авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Старцева, Лариса Ивановна 1. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в ...»

-- [ Страница 2 ] --

Конституция Российской Федерации не предусматривает внесения законопроектов в Государственнто Думу в порядке народной (граждан­ ской) законодательной инициативы. Тем самым, законодатель ограничил возхможность использования данной формы прямой демократии на феде­ ральном уровне. По-видимому, при этом он исходил из малой вероятно­ сти реального осуществления данного права населением в таком крупном федеративном государстве, как Россия. Поэтому федеральные законы предоставляют право реализации правотворческой инициативы граждан в законодательный (представительный) орган только на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, где данное право является не просто юридической декларацией, а может быть осу­ ществлено на деле.

В настоящее время институт народной (гражданской) законода­ тельной инициативы (инициативы внесения законопроекта в законода­ тельный орган) предусмотрен Конституциями (Уставами) около двадцати пяти субъектов Российской Федерации. Все они устанавливают необхо­ димость поддержки инициативы определенным количеством граждан.

Право народной законодательной инициативы предусмотрено Уставами Краснодарского края (не менее 100 тысяч подписей избирателей края).

Астраханской области (не менее чем одна тысяча граждан, обладающих избирательным правом) и т.д. Анализируя законодательство субъектов Российской Федерации, можно отметить, что пока рассматриваемый ин­ ститут не нашел широкого применения. Даже там, где он предусмотрен Конституцией или Уставом субъекта Федерации, по существу, он только декларируется.

Сит}^ация вполне объяснима;

прямое участие граждан в законотвор­ честве, как показывает опыт государственного строительства в бывшем Советском Союзе, а впоследствии и на всем постсоветском пространстве, чаще всего, оказывается лишь пропагандистским лозунгом, используе­ мым сугубо в политических целях. К тому же, и в странах с развитой де­ мократической традицией, например, в США, отсутствует однозначное мнение "за" ьши "против" закрепления права законодательной инициати­ вы за гражданами, даже если речь идет об инициативе вынесения законо­ проекта на референдтч1. Сторонники предоставления такого права, по данным Томаса Кронина, приводят следующие аргументы:

1. Демократия не должна быть статичной. По мере того, как насе­ ление увеличивается, а его образовательный уровень возрастает, должны также расширяться возможности их участия в самоуправлении.

2. Самоуправление - это нечто большее, чем простое избрание ру­ ководителей и представителей;

оно должно включать значимое участие граждан в осуществление народовластия.

3. Народная инициатива означает возникновение обновленного и здорового уважения гражданской ответственности. Граждане, бывшие расстроенными, разочарованными или отчужденными, осознают, что в дополнение к возможности быть избранными, отзывать избранных лиц путем голосования или подавать петиции в органы государственной вла­ сти, они имеют возможность разрабатывать свои собственные предложе­ ния и пытаться получить поддержку остальных граждан.

4. Народная инициатива предоставляет избирателям средства пря­ мого самовыражения и более прямого влияния на выработку некоторых законов, оказывающих влияние на нашу жизнь и возможности.

5. Народная инициатива побуждает граждан больше интересоваться делами правительства, заниматься самообразованием по обсуждаемым общественным вопросам, что способствует усилению активности избира­ телей.

6. Народная инициатива помогает сдерживать влияние, оказывае­ мое группами давления на многих членов законодательного органа.

7. Народная инициатива может усилить чувство политической от­ ветственности избранных официатьных лиц и средств массовой инфор­ мации, 8. Народная инициатива позволяет быстрее ставить в повестку дня актуальные спорные вопросы, а выбор, сделанный в результате общена­ родного обсуждения и голосования, придает большую легитимность со­ ответствующим решениям.

9. Народная инициатива станет общественным форул10м для обсуж­ дения важнейших национальных проблем, способным донести до обще­ ственных лидеров взгляды народа.

10. Инициативы показали хорошие результаты на протяжении жиз­ ни последних трех поколений в нескольких штатах США и примерно в дюжине демократических стран.

