авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 6 ] --

Право народов на самоопределение - общепризнанный в междуна­ родном праве принцип. В статьях первых Международного пакта об эконо­ мических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гра­ жданских и политических правах установлено: « Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой по­ литический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социаль­ ное и культурное развитие»'. Согласно Декларации о принципах междуна­ родного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.) способами осуществления народом ' См.: Права человека. Сборник международных договоров.- Нью-Йорк, ООН, 1989.-С.9, 21.

права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и незави­ симого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом'.

Для уяснения содержания данного принципа в российской консти­ туционной модели федерализма необходима ясность по меньшей мере в сле­ дующих вопросах.. Что вкладывает Конституция Российской Федерации в понятие народы, которым гарантируется равноправие и право на самоопре­ деление? В каких формах допустимо самоопределение народа в рамках суве­ ренного государства и в каких случаях реализация права на самоопределение влечет за собой возникновение именно федеративных отношений?

В Конституции Российской Федерации термин "народ" употребляется в нескольких значениях.

Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти. Народ как политическая общность - это граждане Российской Федерации, обладающие политическими правами и свободами по Конституции РФ. Согласно преамбуле российской Конституции многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ России признается носителем и единственным источником власти в Российской Федерации.

Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (статья 9 Конституции Российской Федерации). В этом случае народ рассматривается как население.

Международное право в документах. М., 1982.- С. 10.

Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (Преамбула и статья 5 Конституции РФ).

По мнению диссертанта, народы в России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, представляют собой такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части -субъекта Федерации. Виды самоопределения в форме администра­ тивно-территориальной автономии, территории местного самоуправления, общественных форм национально-культурной автономии не имеют отноше­ ния к федерализации, так как представляют собой формы самоопределения, универсальные как для федеративного, так и унитарного государства и их возникновение не влечет за собой изменений в федеративном устройстве го­ сударства.

Конституция Российской Федерации, закрепляя равноправие и само­ определение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым, как представляется, наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу. Народ как политико территориальная общность, представляющий территорию - субъект Федера­ ции, - не есть какая-то однородная в этническом или национальном отноше­ нии общность. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способно нести бремя субъекта Федерации. Таким обра­ зом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы - этническая общность, религиозная общность и т.д. усиливают консолидированность, но не являют ся обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, придерживаться разной веры и т.д., что и имеет место применительно к ха рактерстике народов в Российской Федерации, объединенных в настоящее время в границах их проживания на территориях субъектов Федерации.

Самоопределение народа как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают. Если анализировать с этих позиций народы как субъекты самоопределения в форме республик в составе Российской Федерации, то речь должна идти не только о лицах, так называемой, титульной националь­ ности, а о всех гражданах Российской Федерации, постоянно проживающих на территориях данных республик и обладающих политическими правами и свободами граждан Российской Федерации. Диссертант присоединяется к мнению Л.Ф. Болтенковой, которая справедливо замечает о том, что о какой бы форме самоопределения ни шла речь, субъектом его должны быть не только конкретные "титульные" нации, а народ в целом, то есть население исторически определенной территории. Кроме сохранения своего имени в названии республики и признании языка государственным, ничто другое не должно быть исключительным правом людей "титульной" нации'.

Таким образом, диссертант различает право народов на самоопределе­ ние и право нации на самоопределение. Исходя из понимания нации как общности граждан, объединяемых государством, единство которого они оли­ цетворяют, формой самоопределения такой нации является формирование суверенного государства, в том числе путем отделения от другого суверенно­ го государства. Отношения, связанные с образованием суверенного государ­ ства носят международно-правовой характер. Самоопределение народа в та­ кой форме может быть осуществлено лишь в случае, если народ будет при­ знан на международном уровне одновременно как нация, имеющая право на ' См.: Болтенкова Л.Ф. Российская государственность: состояние и перспективы развития.- Москва: Изд-во "Республика",!995.- С. 62.

суверенную государственность. Однако основное функциональное значение принципа самоопределения народов связано с его рассмотрением как спо­ соба политико-территориальной организации общности людей во внутриго­ сударственных отношениях. В этом случае самоопределение реализуется путем образования субъекта федерации, территории местного самоуправле­ ния, использования различных форм национально-культурной автономии, но исключает создание суверенного государства.

Представляется, что в истории государственной организации советской России была изначально допущена подмена понятия права народов на само­ определение внутри России понятием права нации на самоопределение, вплоть до отделения и создания самостоятельного государства. В Деклара­ ции прав народов России от 20 (15) ноября 1917 года было провозглашено право народов « на свободное самоопределение, вплоть до отделения и обра­ зования самостоятельного государства». Этот принцип получил воплощение в Договоре об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 года, а в даль­ нейшем и в конституциях СССР и конституциях союзных республик. В них было закреплено право союзных республик на свободный выход из Союза ССР ( ст. 26 Договора: «За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза)'.

Исторически сложившаяся в России концепция национального сувере­ нитета до сих пор оказывает свое влияние. В принятых в 90- годах деклара­ циях о государственном суверенитете ряда республик - субъектов РФ можно встретить подмену права народа на самоопределение правом нации на само­ определение в форме суверенного государства. Иногда эти понятия ставятся рядом и в какой-то мере отождествляются. Так, в преамбуле Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР, принятой И октября ' См.: Сборник нормативных актов по советскому государственному права.- М.:

Юрид.лит., 1984.-С.54.

