авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные основы современного российского ...»

-- [ Страница 8 ] --

Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации само по себе уже обозначает пределы их правотвор­ чества по предметам совместного ведения. Однако, как бы полно законодатель не старался разграничить компетенцию, остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Отсюда важное значение имеет определение принципов законодательного регулирования. Это еще один основной способ установления пределов правового регулирования. Речь идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы законодательного регулирования каждого уровня.

Исходные принципы, гармонизирующие законотворчество по предметам совместного ведения, - критерии определения рамок регулирования для каждого уровня.

В российской Конституции в отличие от некоторых зарубежных федеративных государств таких специальных принципов-критериев не установлено'. Тем не менее в федеральном законодательстве наметились подходы, обобщение которых позволяет сформулировать принципы, которые могли бы быть включены непосредственно в федеральную Конститу);

ию.

Примером акта, в котором предпринята попытка определения этих принципов является Федеральный закон от 13 января 1996 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании".

В соответствии со статьей 3 данного Федерального закона федеральные законы в области образования, включая настоящий закон, могут быть посвящены решению трех правовых задач: разграничение компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации;

регулирование в рамках установленной федеральной компетенции отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации (в этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации) и введение общих установочных рамочных норм по вопросам, которые относятся компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования."

Закрепленные в данном Федеральном законе принципы носят универсальный характер и могут быть применены как общие критерии для всех других федеральных законов по предметам совместного ведения. По­ этому вполне уместным было бы закрепление этих принципов в самой феде ' Например, в соответствии со статьей 72 Основного Закона ФРГ в сфере конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования.

" См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. '50.

ральной Конституции в качестве самостоятельной статьи, раскрывающей пределы федерального законотворчества по предметам совместного ведения.

Кроме обозначенных принципов, важное значение имеет закрепление в Конституции России и федеральном законодательстве и другого принципа принципа законности, определяющего пределы правотворчества субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Суть этого принципа заключается в том, что закон субъекта Федерации должен соответствовать федеральному закону и не вторгаться в компетенцию федеральных органов, даже если правовой акт субъекта Федерации принимается по предметам совместного ведения ранее, чем федеральный закон.

Еще один принцип, который, по мнению диссертанта, заслуживает конституционной регламентации, можно было бы обозначить как принцип благоприятного правового режима. Его суть заключается в том, что субъект Федерации может улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов правового регулирования. Это означает в первую очередь то, что субъект Федерации не может ограничивать правовой статус участника правовыу.

отношений, определенный на федеральном уровне, либо отдельные элементы этого статуса.

Непосредственное использование в федеральном регулировании принципа благоприятного правового режима можно обнаружить, например, в статье 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании". Согласно данной статье, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридичес­ ких лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

Можно привести и другие примеры применения принципа благоприятного правового режима, часто встречающиеся в федеральном законодательстве при регулировании конкретных сторон правосубъектности:

субъект Федерации не может ограничивать льготы, но может устанавливать дополнительные за счет собственных средств;

не может снижать требования к государственным стандартам, устанавливаемым на федеральном уровне для обеспечения реализации прав и свобод, но может вводить дополнительные гарантии и повышать требования к этим стандартам за счет собственных средств и т.п. Так, согласно статье 2 Федерального закона от 19 мая 1995 года "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" законо­ дательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции Российской Федерации и сос­ тоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми'.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона "О радиационной безопасности населения" федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О пожарной безопасности" законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий Федеральный закон требования пожарной безопасности^.

По аналогии с данными законами в каждом федеральном законе следует стремиться определять единые стандарты, обеспечивающие защиту ' См.: Собрание законодательства Российской Федерации,- 1995.- № 21.- Ст.1929.

' См.;

Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст.141.

^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1993.- Хз 35.- Ст.3649.

человека, его права и свободы на основе использования прогрессивных мето­ дов и средств, оптимальных форм деятельности. Универсальный принцип, действующий в данном случае связан с соблюдением следующего требова­ ния: не должно ухудшаться правовое положение человека и гражданина, умаляться доступ к материальным и духовным благам, гарантируемым феде­ ральным центром (принцип благоприятного правового режима). В остальном свобода субъекта Федерации, обеспечивающая возможность учета регио­ нальной специфики, не должна ограничиваться.

Третий основной способ установления пределов законодательного регулирования выражается в использовании первого (разграничение компе­ тенции) или второго (определение принципов законодательного регулирова­ ния), либо их сочетания, с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация принципов, установление запретов-ограничителей и т.п.). Для федерального уровня это может быть перечисление отношений, составляющих в совокупности предмет регулирования. Для уровня субъектов Федерации, наряду с перечислением отношений, составляющих предмет регулирования, возможно установление конкретных запретов ограничителей, основанных в том числе на конкретизации принципов.

Иногда рамки федерального регулирования обозначаются подробно, а рамки регулирования субъектов Федерации базируются на принципах запрещающего и разрешающего регулирования.

Так, статья 2 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" содержит конкретный перечень вопросов, определяющих в совокупности рамки федерального регулирования. К предмету федерального регулирования относится: определение общих принципов, приоритетных направлений и методов государственной поддержки малого предпринимательства в Россий­ ской Федерации, установление порядка создания и деятельности федеральных органов государственной власти в области государственной поддержки малого предпринимательства, разработка и реализация федеральных программ развития и поддержки малого предпринимательства, финансируемых не менее чем 50 процентов за счет средств федерального бюджета и специализированных внебюджетных фондов Российской Федерации, установление льгот для субъектов малого предпринимательства по федеральным налогам и иным платежам в федеральный бюджет и специализированные внебюджетные фонды Российской Федерации. Пределы регулирования субъектов Федерации в данной сфере устанавливаются на основе применения принципов законности и благоприятного правового режима. Согласно статье 4 данного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют отношения, связанные с поддержкой малого предпринимательства в соответствии с их компетенцией, им разрешается применять дополнительные меры по поддержке малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов и запрещается устанавливать дополнительные условия для регистрации субъектов малого предпринимательства по сравнению с условиями, установленными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации'.

Иногда выделяются отношения, регулируемые исключительно федеральным законом. Примером такого подхода является определение в статье 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире" отношений в области охраны и использования животного мира, регулируемых только федеральным законодательством (отношения в области охраны и использования объектов животного мира контитентального шельфа и исключительной экономической зоны, имущественные отношения в области охраны и использования животного мира).

' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации,- 1995.- № 18.- Ст. 740.

" См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 13.- Ст. 476.