В свою очередь, противники института народной (гражданской) инициативы полагают, что:

1. Народная инициатива ослабляет саму ткань представительного правления. Она подрывает идею обсуждения, рассмотрения и взвешенно­ го компромисса, что снижает ответственность законодателя и делает из­ брание в законодательный орган непривлекательным для квалифициро­ ванных лидеров.

2. Народная инициатива способствует расколу и поляризации обще­ ства. Возбуждающие эмоции вопросы будут обсуждаться путем поверх­ ностных кампаний в средствах массовой информации;

будет чаще ис­ пользоваться тактика ненависти и запугивания.

3. Большинство граждан не готово и не желает тратить время на де­ тальное изучение вопросов, по которым организуется народная инициа­ тива.

4. Народная инициатива тцемляет права и свободы меньшинств.

5. Путем народной инициативы будут приниматься законы, разра­ ботанные хорошо финансируемыми грутшами давления, неудовлетворен­ ными результатами рассмотрения определенных вопросов в законода­ тельном органе. Группы со значительными финансовыми и организаци­ онными ресурсами будт доминировать в этом процессе. Народные ини­ циативы будут проводиться теми, кто сможет позволить себе лучшее ос­ вещение вопроса в средствах массовой информации. Тем самым, т о н а строения запутавшихся и безразличных избирателей будут меняться, если не сказать "покт1аться".

6. Народной инициативой будут злоупотреблять группы узкоспеци­ альных интересов, пытающиеся обойти нормальный законодательный процесс.

7. Народная инициатива будет поощрять групповые интересы.

8. Народная инициатива не допускает разумного компромисса. Она предполагает жесткий выбор - "да" или "нет", по обычно неизменным или неизменяемым вопросам для голосования.

9. Народная инициатива может помешать выработке решения зако­ нодательного органа по спорным вопросам. "Пусть народ примет реше­ ние!", - отговорка, часто используемая в законодательных органах, может стать обычным оправданием робости представительной (законодатель­ ной) власти.

10. Народная инициатива невообразимо более сложна на нацио­ нальном уровне. Ее проведение будет дорогостоящим;

к тому же, граж­ данам, голосующим по отельным вопросам, труднее, чем депутатам зако­ нодательного органа, соотнести предлагаемые меры с политикой по дру­ гим направлениям.

Считаем все же, что народная (гражданская) инициатива как один из институтов прямой демократии может стать существенным элементом демократической конституционной системы. Несмотря на то, что в дан­ ный момент развития Российской государственности реализация народ­ ной (гражданской) инициативы - редчайшее исключение, а не правило, законодательное закрепление данного института может способствовать росту гражданского участия в делах государства. Опыт развития демокра­ тических институтов в развитых странах мира свидетельствует о том, что аргументов в пользу гражданской инициативы больше, чем против нее.

Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что в США количество шта­ тов, предусмотревших гражданскую инициативу в своих Конституциях, неуклонно растет;

в период с 1898 по 1977 г. данный институт был закре­ плен в Конституциях 24 штатов, а в течение последних двадцати лет во­ прос о введении гражданской инициативы был близок к решению еще в 12 штатах. По мнению американских исследователей, в целом, народная (гражданская) инициатива зарекомендовала себя как желательное усо­ вершенствование законодательного процесса. Процедура инициативы, как отмечает Дж. Зиммерман, должна быть "запасным" полномочием из­ бирателей, применяемым только тогда, когда законодательный орган окажется непредставительным и не желающим отвечать на нужды граж­ дан.

В перспективе потребуется выработка детального урегулирования целого комплекса вопросов, связанных с реализацией права народной (гражданской) законодательной инициативы, поскольку участие граждан в законодательном процессе, в отличие от других субъектов права зако­ нодательной инициативы, имеет ряд особенностей.

