авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

vy vy

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Старцева, Лариса Ивановна

1. Конституционно-правовое регулирование

законодательного процесса в

областях-субъектах

Российской Федерации :

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2003

Старцева^ Лариса Ивановна

Конституционно-правовое регулирование

законодательного процесса в

областях-субъектах Российской Федерации :

[Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид.

наук

: 12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0526/030526011.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Старцева, Лариса Ивановна Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации М. Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Кафедра государственного строительства и права

На правах рукописи

СТАРЦЕВА ЛАРИСА ИВАНОВНА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ОБЛАСТЯХ-СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность - 12.00.02 - конституционное право, мзшиципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель Яценко Иван Семенович кандидат юридических наук, профессор РАГС при Президенте Российской Федерации Москва - СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА §1. Понятие, сущность и стадии законодательного процесса §2. Законодательная инициатива и ее субъекты §3. Обсуждение и принятие нормативных правовых актов §4. Законодательная техника, язык и стиль нормативных правовых актов Глава П. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ОБЛАСТЯХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1, Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областями - субъектами РФ в сфере правотворческой деятельности §2. Особенности законотворческого процесса в Белгородской области - субъекте Российской Федерации §3. Сравнительная характеристика нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации Заключение Список использованных нормативных правовых актов и наз^ной литературы Приложения (№№ 1-2) 1- ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. В последние годы происходит активное обновление всего отечественного законодательства. Заметное увеличение количества законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, не повлекло за собой повышения эффек­ тивности и качества законодательства и не способствовало росту авторитета основного нормативного акта правовой системы Российского государства.

Практически, сформирована дв^'хуровневая система законодатель­ ства: уровень Российской Федерации и уровень субъектов Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации - принципиально новое поня­ тие, которое не знало аналогов и не закреплялось в прошлом ни в одной из Конституций Российского государства. Отсутствие практики издания подобных нормативных правовых актов на региональном уровне, а также правовой вакуум в сфере законодательного регулирования указанных особенностей в нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов стали причиной возникновения ряда проблем в правотворче­ ской деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Острота этой проблемы становится более ощутимой в современный период коренного обновления россий­ ского законодательства и проведения широкомасштабной политико правовой и судебной реформ.

Появившиеся законотворчество и законодательство субъектов Рос­ сийской Федерации нуждаются в научном осмыслении, так как позитив­ ные процессы лишь явственнее высвечивают существенные недостатки в современной законотворческой практике, отрицательно влияют на каче­ ство и эффективность принимаемых законов, как необходимого инстру­ мента проведения рыночных реформ, преобразований в политической, экономической и социальной сферах. Такие недостатки способны привес ти в недалеком будущем к существенной рассогласованности российско­ го законодательства, его отставанию от требований времени. К числу та­ ких недостатков можно отнести наличие значительного числа пробелов, противоречий и расхождений в единой системе российского законода­ тельства, снижающих его действенность и авторитет. Это свидетельствует о недостаточной юридической культуре лиц, причастных к законотворче­ ству, серьезных изъянах в законотворческой процедуре, невнимательно­ сти и спешке при подготовке, обсуждении, принятии и обнародовании новых законодательных решений и нормативных правовых актов.

В настоящее время значительное число принятых недавно законов содержит существенные пробелы, несовершенные нормы, а также проти­ воречия как в самих законах, так и в других действующих нормативных правовых актах. Эти законы по-прежнему страдают излишней детализа­ цией и неопределенностью;

зачастую, в них отсутствует тщательно отра­ ботанный механизм действия норм и обеспечения их реализации, что от­ рицательно сказывается на реализации и применении законов. Очевидно, что такие законы будут неминуемо "обрастать" многочисленными, не всегда желательными подзаконными актами, фактически изменяющими суть законов.

Существенные изменения в общественном сознании современной России предъявляют особые требования к правотворчеству, в целом, и законотворчеству субъектов Российской Федерации, в частности. В то же время, генезис законодательного процесса в областях - субъектах Рос­ сийской Федерации вызвал к жизни большое количество проблем, поле­ мических споров, которые нуждаются в теоретическом исследовании и практическом разрещении.

Особая значимость проблемы повышения качества законотворчест­ ва субъектов Российской Федерации предопределяется необходимостью построения в России демократического правового социального государ ства. Статья 1 Конституции Российской Федерации является отправной точкой для совершенствования процессов государственно-правового строительства и правотворчества. Одним из важнейших принципов пра­ вового государства является принцип верховенства права и закона. Осу­ ществление данного принципа неразрывно связано с проблематикой пра­ вотворчества, так как эффективность закона, достижение целей законода­ тельного регулирования зависит от его качества. Среди средств, направ­ ленных на повышение качества закона, важное место занимает совершен­ ствование законодательных процедур.

Осуществленное диссертантом исследование указанных неотлож­ ных проблем призвано способствовать: формированию современных про­ цессуальных правил законодательной деятельности в областях - субъек­ тах Российской Федерации - как средств реализации конституционных норм;

совершенствованию порядка подготовки и оформления будущих законодательных актов;

послужить научной основой для ликвидации про­ тиворечий и несогласованностей в правовой системе, недопущения нало­ жения одного закона на другого, дублирования норм права.

Проблема сближения нормативных правовых систем областей субъектов Российской Федерации и повышения целостности правовой системы России в настоящее время чрезвычайно актуальна в связи с на­ рушениями системных связей внутри российского правового пространст­ ва. Без понимания природы законотворчества невозможна успешная дея­ тельность по созданию эффективных и качественных законов, неизбежны дефекты сущности, содержания и формы законодательных актов, в част­ ности, в областях - субъектах Российской Федерации. В первую очередь, соответствующие законы должны быть у лиц, непосредственно прини­ мающих участие в процессе законотворчества. Необходимость повыше­ ния уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма и компетентности указанных лиц, которая, безусловно, чрезвычайно остра, а также обусловливает особую важность и необходимость работ, подоб­ ных данному диссертационному исследованию.

Итак, тема конституционно-правового регулирования законода­ тельного процесса в областях- субъектах Российской Федерации занимает видное место среди актуальных, практически значимых и пока еще не­ достаточно разработанных тем, нуждающихся в первоочередном теорети­ ческом исследовании.