Следует отметить, что не во всех федеративных государствах допускается издание актов субъектами Российской Федерации в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно Конституции ФРГ земли вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства. Аналогичные Германии правила установлены в Австрии, Бразилии. В Индии закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному воп­ росу не издано федерального закона или, если он был зарезервирован на рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение.

Для диагностики того, насколько подход, избранный в России прием лим для нее, важно учитывать правовые условия ее современного развития и складывающиеся реалии. Основное условие, которое должно учитываться при применении части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, заключается в следующем. Реализация предметов совместного ведения невозможна, если не будет разграничена компетенция между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи интерес представляет юридическое обоснование до сих пор неоднозначно оцениваемого права субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

Положение о праве территории осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного ведения было, как известно, зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей,городов Москвой и Санкт Петербургом как составной части Федеративного договора, а затем инкорпорированно в качестве части четвертой статьи 84 ( И ) в ранее действовавшую Конституцию РФ. В ней было сказано о том, что до принятия законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский Советы народных депутатов вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование.

При издании в последующем законодательных актов Российской Федерации по данным вопросам акты краев,областей, городов Москвы и Санкт Петербурга приводятся в соответствие с федеральными законодательными актами. Фактически этим правилом пользовались и все остальные виды субъектов Федерации, причем республики в составе России наиболее активно реализовывали данный принцип.

После принятия федеральной Конституции 1993 года, не инкорпорировавшей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Федерации. Самые "смелые" субъекты Федерации закрепили в своих основных законах вновь принцип о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, которое приводится затем в соответствие с федеральным'. Ряд субъектов Федерации добились официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами (Свердловская область,Удмуртская Республика, Краснодарский край и др.).

Как следует оценивать складывающуюся практику ? Думается, что едва ли можно было ограничиваться критикой за "самовольный" выбор субъекта­ ми Федерации данной модели правового регулирования или за то, что это правило стало распространяться индивидуально договорами в отношении отдельных субъектов Федерации. Правовые предпосылки расставления таких правовых акцентов субъектами Федерации самостоятельно были созданы не 'См., например. уставы Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской,Курганской. Читинской и ряда других областей - В кн. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной обьласти, автономных округов Российской Федерации.- М.: Известия. 1995-1996, Вып. 1-2.

гибкостью норм самой Конституции России. На мой взгляд, существовавшая точка зрения о том, что статья 76 Конституции России установила порядок, согласно которому по предметам совместного ведения принимаются сначала федеральные законы, а затем в соответствии с ними акты субъектов Федерации, задавала слишком жесткие рамки формирования правовой системы.

Процесс обновления федерального законодательства осуществляется в современный период достаточно медленно, несмотря на то, что реформы в России требуют оперативности в принятии федеральных законов по ключе­ вым вопросам общественной жизни. В таком случае неизбежно возникает во­ прос, почему бы при сложившихся условиях не воспользоваться предыдущим российским опытом, а также опытом ряда зарубежных государств? Их конституции предусматривают издание федеральных рамочных законов (общих положений) по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но одновременно субъектам Федерации предоставляется право принимать законы в тех случах,когда федеральная власть не использует свое­ временно прав законодателя. В случае издания федеральных законов субъекты Федерации приводят свои акты в соответствии с ними, либо они признаются недействующими по ненадобности.

Так как федеральная Конституция не запрещала напрямую субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, то многие из них самостоятельно избрали такой вариант разрешения проблемы. Особенно интенсивное развитие получило законотворчество по предметам совместного ведения в республиках в составе Российской Федерации. В ряде из них уже изданы целые тома и даже своды законов по предметам совместного ведения (Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский авто­ номный округ и др.).

Сегодня,думается, определенная ясность в этом вопросе внесена Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 года Конституционный Суд РФ вынес заключение о том, что по смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации'.

Хотя Конституционный Суд Российской Федерации и устранил неясность по поводу возможности использования субъектами Российской Федерации права опережаюшего регулирования, нерешенность проблемы сохраняется. Сам по себе принцип, дающий право принимать законы по предметам совместного ведения, опережающие федеральные законы, не означает, что субъекты Федерации преобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на территории субъекта Федерации. Регулирование этих отношений по предметам совместного ведения - исключительная прерогатива федеральных органов. Вместе с тем без решения этих вопросов интерес субъектов Федера­ ;

ции к осуществлению опережающего правового регулирования не так уж велик. Поэтому субъекты Федерации, принимая законы по предметам сов­ местного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение пределов правового регулирования. Особенно наиболее широкая сфера незаконного регулирования по предметам совместного ведения - социально ' См.: КОНСТИТУЦИОННЫЙ Суд Российской Федерации: Постановления. Определе­ ния.1992-1996.-М.Л 977.- экономические права субьектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые субъекты Федерации самостоятельно определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации, режим федеральной собственности на своей территории;

в одностороннем порядке упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов. Такая практика регионального законотворчества свиде­ тельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совмест­ ного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне.

Таким образом, анализ конституционных норм и действующего федерального законодательства, а также проблем их реализации дает возможность выделить не только определеннные тенденции, но и наметить конкретные правовые пути совершенствования конституционного регулирования по предметам ведения. Важнейшим рычагом реализации этих задач явилось бы закрепление в федеральной Конституции основных принципов, упорядочивающих границы, формы и характер конституционного и текущего законодательного регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также норм, восполняющих пробелы, очевид­ ность которых ясно обозначилась практикой правотворчества послеконсти ционного периода.

ГЛАВА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ § 1. Понятие публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов Наряду с конституционным разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, закреплением в Конституции основных право­ вых форм реализации властных полномочий, важнейшим условием обеспе­ чения эффективности государственной власти в федеративном государстве является формирование конституционных основ публично- правовой ответ­ ственности Российской Федерации и ее субъектов. Данная проблема в на­ стоящее время является нерешенной как на уровне федерального конститу­ ционного регулирования, так и, как следствие этого, - в текущем законо­ творчестве. В немалой мере причиной тому является теоретическая неразра­ ботанность в отечественной юридической науке вопроса о публично правовой ответственности сторон федеративных отношений.

В теории права, как известно, до сих пор нет единства в понимании юридической ответственности и ее видов. Узкая трактовка юридической ответственности сводится к определению ее как обязанности нести неблагоприятные последствия для виновного субъекта в случае совершения противоправного действия. Диссертант придерживается широкого понимания юридической ответственности. Эта позиция выражается в выделении двух видов юридической ответственности: позитивная и негативная.

