авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 7 ] --

Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном случае и причин дифференциации терминологии, предполагает уяснения их соотношения с понятиями отрасль законодательства и право. По мнению дис См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 1.- Ст. 16.

сертанта, последние два термина вполне уместны и при формализации пред­ метов ведения в упомянутых выше случаях. В самом деле речь видимо должна идти не просто о регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровне финансового, валютного, банковского, таможенного законодательства ( "ж" статья 71). По- видимому не правовое регулирование, а право интеллектуальной собственности подразумевается в пункте "о" статьи 71.

Важное практическое значение имеет уяснение термина " правовые основы". Данный термин носит оценочный характер и структурно не опре­ делен. Об этом свидетельствует то разнообразие в понимании структуры "правовых основ", которое можно встретить в текуш,ем федеральном законодательстве.

Так, в качестве правовой основы регулирования вопросов охраны го­ сударственной границы Федеральный закон "О государственной границе" определяет лишь Конституцию РФ и международные нормы'. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года"0 внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Согласно статье Федерального закона от 12 января 1996 года "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" правовая основа деятельности профсоюзов определяется не только Конституцией Российской Федерации, ' См.: Собрание законодательства Российской Федерации,- 1996.- № 50.- Ст.5610.

^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 47.- Ст.4472.

настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, но и также законами субъектов Российской Федерации '.

Иногда к числу актов, составляющих правовую основу, включаются федеральные нормативные правовые акты, не являющиеся законами. Так, в соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" правовую основу деятельности органов федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти'.

Статья 4 Федерального закона от 5 августа 1995 года "О железнодорожных войсках Российской Федерации" в качестве правовой основы деятельности железнодорожных войск не только Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты Россий­ ской Федерации, в том числе Положение О железнодорожных войсках Российской Федерации, утверждаемое Президентом Российской Фeдepaции^ Показанное выше разнообразие в понимании правовой основы воз­ можно и не составляло бы проблему, если бы в том же текущем федеральном законодательстве не обнаруживалась его идентификация с категорией законодательство. Дело в том, что структура массива правовых актов, составляющего правовые основы идентична той, которая обозначается в тех законах, где употребляется иной термин, а именно,- "законодательство".

Именно законодательством называются, например, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от ' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст.148.

^ См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.-№ 12. Ст. 401.

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 25. Ст. И И.

августа 1995 года "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"'. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации структуризируют водное законодательство Российской Федерации в Водном Кодексе Российской Федерации^.

Аналогичный подход к определению видов актов, составляющих законодательство, использован в статье 6 Федерального закона от 20 апреля 1996 года «О внесении изменений и дополнение в Закон Российской Фе­ дерации "О занятости населения Российской Федерации".

Сказанное дает основание утверждать о том, что в федеральном за­ конодательстве хотя и употребляются разные категории - "правовая основа" и "законодательство", речь идет в обоих случаях об одном и том же.

Итак, изучение вопросов технико-юридической формализации предме­ тов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения в фе­ деральной Конституции и практики использования данных категорий в фе­ деральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулиро­ вок круга предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемы расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификации употребляемых категорий. Диссертант, обозначая данные проблемы, считает важным поставить вопрос о необходимости проведения специальных научных исследований в данной сфере совместными усилиями ученых, специализирующихся в области конституционного права и теории государства и права.

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 32.- Ст.3198.

' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 47.- Ст.4471.

• См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 5.- Ст.346.

^ § 2. Конституционное регулирование круга предметов ведения Особую научно-практическую значимость для уяснения содержательной стороны системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами имеет анализ конституционного регулирования круга предметов ведения.

Одним из ведущх параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения является способ разграничения предметов ведения.

Исходя из этого критерия, можно было бы выделить два основных способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов:

дуализма и кооперации. В зависимости от того, какой из них избран в ка­ честве способа структуирования предметов ведения можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма'.

Как было отмечено выше, в мировой науке и практике, исходя из характера разделения и реализации государственной власти, выделяются два типа федеративных связей: дуалистические и кооперативные.

Суть теории дуалистического федерализма составляет идея разделения государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Основа независимости - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. В таком случае определяются либо лишь предметы ' В литературе встречается понятие "принцип "дуалистического федерализма", что идентично употребляемому в данной работу понятию "принцип дуализма" (См.:

А.А.Мишин Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М.: Белые альвы, 1996.- 1996.- С. 100). По мнению диссертанта более предпочтительным является понятие "принцип дуализма".

ведения Федерации, либо предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов Федерации. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.

Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (США,Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия);

в других- устанавливают вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада, Аргентина).

В юридической литературе имеет место и несколько иная трактовка принципа дуализма. Так, А.А.Мишин к дуалистическому принципу (принципу дуалистического федерализма) относит лишь случай, когда федеральная конституция устанавливает только сферу исключительного ведения федерации. Вариант разграничения предметов ведения, основанный на определении двух сфер исключительного ведения, - федерации и ее субъектов, он определил как самостоятельный принцип - принцип двух исключительных сфер компетенции'. По мнению диссертанта, введение самостоятельного принципа двух исключительных компетенцией едва ли имеет практическое значение.

В основу структуирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структуирования предметов ведения по уровням власти российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции очерчен перечень двух видов предметов ведения:

^ См,: А.А.Мишин Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996.-19%.-С.102.

Предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации - это круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра.

Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в статье 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Россий­ ской Федерации в данной статье определен как закрытый, и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. В этом отношении действующая система разделения государственной власти оказалась более демократичной по сравнению с системой, закрепляемой ранее. В соответствии с Конституцией РСФСР в редакции 1978 года предметы ведения Российской Федерации не определялись исчерпывающим образом. Перечень вопросов ведения Федерации был открытым. Это подразумевало возможность принятия к своему ведению и иных вопросов, не закрепленных конституционно за Федерацией. Впервые закрытый перечень предметов ведения был установлен в статье 72 Конституции РФ в редакции постановле­ ния YI Съезда народных депутатов РФ, инкорпорировавшего положения Федеративного договора.