Объектом диссертационного исследования являются обществен­ ные отнощения, связанные с рег'лированием и осуществлением законо­ дательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют конститу­ ционно-правовые нормы, понятие, принципы, сущность и стадии законо­ дательного процесса в областях - субъектах Российской Федерации, реа­ лизация права законодательной инициативы, обсуждение и принятие нормативных правовых актов, законодательная техника, язык и стиль принимаемых законов, а также система нормативных правовых актов об­ ластей - субъектов Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследо­ вания является комплексный анализ конституционно-правового регули­ рования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также подготовка практических рекомендаций, направлен­ ных на совершенствование законодательной деятельности в областях субъектах Российской Федерации.

В соответствии с целью, поставлены следующие задачи диссер­ тационного исследования:

- уточнить содержание понятий "законодательная деятельность", "законодательный процесс", "законодательная процедура", "законода­ тельная инициатива";

- охарактеризовать субъекты права законодательной инициативы;

- исследовать механизм применения законодательной техники при разработке нормативных правовых актов областей-субъектов Российской Федерации;

- теоретически обосновать необходимость, практическую значи­ мость и точность языка закона;

- дать анализ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъ­ ектов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между ними в сфере законодательной, правотворческой деятельности;

- раскрыть характерные черты и особенности законотворческого процесса в областях-субъектах Российской Федерации;

- определить и охарактеризовать систему нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации;

- предложить возможные пути совершенствования законодатель­ ного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также оп­ ределить основные направления федерального законодательного процес­ са и его соотношения с нормотворчеством в областях - субъектах Рос­ сийской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования со­ ставляют общенаучные методы - исторический, логический, структурно системный, функциональный, а также частнонаучные методы - статисти­ ческий и прогностического моделирования. Использован сравнительно правовой и формально-юридический анализ законодательства областей субъектов Российской Федерации в сфере конституционно-правового ре­ гулирования законодательной деятельности. Методологической основой для выработки понятий и элементов законодательного процесса служат законы формальной логики и правила лингвистики.

Теоретической основой диссертационного исследования являют­ ся труды известных ученых-правоведов, так или иначе разрабатывающих данную проблему: Авакьяна С.А., Алексеева С,С, Васильева Р.Ф., Ва сильева А,В., Гусова К.Н., Гулиева В.Е., Жилинского С.Э., Елисеева Б.П., Керимова Д.А., Кобеца Н.Г., Ковачева Д.А., Козлова А.Е., Кузнецова М.Н., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лазарева Л.В., Лейбо Ю.И., Лучина В.О., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Михалевой Н.А., Мицкевича А.В., Мишина АА., Матвеевой Т.Д., Нерсесянца B.C., Окунькова Л.А,, Стра шуна Б.А., Соловьевой СВ., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Тумано­ ва В.А., Четвернина В.А., Шамбы Т.М., Экимова А.И., Эбзеева Б.С, Яценко И.С. и других ученых.

Кроме того, были из^ены и использованы работы русских дорево­ люционных правоведов и философов: Булгакова СИ,, Ильина И.А., Ко кошкина Ф.Ф., Коркунова Н.М., Ключевского В.О., Котляревского С.А., Новгородцева П.И., Петражицкого Л.И., Соловьева Н.И., Сперанского М.М., Чичерина Б.Н., Шершеневича Г.Ф. и др.

Диссертантом были исследованы также научные произведения та­ ких зарубежных авторов, как: Арно А.Ж., Гоббс Т., Давид Р., Локк Дж., Лукич Р., Ш. Монтескье, Нашиц А., Ж,-Ж. Руссо по проблемам диссерта­ ции.

Источниковедческой базой диссертационного исследования вы­ ступают: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федера­ ции, Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федераль­ ного Собрания Российской Федерации, Регламенты законодательных ор­ ганов власти субъектов Российской Федерации, иные нормативные пра­ вовые акты Российской Федерации и ее субъектов, Конституции зару­ бежных стран, современная законотворческая практика субъектов Рос­ сийской Федерации, в частности, Белгородской области, справочные и аналитические материалы.

Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, харак­ тером и особенностями исследования. Новизна заключается в совокупно­ сти положений и выводов, представляющих результаты анализа и оценки конституционно-правового регулирования законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации. Данная диссертационная ра­ бота является комплексным и системным исследованием особенностей конституционно-правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. С этой целью вводятся в научный обо­ рот ряд новых излагаемых в работе положений, характеристик и выводов.

К ним относятся: понятие законодательного процесса в областях субъектах Российской Федерации, его объекты, субъекты, содержание;

виды и формы законодательного процесса;

отличие законодательного процесса от иных видов нормативно-процессуальной деятельности, его роль в общей системе правотворчества Российского государства. Выде­ ляются характерные признаки и элементы нормативного регулирования законотворчества в областях-субъектах Российской Федерации. Кроме того, в рамках законодательного процесса в областях - субъектах РФ рас­ сматриваются такие виды деятельности законодательных (представитель­ ных) органов государственной власти областей-субъектов Российской Федерации, как участие в законодательном процессе, осуществляемом Федеральным Собранием Российской Федерации при принятии феде­ ральных законов. В диссертационной работе сформулированы предложе­ ния по дальнейшему совершенствованию законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации, а также по учету позитивного опыта некоторых регионов, в частности, Белгородской, Московской, Свердловской областей, для оптимизации федерального законодательно­ го процесса.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие эле­ ментами научной новизны:

- уточняется и развивается понятийный аппарат законодательного процесса, в том числе принципы, стадии законодательного процесса в об­ ластях- субъектах Российской Федерации;

- определены основные направления совершенствования законода­ тельной процедуры в областях-субъектах Российской Федерации, в част­ ности, теоретически обоснована необходимость принятия законодатель­ ным органом плана законопроектных работ на основе взаимодействия с субъектами права законодательной инициативы;

предложено разделить нормы закона и регламентные нормы по регулированию взаимоотноше­ ний между законодательным органом и субъектами права законодатель­ ной инициативы, то есть более четко определить полномочия субъектов права законодательной инициативы и обязанности работников аппарата законодательного органа области - субъекта Федерации;

- подчеркивается необходимость установления в специальном феде­ ральном законе системы нормативных правовых актов субъектов Россий­ ской Федерации, а также детальной законодательной регламентации законо­ творческого процесса в областях-субъектах Российской Федерации, приве­ дешь законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