года, говорится о том, что республика, принимая данную декларацию, реали­ зует право башкирской нации на самоопределение. В Декларации о госу­ дарственном суверенитете Марийской ССР от 22 октября 1990 года провоз­ глашается « неотъемлимое право марийской нации, всего народа республики на самоопределение». В Декларации о государственном суверенитете рес­ публики Татарстан записано, что Татарстан является формой самоопределе­ ния как татарской нации, так и всего народа республики'. Эти положения повторяются в некоторых республиканских конституциях. К примеру, в ста­ тье 69 Конституции Республики Башкортостан закреплено, что данная Рес­ публика образована в результате реализации права башкирской нации на са­ моопределение ^.

По мнению диссертанта, нужно очень корректно употреблять тер­ мин «нация» и отказаться от его использования в отношении лиц титульной национальности, проживающих на территориях республик в составе России, независимо от их численности. Во-первых, если признавать, что лица титуль­ ной национальности составляют нацию, которая имеет право на самоопреде­ ление, то как быть с лицами, принадлежащими к другой национальности, до­ ля которых также весьма значительна на территории республики? По логике и справедливости они также имеют право называться нацией и требовать права на самоопределение. В России проживает более 140 лиц разной на­ циональности, и пытаться определить, кто из них сформировал на террито­ рии России общность в виде нации, а кто нет - дело не совсем благодарное.

Во-вторых, если исходить из посылки, что лица титульных национальностей, проживающие в республиках и есть нации, тогда возникает вопрос, а почему лица титульной национальности, проживающие в автономной области и ав ' См.: Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М.,1990.

^ См.: Конституции Республик в составе Российской Федерации.- М.: Манускрипт, 1995.- С. 44.

тономных округах не составляют нации? Объявление бывшей автономной республики государством еще на означает, что проживающие в нем лица ти­ тульной национальности автоматически преобразуются в нацию, претен­ дующую на государственный суверенитет. Наконец, в- третьих, если за осно­ ву понимания субъекта права на самоопределение берется нация, а не народ, то понимание нации не только в этническом, но и одновременно в этатиче ском значении в республиках - государствах может привести к претензиям на самоопределение в форме суверенного государства. Вместе с тем респуб­ лики сами являются составными частями суверенного государства и имеют лишь статус субъектов Федерации.

Несмотря на обозначенные проблемы, связанные с разным понимани­ ем Федерацией, с одной стороны, и рядом республик, с другой, конституци­ онного принципа права народов на самоопределение, следует все же заме­ тить, что идея наднациональности народов как носителей права на самоопре­ деление постепенно проникает и в конституционное законодательство рес­ публик - субъектов Российской Федерации, Так, статья 1 Конституции Рес­ публики Саха (Якутия) провозглашает данную Республику государством, основанным на праве народа на самоопределение. При этом народ рассмат­ ривается как общность граждан Республики всех национальностей. Специ­ ально подчеркивается, что никакая часть народа не может себе присвоить право осуществления государственной власти в Республике, В статьях 2 кон­ ституций республик Адыгея, Мордовия, статьях 3 конституций республик Марий Эл, Хакассия многонациональный народ Республики провозглашает­ ся как единственный источник власти', В преамбуле Конституции Респуб­ лики Бурятия говорится о «многонациональном народе Бурятии, объединив ' См.: Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.

"Известия",!996. - Вып. 2.- С.С. 5, 75, 101,133, 197.

шем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан дру­ гих национальностей»'.

Наряду с правильным пониманием права народов на самоопределение как принципа федеративного устройства, другим важным аспектом, имею­ щим отнощение к рассматриваемому в данном параграфе конституционно­ му принципу, является уяснение смысла понятия "равноправие народов".

При анализе того, как сформулирован в Конституции РФ рассматриваемый конституционный принцип, обращает на себя внимание объединение в нем двух качеств правосубъектности народов в Российской Федерации- равно­ правие и самоопределение.

В международных документах о равноправии народов как составной части права народов на самоопределение специально не говорится. Вместе с тем это качество подразумевается при раскрытии содержания права народов на самоопределение. В статьях первых упомянутых выше международных пактов указывается на то, что все народы свободно устанавливают свой по­ литический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социаль­ ное и культурное развитие. Для достижения этих целей, они могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного сотрудничест­ ва, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права.

Ни один ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования^. Таким образом, из содержания положений международных актов о правах человека самоопределение народа означает выбор политиче­ ского статуса и право на установление гарантий свободного и равного эконо­ мического, социального и культурного развития. Поэтому равноправие в этом смысле есть равные возможности народов при равных условиях на вы ' См.:

- Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.Л995.-С. 70.

• См.: Права человека. Сборник международных договоров.- Нью-Йорк, ООН, 1989.-С.9,21.

бор адекватной формы самоопределения и равные гарантии реализации их статуса и развития.

Важное значение для понимания рассматриваемого контитуционного принципа имеет определение условий реализации права на самоопределение.