Право законодательной инициативы является субъективным пра­ вом, а его реализация возможна в установленных формах и на основе ус­ тановленных процедур. В юриспруденции принято различать две основ­ ные формы реализации права законодательной инициативы: внесение за­ конопроекта (в том числе проекта закона о поправках, проекта закона о внесении изменений и дополнений) и внесение законодательного пред­ ложения.

Осуществление права законодательной инициативы большинством областей - субъектов Российской Федерации устанавливается как в фор­ ме внесения в законодательный орган проекта нормативного правового акта, так и в форме внесения законодательного предложения.

Поскольку инициатива, выраженная предложением, выдвигает лишь идею о принятии или изменении нормативного правового акта и может быть рассмотрена по существу только тогда, когда будет реализо­ вана в виде проекта закона, в ряде областей - субъектов Российской Фе­ дерации осуществляется ее специштьное регулирование. Внесение зако­ нодательного предложения сопровождается здесь его обязательной реги­ страцией и предварительным рассмотрением в соответствующих посто­ янных комиссиях (комитетах), которые принимают решение об отклоне­ нии либо одобрении предложения. В случае одобрения последнего ста­ вится вопрос о продолжении работы над ним.

Тщательное регулирование регламентами законодательных органов некоторых областей - субъектов Российской Федерации процедуры реа­ лизации права законодательной инициативы в форме законодательного предложения, предполагает расширительное понимание права законода­ тельной инициативы. Юридически значимым для правотворческого про­ цесса является не просто высказанная идея, а внесение письменного тек ста законопроекта. Поэтому практика законодательной деятельности идет по пути рассмотрения только текстов законопроектов. Исходя из такой посылки был скорректирован Регламент Государственной Думы Феде­ рального Собрания РФ, который не предусматривает законодательных предложений. По этому же пути пошла практика законотворчества в ряде областей - субъектов Российской Федерации.

При внесении в законодательный (представительный) орган зако­ нопроекта в порядке законодательной инициативы предписывается необ­ ходимость соблюдения определенных условий. Необходимым условием внесения законопроекта, чаще всего, является представление:

1) текста законопроекта;

2) пояснительной записки, в которой: раскрывается состояние зако­ нодательства в данной сфере правового регулирования и обосновывается необходимость принятия законопроекта;

дается развернутая характери­ стика целей (задач), основных положений законопроекта;

в том числе вносящих изменения и дополнения в правовое регулирование, его места в системе действующего законодательства;

приводятся финансово экономическое обоснование законопроекта в случае, когда его реализа­ ция потребует дополнительных материальных и других затрат, и прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия;

формули­ руются предложения по подготовке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для осуществления данного законопроекта;

называ­ ются законы, требующие признания утратившими силу, изменения, до­ полнения в связи с принятием вносимого законопроекта;

содержится ин­ формация об организациях и специалистах, готовивших законопроект и пояснительную записку к нему с указанием места работы, должностей, ученых степеней, званий последних, а также включаются другие сведе­ ния, необходимость которых пред^сматривается законодательством либо субъектом права законодательной инициативы;

3) документа, выражающего решение субъекта права законодатель­ ной инициативы о внесении законопроекта, сопроводительного письма на имя председателя законодательного органа (председателя палаты), проек­ та постановления законодательного органа по данному законопроекту.

В соответствии с законодательством Белгородской области - субъ­ екта Российской Федерации, к проекту закона могут прилагаться и иные документы: экспертное заключение на проект акта, если проведение на ^ной экспертизы является обязательным или такая экспертиза проводи­ лась по инициативе законодательного органа Белгородской области субъекта Российской Федерации;

заключение высшего исполнительного органа государственной власти Белгородской области - субъекта Россий­ ской Федерации на проект закона в соответствии с требованием законо­ дательства Белгородской области - субъекта Российской Федерации.

Несоблюдение указанных условий, как правило, является основани­ ем для возвращения законопроекта субъекту права законодательной ини­ циативы.