"В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечиваюш[ее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Ответственность формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а) сознания долга, б) оценки поведения, в) наложения санкций".

Позитивная юридическая ответственность состоит в обязанности выполнять определенную деятельность, очерченную правом. Негативная юридическая ответственность наступает за невыполнение функций и нарушение законов. Учет этих различий имеет значение в федеративных отношениях.

При определении факта наличия основания привлечения к ответственности одной из сторон, важно различать невозможность исполнения функций по объективным причинам и невыполнение обязанностей по субъективным обстоятельствам. Последние связаны с признанием вины, как основания, отягчающего меру ответственности. В каждом случае должны приниматься адекватные вине формы ответственности.

В юридической науке предпринимается попытка найти что-то среднее между узким и широким пониманием юридической ответственности. Так, М.А. Краснов отрицает как узкую трактовку юридической ответственности, так и позицию, предполагающую признание и "позитивной" ответственнос­ ти". Однако предлагаемое им определение юридической ответственности сводится по сути к трактовке юридической ответственности в широком смысле. Автор рассматривает юридическую ответственность как такую пра­ вовую связь между двумя сторонами, при которой одна из них (субъект ' Г.В. Атаманчук Теория государственного управления.- М.: "Юридическая литература". 1997,-С. 302, " М.А. Краснов Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право.- 1993.- N 6.- С.46.

ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение.

Введение категории публично-правовой ответственности в юридичес­ кую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовая, уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная) обусловлено необ­ ходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования отношений государственной (публичной) власти.

Категория публично-правовая ответственность шире понятия госу­ дарственно-правовая ответственность. По объекту и объективной стороне публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, ре­ гулируемые конституционным (государственным) правом, но и администра­ тивным, финансовым, природоресурсным и иными отраслями права, связан­ ными с регулированием компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзор­ ными органами в процессе осуществления функций публичной власти.

Главные критерии, отличающие, по мнению диссертанта, публично правовую ответственность других видов юридической ответственности зак­ лючаются в том, что,во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности, и,во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением.

Исходя из этих общих теоретических посылок, диссертант считает возможным постановку вопроса о том, что особым видом публично-правовой Там же.

ответственности является ответственность Федерации и ее субъектов как но­ сителей публичной власти в федеративном государстве.

Представляется, что одно из существенных "открытий", которое внесли в современный период новые модели федерализма, выражается в акцентировании задач федерализации не на получении власти, а на разделении ответственности перед гражданами, народом, населением за ее осуществление между Федерацией и ее составными частями.

Главный принцип, который при этом должен действовать выражается в том, что чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданином, народом и населением. В этом заключается суть публичной ответственности Федерации и субъектов Федерации как носителей власти.

Хотя у каждой стороны федеративных отношений своя доля власти и соответственно собственная мера ответственности, это не означает, что ответственность у Федерации и у субъектов Федерации раздельная.

Разграничивая между собой функции и полномочия государственной власти, федерация и ее субъекты в то же время представляют собой единое целое государство. Поэтому смысл публичной ответственности в федеративных отношениях заключается в том, что она должна быть разделенной, обеспечивающей единую сквозную и сбалансированную ответственность Российской Федерации и ее территорий перед гражданином, народом и населением за невыполнение возложенных функций, нарушение законов и нанесение вреда. Только такая система эффективно обеспечит защиту человека и населения от ненадлежащего осуществления власти и произвола властей каждого уровня.

По аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной применительно к трем ветвям власти по горизонтали, система сдержек и противовесов должна действовать в отношении вертикальных уровней организации публичной власти в федеративном государстве. При такой системе каждая сторона федеративных отношений может нести за другую ответственность, и затем спросить с нее в порядке "регресса", либо привлечь в иных формах другую сторону к ответственности. Поэтому публичная ответственность сторон федеративных отношений по своему характеру является субсидиарной.

Понятие субсидиарной ответственности, применяемое в гражданском праве, употребляется в данном случае по аналогии для того, чтобы оттенить специфику публично-правовых связей между двухуровневым по субъектам государственной власти федеративным государством, с одной стороны, и гражданами, народом, населением, с другой. Точно также, как, к примеру, субсидиарно отвечают родители или попечители, если у несовершеннолетне­ го нет имущества или заработка, достаточного для возмещения вреда, точно также и федеральная власть, к примеру, должна обеспечить гражданину воз­ мещение ущерба, если региональная власть не в состоянии это осущест вить.Таким образом, если одна сторона не может непосредственно нести ответственность либо не несет ее, как того требует право, другая сторона должна взять на себя бремя ответственности, либо через соответствующие механизмы заставить другую сторону нести эту ответственность.

Публичная ответственность Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти требует соответствующей правовой регламентации.

Будучи урегулированной правом, она становится публично-правовой. Имен­ но такой вид ответственности должен формироваться во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления государственной власти.

По основаниям ответственности меры публично-правовой ответственности можно разделить на две группы: меры ответственности за нарушение законодательства (конституции, законов, иных нормативных правовых актов) и те, которые должны наступить за ненадлежащее выполнение субъектом государственной власти возложенных на него функций.

Особую разновидность публично-правовой ответственности составляет конституционная ответственность. Хотя до сих пор понятие и содержание конституционной ответственности остается дискуссионным, введение ее в оборот теории ответственности имеет не только научное, но и практическое значение'.

Конституционная ответственность наступает за нарушение конституционных норм в виде последствий, определенных в самой конституции, либо в федеральном законе, в том случае, если в конституции имеется на него отсылка. Нормы федеральной конституции, в совокупности определящие режим ответственности федерации и ее субъектов, составляют конституционные основы их публично- правовой ответственности. Их содержание предопределяет особенность норм текущего законодательства, конкретизирующего конституционные основы публично-правовой ответственности. В этой связи важное значение имеет определенность в том, какие вопросы публично-правовой ответственности должны составить предмет конституционного регулирования.

Реализация идеи сквозной сквозной субсидиарной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе разделения и осуществления власти между федерацией и ее субъектами требует, как представляется, закрепления двух уровней конституционной ответственности. Первый - ответственность федерации и ее субъектов;

' См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985;

Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф.дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1993, С.60-76;

Шон Д.Т. Конституционная ответственность.- Государство и право.- 1995.- N 7. С.35-43;

Дмитриев Ю.А.. Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в дея­ тельности органов гос\ дарствнной власти // Государство и право.- 1996.- № 4.- С.88-96;

Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности.- Государство и право.- 1997,- N 2.- С.86-91 и др.

второй - ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней в вертикальном разрезе.