Отдельные предметы ведения, установленные в статье 71 Конституции Российской Федерации одновременно закреплены в других ее статьях. В этом случае указание на предметы ведения либо дублирует статью 71 Конституции РФ, либо предметы ведения Федерации конкретизируются.

Так, согласно пункту "н" статьи 71 к ведению Российской Федерации относится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Данное положение в значительной степени дублируется в статье Конституции РФ. Согласно части 2 данной статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Россий­ ской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Иногда общие положения статьи 71 конкретизируются. Смысл конкретизации выражается в непосредственном регулировании Конституцией данных вопросов ведения, в определении федеральных органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в установлении видов и форм федерального законодательного регулирования по данным вопросам ведения. Например, в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка;

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные положения конкретизируются статьей 75 Конституции РФ. В ней определяется конкретно денежная единица - рубль;

устанавливается орган, наделяемый исключительным правом денежной эмиссии - Центральный банк РФ;

определяются функции Центрального банка РФ;

конкретизируется перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, государственные займы).

Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов - предметы совместного ведения. Это круг вопросов, который по Конститу­ ции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Фе­ дерации и ее субъектов.

В мировой практике встречается два способа структуирования пред­ метов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (сферы конкурирующей компетенции) (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй - определяются предметы исключительного ведения Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Индия, Малайзия).

Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно в отечественной науке и политической практике. Позиции поляризуются от признания статьи 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами'.

Едва ли можно согласиться с С.М.Шахраем, который считает, что сфера совместного ведения - это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия конституции окончательно - что называется "раз и навсегда" договориться по своим исключительным полномочиям. Это своего рода "переходные положения", рассчитанные на неопределенный временной пери­ оде. В качестве недостатка предметов совместного ведения он указывает на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения^.

Представляется, что дублирование обусловлено отнюдь не причиной неспособности деления государственной власти, а недостатками юридической техники. Появление же предметов совместного ведения, как уже было отмечено ранее, предопределено не конфликтами временного ха­ рактера, а объективными процессами федерализации, требующими в совре ' См., например. Кочлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти.- Конституционный строй России. Выпуск 3.- М.: ИГиП РАН, 1996.- С. 78;

Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации;

проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995.- 15 ноября.

" См.: С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8. 1995.-С.8.

" Там же.

* менных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственно­ сти сторон федеративных отношений.

Диссертант согласен с теми учеными, кто считает, что двухуровневый способ разграничения предметов ведения (предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения), является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. Отсутствие жесткого переченя предметов ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению'.

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, также как и перечень предметов ведения Российской Федерации является закрытым. Он подлежит расширению(изменению) только в порядке, предус­ мотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

В зарубежной мировой практике используется чаще термин "конкурирующая" компетенция. Это несколько иная юридическая категория, нежели предметы совместного ведения. В российской науке и политических кругах имеет место неоднозначное понимание этих категорий.

Так, трудно согласиться с тем, как проводит различие этих категорий на примере ФРГ С.М.Шахрай. По его мнению, совпадение полномочий - это конкурирующая компетенция, а совместная компетенция - ничто иное как совместная процедура реализации исполнительными органами обоих уровней любого вида полномочий (как из сферы конкурирующей компетен­ ции, так и из сферы исключительного ведения). Причем с одной ' См., например. Чиркин В.Е^. Основы конституционного права. М.: «Манускрипт», 1996.-С.129.

единственной целью - для эффективного осуществления уже принятых правовых норм на сугубо административном уровне.

Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что термин "конкурирующая" компетенция в чистом виде означает право субъ­ екта Федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом. Термин "совместное ведение" несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделенной государственной власти между Федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа "конкуренции" законодательства, но и другими способами - разделение сфер правотворчества, согласование законотворчества, разграничение компетенции и др. Поэтому ключевым вопросом при юридическом анализе содержания предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.

Важно не путать понятия совместное ведение и совместная компетен­ ция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. И именно этот термин должен использоваться в федеральных законах. Однако в действующий федеральных законах встречается и понятие "совместное ведение" органов государствен­ ной власти. Например, название статьи 10 Федерального закона 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" - "Совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области ис­ пользования атомной энергетики"." В самой статье речь идет о совместной ' См.: С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8. 1995.-С.8.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 48.- Ст.4552.

компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов по предмету ведения, относящемуся в соответствии с пунктом "и" статьи 71 к ведению Российской Федерации.

Следует заметить, что российская модель совместного ведения нес­ колько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт сов­ местного ведения, как правило, осуществляется не разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а - функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти законодательной и исполнительной.

Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающая компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы применены в Конституции ФРГ.

Как уже было отмечено выще, особенностью российской конституционной модели разграничения предметов ведения по способу их структуирования является отказ от юридической формализации в Конституции Российской Федерации перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации не определяются федеральной Конституцией.

В зарубежных федеративных государствах используются разные спосо­ бы определения предметов ведения субъектов Федерации. В одних госу­ дарствах, также как и в России эти вопросы специально не перечисляются.

Другой способ - определение круга предметов ведения субъектов Федерации.

Он использован, например, в Индии и Малайзии.

Встречается и формализация от обратного. Например, в Конституции Мексиканских Соединенных Штатов предметы ведения штатов не просто определяются путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, но и специально подчеркивается, какие вопросы не могут быть предметом ведения штатов.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации - это те вопросы, которые не отнесены к двум другим категориям предметов ведения. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ ской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть по российской Конституции сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации определена весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов Федерации, то есть, что в итоге остается в остатке для субъекта Федерации.