В процессе реализации права законодательной инициативы немало­ важно фегулирование вопроса о дате официального внесения законопро­ екта в законодательный (представительный) орган государственной вла­ сти Белгородской области - субъекта Российской Федерации. По общему правилу, такой датой считается дата его регистрации в законодательном органе. После регистрации законопроекта председатель законодательного органа в срок, установленный законодательством Белгородской области субъекта Российской Федерации или регламентом законодательного ор­ гана, поручает одному или нескольким комитетам (комиссиям) законода­ тельного органа ознакомиться с внесенными законопроектами в целях определения возможности их принятия к рассмотрению. Нормативными правовыми актами Белгородской области - субъекта Российской Федера дни устанавливается срок, в течение которого должно быть выражено мнение комитета (комиссии), рассматривающей законопроект.

Субъекты права законодательной инициативы должны иметь опре­ деленные гарантии этого права. Законодательство Белгородской области - субъекта Российской Федерации не только устанавливает круг субъек­ тов законодательной инициативы и порядок ее осуществления, но и опре­ деляет гарантии прав субъектов законодательной инициативы. К основ­ ным из них можно отнести:

1) обязательность рассмотрения законодательной инициативы зако­ нодательным органом государственной власти Белгородской области субъекта Российской Федерации;

2) определение фиксированного срока рассмотрения законопроекта комитетами (комиссиями) законодательного органа для принятия реше­ ния о необходимости его рассмотрения на пленарном заседании;

3) доведение в установленный срок информации о принятом реше­ нии до субъекта права законодательной инициативы;

4) обязательная мотивировка принятия решения о возвращении за­ конодательной инициативы ее субъекту;

5) обеспечение права участия субъекта законодательной инициати­ вы (его представителя) в предварительном рассмотрении законопроекта комитетами (комиссиями) законодательного органа государственной вла­ сти Белгородской области - субъекта Российской Федерации и в его до­ работке, а также права участия в пленарных заседаниях законодательного органа;

6) своевременное информирование субъекта права законодательной инициативы о рассмотрении предложенного законопроекта или законода­ тельного предложения, а также о других законодательных инициативах, поступивших в законодательный орган государственной власти Белгород­ ской области - субъекта Российской Федерации;

7) закрепление за субъектом права законодательной инициативы права на отзыв законопроекта.

Приведенный перечень гарантий прав субъектов законодательной инициативы отнюдь не полон. Следует отметить, что вопрос о гарантиях прав субъектов законодательной инициативы нуждается в более полной и детальной регламентации. На сегодняшний день нельзя сказать, что он в достаточной мере урегулирован нормативными правовыми актами субъ­ ектов Российской Федерации. Так, в юридической литературе справедли­ во обращается внимание на невольное допущение определенного произ­ вола со стороны должностных лиц, наделенных в соответствии с дейст в^тощим законодательством ряда областей - субъектов Российской Феде­ рации правом действовать исключительно по своему усмотрению при рассмотрении законодательной инициативы после ее регистрации в зако­ нодательном органе и принимать решения о возвращении законопроекта "для выполнения установленных требований" без каких-либо мотивов.

Нельзя считать решенными и вопросы о гарантиях участия субъекта пра­ ва законодательной инициативы в разных стадиях законодательного про­ цесса, об информировании субъектов права законодательной инициативы и т.д. Данные вопросы ^фегулированы лишь частично: субъект законода­ тельной инициативы наделен, как правило, лишь правом участия в пред­ варительной работе комитетов (комиссий) и правом на выступление с докладом в первом чтении, тогда как на дальнейших этапах законода­ тельного процесса он выполняет малозаметную роль. Почти не урегули­ рованным остается и вопрос, связанный с правом субъекта законодатель­ ной инициативы на отзыв законопроекта. Только в некоторых областях субъектах Российской Федерации такое право предусмотрено на стадии предварительного рассмотрения законопроекта. Так, в Белгородской об­ ласти законопроект может быть отозван субъектом права законодатель­ ной инициативы после принятия профильным комитетом решения по итогам его предварительного рассмотрения. Между тем, зарубежная практика знает два варианта решения этой проблемы: 1) отзыв возможен до принятия законопроекта во втором чтении;

2) отзыв возможен на лю­ бой стадии законодательного процесса при допустимости переуступки права законодательной инициативы другому субъекту (в таком случае за­ конодательный процесс не прерывается). Представляется, что эта практи­ ка должна быть 'чтена в законодательной деятельности всех областей субъектов Российской Федерации.