В настоящее время отечественная юридическая наука в больщей мере концентрирует внимание на публично-правовой ответственности органов государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности Федерации и ее субъектов фактически остаются, как правило, вне поля зрения. Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за надлежащее ее осуществление. Это в немалой мере обусловило развитие дезинтеграционных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе властеотношений между Федерацией и ее субъектами.

Наряду с теоретическими разногласиями в понимании сущности и содержания публично-правовой ответственности, возможности применения данной категории для раскрытия особенностей ответственности, формируе­ мой во властеотношениях между Федерацией и ее субъектами, единство мнений отсутствует и в отнесении отдельных мер воздействия к публично правовой ответственности в системе федеративных отношений.

Так, является, например, дискуссионным, может ли быть признана отмена актов государственных органов мерой юридической ответственности?

М.А.Краснов в цитируемой ранее работе считает, что отмена актов государственных органов не является мерой юридической ответственности.

"В отмене незаконного решения следует усматривать не меру ответственно сти, а один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка.»

Диссертант придерживается мнения тех, кто рассматривает отмену не законного акта в качестве меры юридической ответственности. Как справед­ ливо указывает И.С. Малеин,- издание незаконного акта государством - это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановле­ ния, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответствен­ ности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, пре­ стижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствую­ щих случаях - и в возмещении ущерба".

Другой дискуссионный вопрос в отечественной науке - является ли возмещение ущерба государственными органами гражданам, предприятиям, учрждениям, организациям, общественным объединениям, физическим и юридическим лицам мерой публично-правовой ответственности?

По мнению диссертанта, в данном случае имеет место сочетание публично-правовой и гражданско-правовой ответственности. Объективная сторона ответственности представляет собой публично-правовые отношения.

Орган государственной власти несет ответственность перед субъектом, которому нанесен ущерб, за деяния (действие или бездействие), совершенное в результате осуществления им полномочий государственной власти.

Особенностью такой ответственности является то, что орган государства несет ее не как юридическое лицо, а как субъект, представляющий государство. Поэтому в данном случае ущерб возмещается не конкретным ' Краснов М.А. Указ. соч. С.49.

^ См., например, Малеин И.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право.- 1994.- N 6.- С. 23;

Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государствнной вла­ сти // Государство и право.- 1996.- № 4.- С.95 и др.

' См.:Н.С.Малеин Указ. соч. - С. 23.

органом, как таковым, а государством в целом. Именно такой подход взят за основу при формулировании данного вида ответственности в Конституции Росийской Федерации и действующем федеральном законодательстве. В соответствии со статьей 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Аналогично определяется ответственность в статье 16 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не сооветствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".

Затронутое выще свидетельствует о том, что теоретические основы публично-правовой ответственности находятся в отечественной науке на стадии становления. Нужны специальные исследования, системно раскрывающие основные черты института публично-правовой ответственности и особенности его применения в российских условиях в от нощении Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти.

Тем не менее уже накоплен определенный научный потенциал по даннной проблематике, что дает возможность, опираясь на него, проводить прикладные исследования в рамках отраслей публичного права, в том числе по конкретным вопросам формирования и развития института публично правовой ответственности Федерации и ее субъектов. Особенность юридиче­ ской ответственности сторон федеративных отношений заключается в том, что по своему характеру она является субсидиарной, по форме правового акта, определяющей ее основы - контитуционной, а по тому, перед кем и за ЧТО ее несут Федерация и ее субъекты - публичной. Все эти основополагаю­ щие черты публично- правовой Российской Федерации и субъектов РФ должны получить, по мнению диссертанта, свое закрепление в федеральной Конституции.

§ 2. Проблемы конституционного регулирования публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов Проблема формирования конституционных основ публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов играет основополагающее значение в решении задачи создания эффективного механизма юридической ответственности Российской Федерации и ее субъектов. Состояние правового регулирования в этой сфере сохраняет высокую степень пробельности. Между тем именно эта проблема является одной из ключевых для укрепления российской государственности.

Необходимость особого внимания к ней обусловлена той ситуацией, которая сложилась в России в современный период в системе политических, экономических, социальных и правовых отношений. Острота кризисных явлений заставляет искать радикальные пути преодоления тех трудностей, которые возникают при осуществлении государственной власти, в решении ею задач политического и экономического реформирования, социальной защиты населения, проведения конституционно-правовой реформы.

Устойчивость тенденций падения показателей экономического и социального развития, низкий жизненный уровень населения, дезинтеграция конституционно-правовой системы, массовость нарушений правопорядка и законности - все это требует повышения роли форм и мер юридической ответственности субъектов государственной власти за ненадлежащее ее осуществление и противоправные действия в процессе ее осуществления.

Базовый уровень в системе разделения государственной власти по вертикали, требующий конституционного закрепления форм публично правовой ответственности, - отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционное регулирование на этом уровне необходимо осуществлять, исходя из учета особенностей Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти. Ответственность Федерации и ее субъектов перед источниками власти - гражданами, народом, населением, как было отмечено ранее, должна носить сквозной субсидиарный характер.

Мировая практика весьма разнообразна в юридическом обеспечении соблюдения федеральных конституционных норм во взаимоотнощениях между федерацией и ее субъектами. На основе данного опыта, а также исходя из особенностей российской юридической практики и представляется целесообразным далее рассмотреть конституционные основы публично правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов.

Основополагающий вопрос, решить который, по мнению автора, предстоит в российской конституционной модели, заключается в том, насколько Федерация гарантирует выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии надлежащим образом обеспечивать осуществление власти по каким-либо предметам ведения, то в таком случае неизбежно встает вопрос о перераспределении объема государственной власти. В этой ситуации логичным становится наличие у субъекта Федерации права поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном уровне. Таких гарантий действующая федеральная Конституция не предусматривает. Даже если две трети, три четверти и т.п. субъектов Российской Федерации выскажутся вместе за перераспределение предметов ведения или решение иных вопросов разделения государственной власти на федеральном конституционном уровне, эта инициатива может быть отклонена Федеральным Собранием РФ или одной из его палат, в частности.