В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в "остатке": децентрализации и центра­ лизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по Конституции к ведению Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов, к ведению субъектов Федерации остается в ведении субъектов Федерации. Этот способ распределения остаточных предметов ведения положен в основу конституционных моделей Австрии, США, ФРГ, Малайзии. Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находятся в юрисдикции Федерации (Канада, Индия).

В россиийской конституционной модели "остаточные" предметы веде­ ния распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации относится все то, что не отнесено к ведению Феде­ рации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принцип призна ния полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого за Федерацией, по мнению диссертанта, свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма.

Одной из проблем, имеющих научно-практическую значимость, является проблема идентификации предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории.

Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.

В России данная проблема существует достаточно остро. И ее острота в немалой мере порождена прежде всего противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.

Так, в перечне предметов ведения имеются вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. К примеру, в соответствии с п."в" статьи 71 Конституции Рос­ сийской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации.

Одновременно эти же вопросы в пункте "б" статьи 72 Конституции Рос­ сийской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Согласно пункту "а" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конститу­ ции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со статьей Конституции Российской Федерации поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конс­ титуцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определен­ ных, установленных самой же Конституцией РФ случаях, относится к сов­ местному ведению Федерации и ее субъектов.

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении пунктов "а" частей 1 статей 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно пункту "а" статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с пунктом "а" статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Аналогично проблеме совместного законотворчества трудно говорить об исключительном ведении Федерации в случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти.

Так, согласно п."б" статьи 71 Конституции РФ "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако при толковании данного пункта статьи 71 возникает затруднение в том, что понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со статьей 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море.

воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по данному предмету ведения является "территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации". Территориальное устройство Российской Федерации - это ее структура, определенная в статье Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации - внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абзаце 5 пункта 4 Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"'. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" ( в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 71, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации вытекает, что в ведении Россий­ ской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство.

Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, применимо согласно цитируемым статьям Конституции Российской Федерации в отнощении всех субъектов Российской Федерации.

Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означа­ ет, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 5.- Ст.708.

законах систему административно-территориальных единиц и муниципаль­ ных образований.

Другой вопрос, который возникает по поводу отнесения территории Российской Федерации к ведению Федерации связан с вопросами границ территорий субъектов Российской Федерации. Часть 3 статьи Конституции Российской Федерации определяет, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Означает ли это, что данный вопрос - исключительно вопрос ведения субъектов Федерации? Или требуется как согласие обоих субъектов Федерации, так и утверждение данного решения федеральным законом.

В мировой практике вопросы изменения границ штатов относятся к вопросам совместного ведения (США, Австралия), либо даже к вопросам ведения Федерации (Индия). В США федеральные органы принимают решение об изменении границ только с согласия легислатур соответствующих штатов. Аналогичные правила в Австралии дополняются нормой о том, что для изменения границ соответствующего штата необходимо проведение референдума среди его населения.

Таким образом, формулировка пункта "б" статьи 71 о том, что территория Российской Федерации отнесена к ведению Федерации не совсем корректна. В отношении территории РФ как объекте власти сферы власти должны быть распределены на вопросы ведения Федерации, совместного ве­ дения и ведения субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этим же пунктом статьи 71 к ведению Федерации отнесено "федеративное устройство Российской Федерации". Как было уже указано выше, постановление Конституционного Суда подтвердило это обстоятельство. Однако, по мнению диссертанта, вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Анализ положений федеральной Конституции свидетельствует о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации.

Во-первых, глава 3 Конституции Российской Федерации, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке. В соответствии со статьей 136 Конституции Российской Федерации поправки к главе Конституции России "Федеративное устройство" могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее, чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулиру­ ются по согласованию либо с согласия субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с частью 5 статьи 66 федеральной Конституции статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. А, как известно, статус субъекта Федерации является одним из базовых вопросов федеративного устройства.

Поэтому введение в перечень круга предметов ведения такой весьма абстрактной категории как "федеративное устройство" не представляется удачным. Диссертантом предлагается его изъятие из статьи 71 Конституции Российской Федерации либо замена на понятие "структура Федерации".

Спорным является отнесение к предметам ведения Российской Федерации и вопросов гражданства в Российской Федерации. В определенной мере это связано с тем, что вопрос о признании гражданства республик неоднозначно воспринимается в научных и политических кругах.

В соответствии с доктриной советского федерализма на союзном конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик.

При этом провозглашался принцип единого гражданства, в соответствии с которым каждый гражданин союзной республики являлся одновременно гражданином СССР. Право устанавливать свое гражданство предоставлено субъектам федерации в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, регулирующие право республик на установление собственного гражданства.

В соответствии со статьей 6 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации является единым. Согласно пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации.

Дают ли эти конституционные нормы основание считать, что в России, также как и, к примеру, в Индии, Канаде не должен действовать институт гражданства субъектов Федерации?

Следует обратить внимание на то, что в пункте "в" статьи 71 речь идет не о гражданстве Российской Федерации, а о гражданстве в Российской Федерации. Возможность установления гражданства республики предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации"'. Анализ действующих конституций республик свидетельствует о том, что данное право реализуется ими. Отсюда, по мнению диссертанта, к предмету исключительного ведения Федерации можно отнести лишь регулирование вопросов гражданства Российской Федерации. Представляется, что конституционный принцип единства гражданства Российской Федерации означает право Федерации определять правовые основы по вопросам гражданства республик.

Так, исходя из принципа единства гражданства, именно на федераль­ ном уровне следует определить основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения спорных вопросов в данной сфере.

Приообретение гражданства республики не должно менять правового ' См.: Ведомости Верховного Совета РФ.- 1992.- № 6.- Ст. 243;

1993.- № 29. Ст.1112;

Собрание чаконолательства Российской Федерации.- 1995.- № 7.- Ст.496.