Актуальной является проблема реализация права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации.

В соответствии с частью 1, статьи 104 Конституции Российской Феде­ рации, сами субъекты Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов государственной власти обладают правом зако­ нодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Пoэтo^^y работа над законодательными инициати­ вами в Государственную Думу является одним из важнейших направлений деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Рос­ сийской Федерации. Хотя она и выходит за рамки законодательного процес­ са в субъектах Российской Федерации (по мнению автора исследования этот вопрос является спорным), необходимо остановиться на некоторых аспектах, акцентировав внимание на причинах, вследствие которых законодательные инициативы субъектов Федерации очень часто отклоняются. Представляет­ ся, что отклонение законодательных инициатив в самих субъектах Россий­ ской Федерации происходит по схожим основаниям.

Законодательные (представительные) органы государственной вла­ сти областей - субъектов Российской Федерации в последние годы ак­ тивно использовали право законодательной инициативы. Однако, как свидетельствует практика, влияние областей - субъектов Российской Фе дерации на законодательную деятельность Государственной Думы оста­ ется незначительным. Законодательными (представительными) органами областей - субъектов Российской Федерации в Государственную Думу вносится чуть более 10% законопроектов, но при этом они, как правило, рассматриваются только комитетами Государственной Думы, без вынесе­ ния на ее заседание либо отклоняются ею.

По мнению автора исследования, это объясняется целым рядом причин, среди которых можно выделить следующие:

1) противоречие законов субъектов Российской Федерации дейст­ вующему федеральному законодательству и несогласованность с ним;

2) несоблюдение требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы при подготовке и принятии законода­ тельными (представительными) органами областей - субъектов Россий­ ской Федерации законодательных инициатив;

3) попытки регулировать отдельные частные вопросы в тех случаях, когда требовалось кардинальное изменение действующего законода­ тельства;

4) несовершенство механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов при принятии федеральных законов;

5) нарушение установленных сроков представления замечаний, предложений и поправок к законопроектам;

6) декларативность положений законопроектов, без формулировки конкретных законодательных предложений;

7) нарушение приемов, методов и правил изложения правовых тек­ стов (требований законодательной техники).

По этим же причинам отклоняется большинство поправок к законо­ проектам, предложенных законодательными (представительными) орга­ нами областей - субъектов Российской Федерации. К сожалению, в дан­ ном случае типично несоблюдение требований статьи 104 Регламента Го сударственной Думы, в соответствии с которой любая внесенная в Госу­ дарственнуюfl5Tviyзаконодательная инициатива должна быть рассмотре­ на на заседании законодательного (представительного) органа области субъекта Российской Федерации и по ней должно быть принято соответ­ ствующее решение. В нарушение данного требования в Государственную Думу поступают поправки к проектам федеральных законов на бланках председателей или заместителей председателя законодательного органа, ртсоводителей комитетов и комиссий, аппаратов или правовых служб за­ конодательных органов областей - субъектов Российской Федерации, ве­ домств и даже муниципальных образований. В качестве субъектов зако­ нодательной инициативы нередко неправомерно выступают органы и от­ дельные должностные лица, не обладающие таким правом: исполнитель­ ные органы государственной власти областей - субъектов Российской Федерации, одна из палат двухпалатного законодательного органа госу­ дарственной власти области - субъекта Российской Федерации, коллегии (советы, президиумы) и комитеты законодательных органов, их председа­ тели и т.д.