В международном праве отсутствуют нормы, устанавливающие, в каких слу­ чаях и при каких условиях народы имеют возможность реализовывать свое право на самоопределение. Представляется, что к таким условиям должны относиться по меньшей мере следующие обстоятельства. Это наличие общ­ ности, которое может реализовать право на самоопределение, и отсутствие ограничений, которые существуют для выбора формы и содержания реализа­ ции права на самоопределение.

Одной из задач современной науки является выработка четких крите­ риев и определение условий, при которых допустима та или иная форма са­ моопределения. В отечественной литературе установлены самые общие под­ ходы к решению этой задачи. Например, Б.С.Крылов, отмечает, что выбор формы самоопределения народа предопределен его волей и условиями су­ ществования'.

Весьма важно развить эти общие подходы, ибо пока их толкование весьма произвольное. Следует определиться, что понимается под волей на­ рода и условиями его существования. Можно ли считать волей народа субъ­ екта Федерации решения органов государственной власти данной террито­ рии, представляющих народ? К примеру, была ли выражена воля народа в случаях с республиками в составе России, издавшими декларации о государ­ ственной суверенитете? Диссертант полагает, что воля народа может счи­ таться выраженной в случае, если она осуществлена в формах непосредст­ венной демократии- референдума и выборов. При этом положительные ре См.;

Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- С.47.

зультаты их проведения соответственно либо непосредственно должны озна­ чать принятие юридически значимого решения, либо должен последовать обязательный учет воли народа органами государственной власти при приня­ тии ими правового акта. В этой связи справедливыми видятся замечания ученых, усматривающих в референдумах народов территорий - составных частей Федерации эффективную форму улаживания противоречий, созда­ ваемых возникновением проблемы реализации права на самоопределение.

Думается, что прав Э.В.Тадевосян, когда проводя аналогию с референду­ мом в канадском Квебеке, ставит вопрос о том, « насколько легче было бы сегодня бороться с чеченским сепаратизмом, если бы соответствующий ре­ ферендум был своевременно проведен в Чечне, когда националистические тенденции только проявились и когда большинство населения по всем дан­ ным отвергало сепаратизм»'.

Условия существования народа как общности весьма разнообразны:

политические, демографические, географические, экономические, социаль­ ные, культурные, национальные.

Демографические условия - это признание того, что такая общность народ действительно образована. Представляется, что право народа на са­ моопределение допустимо в том случае, когда он выступает как общность компактно проживающая и имеющая общепризнанные и устойчивые в рам­ ках данной группы людей политические, социальные, культурные традиции.

Выполнение политических условий предполагает определение того, в состав какого территориального образования входит данная общность. Если эта общность в составе другого суверенного государства, то должна быть учтена и воля другого народа - народа данного суверенного государства в целом.

' См.:Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально государственный нигилизм // Государство и право.- 1996.- Ш 10.- СЮ, Еще одно важнейшее политическое условие при реализации права на­ рода на самоопределение внутри суверенного государства связано с соблю­ дением во внутригосударственных отношениях принципа территориальной целостности. Данный принцип во взаимосвязи с принципом равноправия и самоопределения народов был закреплен в Декларации о принципах между­ народного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.). Подтвердив равноправие и право народов на самоопределение, другие важнейшие принципы социального ра­ венства, Декларация установила: « Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному на­ рушению территоральной целостности или политического единства суверен­ ных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории» '.

Среди политических требований к основополагающему следует также отнести и такие условия: самоопределение народа возможно, если его осуще­ ствление не повлечет за собой нарушение прав человека и гражданина, прав других народов. На эти условия особо обращается внимание отечественными государство ведами, занимающимися исследованиями по вопросам реализа­ ции права народов на самоопределение, как принципа российского федера­ лизма. Так, Э.В.Тадевосян подчеркивает, что право народов на самоопреде­ ление может и должно осуществляться не иначе как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дик Международное право в документах. М., 1982.- С. 10.

риминации инонационального населения.' Как замечает Б.С.Крылов, «...никакой народ не может претендовать на самоопределение, если при этом он стремится нарушить или фактически нарушает права какого-либо другого народа или национальной группы»'^.

Резюмируя изложенное, необходимо подчеркнуть следующее. Равно­ правие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституци­ онный принцип федеративного устройства, по мнению диссертанта, нужно рассматривать с общегражданских наднациональных позиций. Этот прин­ цип- условие существования и развития народов как многонациональных общностей, сформированных или формирующихся для самоопределения в рамках единых территорий - субъектов Федерации, в пределах которых соз­ даются условия для их свободного развития, реализации гражданами основ­ ных прав и свобод. Важно учитывать, что данный принцип закреплен в Конституции Российской Федерации как принцип конституционного внут­ ригосударственного права, обусловливающий демократический характер его реализации в рамках федеративного устройства, а не как принцип междуна­ родного права. Поэтому его реализация во внутригосударственных федера­ тивных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо наро­ дом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверен­ ного государства ' Тадевосян Э.В. Указ. соч.- С.7.

^ См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- С.23.

§5. Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве.

Проблема научно-практического анализа разграничения предметов ведения как принципа федерализма остается одной из актуальнейших в современной России. На это обращено внимание в юридической науке. Так, Б.С.Крылов отмечает, что разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов является одним из важнейших вопросов развития федерализма'.