положения гражданина Российской Федерации, так как в соответствии с частью 2 статьи 6 федеральной Конституции каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Принадлежность в гражданству республики не означает приобретение двойного гражданства. Под двойным гражданством Конституция Российской Федерации понимает одновременное гражданство Российской Федерации и гражданство иностранного государства (статья 62 Конституции РФ). Право приобретения двойного гражданства предоставляется в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство о гражданстве в Российской Федерации должно определять рамки, позволяющие гарантировать основы конституционного строя Российской Федерации.

Остальное же должно являться предметом регулирования субъектов Федерации. Это означает, что по своей природе вопросы гражданства республик - предмет совместного ведения, по которым Федерация устанавливает основы, а республика осуществляет детальное регулирование.

Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга предметов ведения, требующая специального анализа, - пробельность федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации. По мнению диссертанта, статьи 71 и 72 Конституции РФ содержат неполный перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Из содержания ряда других статей Конституции Российской Федерации вытекает, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (статья 70 Конституции РФ);

введения чрезвычайного положения (ст.ст. 56,88 Конституции РФ);

введения военного положения на отдельных территориях РФ (статья 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в статье Конституции РФ.

Несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все предметы ведения, объективно нуждающиеся в признании их совместными, обозначены в федеральной Конституции.

Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений как "чрезвычайные ситуации" (политического,природного и техногенного характера). Является ли эта сфера общественных отношений предметом ведения Федерации или это предмет совместного ведения? В соответствии с п."з" статьи 72 к предметам совместного ведения отнесено лишь "установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ливкидация их последствий". Это более частные вопросы проблемы "чрезвычайные ситуации". Вместе с тем, если следовать статье Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", то регулируемая сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения. В соответствии с данной статьей законодательство Российской Федерации в области зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации'.

Другой пример - вопросы социального обслуживания. Явно по своему характеру этот вопрос должен относиться к предметам совместного ведения.

Однако в перечне вопросов, установленных в статье 72 Конституции РФ, он См.: Ведомости Федергшьного Собрания Г'оссийской Федерации.- 1995.- N 1.- Ст. отсутствует. Согласно пункту "е" данной статьи к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение. Социальное обслуживание - это категория, которая по смыслу значительно шире, нежели социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых значительно многообразен.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся и вопросы государственной службы. Нельзя сказать, что определенность в этом вопросе появилась после того, как Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы в Российской Федерации". Сам факт принятия именно Основ заставляет идентифицировать государственную службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем на практике споры сохраняются.

Стремясь устранить неопределенность в этом вопросе Государственная Дума Ярославской области обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании пункта "т" статьи 71, пункта "н" части 1 статьи 72 и части статьи 76 Конституции Российской Федерации. Заявитель ставил вопрос, вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять собственное пра­ вовое регулирование вопросов государственной службы или оно является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­ сийской Федерации. В своем отказном определении Конституционный Суд указал, что запрос о толковании нескольких конституционных положений правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правового регулирования. По мнению Конституци­ онного Суда РФ, ставя в связи с толкованием пункта "н" части 1 статьи Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов ор­ ганизации системы органов государственной власти и местного самоуправ­ ления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъек­ тов, вопрос, относится ли правовое регулирование государственной службы как таковой к предмету совместного ведения, заявитель подменяет один предмет толкования другим. Общие принципы организации системы органов и государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов - категории разнопорядковые, что не дпускает интерпретации одной из них посредством другой.

Следует заметить, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении данного дела так и не определил, к какому виду предмета ведения относятся вопросы государственной службы. Поэтому неясность по вопросу о том, относится ли государственная служба субъекта Российской Федерации к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов или нет, пока сохраняется.

О значительной степени пробельности и противоречивости в вопросах конституционного регулирования предметов совместного ведения свидетельствует и анализ содержания заключенных договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Думается, что одна из основных причин ревизии конституционных норм данными договорами связана со значительной степенью пробельности федеральной Конституции в регулировании круга предметов совместного ведения.

Как уже было неоднокретно проиллюстрировано ранее, договоры и соглашения заключаются не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Российской Федерации, сколько для того,чтобы заме­ нить нормы федеральной Конституции и федерального законодательства. И в этой практике наблюдаются случаи, когда договорное регулирование по сути выполняет функцию восполнения пробелов российской Конституции и фе­ деральных законов.

В самом деле, можно ли назвать только татарской, осетинской, краснодарской спецификой необходимость совместного с федерацией регулирования вопросов миграции;

удмуртской проблемой совместное регулирование межбюджетных отношений, исключительно свердловской или башкирской задачей проведение вместе с федеральной властью конверсии и т.д.? Очевидно, что все эти вопросы, проявившие себя как предметы совместного ведения в процессе самой практики государственного строительства, должны найти свое закрепление в Конституции Российской Федерации официально как предметы совместного ведения.

Еще один важнейший аспект анализа модели конституционного регулирования круга предметов ведения связан с идентификацией того, какой принцип распределения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: принцип субсидиарности или принцип централизации? По мнению диссертанта, в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание прИ!!ципов субсидиарности и централизации.

В этой связи диссертант не разделяет крайнюю позицию американско­ го эксперта С. Солника о том, что после перечня, определенного в статьях и 72 Конституции РФ едва ли остаются какие-либо исключительные полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации'. Выше, в данной работе автором были показаны сферы, в которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из конституционной модели разграничения предметов ведения. По основным вопросам, составляющим региональный интерес, они совпадают с теми предметами ведения, которыми обладают субъекты Федерации большинства других зарубежных федеративных государств. Вместе с тем если сравнивать ' См.: Стивен Л. Солник "Федерация и регионы России: договорной процесс" // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. -1995/ 1996.- N 4(13)/ N 1(14). С. 40.