- систематизируется положительный опыт Белгородской, Москов­ ской, Ивановской, Свердловской и других областей - субъектов Россий­ ской Федерации в урегулировании проблем и оптимизации законодатель­ ного процесса, который следует учитывать для совершенствования зако­ нодательного процесса в других субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне;

- обосновываются реальные сроки совершения в законодательном процессе субъектов Российской Федерации юридически значимых дейст­ вий. Установление оптимальных сроков для совершения тех или иных действий в ходе законотворчества имеет важное значение для повышения И эффективности законодательного процесса в областях - субъектах Рос­ сийской Федерации, а также для успешного разрешения такой проблемы, как запаздывание в принятии насущных законодательных решений;

- отмечается, что в процессе законотворчества одним из главных условий должно стать соблюдение законодательной техники, языка и стиля законов, а также определение форм, видов и системы принимаемых нормативных правовых актов в областях - субъектах РФ;

- диссертант предлагает закрепить в законах областей - субъектов Российской Федерации порядок фегулирования и использования права законодательной инициативы по общим и специальным вопросам, в том числе по ограничению права исключительной законодательной инициа­ тивы судебных, правоохранительных, прокурорских органов, обществен­ ных организаций и политических партий, а также по расширению права народной (гражданской) законодательной инициативы, применяемой в ряде субъектов Российской Федерации, ФРГ, США, Швейцарии и других стран;

- рассматривая актуш1ьные проблемы законодательного процесса, диссертант отмечает недостаточность стцествующих гарантий защиты и реализации областями - субъектами Российской Федерации своих прав и интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, например, участие субъектов Российской Федерации в законодательном процессе регулиру­ ется лишь одной статьей Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу­ дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 22), которая не содержит ни конкретных форм такого участия, ни гарантий учета интересов субъек­ тов Российской Федерации, ни ответственности за их нарушение, ни по­ рядка урегулирования возможных споров при принятии и применении ^ федеральных нормативных правовых актов. Для решения указанной про­ блемы диссертант считает необходимым принятие федерального закона, устанавливающего механизм участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения и проведении согласительных процедур.

Апробация результатов исследования. Основные положения дис­ сертационной работы обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федера­ ции.

Апробация диссертационного исследования осуществлена также в научных публикациях автора, в том числе монографии, а также в выступ­ лениях на научно-практических конференциях, семинарах, парламентских слушаниях: 1) Всероссийской научно-практической конференции на тему:

"Конституционно-правовая реформа в современной России: итоги и пер­ спективы" (16-17 декабря 1998 г., г. Москва);

2) Российско-американском семинаре "Разработка региональных Уставов" (15-17 марта 1995 г.

г.Снегири, Московской обл.);

3) семинаре с руководителями государст­ венно-правовых служб субъектов Российской Федерации на тему "Про­ блемы законотворчества в субъектах Российской Федерации" (27-28 ап­ реля 1998 г., г. Москва);

4) семинаре "О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации в нормотворческом процессе" (27-28 ноября 1998 г., г. Москва);

5) парламентских слушаниях на тему: "О практике разграни­ чения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития федерализма" (25 апреля 1996 г.. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ ции, г. Москва);

6) парламентских слушаниях на тему: "О разработке концепции проекта Федерального закона "О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации" (16 октября 2001 г., Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, г. Мо­ сква).

Автор диссертации является членом Экспертного совета при Коми­ тете Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, принимал активное 'частие как в проведении экспертиз федеральных за­ конов, так и в выработке концепций и проектов ряда федеральных зако­ нов.

Диссертант принимал и принимает непосредственное участие в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов, при­ нятых и готовых к принятию Белгородской областной Думой. Кроме того, диссертант является инициатором разработки и автором нового Устава (Основного Закона) Белгородской области, проектов законов Белгород­ ской области "Об органах государственной власти Белгородской облас­ ти", "О нормативных правовых актах в Белгородской области". Регламен­ та Белгородской областной Думы.

Структ'ра диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Глава I.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА §1. Понятие, сущность и стадии законодательного процесса В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных нормативных актах - с их требованиями, запрета­ ми и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые настуттают при их наруще нии. Каждое государство устанавливает в общественных отнощениях оп­ ределенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает от различных посягательств. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регу­ лирующего воздействия на общественные отношения по мере усложне­ ния социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их обще­ нии друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни человека и об­ щества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно соз­ дается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без та­ кого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по соз­ данию законов и подзаконных нормативных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы человека и прогресса общества.

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает наличие у законодателей не только общей культуры, но и требует от них специаль­ ных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юриди­ ческой теории и практике именуются законодательной техникой, пред ставляющей собой определенную систему требований при создании нор­ мативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематиза­ ции.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нор­ мативных актов) зависит, прежде всего, от правовой культуры законода­ теля, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от овладения юридической назтсой и приемами законодательной техники. Суть право­ вой к'льтуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, со­ стоит в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осущест­ вляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

Правовая культура законодателя связана тысячами нитей с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мыш­ ление, мировоззрение лиц, творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем, правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защи­ щает и создает условия для ее свободного развития путем выработки про­ грессивных законов, установления режима правовой стабильности, по­ следовательного проведения в жизнь требований законности и установ­ ления режима правопорядка.

В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние зна­ ния действительности, истории и перспектив развития общества и госу­ дарства;

специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию зако­ нов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечаю­ щие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса.

Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубо­ кими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с на 1 родом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти 1 знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык i ф закона, ему след'ет овладеть мастерством законотворчества, профессио ! " нально использовать приемы законодательной техники.

Динамизм экономических, политических и социально-культрных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые зада­ чи правового опосредствования соответствтощих общественных отноше­ ний. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встаю­ щих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

# - исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

- выявления и тщательного учета при формировании законов мно­ гообразных интересов социальных и национальных образований, общест­ венных групп и общества, в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

- использования в процессе создания закона соответствующих дос­ тижений науки, техники и культуры;

- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;

^ См. более подробно: Законодательный процесс: понятие, инст1^ггуты, стадии. Науч­ но-практическое пособие. - М. : Юриспруденш1я, 2000.

- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регу­ лирования соответствующих групп общественных отношений и выработ­ ки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отноше­ ния;

- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемо­ го закона с данной правовой системой, в целом, и, прежде всего, с Кон­ ституцией;

- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т.д.

Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осу­ ществлены без творческого подхода и решения их законодателем.

Законотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов;

познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно за­ конченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей ли­ нии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образую­ щие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для то­ го, чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе про­ цессы, необходимо постоянно обнаруживать, изучать и умело использо­ вать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой для создания закона является по­ знание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развиваю­ щихся общественных отношений, правовое регулирование которых дик­ туется нуждами социального прогресса.

Однако, ограничение законотворчества рамками "чистого" позна­ ния, не переходящего в "деятельную сущность", таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует дея­ тельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и кон­ кретизацию знания в подготовке и принятии необходимых обществу за­ конов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового ре­ гулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наст}Т1ает период создания само­ го закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и реглахментом законодательного органа, установленны­ ми процедурами.

Если познание в законотворчестве является процессом преобразо­ вания объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реапизация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный про­ цесс превращения законодательного сознания в объективно существую­ щий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом высту­ пает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заклю­ чающееся в практическом регулировании соответствующих обществен­ ных отношений.

Изучение действия закона позволяет определить его эффектив­ ность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что, в свою оче­ редь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существую­ щее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом. Для этого диссертант уделяет особое внимание проблеме созда­ ния нового законодательства, решение которой связано с необходимо­ стью совершенствования процесса подготовки и принятия законодатель­ ных актов, форм и методов участия в нем всех ветвей власти, общества и граждан.

Автор диссертационного исследования счел необходимым подроб­ но раскрыть проблемы, возникающие в процессе законодательной дея­ тельности в областях - субъектах Российской Федерации.

Разработка и принятие законов - сложная и кропотливая работа.

Мудрая неторопливость (и об этом свидетельствует мировая практика) непременный атрибут качественной законодательной работы. Очень важ­ но обеспечить условия для внимательной и скрупулезной подготовки и "обкатки" каждого законодательного решения, для сбора необходимых подготовительных материалов, проведения социологических и иных ис­ следований, анализа прогнозируемой эффективности будущего регулиро­ вания. Необходимо дать разработчикам проекта закона время и для того, чтобы найти и проанализировать зарубежное законодательство, дейст­ вующие нормативные правовые акты по соответствующему вопросу, от­ шлифовать формулировки будущих норм, провести их широкое и квали­ фицированное обсуждение, принятие и обнародование'.

Соблюдение при этом процедурных правил на всех стадиях законо­ дательного процесса является одной из основных гарантий легитимности принимаемых законодательных актов. По мнению известного швейцар­ ского ученого и практика Луизуса Мадера: "процедурные правила оказы­ вают воздействие и, в известной мере, определяют формальные или мате­ риальные качества законодательства;

они могут помочь законоведу (и за­ конодателю) достичь того результата, который заслуживает оценки "хо­ рошего закона", либо, напротив, препятствовать его достижению;

они мо­ гут, в частности, облегчать или осложнять применение методологии за­ конотворчества. Законодательная процедура не только гарантирует леги ^ Как готовить законы (Научно-методическое пособие). - М,: Издание Верховного Совета РФ. 1993.-С. 4.

тимность законодательства, она определяет также рациональность зако­ нодательных решений"^ Следует отметить, что в 'чебной и научной юридической литерату­ ре сложились два взгляда о теоретическом понятии законодательного процесса. Одни авторы ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе'^. Так, в \^ебнике "Государственное право Российской Федера­ ции". М., 1996 года (под редакцией О.Е. Кутафина) указывается, что "за­ коны в Российской Федерации принимаются палатами Федерального Со­ брания в особом порядке, который реализуется в законодательном про­ цессе, представляющем собой совокупность действий, посредством кото­ рых остцествляется законодательная деятельность Федерального Собра кия.

Аналогичной точки зрения придерживаются авторы учебника "Кон­ ституционное (государственное) право зарубежных стран", указывающие, что "законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию за­ кона) и 2) сама эта деятельность. Она остцествляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном, в опреде­ ленных случаях, участии правительства либо в редких случаях посредст­ вом... процедуры референдума"'*.

Авторы пособия "Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы" формулируют это понятие, как "процесс ^ Очерки методологии законотворчества. Материалы первого Конгресса Европей­ ской Ассоциации содействия законодательству. (Льеж, Бельгия, 9-11 сентября 1993 г.). - Баден-Баден, 1996, - С. 52.

^ Антонова Л.И. О стадиях законодательного процесса в СССР // Правоведение. 1996.

Xs 1. С. 4;

Спасов Б.В, Закон и его толкование. - М., 1986. - С, 17.

^ Государственное право Российской Федерации, - М,;

Юридическая литература, 1996,-С, 438.

^ Консппуционное (государственное) право зарубежных стран. - М.;

БЕК, 1996. С, 492.

принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом "\ Другие исследователи в сфере конституционного права склоняются к более широкому пониманию законодательного процесса, включая в не­ го всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона, за­ частую, смешивая это понятие с общесоциальным понятием законотвор чества".

Законотворчество, в отличие от законодательного процесса, проте­ кающего в формах, жестко установленных нормативными правовыми ак­ тами, является более широким и многоплановым понятием. Оно охваты­ вает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается, собственно, созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают ("группы давления", исследовательские центры, экс­ пертные учреждения и т.п.)^.

В качестве примера расширительного толкования термина "законо­ дательный процесс" можно привести положение, изложенное в учебнике "Государственное право буржуазных и развивающихся стран", изданном ^ Законодательный процесс в России;

граждане и власть. Практические советы. - М,, 1996,-С. 11.

" Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Сов, государство и право. - 1964.

- № 9, - С, 62;

Доков Д. Некоторые проблемы законодательного процесса. Вопросы социалистической Конст1ггуции. - София, 1969. - С, 363;

Колдаева Н.Н. Законода­ тельная инициатива как правовой институт // Сов. государство и право. - 1970, № 9. - С. 123, ' Конституционное (государственное) право зарубежных стран, - М,: БЕК, 1996. С.492-493, в 1989 году, в котором первой стадией законодательного процесса назва­ но "выявление потребности в принятии закона" ^ В работе А.Г. Гузнова, А.А. Кененова, Т.Э. Рождественской "Со­ временный законодательный процесс: основные институты и понятия", под законодательным процессом в Российской Федерации понимается "регламентированный Конститщией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу федерштьных конституционных законов, федеральных законов, актов па­ лат Федерального Собрания" от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ, Реглал1ентом Го­ сударственной Д}^1Ы, Регламентом Совета Федерации, рядом иных нор­ мативно-правовых актов, процесс подготовки, обсуждения, принятия, оп'бликования законов и вступления их в действие"'.