Несмотря на то, что разграничение предметов ведения между Рос­ сийской Федерацией и субъектами Российской Федерации является одним из основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами можно вывести лишь из толкования статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, решающих конкретные задачи разграничения предметов ведения.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем ' См.: Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.- В кн. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации,- М.: ИЗи СП, 1995.- С. 43.

случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве - об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Для понимания сущности и содержания конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важ­ ное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы ведения".

Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочия­ ми, соответствующей системой властных правовых и организационных рыча­ гов. Вопросы,в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения.

Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью дан­ ной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Перечень данных предметов закрепляется в главе 3 Конституции Российской Федерации - "Федеративное устройство", причем две статьи - 71 и посвящены исключительно данной задаче.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализиру­ ются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем, по мнению диссер­ танта, технико- юридический анализ формализации категории "предметы ведения" дает основание ставить вопрос об использовании в Конституциии Российской Федерации категории" предметы ведения" и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа государственной власти.

Диссертант придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государс­ твенного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия'.

Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

Таким образом, компетенция и полномочия - это свойства, присущие государственному органу.

Исходя из этих теоретических посылок, диссертант согласен с теми учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации^. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства.

"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и ' См., например, О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет Компетенция местных Советов.- М.:

Юрид.лит., 1986.- С.23-31;

Бахрах Д.Н. Административное право.- М.,1993. С.77, Государственное право Российской Федерации.- М.: Юрид.лит., 1996. - 298.

^ См.: Федерация в зарубежных странах. Москва: "Юридическая литература", 1993. С. 17 ;

См., также Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах.- М.: Федеральное Собрание;

ИНИОН РАН.- С. 7.

такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с пунктом "а" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от полномочия как составной части компе­ тенции органа государственной власти юридическими последствиями. При закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Рос­ сийской Федерации и федеральных законов акцент делается не на то, что это право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на то, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом власти.

Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения с категориями "полномочия" и "компетенция".

Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Феде­ рации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в статьях 71, 72, федеральной Конституции именно, как предметы ведения Федерации и ее субъектов.

В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами'. В этом состоит сущность принципа федерального конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Как общее требование данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране.

Эти особенности связаны с разными подходами к решению вопроса о допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Хотя в большинстве зарубежных стран разграничение предметов веде­ ния между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции ^, в то же время некоторые страны допускают разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве.

Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федера­ ции (раздел 8 статьи 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусмат­ ривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71 Основного закона ФРГ). В ранее существовавшей Чехословакии согласно ее Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 го­ да, распределение предметов ведения Чехословацкой Федеративной Респуб­ ликой и обеими республиками - Чешской и Словацкой - в вопросах внут­ реннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания.

' См..например. Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М., Наука,1966.-С.179.

- См.: Федерация в зарубежных странах. М.: Юрид.лит., 1993.- С. 20 ;

См.:

Разграничение предметов ведения между Федерацией.- С. Диссертант придерживается мнения тех государствоведов, кто считает, что стабильность в решении такого важного вопроса, как разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпы­ вающим образом решается в самой конституции'.

Представляется, что практика изменения конституционных норм по вопросам федеративного устройства обычным законом противоречит сущности федерации как договорного государства. Как справедливо указано в научной литературе, суть доктрины, лежащей, в частности, в основе фе­ дерации американской разновидности заключается в том, что Союз является результатом соглашения между его составными частями, поэтому никакая часть конституции, которая воплощает в себя это соглашение, не может быть изменена без согласия сторон, принявших на себя обязательства по соглашению^.

В отличие от вышеупомянутых зарубежных государств, где допускает­ ся перераспределение предметов ведения путем издания обычного феде­ рального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении российская модель более строго следует сущности федеративного государства. При этом сам факт наличия в Основном Законе России закрытых перечней предметов ве­ дения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как было указано ранее, закреплен в статье 136 Конституции Российской Федерации.

Исходная терминологическая и формально-юридическая заданность конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает ' С: Федерация в зарубежных странах. - С. 20-21.

" См.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии.- М.: Прогресс, 1986. С.108.

адекватное использование категориального аппарата во всех статьях Конституции Российской Федерации. Представляется, что это требование не удалось выполнить в необходимой мере в действующей российской Конституции.

В отдельных статьях федеральной Конституции имеет место использование терминов предметы ведения и полномочия, по смыслу не совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Терминологическая невыдержанность наблюдается как в основополагающей главе 1 Конституции Российской Федерации - "Основы конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей вопросы федеративного устройства Российской Федерации.

Так, возникает сложность с толкованием того, что вкладывается в понятие "предметы ведения и полномочия органов государственной власти", употребляемое в статьях 5 и 11 Конституции Российской Федерации. Как уже было обозначено выше, в юридической науке достаточно устоялось понимание того, что" предметы ведения и полномочия органа государс­ твенной власти" в совокупности составляют понятие компетенция данного органа. Резонен вопрос, почему не использован более емкий термин компетенция. Можно вполне предположить, что создатели современной рос­ сийской конституционной модели допускают самостоятельное существование понятия предметы ведения органов государственной власти.

Тогда важно было бы в самой Конституции Российской Федерации более четко обозначить соотношение понятий предметы ведения органов государственной власти и предметы ведения Федерации и ее субъектов как объект разграничения государственной власти по вертикали.