современную федеральную конституционную систему разграничения предметов ведения с ранее действовавшей формально-юридической доктриной в период существования СССР и РСФСР, а также сопоставлять ее с зарубежным опытом разграничения государственной власти по вертикали, отличающимся разнообразием в подходах к уровню централизации, то следу­ ет заметить, что действующая модель разграничения предметов ведения по объему концентрации прав Российской Федерации и правил их изменения тяготеет к централизованной.

В отличие от бывших союзных республик в составе СССР, от сложившейся системы распределения предметов ведения в США, Германии и ряде других стран, субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права как гражданское, гражданско процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно процессуальное, авторское и патентное право, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина (см.: п."о" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Та же ситуация просматривается, если проанализировать прерогативу регулирования различных аспектов создания гарантий и защиты прав и свобод гражданина и человека. В соответствие с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и гражданина (п "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Впервые в российской конституционной практике такие правила разграничения были установлены Федеративным договором и Конституцией России в редакции 1992 года. Однако, с принятием действующей Конституции Российской Федерации обозначилась еще большая степень централизованности в системе разграничения предметов ведения в части регулирования прав и свобод человека и гражданина. По мнению диссертан­ та, это объективно связано с задачей обеспечения единства прав и свобод на территории Российской Федерации как одной из актуальнейших проблем в России ввиду недостаточно высокой правовой культуры субъектов Федера­ ции.

В отличие от ранее действующей Конституции России и Федеративного договора, где правовое регулирование интеллектуальной собственности относилось к совместному ведению, по действующей Конституции этот вопрос обозначен в качестве предмета ведения Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Определенная централизация характерна и с точки зрения регулиро­ вания судебной системы. Так, в мировой практике к ведению Федерации, как правило, относится учреждение лишь федеральной системы правоохранительных и судебных органов, а в субъектах Федерации создается своя система таких органов. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Российской Федерации. Россия оказалось приверженцем редких в мировой практике случаев отказа от установления двойной системы судопроизводства (федеральной и региональной), примером которого является также, в частности, Австрия. В соответствии с Конституцией Австрии отправление правосудия также является исключительной компетенцией федерации'.

По действующей Конституции РФ ужесточился и порядок изменения Конституции Российской Федерации (статья 135 и 136 Конституции РФ).

Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения относится к числу централизованных федеральных ' Конституция Австрии устанавливает, что отправление правосудия исходит от Союза (ст. 82. п.1), приговоры и решения провозглашаются и приводятся в исполнение именем Республики ( ст. 82. п.2), организация и компетенция судов определяются союзными законами ( ст.83. п,1). судьи назначаются по предложению правительства Президентом Союза (ст.86. п. Г).

систем, что обусловлено в определенной мере особенностью развития право­ вой культуры на уровне субъектов Федерации. Следует отметить, что ее тех­ нико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования и разноречивость в использовании правовых категорий, ка­ сающихся определения круга предметов ведения, порождают проблемы в те­ кущем федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения меж­ ду Федерацией и ее субъектами.

§ 3. Совершенствование конституционных основ правового регулирования по предметам ведения Показателем зрелости федеративных отношений является наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспече­ ния реализации объема государственной власти по разграниченным предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Благодаря определению данных правовых форм на федеральном конституционном уровне, развитие федеративных отношений в текущем законотворчестве осуществляется на гарантированной Конституцией РФ правовой основе.

В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Феде­ рации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федераль­ ные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое дейс­ твие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, для реали­ зации предметов ведения Федерации на конкретной территории достаточно федерального закона, который определяет компетенцию органов государственной власти.

Аналогично, путем установления жесткого перечня видов актов определена система правовых актов, издаваемых по предметам совместного ведения. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Логический вывод, вытекающий из буквального толкования частей 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации заключается в том, что формами правового регулирования по данным предметам ведения могут быть лишь те, что перечислены в данной статье. В этой связи возникает ряд вопросов научно-практического значения.

Один из них заключается в том, насколько оправданна жесткая регламентация в Конституции РФ правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения?

Думается, что оправдать такой жесткий подход весьма затруднительно и, прежде всего, по двум основаниям. Во-первых, в данном перечне отсутствует сама Конституция Российской Федерации как основной источник регулирования по предметам ведения. Вместе с тем в основе законодательства как системе актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, лежит в первую очередь Конституция Российской Федерации. Не случайно на нее иногда делается сноска в федеральных законах. Так, в соответствии со статьей Федерального закона от 11 августа 1995 года "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.


Во-вторых, практика текущего правового регулирования по предметам ведения свидетельствует о том, что виды издаваемых правовых актов не ограничиваются только законом, как правовой формой. В большинстве федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, наряду с федеральными законами говорится и о других федеральных нормативных правовых (или правовых) актах Российской Федерации, относящихся к системе законодательства Российской Федерации.

Так, в правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения определенную нишу занимают акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Строгое толкование частей 1 и 2 статей 76 Конституции Российской Федерации означает, что в систему правовых актов, издаваемых по предме­ там ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, не включаются акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти.

Отсюда резонен вопрос, насколько правомерна практика издания норматив­ ных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предме­ там совместного ведения Президентом Российской Федерации, Правительст­ вом и федеральными органами исполнительной власти?

В российской правовой доктрине различается право Президента Российской Федерации издавать нормативные указы, как таковые, и нормативные указы, упорядочивающие отношения, составляющие предмет законодательного регулирования в порядке восполнения пробелов.

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 25. Ст. П20.

о праве Президента Российской Федерации принимать нормативные указы по вопросам, неурегулированным законами, сложилось неоднозначное мнение в юридической литературе.

По мнению Козлова А.Е. распространенная практика регламентации нормативными указами Президента Российской Федерации отношений, не урегулированных законами, не противоречит Конституции Российской Федерации. При этом он обращает внимание на то, что издание указов не препятствует принятию закона по этому же вопросу '.