В связи с вышеизложенным, представляется необходимым более детальное урегулирование в законодательстве областей - субъектов Рос­ сийской Федерации процедуры внесения законодательных инициатив в Государственную Думу. Глубокий анализ практики внесения законода­ тельных инициатив и причин их отклонения в областях - субъектах Рос­ сийской Федерации должен подтолкнуть законодателей всех уровней на выработку общеобязательных правил по оформлению законодательных инициатив.

§3. Обсуждение и принятие нормативных правовых актов Автор исследования считает, что немаловажным в законодательном процессе является обсуждение и принятие нормативных правовых актов и подробно исследует эту стадию законодательного процесса.

Внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект регистрируется в аппарате законодательного органа Белгородской облас­ ти - субъекта Российской Федерации, после чего принимается решение о возможности его принятия к рассмотрению, В большинстве случаев такое решение отнесено к компетенции председателя законодательного органа.

Так, в Белгородской области председатель областной Думы, после реги­ страции законопроекта в аппарате областной Думы, поручает комитету (комиссии) или нескольким комитетам (комиссиям) Думы ознакомиться с законопроектом в целях определения возможности его принятия к рас­ смотрению. Решение о принятии законопроекта к рассмотрению должно быть принято Председателем Думы по рекомендации комитетов, комис­ сий в течение 14 дней со дня внесения законопроекта в порядке законода­ тельной инициативы. Если комитет, комиссия в отведенный ему срок не выражают собственной позиции, то областная Дума на своем заседании принимает решение о его принятии к рассмотрению или о возвращении субъекту права законодательной инициативы. Причем, возвратить зако­ нопроект субъекту права законодательной инициативы можно только по формальным основаниям (представлены не все документы;

представлен­ ные документы оформлены ненадлежащим образом). Не допускается воз­ вращение законопроекта по содержательным мотивам (принятие закона нецелесообразно;

проект не соответствует действующим законам и т. п.).

Решение о направлении проекта закона Белгородской области в ко­ митет областной Думы и о сроке предварительного рассмотрения законо­ проекта в комитете принимает председатель областной Думы. Законопро ект может быть направлен председателем областной Думы сразу в не­ сколько комитетов - тогда председатель областной Думы определяет сре­ ди них ответственный комитет, отвечающий, в конечном итоге, за пред­ варительную работу с законопроектом.

Ответственный комитет вправе создавать рабочую группу для об­ суждения и доработки законопроекта, в состав которой, помимо депута­ тов, включаются представители субъекта права законодательной инициа­ тивы, специалисты по вопросам, относящимся к предмету закона, другие лица. Рабочая группа докладывает о результатах своей деятельности по законопроекту на заседании ответственного комитета. Последний прини­ мает решение о готовности законопроекта, после чего передает законо­ проект и дртие связанные с ним материалы в Совет Белгородской обла­ стной Д'мы (пример), который, в свою очередь, решает вопрос о включе­ нии его в проект повестки дня заседания законодательного органа.

Таким образом, в охарактеризованной модели постоянные комите­ ты Белгородской областной Д т ы включаются в предварительное рас­ смотрение законопроекта дважды. Во-первых, когда рассматривают зако­ нопроект с точки зрения его соответствия формальным требованиям, предъявляемым к проектам на стадии законодательной инициативы, т.е.

возможности принятия законопроекта к рассмотрению. Во-вторых, когда готовят законопроект к рассмотрению на заседании Белгородской обла­ стной Думы. Аналогично предварительное рассмотрение законопроектов выстраивается и на федеральном уровне, с той лишь разницей, что реше­ ния о первичном движении законопроекта (в том числе о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы) и о вынесе­ нии законопроекта на заседание Государственной Думы принимает не Председатель, а Совет Государственной Думы. Такой подход укрепляет коллективистские начала в законодательном органе, дает возможность депутатским объединениям уже на начальных стадиях законодательного процесса вырабатывать компромиссные решения по рассматриваемым законопроектам. Другим областям - субъектам Российской Федерации стоило бы перенять подобную практикуй В некоторых областях - субъектах Российской Федерации решение о судьбе внесенного в порядке законодательной инициативы законопро­ екта принимает сам законодательный орган (Волгоградская и Тюменская области), в Магаданской области председатель областной Думы прини­ мает решение о принятии законопроекта к рассмотрению на основании заключения аппарата областной Думы.