По мнению диссертанта, в Конституции Российской Федерации должно быть обеспечено единообразие и последовательное применение юридически устоявшегося категориального аппарата. Отсюда, хотя действующая Конституция Российской Федерации не использует термин "компетенция", но именно о ней, как представляется, должна идти речь в статьях Конституции Российской Федерации, где идет речь о разграничении объема государственной власти между государственными органами.

В федеральной Конституции можно встретить и противоположную метаморфозу. Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" в Конституции Российской Федерации на этом же уровне разграничения власти употребляется термин "полномочия Российской Федерации " (см. статьи 73 и 77 Конституции Российской Федерации), кото­ рые, как уже было указано выше, представляет собой лишь один из частных видов предметов ведения Федерации.

Категория "полномочия Федерации" использовалась в ранее действующей законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция использования данной категории была несколько иной. Речь шла о "полномочиях Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со статьей 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов.

Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих ее редакциях, вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации - России в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Неудачно употребляемая в законодательстве СССР и РСФСР последних лет категория "полномочия Федерации" вновь включена в конституционно-правовую материю Российской Федерации и вносит путаницу в категориальный аппарат, применяемый в Конституции Россий­ ской Федерации. Дссертант полагает, что в статьях 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения.

Разнобой в употреблении терминов предметы ведения, компетенция и полномочия наблюдается и в федеральном законодательстве, в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в законах субъектов Российской Федерации, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения.

Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии текущее федеральное российское законодательство.

Примерами пренебрежения конституционного понимания принципа разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней государственной власти: отношений между Федерацией и субъектами Федерации и отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Россий­ ской Федерации и субъектов Российской Федерации"'.

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий:

использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъек ' См., например, федеральные законы "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года, "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года, "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" от 22 ноября 1995 года.

тов"', а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации"^.

По мнению диссертанта, приведенные примеры являются фактами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, во вторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии, задаваемой Конституцией РФ.

Анализ текущего федерального законодательства свидетельствует о том, что доля федеральных законов, в которых правильно используется термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, незначительна. В качестве примеров, где именно эта категория употребляется при разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по конкретно обозначенным предметам ведения, можно привести, в частности, статью 24 Водного Кодекса Российской Федерации, статью Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", статьи 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти'.

' См., например, заголовок главы 2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

^ См., например, федеральные законы " О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 года и " О мелиорации земель" от 10 января 1996 года, "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации " от июня 1995 года.

• См., например, федеральные законы "Об основах социального обслуживания ^ населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 года, "О животном мире" от марта 1995 года, "О занятости населения в Российской Федерации в ред. от 6 мая 1996 года и другие.

Иногда в одном и том же федеральном законе, и даже в одной и той же статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и того же предмета регулирования. Так, статья 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", регулирующая объем компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений недропользования в ее части третьей говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий, относящихся к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации.

Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с нарушением требований конституционности, порождает незаконную и противоречивую правоприменительную практику.

Аналогичная картина обнаруживается при анализе использования терминологии в договорной практике регулирования отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ договорной ревизии конституционно-закрепленных предметов ведения позволил выявить,образно говоря, и "квазиведение", когда под терминами предметы ведения зачастую "скрываются" совершенно иные правовые категории.

Это может быть конкретизация уже конституционно определенных предметов ведения. Так, в п." и" статьи 4 Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года"0 разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" к предметам совместного ведения ' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995,- № 8, Ст. 298.

отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего "социальная защита"'.

Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения.

К примеру, в соответствии с п."ж" статьи 1 Договора от 12 января 1996 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области"" установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть ни что иное, как законодательное полномочие органа государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъекта согласно п."в" статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Наконец, можно встретить употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда на самом деле фиксируется компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частнос­ ти, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем к совместному ведению отнесена конкретная компетенция органов государственной власти: установление условий деятельности, разработка и утверждение программ ^.

Думается, что одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов прежде всего в самой правовой науке. В российской юридической науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов "предметы ведения", "компетенция" и " полномочия".

' См.: Федеральное конституционное право России.- М.,1996.- С.229.

^ См.: Там же - С. 266.

^ См.: Там же-С. 256-258.

Так, нередко имеет место смешение понятий предметы ведения и компетенция. Иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения Федера­ ции и субъектов Федерации, тут же используют в отношении этих категорий другой термин - компетенция федерации и субъектов федерации'.

При этом зачастую даже в одном и том же источнике можно встретить разное толкование данных категорий. Например, в учебнике «Иностранное конституционное право» при описании конституционной модели США говорится о разграничении предметов ведения между Федерацией и штата­ ми^, а при освещении конституционных моделей германского, швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляются термины "компетенция Федерации" и "компетенция субъектов Федерации"-^.

О компетенции Федерации и субъектах Федерации говорится и в русских переводах действующей Конституции ФРГ *.

Столь существенные различия в использовании терминов свидетельствуют о том, что в теории и практике конституционного и административного права термины "предметы ведения", "компетенция", "полномочия" не являются достаточно устоявшимся. Необходимы специальные научные исследования по данной проблематике, позволяющие постепенно сформировать единство в понимании терминологии в этом направлении. Результаты этих исследований целесообразно было бы юридически формализовать в федеральном законе, где дать дефиниции основных юридических категорий. Это создало бы предпосылки для ' См., например, В.Е.Чиркин Основы конституционного права. М.: «Манускрипт", 1996.- С. 127;

С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8.-1995.-C.8- ^ См.: Иностранное конституционное право. / Под ред. проф. В.В. Маклакова.- М.:

Юристъ, 1996.- С. 33-34.