Конституция не относит нормативные указы Президента РФ к числу подзаконных актов, то есть актов, которые издаются во исполнение закона. В Конституции Российской Федерации отмечается, что указы Президента РФ "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и фе­ деральным законам" (часть 3 статьи 90 Конституции РФ). О том, что это особый вид актов свидетельствует и положение, согласно которому постановления Правительства Российской Федерации издаются на основе и во исполнение не только Конституции Российской Федерации и федеральных законов, но и нормативных указов Президента Российской Федерации (статья 115 Конституции РФ).

Особая природа указов Президента РФ подтверждена и постановлени­ ем Конституционного Суда РФ. Решая вопрос о том, противоречит ли Кон­ ституции Российской Федерации издание Президентом Россиийской Федера­ ции указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Конституционный Суд РФ признает такое право за Президентом при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных ' См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России,- Выпуск 3.- Москва:

ИГиПРАН, 1996.-С. 71-72.

актов '. Конституционный Суд РФ разъясняет, что под соответствующими законодательными актами следует понимать не только федеральные законы.

По предметам совместного ведения Указы Президента носят временный характер, впредь до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации. Это соответствует смыслу статьи Конституции Российской Федерации.

В федеральном законодательстве можно встретить случаи специаль­ ного закрепления принципа приоритета федерального закона над актами Президента Российской Федерации в регулировании отношений, относящихся к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Так, согласно статье 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации "вопросы, регулируемые в соответствии с настоящим Федеральным законом нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации могут также регулироваться федеральным законом".

Права Президента, Правительства Российской Федерации и феде­ ральных органов исполнительной власти на принятие нормативных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместно­ го ведения закрепляются непосредственно в статьях федеральных законов, определяющих их полномочия.

Так, согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 года "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" структура и ' См.: Абзац 1 часть 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3.

Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" /' В кн. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановле­ ния. Определения. 1992-1996.- М..1997.- С.639.

- ' См.: Ведомоеги Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- №24. Ст. 1071.

организация деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации определяются положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации, а порядок использования негласных методов и средств при осуществлении контрразведовательной деятельности определяется нормативными актами Федеральной службы безопасности Российской Федерации (статьи 3,9)'. В соответствии с Федеральным законом от 9 августа 1995 года "О почтовой связи" Положение о федеральной службе почтовой связи и порядок возмещения организациям почтовой связи доходов, недополученных в результате применения регулируемых и льготных тарифов, устанавливается Правительством Российской Федерации (статьи 5,17)".

Широкий перечень полномочий министерств и ведомств РФ дается в Законе РФ "О государственной границе". В соответствии с частью 4 статьи Закона РФ "О государственной границе" ( с измененияи и дополнениями в ред. 1996 года) министерства и ведомства Российской Федерации, осуществляющие на Государственной границе таможенный, санитарно карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и иные виды контроля, издают Б пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Российской Федерации "\ По российской Конституции не предусматривается возможность изда­ ния правовых актов по предметам ведения Федерации субъектами Российс­ кой Федерации. Однако в федеральных законах границы форм правового ре­ гулирования расширяются.

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.-№ 12. Ст. 401.

'См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 33.- Ст.3334.

" См.: Ведомости Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- N 17.- Ст.

* 594 ;

Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994,- № 16.- Ст. 1994;

1996.- № 50.-Ст. 5610.

Анализ федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Рос­ сийской Федерации свидетельствует о том, что не только федеральные ор­ ганы, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются компетенцией по предметам федерального ведения, в том числе правом осуществлять правовое регулирование.

Так, согласно п."и" статьи 71 "связь" относится к ведению Российской Федерации. Вместе с тем статья 3 Федерального закона "О почтовой связи" закрепляет положение о том, что отношения в области почтовой связи в Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О связи", другими федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.

Следуя толкованию пунктов "и" и "м" статьи 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся вопросы радиационной безопас­ ности. Однако в данном случае аналогично предыдущему примеру в Феде­ ральном законе "О радиационной безопасности населения" закрепляется норма о том, что правовое регулирование в области обеспечения радиаци­ онной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 2). В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" законодательство о Государственной границе состоит не только из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, но и законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.


См.: Собрание законода1ельтва Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. 141, 2Q В условиях явного расхождения между федеральными конституционными нормами, определяющими правовые формы регулирования по предметам ведения, и практикой федерального законодательного регулирования, важно теоретически решить вопрос, допустимо ли расширение числа субъектов правового регулирования на федеральном уровне по предметам ведения Российской Федерации и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом осуществлять правовое регулирование по данным предметам ведения.

Диссертант считает необходимым проведение различий между правовыми актами, разграничивающими компетенцию, и актами, регулирующими отношения по предметам ведения. Границы в использовании правовых форм в обоих случаях различны. Представляется, что разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения должно осуществляться только в форме федерального закона, как это и определенно в статье 76 Конституции РФ, а в случае необходимости в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации - дополнительно договором. В случае же, если речь идет о правовом регулировании по предметам ведения, не связанном непосредственно с разграничением компетенции, а о создании правовых условий реализации обозначенной компетенции, то помимо актов, перечисленных в статьях 1 1 и 76 Конституции Российской Федерации не исключается использование и других правовых форм. К ним относятся указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и иных федеральных исполнительных органов, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основной критерий, определяющий необходимость принятия правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации по предметам веде Н Я Федерации, связан с необходимостью учета региональной и местной И специфики. Анализ случаев, когда такая необходимость возникает свиде­ тельствует о том, что в большинстве из них предметом правового регули­ рования оказываются вопросы ведения Российской Федерации, которые в определенных аспектах являются предметами совместного ведения.

