это принцип приоритета феде­ рального закона, единого для всех субъектов Российской Федерации, над законом, регулирующим статус отдельного субъекта Федерации.

Федеральный закон, определяющий статус или его элементы для конкретного субъекта Федерации (группы субъектов Федерации), допустим полагаю в случае, если невозможно решить проблему в общем федеральном законе, ^ распространяющемся на всех субъектов Федерации.

Еще более жесткий подход должен быть применен в отношении ограничения использования договоров и соглашений, в той или иной мере определяющих элементы статуса субъектов Федерации. Представляется, что заключение договоров должуо быть разрешено лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона (общего для всех субъектов или специального ^ (касающего одного или нескольких субъектов -, например, закон о статусе Москвы - столицы Российской Федерации, закон о Байкале и т.д.) или Другого правового акта компетентного органа государственной власти (федеральной программы, акта Правительства и т.д.). К примеру, при объективно возникаемых обстоятельствах (чрезвычайное 1 положение,стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур, политическая нестабильность, целесообразность проведения эксперимента и т.п.) может появиться необходимость временно перераспределить предметы ведения и полномочия, урегулировать иные вопросы статуса субъекта Феде­ рации. Сам факт объективной необходимости должен подтверждаться,как представляется, независимым экспертным заключением. С исчезновением обстоятельств договоры (соглашения) утрачивают силу и в полной мере действуют вновь федеральные законы. При определении содержания договора важно учитывать, в состоянии ли субъект Федерации экономически, I политически и организационно реализовывать права, которые ему передаются. Для установления "состоятельности" субъекта Федерации потребуются тщательные обследования, независимые экспертизы, заключения соответствующих финансовых,экономических и других федеральных органов и служб.

Думается, что соблюдение вышеназванных и иных подобных им ус­ ловий и даст основание сформировать правовой режим равных возможно­ стей, как главный признак равноправия субъектов Федерации. Реализация данной задачи потребует внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации и закрепления обозначенных условий в соответствующем феде­ ральном законодательстве. В частности, непосредственно в федеральную Конституцию целесообразно включить принципы приоритета федеральных законов, имеющих общее значение для субъектов Федерации над законами, регулирующими статус отдельных субъектов;

применения индивидуальных статутных законов лишь в случаях, когда это вызвано спецификой террито­ рии;

приоритета федерального закона над договором как правовой формы регулирования статуса субъектов Федерации и допустимости заключения до говоров лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования невозможно решить с помощью федерального закона либо иных форм феде­ рального законодательного регулирования.

Таким образом, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации - создания режима их равных правовых возможностей.

Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации.

§ 5. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации В статье 5 федеральной Конституции в качестве одного из принци­ пов федеративного устройства России провозглашается равноправие и са­ моопределение народов в Российской Федерации.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.