Государственной Думой по действующей Конституции РФ. Вместе с тем помимо парламента - Федерального Собрания российская конституционная модель предусматривает две другие наиболее демократичные формы решения вопросов конституционного уровня, а именно, принятие новой Конституции всероссийским референдумом либо Конституционным Собранием РФ. Думается, что с учетом характера федеративных отношений и особенностей их становления в России вполне уместным было бы предоставить субъектам Федерации право инициировать на конституционном уровне вопрос о перераспределении объема государственной власти либо внесении изменений в действующую систему федеративных отношений, минуя традиционную процедуру прохождения через парламент, то есть ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию РФ путем российского референдума или созыва ими Конституционного Собрания. Такая инициатива могла бы рассматриваться,по мнению диссертанта, обязательной в случае, если за необходимость пересмотра Конституции РФ по конституци­ онным вопросам разделения государственной власти по вертикали высказывается более половины субъектов Федерации.

Точно такой же вакуум в российской конституционной модели существует и в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации в случае, если он не справляется с возложенными на него задачами осуществления государственной власти в установленном размере.

Мировой опыт в этом отношении выработал определенные пути и рычаги воздействия. В частности, достаточно распространена такая мера ответственности, как право федеральных органов брать на себя решение за­ дач органов власти субъектов федерации, в случае, если последние не справляются с ними.

Так, вполне реально применима у нас мера ответственности, зак­ репленная в конституциях Австрии, Германии - право федерации временно изымать полномочия субъекта федерации по принятию конкретных законов, если он не выполняет обязанности по законодательствованию. После того, как субъект исправляется, то есть принимает необходимый закон, феде­ ральный акт теряет силу.

С учетом конституционного статуса Президента Российской Федера­ ции как гаранта защиты Конституции России интерес представляет опыт Индии. Согласно статье 365 Конституции Индии Президент имеет право передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия штата, если приходит к убеждению, что его власти по политическим или иным причинам не могут нормально управлять штатом в соответствии с поло­ жениями Конституции. Президент может использовать свое право приос­ тановить функционирование конституционного механизма не только по докладу губернатора соответствующего штата, но также и по своему усмотрению, когда убеждается, что возникла ситуация, требующая осу­ ществления этого правомочия.

В соответствии с пунктом "а" части 1 статьи 72 Конституции Рос­ сийской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъ­ ектов Российской Федерации находится "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации названа в официальных политических кругах как одна из наиболее серьезных проблем в России в деле укрепления законности и правопорядка. В своем Послании Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране", направленному весной 1997 года, Президент Российской Федерации специально остановился на данной проблеме. Он обратил внимание субъектов Федерации на то, что "недопустимо решать проблемы своих ре­ гионов, разрывая правовое и экономическое пространство страны".

"Российские законы обязательны для всех, - подчеркнул Президент России, Они могут нравиться или не нравиться, но подчиняться им обязаны все. Буду решительно наказывать нарушителей Конституции и законов"'.

Важность эффективного федерального конституционного контроля для России с ее тенденциями ярко выраженного правового нигилизма трудно переоценить. В этой связи весьма актуальным в Российской Федерации является формирование развитой системы конституционной ответс­ твенности, включающей себя самый разнобразный спектр форм ответственности, начиная от мер превентивного воздействия и завершая использованием жестких мер чрезвычайного характера.

Так, значительные резервы имеются в повышении роли превентивных мер, предупреждающих нарушения законности. К примеру, положительную превентивную роль смогло бы сыграть в России более активное использова­ ние разнообразных форм предварительной юридической экспертизы в соот­ ветствующих федеральных органах (Министерство юстиции РФ, Генеральная Прокуратура, правовые службы палат Федерального Собрания РФ).

Интересен в этой связи зарубежный опыт, в частности, швейцарский.

Согласно статьи 6 Конституции Швейцарского Союза кантоны обязаны испрашивать у Союза гарантию для своих конституций. Союз дает эту гарантию при условии, что эти Конституции не содержат ничего противоречащего постановлениям союзной Конституции. Понятно, что такая гарантия может быть дана федеральными органами, причастными к приня ' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране". (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации).- Москва, 1997.- С. 7-8.

тию и изменению Конституции РФ либо к осуществлению конституционно­ го контроля.

Для обеспечения конституционной ответственности субъектов Федерации мировая практика выработала,так называемые, чрезвычайные •.

способы конституционного контроля. Мерой ответственности может быть и введение военного или чрезвычайного положения, президентского правления на территории субъекта Федерации. В данном случае ограничения затра­ гивают не только компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и интересы населения (народа) субъекта Фе­ дерации, права и свободы гражданина и человека на данной территории.

Поэтому ответственность несет субъект Федерации в целом, а не только его органы власти.

Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью "наведения порядка" и привлечения к ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую зна­ чимость в связи с событиями, развернувшимися в Чеченской Республике, Се­ верной Осетии и Ингушетии. Военное (насильственное) принуждение, как мера наведения порядка не исключается мировой практикой. Так, с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ президент Д.Эйзенхауэр ввел в 1957 году войска в штат Арканзас, а президент США Кенеди - в 1962 и 1963 годах в штаты Миссисипи и Алабама.

Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов Вашингтон, когда его "даун таун" - центр был буквально подожжен взбунтовавшимися массами негритянского населения.

' См.: Корявин Л. Американский федерализм // Российская Федерация.- 1975.- N 17.-C.61.

В отечественной литературе и политических кругах высказываются предложения о закреплении в действующей Конституции РФ возможности введения института президентского правления в России при определенных чрезвычайных обстоятельствах, конституционно обозначенных. В мировой практике данный институт неоднократно применялся, например, в Индии (более десяти случаев). В случае получения информации, дающей основание Президенту Индии полагать, что управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия: президент может принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры;

президент может объ­ явить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парла­ менту, последний в свою очередь их может передать президенту. Срок президентского правления в этих случаях назначается от 2 до 6 месяцев.

Основанием для применения такой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства, например, массовая коррупция в органах власти штатов.

Введение "президентского правления" может иметь место и в том случае, когда "какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции (ст.365 Конституции Индии).

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает воз­ можность введения института президентского правления. Однако в рос­ сийской практике имеются прецеденты введения чрезвычайного положения (осетино-ингушский конфликт). Анализ режима правового регулирования, в частности, в зоне осетино-ингушского конфликта дает основание говорить об определенном сходстве институтов президентского правления и режима чрезвычайного положения. Основания применения последнего, а также вве­ дения режима военного положения по действующей Конституции РФ должны определяться на уровне федерального конституционного закона (cT.CT.87,89 Конституции РФ) Думается, однако, что условия применения такой меры не должны оставаться исключительно на усмотрении Федерации в каждой конкретной ситуации, их перечень необходимо закрепить в федеральной Конституции, гарантирующей цивильное использование крайних мер ответственности в исключительных случаях.