Так, вопросы "государственной границы" относятся к предмету веде­ ния Российской Федерации в части определения их статуса и защиты (пункт "н" статьи 71 Конституции РФ). Вместе с тем одним из аспектов, связанным с регулированием вопросов статуса и защиты государственной границы является режим пограничных зон. Согласно пункту "б" статьи Конституции РФ режим пограничных зон - предмет совместного ведения.

Едва ли должно быть иначе, если иметь ввиду, что пограничный режим может определяться лишь с учетом региональной и местной специфики.

Поэтому в соответствии со статьей 16 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" пределы пограничной полосы, конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия правил пог­ раничного режима устанавливаются правовыми актами органов государс­ твенной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со стар­ шими должностными лицами Пограничных войск на территории субъектов Российской Федерации. В частности, законодательством субъектов Рос­ сийской Федерации в пограничной полосе определяется хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых, общественно-по­ литических, культурных и иных мероприятий (статья 18 данного Закона).

"Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и про­ довольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветери­ нарного надзора субъектов Российской Федерации."( статья 19 данного Закона).

Среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование встречаются такие, которые в определенной части одновременно относятся к ведению Федерации и совместному ведению;

к совместному ведению и ве­ дению субъектов Российской Федерации;

к ведению Федерации, совместному ведению и ведению субъекта Федерации. То есть речь идет о сферах, где различные предметы ведения как бы пересекаются в определенной плоскости. Иногда можно обнаружить феномен слияния в одной сфере регулирования в определенной части вопросов по всем трем видам предметов ведения: предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения и предметов ведения субъекта Российской Федерации. Зачастую федеральные законы принимаются именно по таким комплексным сферам. И в этой связи важно, чтобы органы, наделенные правом определять возможности правового регулирования и компетенцию в данной сфере, учитывали данное обстоятельство.

В качестве примера можно привести такую сферу правового регулиро­ вания как "почтовую связь". Так, в соответствии со статьей 12 Федерального закона "О почтовой связи" средства почтовой связи могут находиться не только в федеральной собственности, но и собственности субъектов Россий­ ской Федерации. Регулирование вопросов управления и распоряжения собст­ венностью субъекта Федерации - прерогатива его самого. Почтовая связь, будучи одним из видов социальных услуг, относится к сфере социального обслуживания населения. Предоставление услуг почтовой связи и размещение объектов связи на территории конкретного региона и местности не может быть исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. Поэтому понятны положения статьи 18 упомянутого Федерального закона о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять организациям почтовой связи в аренду отдельные помещения в существующих (или строящихся) жилых или иных зданиях, соответствующих технологическим нормам, в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи объективно и участие государственных органов субъектов Российской Федерации в обеспечении их деятельности. Учитывая заинтересованность субъектов Федерации в эффективной работе почтовой связи на их террито­ рии, статья 17 этого же закона говорит о возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать регулируемые и льготные тарифы с возмещением недополученных доходов организациям почтовой связи за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации.

Следовательно, федеральные законы, исходя из требований практики и складывающихся реалий, вынуждены отступать от жесткой схемы определе­ ния в качестве формы правового регулирования по предметам ведения Фе­ дерации только федеральных законов. Поэтому необходимы либо новая ре­ дакция статьи 76 Конституции РФ, либо разъяснения Конституционного Суда РФ, определяющие случаи ее применения.

В российской юридической практике, по мнению диссертанта, не всегда удается решить проблему в рамках толкования положений российской Конституции Конституционным Судом РФ. Наглядным примером того яв­ ляется случай рассмотрения правового спора по вопросу, связанному с правовым регулированием рекламы. Исходя из характера отнощений, возникаемых в процессе регулирования порядка использования рекламы, этот предмет должен относиться к совместному ведению, ибо он затрагивает региональные и местные интересы. Вместе с тем, согласно статьи Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального за­ кона и принятых в соответствии с ни.м иных федеральных законов. Госу­ дарственный контроль в области рекламы осуществляет федеральный анти­ монопольный орган (его территориальные органы) в соответствии со статьей 26 данного закона. Следуя логике данных положений, исключаются правовое регулирование и государственный контроль субъектов Федерации. Однако это невозможно уже только по одной той причине, что 60 процентов от суммы штрафов, уплаченнной рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем в соответствии с названным Федеральным законом, зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (ст.31 цитируемого Федерального закона).

Следовательно, необходимы региональные нормы, предусматривающие порядок сбора средств и контроля за их перечислением.

В этой связи, думается, что решение Конституционного Суда РФ по вопросу рекламы оказалось не совсем продуманным. Запросы Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" были направлены с целью признания за субъектом Федерации права осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на их территории, что позволило бы обеспечивать не только порядок использования рекламы с учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника пополнения (|)инансовых средств региона. Однако Конституционный Суд в данном деле отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а следовательно, являются вопросом ведения Федерации".

Одной из ключевых проблем является юридическое обеспечение реализации власти по предметам совместного ведения Федерации и ее ' См. Ведомое III Федсра.11,11огч) Собрания Российской Федерации.- 1995.- N 22.- Ст.

953.

'См.: Собрание законодательства PoccuncKoii Федерациию.- 1997.- № 11,- Ст. 1372.

субъектов. О ней, как об одной из наиболее серьезных проблем, порождающих противоречия во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами постоянно подчеркивается в официальных кругах и юридической литературе'.

Весьма важным конституционно- правовым аспектом регулирования в этом направлении является, по мнению автора данной работы, определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Здесь пока еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы, и соответс­ твенно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерально­ го и регионального регулирования по предметам совместного ведения.

Применительно к зарубежному законодательству, как правило, в юри­ дической литературе говорится о трех сгюсобах определения пределов правового регулирования по вопросам, находящимся в совместном ведении".

Первый способ предполагает использование принципа "конкуренции" законодательства. Он заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов Федерации предоставлено право принимать законы лишь в случае, если нет федерального закона.