Во многих областях - субъектах Российской Федерации использу­ ются более простые модели предварительного рассмотрения законопро­ ектов, чем та, что пред\'сматривается законодательством Белгородской области. Так, часто стадии принятия решения о первичном движении внесенного законопроекта и подготовки постоянными комитетами, ко­ миссиями законопроекта к пленарному рассмотрению законодательным органом не разделяются (Кштининградская, Костромская, Самарская, Тульская области).

Принципиальным является вопрос о самом предварительном рас­ смотрении внесенных законопроектов в комитетах и комиссиях законода­ тельного органа, поскольку названное рассмотрение является гарантией принятия профессиональных законодательных решений.

Федеральный законодатель особо устанавливает, что проекты зако­ нов, внесенные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) области - субъекта Российской Федерации по его предложению, подлежат первоочередному рассмотрению. Безуслов­ но, таким правом обладают высшие должностные лица областей - субъ­ ектов Федерации (губернаторы, главы администраций).

^ См. Приложение к диссертации № 1.

Для более взвешенной, всесторонней работы над внесенными зако­ нопроектами проводится их предварительное обсуждение с привлечением общественности, организуются депутатские слушания. Для обсуждения общественностью, если принято такое решение законодательным орга­ ном, проекты законов публикуются в средствах массовой информации с указанием срока подачи предложений, замечаний и дополнений (не менее хмесяца со дня опубликования) и адреса, по которому должны направлять­ ся предложения. Результаты общеобластного обсуждения подлежат оп^бликованию. В рамках думских слушаний остцествляется ознакомле­ ние депутатов с мнением экспертов, специалистов, жителей области по обсуждаемому проекту законодательного акта. Во время думских слуша­ ний ведется протокол, принимается протокольное решение, носящее ре­ комендательный характер. При этом депутаты, депутатские группы впра­ ве проводить обсуждения проектов нормативных правовых актов и по­ правок к ним на любой стадии их подготовки и рассмотрения.

Обсуждение законопроекта в постоянных комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых комитетами, комиссиями для работы над законопроектом, должно идти, по общему правилу, открыто и гласно, может освещаться средствами массовой информации. Представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, включаются в состав рабочей группы, рассматривающей и дорабатываю­ щей внесенный законопроект, в обязательном порядке приглашаются на заседания ответственного комитета, комиссии.

Депутаты законодательного органа и иные субъекты права законо­ дательной инициативы, не имеющие возможности принять участие в ра­ боте комитета, комиссии, рабочей группы, вправе направить им свои за­ мечания и предложения в письменном виде. О результатах их рассмотре­ ния ответственный комитет, комиссия, рабочая группа информируют ав­ торов.

Если до первого чтения в законодательный орган поступают от раз­ личных субъектов права законодательной инициативы проекты норма­ тивных правовых актов, направленные на регулирование одной и той же сферы общественных отношений (альтернативные проекты), то они рас­ сматриваются ответственным комитетом, комиссией, одновременно.

В необходимых случаях в установленном порядке ответственным комитетом, комиссией может быть принято решение о научной эксперти­ зе проекта нормативного правового акта независимыми специалистами.

В ряде областей - субъектов Российской Федерации предусмотрена процедура согласования законопроектов с заинтересованными субъекта­ ми права: федеральными органами власти, исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федера­ ции, муниципальными образованиями. Соответственно, предусматрива­ ется процедура рассылки законопроектов, находящихся на стадии пред­ варительного рассмотрения в постоянных комитетах, комиссиях законо­ дательных органов. В некоторых сл^аях региональный законодатель пред\'сматривает необходимость осуществления такой рассылки до вне­ сения законопроекта в порядке законодательной инициативы.