' См.: Там же.- С. 150-151. С.222-223;

С 302-303;

350-351.

" См., например. Современные зарубежные конституции: Учебное пособие.- М.:

* МЮИ. 1992.

совершенствования непосредственно и самой Конституции Российской Федерации.

До тех пор пока эта задача не решена, по мнению диссертанта, необходимо исходить из логики регулирования федеративных отношений, суть которых обозначена терминологией статей 71, 72 и 76 Конституции Рос­ сийской Федерации. Строгое следование проведению различий между поня­ тием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" и понятием "компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации" позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской, от правовых противоречий, возникших сегодня в результате полисемичного использования терминов "предметы ведения" и "полномочия" в конституционном, договорном и текущем законодательном регулировании Российской Федерации и ее субъектов.

Актуальным аспектом, связанным с правильным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации.

Анализ современной практики конституционного и уставного регулирования субъектов Российской Федерации позволяет выделить по меньшей мере шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из них, по мнению диссертанта, являются неконституционными, так как инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

В качестве нарушения Конституции РФ диссертант рассматривает включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.

В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепля­ ются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Удмуртия, Липец­ кая область, Москва). Другой вариант - установление перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (Карелия, Коми).

Нежелательно, по мнению диссертанта, и включение в конституции, уставы субъектов Федерации переченя предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией. Однако в данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным закондательством.

Достаточно распространенной практикой является закрепление перечня предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край. Курганская, Оренбургская, Свердловская, Тамбовская области, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). Встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

Наконец еще два варианта, которые встречаются в практике конституционного (уставного) регулирования, могут быть оценены как юридически "чистые" с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, Тыва, Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области).

Другой вариант - устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Чувашия, Белгородская, Иркутская, Тюменская области, Хабаровский край). Последний вариант регулирования диссертант считает необходимым рассмотреть более подробно.

Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по российской Конституции. И в этой связи иногда возникают противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определе­ ние режима природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энерге­ тических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. В этой связи важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

По мнению автора данной работы, предметы ведения субъекта Федера­ ции охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.


Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансо­ вых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализаемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохра­ нения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально культурной автономии.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых сегодня между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъ­ ектов.

О допустимости двустороннего договора как правовой формы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации ведется дискуссия в отечественных политических и научных кругах. Высказывается точка зрения о том, что в России имеют место случаи, когда необходимость принятия договора, разграничивающего предметы ведения, может возникнуть. Так, СМ. Шахрай считает, что полный перечень предметов ведения в договоре может быть зафиксирован в двух случаях:

когда договор заключается с субъектом Федерации, не подписавшим Федеративный договор 1992 года и если в составе России появляется новый субъект Федерации'. Диссертант изложил свою позицию по этому вопросу в параграфе 1 главы данной главы, в которой попытался обосновать недопустимость договорного разграничения предметов ведения, выступающего в качестве альтернативы положениям федеральной Конституции. Договорным разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией РФ или в противоречие с ней нарушается базовый принцип конституционных основ и федеративного ' См.: С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8. 1995.-С.9.

устройства - принцип государственного суверенитета. Появление двусторон­ них договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает ее природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором. Поэтому признание наряду с федеральной Кон­ ституцией договора, как самостоятельной формы рг1зграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами одначает, по мнению автора данной диссертации, по сути разрушение суверенных и федеративных начал государственности России.

Неоправданность широкого использования данной правовой формы доказывается их негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно-установленных предметов ведения выражается в несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

Как было уже замечено ранее, правильное понимание адекватной для категории "предметы ведения" правовой формы регулирования связано с проведением различий в двух уровнях разграничения власти между Федерацией и ее субъектами. Первый - это определение отношений между Федерацией и ее субъектами. Второй - урегулирование отношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В данном случае наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (статья Конституции Российской Федерации) и договоры (статья 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров: договоры между Федерацией и ее субъ­ ектами и договоры между органами государственной власти.

Как уже было показано выше в параграфе 1 данной главы, в настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в российской Конституции. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (Например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан)'.

Очевидно, что простым запретом заключать договоры и соглашения, противоречащие Конституции Российской Федерации, результат едва ли мо­ жет быть достигнут. Нужна последовательная федеральная политика, охватывающая все направления совершенствования законодательства.

Итак, анализ норм Конституции Российской Федерации, в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, ' См. также аналогичные соглашения с Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия).

свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.

§ 6. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти В соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федера­ ции одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Изучение правовых предпосылок развития противоречивых процессов федерализации России свидетельствует о том, одна из важных нитей, ко­ торую, образно говоря, необходимо распутать для успешного их устранения, связана с законодательным решением на федеральном уровне проблемы разфаничения предметов ведения и полномочий между органами государс­ твенной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из анализа концепции российской Конституции, формально юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следую­ щей иерархической последовательности: Конституция России как основа раз граниченния предметов ведения и полномочий;

принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. Конституции РФ) и, наконец, заключение в развитие федерального законо­ дательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Наличие двух статей Конституции - 11 и 76, по разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения породило на практике дискуссию - что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти : феде­ ральный закон или договор?