Ярко выраженная в современный период в России тенденция несоответствия принимаемых конституций(уставов) и иных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам заставляет подумать и о возможности введения нетрадиционных для федеративных отношений способов обеспечения законности.

Так, учитывая сложившееся политическое и социально-экономическое состояние развития России, следовало бы изучить вопрос о возможности введения в России особой формы ответственности субъекта Федерации признания несостоятельности территории в том статусе, который ей представлен и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении в другому субъекту Федерации и преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию).


Такую меру важно было бы проводить в интересах граждан и населения территории в том случае, если в данном субъекте Федерации сложилась устойчивая практика нарушения прав и свобод человека и гражданина, уровень жизни людей явно ухудшается по причине неконституционной политики органов государс­ твенной власти субъектов Федерации, затянувшегося кризиса власти на данной территории, вызванного систематическими нарушениями законности, и когда все возможности превентивного воздействия, предпринимаемые фе­ деральной властью, исчерпали себя. Учитывая чрезвычайный характер описываемой меры ответственности разработка и внедрение в российскую конституционную модель данного института ответственности потребует самой тщательной проработки демократических процедур принятия решения, когда в оценке ситуации и принятии решения будут задействованы все три высшие ветви федеральной власти (законодательная, исполнительная, су­ дебная), будет учитываться мнение населения, проведена комплексная экспертная работа по обоснованию принимаемого решения.

Второй уровень ответственности, определяемый с учетом федеративного устройства, - ответственность органов государственной власти, представляющих федеральную власть и власть субъекта Федерации.

Особенность статуса органов государственной власти в федеративном государстве проявляется в более ограниченном по сравнению с унитарным государством использовании в отношении них мер субординационной ответственности. В федеративных отношениях институты подотчетности и подконтрольности органов государственной власти по вертикали имеют весьма узкие пределы применения. Основной акцент смещается в сторону расширения форм судебной ответственности и предшествующих им согласительных процедур урегулирования разногласий.

Конституция Российской Федерации содержит лишь самые общие положения, касающиеся публично-правовой ответственности органов государственной власти за нарушение законов и невыполнение возложенных на них функций.

Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Конституция Российской Федерации непосредственно определяет лишь одну форму судебной защиты прав и свобод - конституционное судопроизводство. Основные виды судопроизводства как способы привлечения к ответственности органов государства при защите прав и свобод граждан определяются в федеральном законодательстве.

Одним из основных способов защиты прав и свобод граждан является признание судом акта органа государственной власти недействующим.

В соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции Российской Феде­ рации акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Су­ дом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу.

Гражданский Кодекс РФ рассматривает в качестве одного из способов защиты гражданских прав признание недействительным акта государственного органа. В соответствии со статьей 13 Гражданского Кодекса РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Восстановление нарушенного права связано прежде всего с возмеще­ нием органами государственной власти или должностными лицами ущерба от имени государства, как это определено в статье 53 Конституции РФ.

Применение данного института основывается на гражданском законодательстве. Вместе с тем такая норма, будучи по природе публично правовой, требует специального закрепления и в законодательстве, регулирующем статус органов государственной власти. Ранее эта задача частично решалась, в так называемых, статутных законах. В соответствии со статьей 65 Закона РФ " О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" ущерб, причиненный предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам Российской Федерации решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации,их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме на основании •• решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств Совета, администрации и их органов. Статья имела название - "ответственность краевого, областного Совета и краевой, областной администрации за принятые ими решения и акты". В настоящее время такая норма, универсально распространяющаяся на все виды органов государственной власти, могла бы быть включена как непосредственно в российскую Консти­ туцию, так и в федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, принятие которого предусмотрено в статье 77 Конституции Российской Федерации.

Одним из вопросов, имеющих концептуальное значение, является проблема допустимости вынесения федеральными несудебными органами государственной власти решения о несоответствии актов органов государственной власти субъектов Федерации федеральной Конституции и законам и приостановления или отмены их действия, либо признания их недействующими.

Согласно конституционной концепции приоритетного действия законов (нормативных правовых актов), закладываемой в действующей Конституции РФ с учетом федеративного устройства России, не предусматриваются какие либо случаи отмены актов субъектов Федерации федеральными органами государственной власти. В этом проявляется одна из сторон укрепления федеративной демократии в отношениях разделения госу ' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФи Верховного Совета РФ. - 1992.

№ 13.-Ст. 663.

дарственной власти по вертикали в Российской Федерации, где до принятия федеральной Конституции 1993 года действовали иные подходы.

В соответствии со ст. 109 ранее действующей Конституции РФ( ред.

1992 года) Верховный Совет РФ имел право отменять решения краевых, областных, городских (городов федерального значения) Советов народных депутатов. Советов народных депутатов автономной области и автономных округов в случае несоответствия их Конституции РФ и законам РФ. Как Президент РФ, так и Совет Министров РФ были наделены правом приостанавливать действие актов Совета Министров (Кабинета Министров) республик, а также акты краевой, областной, городской (городов федерального значения) администрации, администрации автономной области, автономного округа в случае их противоречия законодательству РФ (ст.ст. 128, 128-8 ранее действующей Конституции РФ). Президент РФ обладал также правом приостанавливать действие противоречащих законодательству РФ актов Президентов республик в составе РФ (статья 128 8 ранее действующей Конституции РФ). С принятием новой Конституции стал применяться судебный порядок признания законов (нормативных правовых актов) субъектов Федерации недействительными.

Федеральная Конституция не предусматривает такой меры ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае системного нарушения им федерального законодательства.

Такая мера ответственности была установлена ранее в отношении краевых, областных Советов, полномочия которых могли быть прекращены в случае неоднократного нарушения ими Конституции РСФСР, законов Российской Федерации Верховным Советом Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (См. ст.67 Закона РФ "О краевом,областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации).

По мнению диссертанта, эта мера, так и не примененная на практике, имела превентивное значение. Думается, что институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти мог бы сыграть в современный период определенную роль в предупреждении нарушения федеральных законов в регионах. В случае системного нарушения высшим законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации федерального законодательства, полагаю, допустим был бы его роспуск.