Второй варианг разграничения права регулирования состоит в опре­ делении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы зако­ нодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Такой способ закреплен, к примеру, в Конституции Австрии.

Третий был использован, в частности, в Чехословакии. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и ее субъектов. Затем \\о каждому из этих вопросов подробнейшим образом ' См., например: Сгроев П.С. Российски!! (t)e.:icpiLiH4M: нужно идти дальше общих формул//Федера.'1ичм.- 1996.- N 3. - С.7.

^ См.: Федерация.- С.22.

определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации и ее субъектов. Тем самым предметы совместного ведения делятся на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения Федерации и предметы ведения субъектов Федерации.

Для российской юридической практики регулирования по предметам совместного ведения актуальность составляет следующий вопрос, требующий научно-практического решения, - должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения содержать лишь общие рамочные положения, или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений и каждый раз она должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному предмету регулирования.

Конституция Российской Федерации в отличие от Федеративного дого­ вора не содержит положений, определяющих рамки федерального законода­ тельного регулирования по предметам совместного веления. Согласно Фе­ деративному договору по предметам совместного ведения предусматрива­ лось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязы­ вало федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться его наименования и определять caNn.ie общие, базовые положения в федеральных законах.

В отличие от Федеративного договора Конституция РФ не ограничила форму федерального закона Основами по предметам совместного ведения.

Анализ дейсгв\'1ощих коме гиту ционных норм и норм федерального законодательства свидетельствует о том, что федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть в виде общих приниципов (законы об обищх принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, об общих принципах налогобложения и сборов);

кодексов (налоговый, земельный, водный и т.д.);

ОСНОВ (Основы государственной службы), просто в виде обычного федераль­ ного закона.

По мнению диссертанта,такое разнообразие усиливает роль субъек­ тивного фактора (разработчиков, законодателей) в определении оптимума в соотношении объема праворегулирования на федеральном и региональном уровнях.

Для того чтобы снизить роль субъективного фактора отдельные субъ­ екты Федерации предпринимают попытки закрепить в собственных конституциях, уставах норм\ Федеративного договора о принятии федеральных законов в виде Основ законодательства по предметам совместного ведения.

В частности, в Конституции Карелии предусмотрена норма, согласно которой в качестве единственной формы федеральных законов по предметам совместного ведения признаются Основы законодательства Российской Федерации. Такое положение содержалось в проекте федерального закона от 29 мая 1995 года "О законодательном регулировании по предметам совмест­ ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", внесенного в июне 1995 года в порядке законодательной инициативы, Московской городской Думой. Предложения о целесообразности восстанов­ ления практики издания (Зснов законодательства по предметам совместного ведения, в том числе о внесении об этом соответствующей нормы в Конституцию Российской Федерации содержатся и в научной литературе'.

Однако, как свидетельствует предшествующая практика, норма об издании Основ, сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон определит действительно именно основы. Не всегда принятие федерального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной ' См.. например. Крыло» Б.С. !*аиранимеиие предмегов нелсния и полномочий в Российской Федерации: поиск оптима.п^иых nyxeii // Ж\ pHiU Российского права.- 1997.- № 1.- С.80;

Лысенко В.11. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм.- 1996.- N 3,- С. 1 5.

регламентации (См., например, Основы лесного законодательства Россий­ ской Федерации от 6 марта 1993 года). Именно в виде основ законодательства издавались союзные законы СССР применительно к союзным республикам, однако это не оградило от централизма в федеральном правовом регулировании.

Следовательно необходимо искать другие, более действенные право­ вые пути и механизмы достижения оптимума, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государствен­ ной власти по вертикали по вопросам совместного ведения.

Общее правило, которое должно действовать, по мнению диссертанта, пределы регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предметам совместного ведения. Важно четко обозначить в каждом федеральном законе, принимаемом по предметам совместного веде­ ния, границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов.

Такие подходы уже намечены в отраслевом законодательстве.

Анализ федерального законодательства позволяет обнаружить разные способы, применяемые для установления пределов законодательного регулирования.

Основной способ очерчивания границ правотворчества - определение непосредственно компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органов местного самоуправления.

Российская конституционной модель совместного ведения подразуме­ вает прежде всего разграничение компетенции между органами государс­ твенной власти Федерации и субъектов Федерации (статья 76 Конституции РФ). Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливается компетенция являются федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О мелиорации земель", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".

Другая особенность федерального разграничения компетенции, зада­ ваемая спецификой самой конституционной модели разделения власти, проявляется в отказе от непосредственного разграничения на федеральном уровне компетенции между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Это вытекает прежде всего из смысла статьи 66 Конституции РФ, в соответствии с которой статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации, а также - части 1 статьи 77 Конституции РФ, в которой закреплено, что система органов государственной власти субъ­ ектов Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с осно­ вами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Опыт федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения в период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года базировался в основном на проведении одновременно двухуровнего разграничения: по вертикали и горизонтали. В принимаемых в это время основах и других федеральных законах сразу определялась компетенция отдельно представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее составных частей. Нередко это разграничение проводилось до уровня органов местного самоуправления. Современная практика федерального законодательного регулирования отличается преимущественным использованием другого подхода: разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации без разделения ее между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это свидетельствует о большей диспозитивности в правовом статусе субъектов Федерации. Однако такой принцип родился на практике и отнюдь не зафиксирован как обязательное требование (технико-юридический стандарт) к разграничению компетенции между органами государственной власти по вертикали. Поэтому вариантов отклонения от этого способа множество.

Используется подход, применяемый ранее, до принятия новой федеральной Конституции;

можно встретить и вариант определения компетенции органов государственной власти только одного уровня (федерального или регионального);

есть федеральные законы, не разграничивающие вообще компетенцию органов государственной власти по вертикали.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.