Хотя федеральная Конституция и допускает сочетание федерального закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы. Сегодня он приобрел актуальнейшее значение, ибо схема :Конституция - федеральный закон - договор подвергается ревизии не только со стороны заключаемых договоров, но и в федеральном законодательстве, а также законодательстве субъектов Федерации.

По твердому убеждению диссертанта, договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений.

Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве. Так, в соответствии со статьей 67 Водного Кодекса Российской Федерации разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.' Статья 7 Федерального закона от 24 апреля 1995 го­ да "О животном мире" устанавливает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом."


К сожалению, такой подход не проводится до конца последовательно в федеральном текущем законодательстве. Содержание некоторых федеральных законов свидетельствует о том, что зачастую договорам отво­ дится приоритетная, по сравнению с федеральным законом, роль. Наглядной иллюстрацией тому является Федеральный закон от 8 февраля 1995 года "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О недрах". Согласно ст.1 (Г) данного закона "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­ дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отнощений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Никакого упоминания о федеральных законах как о правовой форме разграничения нет и в помине. О роли самого этого Федерального закона говорится следующее:

его положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений ' См.:Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 47.- Ст. 4471.

" См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.-№ 13. Ст. 476.

недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Эти нормы напрямую вступают в противоречие с федеральной Конституцией и нацеливают на интенсивное развитие договорного права в области недропользования.

Иногда из содержания федерального закона неясно, какой правовой форме отдается приоритет. Так, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 3 апреля 1996 года "Об энергосбережении" законодательство Российской Федерации об энергосбережении состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Из формулировки статьи непонятно, принимаются ли только законы субъектов Федерации в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, либо речь идет также и о принятии федеральных законов на основе этих договоров.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти, как представляется, следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство - ядро правовой системы и основу стабильности федеративного государства. Двусторонние договоры (соглашения) должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- К» 3.- Ст. 141, К сожалению, примеры явной подмены договором федерального закона можно найти практически во всех договорах, заключенных на данном этапе между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди положений, которые требуют единого федерального регулирования можно назвать статьи договоров, закрепляющие право субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона;

назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти;

порядок приостановления на территории субъекта актов министерств и ведомств, оспариваемых субъектом Федерации в суде и др.

Иногда в договоре содержится ссылка на федеральный закон. Напри­ мер, в договорах закрепляется право устанавливать в соответствии с фе­ деральными законами условия лицензирования природопользования на тер­ ритории субъекта Федерации (например, договор со Свердловской об­ ластью). В таком случае вообще теряется смысл в договорных положениях.

Другой важный вопрос, на который следует дать ответ при раскрытии содержания конституционного приниципа разграничения предметов ведения и полномочий связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Диссертант считает, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения. Договор - это акт совместного действия. Если вопрос относится к ведению Российской Федерации, то она решает эти вопросы самостоятельно, либо федеральным законом наделяет органы власти субъектов Федерации отдельными полномо­ чиями. Принцип отказа от договорного регулирования должен действовать и в отношении предметов ведения субъектов Федерации, за исключением слу чаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации своих отдельных полномочий федеральным органам, если такая необходимость обусловлена объективными обстоятельствами.

Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетен­ ции, нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции. В действующем федеральном законодательстве пока не проведено различий между договором и соглашением.

В соответствии со статье 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Каких-либо других случаев использования термина соглашение в самой Конституции Российской Федерации не содержится'.

На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить по меньшей мере следующие виды соглашений: о передаче осуществления части полномочий;

о разграничении компетенции;

о разграничении государственной собственности;

об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы;

об организации управления в различных отраслях;

о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и другие.

' По данным на май 1997 года в развитие договоров,заключенных с субъектами Федерации, и самостоятельно от них, подписано свыше 160 соглашений на уровне исполнительных органов государственной власти. Их число колеблется от трех (Северная Осетия - Алания) до 17 (Свердловская область). Договор с Кабардино-Балкарией подписан Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.

В качестве варианта можно было бы предложить следующие подходы к проведению различий.

Договор целесообразно было бы определить как форму комплексного решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (расп­ ределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). С точки зрения юридических последствий это документ, требующий ратификации соответствующими законодательными органами власти, и, при необходимости,- согласия исполнительных органов, если инициатива заключения договора исходит не с их стороны.

Соглашение в таком случае, полагаю, логичным было бы рассматри­ вать как правовую форму перераспределения отдельных полномочий, в конкретных сферах, по частным вопросам. Именно об одном из таких типов соглашений говорится в статье 78 Конституции Российской Федерации.

Пока большинство подписанных соглашений отнюдь не являются актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти. По содержанию - это акты, декларирующие необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах, устанавливащие взаимные обязательства воздерживаться от неконституционных и противоправных действий, доли поступлений от налогов и налоговые льготы, односторонние финансовые обязательства без соглашений, однако данная Республика поставила задачу заключить соглашения по линии всех министерств и ведомств России.