Следует признать, что применение данного института будет эффективным в том случае, если удастся сформулировать четкие основания для ответственности и закрепить демократичную процедуру решения вопроса о досрочном прекращении полномочий. В литературе справедливо была под­ вергнута критике юридическая конструкция, определяемая ранее в отноше­ нии досрочного роспуска местных Советов. Аргументация против наделения Верховных Советов Российской Федерации или республики в ее составе правом досрочного роспуска местных Советов основывалась на указании расплывчатости формулировки "неоднократное нарушение". Более правиль­ ным было бы говорить о "неоднократной отмене незаконных решений". При­ нятию решения о досрочном прекращении полномочий должно предшествовать официальное предупреждение о возможности досрочного роспуска'. В современных правовых условиях возбуждению вопроса о дос­ рочном прекращении полномочий должны предшествовать неоднократно вынесенные судебные решения о признании актов противоречащими феде­ ральной Конституции и федеральнам законам, а также превентивные меры воздействия на законодательный орган субъекта Федерации со стороны фе­ деральных органов государственной власти.


' М.А. Краснов Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право.- 1993.- N 6.- С.50 -55.

В условиях отсутствия федеральных норм, определяющих институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерациии, регионы пытаются сами определить для себя допустимость такой ответственности. Расхождения в понимании возможности применения данного института весьма су­ щественны.

Так, в соответствии со статьей 52 Устава Липецкой области" деятельность областного Собрания не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям, никакими органами государственной власти федерального и областного уровня. Областное Собрание может прекратить или приостановить свою деятельность только в результате областного референдума, проведенного по инициативе населения !

при наличии не менее 100 000 подписей, или в результате принятия решения i двумя третями голосов от установленного числа депутатов о самороспуске. Такое решение не может быть принято менее чем за шесть месяцев до дня истечения срока полномочий депутатов текущего созыва.

Статья 40 Устава Московской области устанавливает, что деятельность Московской областной Думы может быть приостановлена или прекращена исключительно изменением Конституции Российской Федерации.

В Иркутской, Курганской, Ленинградской и ряде других областей досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа власти - внутреннее дело региона. Законодательный орган данных областей досрочно прекращает свою деятельность по итогам референдума области либо в результате самороспуска (уставы Курганской и Иркутской областей);

в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Федерации (Устав Ленинградской области)'.

'См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной облас­ ти, автономных округов Российской Федерации.- Вып.1-2 М.: Известия, 1995-1996.

Разнообразие практики регионального регулирования института досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации подтверждает целесообразность внесения определенности по данному вопросу в федеральном законодательстве.

Предпочтительнее это было бы осуществить на уровне Конституции РФ в силу ярко выраженного политического характера данных последствий.

В подтверждение этого следует отметить, что аналогичные формы ответственности предусмотрены и в некоторых зарубежных странах. Так, в соответствии с Конституцией Австрии федеральный Президент может распустить Лантаг (высший представительный орган земли) по представлению федерального правительства и с согласия Федерального Совета (верхней палаты парламента).

Возможность федерального принуждения в отношении земли предусмотрена и Конституцией ФРГ. При применении этой меры лантаг земли (парлдамент земли) распускается, для управления землей назначается федеральный комиссар.

Роспуск при применении института федеральной интервенции (вмешательства) в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций - Аргентины, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Эфиопии (Конституция 1994 года). В случае чрезвычайной ситуации в штате (штатах) президент, привлекая армию, вправе, сместив органы власти и управления штата, назначить своего представителя.

Перечень условий для применения федеральной интервенции исчерпывающий и не подлежит произвольному расширению. Согласно Конституции Бразилии 1988 года федеральная интервенция в дела штата возможна в следующих случаях: для обеспечения целостности страны, свободного осуществления власти, при угрозе публичному порядку и т.д., а также если штат в течение двух лет не платит налоги в федеральный бюджет (кроме обстоятельств непреодолимой силы). Штаты, в свою очередь, тоже имеют право вмешательства в дела их административно-территориальных единиц (муниципий), но тоже только в точно указанных конституцией обстоятельств. В истории стран Латинской Америки было несколько сот случаев федеральной интервенции. Постепенно этот институт исчезает из практики и заменяется отлаженными механизмами координации деятельности, однако эти меры сохраняются как резервные.

Думается, что приведеные примеры зарубежной практики регулирования ответственности заслуживают внимания в российских услови­ ях становления федеративной государственности.

Диссертант осознает, что внесенные выше предложения по ужесточению ответственности нацелены на создание федерации, достаточно централизованной с точки зрения механизма ответственности. Но именно централизация ответственности, по убеждению автора данной работы, позволит обеспечить демократический механизм несения ответственности перед основными источниками власти - гражданином, народом, населением в процессе создания и реализации системы разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами.

Чиркин В.Е. Основы конституционного права.- С. 132.

§ 3. Повышение роли конституционного судебного контроля в обеспечении конституционных основ российского федерализма В соответствии с частью 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Среди федеральных институтов, призванных сглаживать противоречия между Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционно­ го режима и обеспечивать его стабильность, особое место отведено Конституционному Суду Российской Федерации. Согласно статье Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Россий­ ской Федерации" ' и части 1 статьи 18 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"". Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Действующая Конституция РФ отказалась от закрепления природы Конституционного Суда РФ как высшего органа судебной власти по защите конституционного строя (статья 165 прежней Конституции РФ). Однако введением понятия конституционное судопроизводство Конституция РФ определила прерогативу Конституционного Суда РФ на осуществление конституционного контроля в форме конституционного правосудия.

Конституционное правосудие как форма конституционного контроля является относительно новым институтом в истории российской ' См.: Ведомсти Федерального Собрания Российской Федерации.- 1994.- № 9. Ст. 372.

" См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. государственности. Конституционный Суд в России был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях L Конституции (Основного Закона) РСФСР"'.

В США популярно изречение: "Конституция - это то, что скажут о ней судьи". Но если Верховный Суд США осуществляет свою деятельность более чем в течении двух веков, то Конституционный Суд РФ - чуть более пяти лет и вопрос о его месте и роли в политико-правовой системе оце­ нивается далеко неоднозначно.

Теоретическая доктрина практически всех развитых государств, где имеются суды, осуществляющие конституционный контроль, основана на том, что такой суд должен стоять над политическими конфликтами и коллизиями и должен представлять собой чисто юридический институт. В США, например, широко известна доктрина, по которой американские федеральные суды могут принимать к рассмотрению лишь дела, содержащие "спор о праве". Дела же в которых присутствует политический конфликт, относятся к ведению политических органов. Однако эта идея, вытекающая из требования правового государства оказывается труднореализуемой на практике".

Конституционные и иные суды, осуществляющие конституционный контроль, зачастую оказываются вовлеченными в политические процессы.

Обычная участь конституционного суда - "хождение по канату", где постоянно нужно уметь балансировать между политикой и правом, не обошла и российский Конституционный Суд. Да и может ли быть иначе, если ' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990.- N 29.- Ст.395.