По мнению автора диссертационного исследования, приведенные выше формулировки, представляются спорными, так как выявление по­ требности в принятии закона и подготовка законопроекта являются ста­ диями законотворчества, а не законодательного процесса. Органы, орга­ низации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности и непо­ средственной разработкой проектов законов, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, исполь­ зуемыми в юридической, политической, социологической и других обще­ ственных науках'^.

Кроме того, проведенный анализ существтощей нормативной пра­ вовой базы показывает, что этап подготовки законопроектов до настоя Государственное право буржуазных и развивающихся стран. - М.;

Юрид. лит., 1989.

- С. 290.

~ Современный законодательный процесс;

основные институты и понятия. - Смо­ ленск: ТРАСТИМАКОМ, 1995. -С. 57.

• Конституционное (государственное) зарубежных стран. - М.;

БЕК, 1996. - С. 493.

^ щего времени не регламентирован ни одним из действующих российских нормативных правовых актов, а сами процедурные правила разработки законопроектов служат лишь основой для последующей деятельности по принятию закона, предшествуют законодательному процессу, создают предпосылки для его начала.

Каждая из всех перечисленных выше стадий законодательного про­ цесса относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой стат\'с.

Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с мо­ мента его зарождения и до его принятия и обнародования.

Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н.

Трубецкой писан еще в начале XX века о том, что все четыре основные стадии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, "независимо от того, какое и где существует государствен­ ное устройство.

Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает этот или иной законопроект.

Однако, прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всесто­ роннему обсуждению в "законодательном учреждении, которому при­ своено право обсуждать законы". Чтобы закон получил обязательную си­ лу, "он должен быть утвержден верховной властью". Наконец, для того, чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждане Законодательство, являясь результатом законотворческой деятель­ ности, напрямую зависит от тех процессуальных форм, при помощи кото­ рых происходит его становление и которые обеспечивают качество и жизнеспособность каждого принимаемого закона. Чем более совершенны процессуальные формы, тем активнее они могут влиять на формирование Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. -Киев, 1906. - С. 94.

всей правовой системы общества. Стремление к более эффективному за­ конодательству требует постоянного совершенствования и нормативно правовой базы подготовки, рассмотрения и принятия законов^ Своеобразной азбукой законодательной деятельности должно стать соблюдение общих принципов управления, в первую очередь, таких, как целенаправленность, полнота, достаточность регулирования;

соответствие регулирующего воздействия проблемной ситуации;

свое­ временность правового регулирования;

эффективность принятого ре­ шения - взвешенный компромисс между стремлением к максимально­ му достижению цели, нежелательными побочными последствиями и необходимыми затратами.

Памят^я о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Процедуру принятия законов регулируют правила, закреплен­ ные конституционно.

Исходя из понятия законодательного процесса, а это "порядок дея­ тельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в Конституции и регламенте соответствующего представи­ тельного органа", в субъектах Российской Федерации вырабатываются определенные правила, регулирующие данный процесс. Например, Бел­ городская областная Дума, предусмотрела эту регламентацию в Регла­ менте областной Думы. Сходство в законодательной деятельности Госу­ дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и за­ конодательных (представительных) органах власти субъектов Российской Федерации очевидна, и, в то же время, имеет определенные различия.

Поэтому диссертант счел необходимым по-новому рассмотреть проблему конституционно-правового регулирования законодательного процесса в Российское законодательство: проблемы и перспективы. - М.: БЕК, 1995. - С. 369.

областях - субъектах Российской Федерации. Для этого необходимо рас­ смотреть каждую его стадию более подробно.

Итак, первым этапом законодательного процесса является подго­ товка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и от­ ветственный момент создания нормативного правового акта. Как уже подчеркивалось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняю­ щейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерно­ стей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного яв­ ления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения", как считают авторы книги "Научные основы правотворчества"\ Сложившаяся сит'ация, естественно, привлекает внимание ученых правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопро­ ектов аппарат законодательных органов власти заниматься не должен. В частности, С.С. Алексеев выступил с предложением передать работ^ по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешае­ мом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человече­ ского ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие за­ коны нельзя создавать большими коллективами.

Научные основы правотворчества / Отв. ред. P.O. Халфина. - М.: Юрид. Л1тг-ра, 1981.-С. 37.

о Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктив­ ным мышлением "^ Полезной была бы и практика подготовки проектов законов специ­ ально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, а также объявление соответствующего конкурса среди авторских коллекти­ вов. Еще один момент, на котором хотелось бы остановиться. Это законо­ творческая деятельность членов парламента.

Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым законопроектом, который создается специалистами. Статус депутата в Российской Федерации позволяет Го­ сударственной Дy^^e обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаи­ вать его. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы име­ ют право законодательной инициативы, которое остцествляется в форме внесения в Государственную Думу:

а/ законопроектов и поправок к ним;

б/ законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в дейст­ вующие законы РФ либо о признании этих законов утратившими силу^.

Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займут­ ся профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы коли­ чество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам про­ цесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

1. создание концепции будущего закона;

^ Алексеев С.С. Как готов^ггь закон? // Известия. - 1992. 14 декабря.

^ Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государст­ венной Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. - М., 2001.

2. анализ существующих норм, регулирующих данные отношения, и изучение соответствующего мирового опыта;

3. непосредственная работа над текстом проекта;

4. экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание, считает автор диссертант, следует уделить разра боттсе концешши будущего закона - ее экономическом', социально-полити­ ческому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания нормативного правового акта, что требует при­ влечения как юристов, так и спещ1алистов в конкретно необходимых облас­ тях знаний (экономистов, социологов, психологов). Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать м1фовой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь след'ет избегать слепого копирования иностран­ ных законов либо международных договоров, что, зачастую, и происходит.

Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям време1ш и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правотворчества и правоприменения.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает не­ обходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирую­ щие закон. Обычно, в тексте базового закона разрешается вопрос о под­ готовке и принятии таких актов, предусматривается пункт с соответст­ вующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкрет­ ного вопроса. Считаем, что целесообразно было бы принятие пакета не­ обходимых довументов по данному вопросу, что принято в законотворче­ ской практике других стран. Одновременная разработка комплекса доку­ ментов - от закона до инструкций министерств и ведомств - предупреж­ дало бы недоразумения и неясности, возникающие при применении базо­ вого закона в отсутствие разъясняющих нормативных правовых актов, а также исключило бы противоречия между ними, Обсуждение, доработка и согласование законопроекта - это стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Пред­ ложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и, в соответствии с ними, проект закона окончательно отрабатывается и ре­ дактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комис­ сии, которой поручена подготовка проекта закона и внесение его на ут­ верждение.

Ряд проектов законов проходит особые, дополнительные стации под­ готовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законо­ проекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Основным инструментом выражения мнения общественности явля­ ется пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчест­ ва. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается "^ Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования зако­ нодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения вы­ двинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного законода­ тельного решения. К сожалению, для ряда современных изданий харак­ терны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предло ^ Советское законодательство: пути перестройки / Под ред. А.В. Мицкевича;

А.С. Пиголкина, - М.: Юр. лит-ра, 1989. - С. 5.

жений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Проведенный анализ показывает, что лишь небольшая часть пред­ ложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по ко­ торым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, считаем, что необходимо придать каналам общественного хмнения большую упоря­ доченность и эффективность, в частности, выделить в банке данных пар­ ламента блок "предложения общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому законопроекту можно бу­ дет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.


Существует также много негативных моментов. Порой обществен­ ное мнение буквально опутывает все фазы подготовки и принятия зако­ нов. Вихрь мнений, интересов, позиций, подчас, настолько силен, что за­ конодатели действтот как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки и в стороне от их внимания остаются другие ис­ точники информации, необходимые депутатам.

Стихийно возникающее общественное мнение нередко мешает под­ готовить законопроект на добротной научной основе, взвесить все вари­ анты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с дру­ гими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а также социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и ком­ петентно обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадле­ жит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше вы разить себя в альтернативных законопроектах. Считаем, что целесообраз­ но было бы готовить и вносить такие законопроекты заранее, видя за ни­ ми определенные общественные слои с их запросами, интересами, по­ требностями, сопоставляя варианты законопроектов и выбирая лучший.

Подготовка законопроекта заканчивается решением органа, его го­ товившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законодатель­ ного органа. Если законопроект готовится в аппарате или комитетами этого законодательного органа, то эта стадия законотворчества заканчи­ вается решением комитета представить законопроект на рассмотрение законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Факт внесения выработанного законопроекта в законодательный орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента пре­ кращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закреп­ ление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первона­ чального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают но­ вые, связанные с рассмотрением законопроекта в официальном порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законода­ тельного процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юриди­ ческого значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохож­ дения закона: внесение проекта на обсуждение законодательного органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародова­ ние (опубликование).

Стадия официального внесения законопроекта в законодательный орган сводится к направлению полностью готового законопроекта в зако­ нотворческий орган.

в юридической литературе принято выделять два вида официально­ го вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законодательный орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора законопроекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законодательного органа зависит - поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законода­ тельной инициативы, что будет рассмотрено в следующем параграфе диссертации.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений буду­ щих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указы­ ваются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законо­ проекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежа­ щие рассмотрению законодательным органом, представляются в комите­ ты и комиссии. Представленные предложения подлежат обязательной ре­ гистрации. Если форма представленного законопроекта не отвечает ос­ новным требованиям регламента законодательного органа и законода­ тельным актам о порядке подготовки проектов законов субъектов Россий­ ской Федерации или проект представлен без достаточных оснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложе­ ние для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствую­ щие комитеты законодательного органа.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две дополнительные стадии официального прохождения проекта норма­ тивного правового акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого орга­ на и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рас­ смотрения внесенного проекта"^ Считаем, что такое расширение этой стадии правотворческой дея­ тельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законодательным органом предшествует его разработка комис­ сиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопро­ екту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих rpjnn могут вклю­ чаться депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. Кроме то­ го, в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов закона, то они рассматриваются вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в научных учреждениях, обще­ ственных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут на­ правляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заклю­ чения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии соответствующих заключений. Таковыми являются, например, законо­ проекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты, дру ^ Такую точку зрения высказывают авторы монографии "Правотворчество в СССР". С.202, гие законотворческие проекты, предусматривающие расходы, покрывае­ мые за счет областного бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня за­ седания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерога­ тива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с законопроектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изме­ нения и улучшения и в результате сформулировать наиболее целесооб­ разный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого законопроекта начинается с доклада по нему.

В качестве докладчика, как правило, выст'пает инициатор законопроекта.

В докладе любого инициатора законопроекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого законопроекта, о целях, ко­ торые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание законопроекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке законопроекта. Таьсже заслушиваются содоклады ответствен­ ного комитета, оглашаются письменные заключения.

Законодательный орган обсуждает основные положения законопро­ екта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассмат­ ривает предложения об опубликовании при необходимости законопроек­ та для обсуждения.

В зависимости от содержания, законопроект по специальному ре­ шению законодательного органа обсуждается либо целиком, либо по час­ тям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные законопроекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения законода­ тельный орган одобряет основные положения законопроекта или откло няет его. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные законопроекты по одному и тому же вопросу, то они обсуждаются, одновременно, в ходе первого чтения и по ним принимается решение о том, какой из законопроектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель ответственного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа дорабаты­ вает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом.

Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется от­ дельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения законопроекта в за­ конодательном органе, В результате ее осуществления законопроект пре­ вращается в нормативный правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.


После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект при­ нимается в целом. Решение по законам области - субъекта Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депута­ тов законодательного органа. Принятые законодательным органом облас­ ти - субъекта Российской Федерации законы в течении срока, установ­ ленного нормативными правовыми актами области - субъекта Россий­ ской Федерации, направляются высшему должностному лицу области субъекта Российской Федерации для подписания и обнародования.