Правительства и другие организационного характера вопросы. Это можно оценивать по-разному. Некоторые должностные лица и специалисты считают такую практику не совсем правильной. Мне же думается, что она подтверждает истинность того, что соглашения нецелесообразно превращать в правовую форму, заменяющую законодательство.

Обобщая изложенное, необходимо отметить, что последовательное проведение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в современных условиях развития российской правовой системы означает прежде всего определение приоритетов в формах правового регулирования, развивающего конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий.

Диссертант считает, что формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция России;

принятие на ее основе феде­ ральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конс­ титуции РФ) и заключение на основе Конституции РФ и федеральных зако­ нов договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ). Принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должен быть ясно обозначен в Конституции Российской Федерации.

ГЛАВА ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РФ § 1. Технико-юридические проблемы формализации предметов ведения Анализ конституционного регулирования разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет обозначить ту систему конституционных норм, которые в значи­ тельной мере предопределяют особенности конституционной модели рос­ сийского федерализма, исходя из того, как решаются центральные вопросы размежевание сфер власти центра и составных частей федеративного государства.

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов - сфер власти. В юридической науке справедливо отмечается несовершенство юридической техники изложения предметов ведения в российской Конституции. С этой точки зрения подходы к формулировке видов предметов ведения весьма разнообразны. Предметы ведения по российской Конституции - это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерациии и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.);

государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохра­ нения и т.д.);

отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.);

объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.д.). Вместе с тем это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения сферах общественных отношений. Невыдержанность концепции "предметы ведения" и юридического стиля по цепной реакции переходит от федеральной Конституции к текущему федеральному законотворчеству, отражается на содержании договоров (соглашений) и законотворчестве субъектов Федерации. Насколько оправдано такое разнообразие?

Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо рассматривается как недостаток.' В самом деле, чем, к примеру, объяснить использование разных терминов - "общие вопросы" и " координация вопросов" применительно к определению сфер жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так, согласно п. "е" части 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся "общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер "здравоохранения, защиты семьи, ма­ теринства, отцовства и детства, социальной защиты "та же статья Конс­ титуции употребляет уже иной термин - "координация вопросов" (пункт "ж").

Как отмечает Б.С.Крылов, и те, и другие вопросы относятся к одной сфере, ' Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.- Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации.- М.: ИЗиСП.1995. - С.45.

сфере социального развития и подходы регулирования и управления должны быть идентичны. Во всех этих сферах государство на федеральном уровне определяет общие вопросы: гарантии защиты социальных прав и стандарты'.

Следует согласиться и с позицией в том, что едва ли верным является отнесение к совместному ведению "общих вопросов".

Общие вопросы - это категория имманентно присущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если статья 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому думается справедливым является предложение, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например, вопросы."

В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования: "пра­ во", "законодательство", "правовая основа"," правовое регулирование".

Анализ статей 71 и 72 Конституций Российской Федерации свидетель­ ствует о том, что "законодательство" как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации употребляется в значении отрасли. При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когда ' См.: Там же.

" См.: Б.С.Крылов Указ. соч.-С.46.

необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которых признано юридической наукой.

Всего в статьях 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбит ражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-ис­ полнительное, административное, административно-процессуальное, трудо­ вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией россий­ ского права, распределены в российской Конституции как предметы ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если сле­ довать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих ох­ рану природодных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасль законодательства как законодательство о животном мире.

Другая проблема, имеющая отношение к термину "законодательство", связана с пониманием структуры актов, формирующих отрасли законода­ тельства, определяемые в Конституции РФ как предметы ведения. Вопрос возникает в связи с необходимостью соотнесения этой структуры со структурой законодательства, определяемого в статье 76 Конституции РФ как система правовых актов, издаваемых по предметам ведения.

По мнению диссертанта, следует различать законодательство как от­ расль и как систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения. О законодательстве как системе правовых актов, издаваемых по предметам ведения, речь идет в статье 76 Конституции Российской Федерации.

Законодательство как отрасль структурно значительно шире. Оно включает все виды нормативных правовых актов, издаваемых в данной сфере. Проа­ нализировав ряд отраслевых федеральных законов по предметам ведения, диссертант обнаружил, что термин "законодательство" используется в значе­ нии как система правовых актов в определенной сфере (отрасли). В боль шинстве случаев федеральные законы содержат термин "законодательство Российской Федерации" (водное законодательство Российской Федерации, законодательство Российской Федерации о недрах и т.д.).

Иногда в федеральных законах проводится различие между законодательством и правом. Так, часть вторая статьи 3 Семейного Кодекса РФ предусматривает положение о том, что семейное законодательство состоит из Семейного Кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации'. Часть 3 этой же статьи говорит об иных актах, которые могут устанавливать нормы семейного права. Это указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, принимаемые в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской Федерации.

Право как предмет ведения употребляется лишь в "п" статья 71 Консти­ туции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения Федерации "федерального коллизионного права". Другие варианты исполь­ зования правовых категорий - определение статуса ("н" статья 71), правовое регулирование ("о" статья 71 Конституции Российской Федерации), установление правовоых основ ("ж" статья 71), установление основ ("е" статья 71), установление системы ( "г" статья 71), регулирование ("в", "ж" статья 71). Столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения с трудом поддается логическому объяснению.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.