^ См.: Susan Р. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Supreme Corts// Publius.The Journal of Federalism.- Winter, 1987.-Vol.l7.-Nl.- P.51-68;

Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council of State Government. -1988.- Vol.61.- P. 163-169.

сами по себе дела носят государственно- правовой характер, связаны с конституционными отношениями.

Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направле­ на на разрешение споров и противоречий, возникаемых между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 125 Консти­ туции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти;

конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации;

договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (внутрифедеральных) и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (межрегиональных договоров). Конституционный Суд РФ разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Дела, рассматриваемые по этим вопросам затрагивают проблемы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, споры о компетенции и поэтому носят политико-правовой характер.

Так, особое политико-правовое значение имело Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года, вынесенное по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от ноября 1993 года N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации"'. Конституционный Суд прекратил производство по делу в части рассмотрения конституционности Указов Президента РФ N как утратившего силу к моменту рассмотрения и N 1833 как акта, не признанного нормативным, и признал Указ Президента РФ N соответствующим Конституции РФ, принятым в пределах полномочий Президента России. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства, вправе поручить Правительству Российской Федерации, исходя из его конституционных полномочий и реальных угроз безопасности, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. На вопрос, могут ли Вооруженные Силы быть использованы для защиты национального единства и территориальной целостности государства. Конституционный Суд ответил утвердительно. Данная позиция основывалась на том, что пробельность законодательства не означает отказа от принципа прямого действия См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1995.-N 5.- С.3-18.

Конституции и напротив существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм.

Следует заметить, что данное Постановление Конституционного Суда РФ оказалось одним из его первых актов, взявших на себя роль выработки « четко выраженной конституционно-правовой доктрины, обязательной для всех участников федеративных отношений, всех органов государственной власти. Именно исходя из норм федеральной Конституции о том, что государственная целостность является важным условием равного статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод, было принято решение о соответствии Конституции РФ действий Президента РФ.

Ярко выраженное взаимодействие политики и права в вопросах федеративного устройства проявилось и в деле, рассмотренном по запросу Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания". Это дело является примером, когда участвовавшие в данном процессе стороны посредством проверки конституционности нормативного акта по существу пытались разрешить территориальные и иные острые политические вопросы, возникшие вследствие осетино-ингушского конфликта октября-ноября года. Конституционный Суд ограничился лишь рассмотрением правовых аспектов дела.

В отношении оспариваемой нормы, определяющей избирательные права граждан Республики Северная Осетия ингушской национальности, покинувших ее территорию и обладающих статусом вынужденного переселенца. Конституционный Суд в постановлении от 24 ноября 1995 года установил, что по своему смыслу она не вводит для этой категории граждан никаких ограничений избирательных прав и не содержит предписаний, ставящих их участие в голосовании в зависимость от национальности, языка и других нарушающих права и свободы человека обстоятельств.

Суд тем не менее не оставил без внимания того обстоятельства, что предпринимаемые органами власти Осетия усилия недостаточны для создания надежных гарантий соблюдения прав граждан, в том числе реализации права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Поэтому Конституционный Суд РФ обратился к соответствующим органам государственной власти Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии РФ, Временному Государственному комитету Российской Федерации по ликвидации последствий осетино ингушского конфликта октября-ноября 1992 года, органам государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с предложением принять меры для создания условий, необходимых для реализации в полном объеме гарантированных Конституцией России избирательных прав граждан, в том числе вынужденных переселенцев'.

Анализ практики Конституционного Суда РФ в период после принятия Конституции 1993 года, связанной с рассмотрением запросов, касающихся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, позволяет обнаружить наиболее актуальные вопросы, которые возникают сегодня в процессе прямого применения норм Конституции РФ. Дела, рассматриваемые в Конституционном Суде РФ, как лакмусовая бумажка высвечивают проблемы, которые в той или иной мере являются типичными для регионов.

Особое внимание в этой связи хотелось бы обратить на позиции Конституционного Суда РФ в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина. Любое дело рассматривается Конституционным Судом РФ прежде всего с точки зрения принципов высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, равноправия граждан Российской Федерации. Вместе 'См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.- N 4.- С. 36.

с тем есть и специальные дела, направленные на защиту конкретных прав и свобод человека и гражданина при рассмотрении споров имеющих федеративный характер.

Так, общественный резонанс вызвало дело о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края. Воронежской области и города Воронежа, регламентрующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы.

Интересно то обстоятельство, что дело было возбуждено на только на основании индивидуальных жалоб граждан В.И.Куцыло и Р.С.Клебанова. С запросом в Конституционный Суд обратился Глава Республики Коми Юрий Спиридонов. В обращениях подвергалась сомнению конституционность нормативных актов, на основании которых взималась плата за регистрацию (прописку) с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в Москву и Московскую область, Воронеж и Воронежскую область, в Ставропольский край;

вводились ограничения на выбор места жительства путем введения квот на поселение в ряде населенных пунктов;

а также осуществлялась продажа лицензий предприятиям на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов. Юрий Спиридонов, обращаясь в Конституционный Суд РФ, представлял интересы тех граждан, которые после долгих лет жизни и работы на Севере практически лишались возможности вернуться во многие регионы центральной России на постоянное место жительства, даже имея там собственную недвижимость.

Веронике Куцыло и Роману Клебанову было отказано в регистрации в Москве (хотя у обоих имелась собственная жилая площадь в этом городе) на основании статьи 2 Закона города Москвы " О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство". Закон обязывал их уплатить регистрационный сбор в размере 500 минимальных зарплат (на день заседания Конституционного Суда эта сумма равнялась 35 миллионам рублей).

Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае также обязывало гражданам возместить краевому и местным бюджетам дополнительные расходы, вызванные необходимостью обустройства вновь прибывших на территории края. И именно в Ставропольском крае была введена квота на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод.

В постановлении от 4 апреля 1996 года Конституционный Суд РФ отметил, что свобода передвижения и выбора места жительства является су­ щественным элементом свободы личности, а оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право, как и другие основные права и свободы неотчуждаемо, однако, оно не носит абсолютного характера, то есть подлежит ограничениям в тех случаях, когда его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других граждан. Конституция РФ устанавливает, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отсюда Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения оспариваемых актов, вводящих разрешительный характер прописки, при котором квитанция об уплате сбора является условием регистрации, а отказ в регистрации приобретает характер санкции за неуплату. Это противоречит конституционному праву граждан свободно выбирать себе место жительства и препятствует реализации целого ряда основных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ ( право избирать и быть избранным в органы государственной власти;



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.