Законы областей - субъектов РФ, как правило, подписываются и обнародуются главой области - субъекта Российской Федерации в тече­ ние 14 дней. Высшее должностное лицо области - субъекта Российской Федерации вправе вернуть до истечения указанного срока закон области - субъекта РФ для повторного рассмотрения. В этом случае закон подпи­ сывается главой области - субъекта Российской Федерации в семиднев­ ный срок после его повторного принятия двумя третями голосов законо­ дательного органа области - субъекта Российской Федерации.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государственной власти, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их встутшения в силу и юридическое основание пре­ зумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать не­ опубликованный закон, и налагать на них ответственность за нар\тпение неизвестных им правил.

Опубликование - это установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступ­ ном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет особое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с норма­ тивными правовыми актами, регулирующими данную стадию законода­ тельного процесса.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона.

Следует отметить, что законодательный процесс - это не просто меха­ низм создания нормативного правового акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

§2. Законодательная инициатива и ее субъекты В содержание права законодательной инициативы входят следую­ щие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возмож­ ным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специ­ альной юридической литературе высказываются две точки зрения;

со­ гласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительно­ го органа власти" \ Представители другой точки зрения дают более широ­ кое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопро­ екты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих"^.

Широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции Российской Федерации 1993 года.

Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права за­ конодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высший представительный орган власти и реализующие это право.

Согласно ст. 104 Конститутдии Российской Федерации, правом за­ конодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (предста­ вительные) органы власти субъектов Российской Федерации, Конститу ^ Кривовенко Л.Т. Право законодательно!! инициативы // Сов. государство и право. 1 9 7 9. - № 3. - С. 3.

^ Там же.

ционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права законо­ дательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации. Пра­ воотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена требуемая законодателем документация.

Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законо­ дательного органа принять внесенный законопроект и включить его рас­ смотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и при­ нять решение.

Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не пред­ полагает обязанности законодательного органа принять предложенный законопроект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представи­ тельной (законодательной) власти. Но при использовании права законо­ дательной инициативы законодательный орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, он должен рассмотреть законопроект и принять по нему решение. Этим законодательная инициа­ тива отличается от других видов законотворческих предложений.

Предметом законодательной инициативы могут быть проекты зако­ нов, в том числе проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу.

Право законодательной инициативы может быть общим (внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов) и специальным (внесение законопроектов только по определенным вопросам). В частно­ сти. Конституция Российской Федерации 1993 года наделяет общим пра­ вом законодательной инициативы шесть видов ее субъектов (часть 1 ста тья 104): Президента Российской Федерации, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федера­ ции, Верховный Суд Российской Федерации обладают специальным пра­ вом законодательной инициативы - правом внесения законопроектов только по предметам их ведения.

Отношения, связанные с реализацией права законодательной ини­ циативы на }фовне субъектов Российской Федерации, в настоящее время фегулированы как федеральным, так и региональным законодательст­ вом. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 6 октября года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­ сийской Федерации), представительным органам местного самоуправле­ ния. Данная статья федерального закона предусматривает, что Конститу­ цией (Уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Указанная норма закрепила практику, сложившуюся в субъектах Российской Федерации с момента принятия их Конституций (Уставов). В соответствии с этой практикой, право законо­ дательной инициативы было предоставлено значительно более широкому кругу субъектов, чем на федеральном уровне. При этом состав субъектов права законодательной инициативы в разных субъектах Российской Фе­ дерации имеет свои варианты. В него могут входить исполнительные ор­ ганы государственной власти субъектов Федерации, региональные советы профессиональных союзов, группы граждан с установленной численно­ стью, Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федера­ ции и дртие лица. Так, в Белгородской области субъектом права законо­ дательной инициативы в областнтоfl\Tviyявляется Глава администрации Белгородской области, депутаты областной Думы, представительный ор­ ган местного самот1равления, глава местного самоуправления в области, избирательная комиссия Белгородской области по вопроса^! ее ведения, общественные объединения.

В Республике Башкортостан, в Республике Мордовия, в Республике Саха (Якутия), в Оренб'ргской области и в ряде других субъектов Рос­ сийской Федерации правом законодательной инициативы по общему кру­ гу вопросов наделены комитеты и комиссии, образуемые законодатель­ ным органом государственной власти. В Курганской области, например, такое право предоставлено депутатским группам и фракциям. В Респуб­ лике Башкортостан и в Свердловской области, где законодательные орга­ ны государственной власти имеют двтшалатнто структуру, правом зако­ нодательной инициативы наделены обе палаты. Нередко правом законо­ дательной инициативы в законодательные органы государственной вла­ сти субъектов Российской Федерации наделяются депутаты Федерально­ го Собрания, избранные от субъекта Российской Федерации (Кемеров­ ская область. Нижегородская область. Пермская область и др.). В соот­ ветствии с законодательством некоторых субъектов Российской Федера­ ции (Республика Карелия, Республика Адыгея, Республика Башкорто­ стан), право законодательной инициативы имеют общественные органи­ зации в лице их республиканских выборных органов. Законом Республи­ ки Башкортостан от 21 июня 1994 года Ш ВС 24/5 "О политических пар тиях в Республике Башкортостан" право законодательной инициативы закреплено за политическими партиями в лице их республиканских орга­ нов. Весьма распространенной практикой является предоставление права законодательной инициативы верховным (областным, краевым и др.) су­ дам, арбитражным судам, прокурорам соответствующего субъекта Рос­ сийской Федерации.

Столь же широк и вариантен в разных субъектах Российской Феде­ рации и круг субъектов специального права законодательной инициати­ вы. Так, в Белгородской области правом внесения поправок в Устав (Ос­ новной Закон) Белгородской области в виде закона обладает председатель областной Думы, 1/3 депутатов областной Думы, а также не менее 1/ представительных органов местного самоуправления.

Сложившаяся практика нормативного закрепления права законода­ тельной инициативы за различными субъектами правоотношений позво­ ляет в каждом конкретном сл^ае полнее учитывать специфику отдельно­ го субъекта Российской Федерации и, в конечном итоге, отразить на за­ конодательном уровне интересы представленных в регионе обществен­ ных групп. В то же время, следует согласиться с высказанными в юриди­ ческой литературе опасениями относительно чрезмерного расширения круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы^ Представляется нецелесообразным наделение правом законода­ тельной инициативы, в частности, общественных объединений, в том числе общественных организаций и общественных движений. Поскольку на территории отдельного субъекта Российской Федерации действует, одновременно, несколько десятков и даже сотен общественных объеди­ нений, число участников которых, зачастую, не превышает трех человек, реализация этого права может только дезорганизовать работу законода См.: проблема правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно практическое пособие. - М. : Норма, 1998. - С.121-122, 41 :...;

v::-^•;

::^:, тельного органа ввиду многочисленности инициатив. Предоставление та­ кого права общественным объединениям, по существу, уравнивает обыч­ ные законодательные предложения граждан с законодательной инициати­ вой, что нивелирует ее значение.

Считаем, что в отношении указанных субъектов права законода­ тельной инициативы должно действовать общее правило, закрепленное в большинстве Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации:

лица, не обладающие правом законодательной инициативы в законода­ тельном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе вносить свои законодательные предложе­ ния органам и лицам, которым такое право предоставлено.

Следует также поддержать практику закрепления в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации норм, отдающих приоритет законопроектам, подготовленным не отдельными депутатами, а депутат­ скими группами, фракциями или комитетами, что отвечает опыту совре­ менного парламентаризма.

Подобное смещение приоритетов вполне оправдано, так как здесь каждый депутат является активным участником законодательного про­ цесса, что способствует более тщательной подготовке законопроектов и отсечению "легкомысленных" проектов, которые, как и в мировой прак­ тике, часто готовятся в нашей стране для дискредитации исполнительной власти или возбуждения общественного мнения^ Серьезного осмысления требует также практика наделения субъек­ тами Федерации правом законодательной инициативы судов и арбитраж­ ных судов, прокуроров субъектов Российской Федерации. Представляет­ ся, что указанные субъекты не могут быть отнесены к "иным органам", которым, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор ^ См.: Авакьян С.А. Указ. соч. - С.283.

ганов государственной власти субъекта Российской Федерации", может быть предоставлено право законодательной инициативы в законодатель­ ный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. Пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации закреплено, что уста­ новление системы федеральных органов законодательной, исполнитель­ ной и судебной власти, порядка их организации и деятельности находится в ведении Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 76 Консти­ туции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Феде­ рации принимаются федеральные конституционные законы и федераль­ ные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Принятые в развитие данного положения федеральные кон ститутдионные законы от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной сис­ теме Российской Федерации" и от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ "Об ар­ битражных судах в Российской Федерации" (с последующими измене­ ниями и дополнениями, принятыми в 2001 году), определяют, что полно­ мочия и порядок деятельности судов устанавливаются Конституцией Рос­ сийской Федерации и федеральным законодательством. В свою очередь, статьей 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ "О про­ куратуре Российской Федерации" закреплено, что "организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия проку­ роров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международ­ ными договорами Российской Федерации, На прокхфатуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами". Та­ ким образом, субъекты Российской Федерации не вправе регулировать деятельность судов, арбитражных судов и прокуроров. Данный вывод вполне з^естен и в отношении законодательного регулирования права законодательной инициативы.

Институт исключительной законодательной инициативы требует изучения с точки зрения практики его применения, В законодательстве субъектов Российской Федерации право внесения законопроектов по важнейшим вопросам социально-экономической жизни общества может закрепляться за одним субъектом или за строго определенным крзтом субъектов права законодательной инициативы. Применение подобной ус­ ложненной процедуры внесения законопроектов в законодательный орган необходимо в тех случаях, когда подготовка законопроекта не может быть осуществлена никем иным, кроме как компетентным органом, спо­ собным адекватно определить последствия принятия закона и необходи­ мые для его исполнения финансово-материальные ресфсы. Как правило, таким органом является высший орган государственной власти, ответст­ венный за исполнение принятого закона (высшее должностное лицо или высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации).

Так, п)шктом "к" статьи 49 Устава Белгородской области предусмотрено, что проект закона об областном бюджете на очередной год разрабатыва­ ется администрацией Белгородской области и представляется законода­ тельному органу Главой администрации области.

Однако, широкое применение инстит'та исключительной законода­ тельной инициативы нецелесообразно. Оно может вести к неоправданно­ му ограничению демократических процедур в законодательном процессе.

Данный подход соответствует подпункту "а", пункта 2, статьи 5 и под­ пункту "б" пункта 2, статьи 21 Федерального закона "Об обпщх принци­ пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в со­ ответствии с которыми законопроект о бюджете разрабатывается испол­ нительным органом государственной власти субъекта Российской Феде­ рации и представляется для его утверждения законодательному органу высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, Что каса ется законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, других законопроектов, предусматривающих расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются за­ конодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностно­ го лица субъекта Российской Федерации либо при начичии его заключе­ ния.

Как следует из данной нормы, федеральное законодательство не исключает, но даже предполагает ^астие других субъектов права зако­ нодательной инициативы в разработке и внесении на рассмотрение зако­ нодательного органа законопроектов по вопросам налогообложения, бюджета и финансов.

В ряде субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы закреплено за народом (гражданами). Институт народной (гражданской) законодательной инициативы - новое явление в россий­ ском конституционализме. До принятия Конституции Российской Феде­ рации 1993 года как советское, так и российское законодательство не предполагало прямого участия граждан в законодательном процессе.

Граждане могли лишь обращаться в органы государственной власти с предложениями и обращениями, которые не влекли за собой обязанности этих органов рассмотреть закон и принять либо отвергнуть его. Однако, гражданская законодательная инициатива, наряду с референдумом и дру­ гими формами непосредственной демократии, широко известна в демо­ кратических странах. Институт народной (гражданской) законодательной инициативы предусмотрен Конституциями таких развитых стран мира, как Австрия, Италия, Швейцария, Конституциями некоторых штатов Со­ единенных Штатов Америки, Земель Федеративной Республики Герма­ нии, Конституциями ряда государств с переходной экономикой (Албания, Польша, Словения, Румыния, Латвия и Литва) и других государств. Тра диционно под народной (гражданской) законодательной инициативой имеется в виду процесс, участники которого - определенное количество граждан - могут инициировать конституционные или законодательные изменения посредством внесения законопроекта в законодательный орган или путем вынесения проекта закона на референдум. Поскольку принятие закона посредством референдт^1а выходит за рамки рассматриваемого нами законодательного процесса, мы остановимся на инициативе рас­ смотрения законопроекта в законодательном органе.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.