Ответственный комитет, комиссия по результатам предварительно­ го рассмотрения законопроекта готовит заключение, которое должно со­ держать предложение о принятии законопроекта к рассмотрению или его отклонении. Заключение комитета, комиссии должно быть мотивирован­ ным.

По итогам предварительного рассмотрения законопроектов прини­ мается, как правило, одно из следующих решений: 1) решение о вынесе­ нии законопроекта для рассмотрения в первом чтении на заседании зако­ нодательного органа;

2) решение о необходимости доработки законопро­ екта. Последнее решение, как представляется, должно приниматься с со­ гласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего соответст вуюший законопроект. А при его отказе от доработки или снятия законо­ проекта последний все равно должен выноситься на пленарное заседание законодательного органа - таково содержание права законодательной инициативы.

Решение о включении прошедшего предварительное рассмотрение законопроекта в повестку' очередного заседания законодательного органа принимает в большинстве областей - субъектов Российской Федерации председатель законодательного органа, а в Белгородской области - Совет областной flj'Mbi.

Рассмотрение и принятие законопроектов (законов) непосредствен­ но на заседании законодательного органа (его кратко можно именовать пленарным рассмотрением законопроектов), согласно федеральному за­ кону, должно осуществляться не менее, чем в двух чтениях. Области субъекты Российской Федерации решают вопрос о количестве чтений по разному.

Ряд областей - субъектов Российской Федерации, вслед за феде­ ральным законодателем, устанавливают правило, согласно которому за­ конопроекты рассматриваются, по общему правилу, в трех чтениях (Бел­ городская, Калининградская, Костромская, Свердловская, Тульская об­ ласти и др.). Это правило имеет исключения. Так, в Белгородской области областная Дума может принять решение о рассмотрении законопроекта более, чем в трех чтениях, применительно, например, к бюджетным зако­ нопроектам. Однако, в Белгородской области законопроект не может быть рассмотрен менее, чем в трех чтениях.

Законодатель Белгородской области, исключив принятие закона по итогам одного или двух чтений, в то же время, допускает возможность принятия закона на одном заседании областной Думы. Областная Дума вправе при рассмотрении законопроекта в первом чтении, по предложе­ нию ответственного комитета, принять закон на этом же заседании. В данном случае последовательно проводится рассмотрение законопроекта в первом, втором и третьем чтениях. При рассмотрении законопроекта во втором чтении, Белгородская областная Дума вправе, по предложению ответственного комитета, принять закон на этом же заседании. В данном случае на заседании Областной Ду^1ы последовательно проводится рас­ смотрение законопроекта во втором и третьем чтениях. Считаем, что об­ рисованная процедфа более оптимальна, чем принятие закона в одном чтении.

Пленарное рассмотрение законопроектов в двух и трех чтениях имеет больше сходств, чем различий. Два чтения являются упрощенной моделью технологии трех чтений. Здесь третье чтение процедурно усека­ ется и входит составной частью во второе чтение.

Каждое из трех используемых чтений имеет свою специализацию.

Задача первого чтения заключается в уяснении общей концепции законопроекта, его основных положений, общего уровня законопроекта.

Второе чтение направлено на доработку законопроекта, путем включения в него постт1ивших поправок. Третье чтение - этап, на котором в законо­ проект, при необходимости, вносятся поправки юридико-технического характера, а также законопроект принимается в качестве закона или от­ клоняется.

Рассмотрение законопроекта в первом чтении начинается, как пра­ вило, с доклада представителя субъекта права законодательной инициа­ тивы, внесшего законопроект, или представителя группы разработчиков законопроекта, выступающего по поручению субъекта права законода­ тельной инициативы, после чего с содокладом выступает представитель ответственного (профильного, головного) комитета законодательного ор­ гана. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания иных комитетов законодательного органа, депутатов, предста­ вителя высшего должностного лица области - субъекта Российской Фе дерации, правительства субъекта Федерации, субъектов законодательной инициативы, других приглашенных на заседание для обсуждения законо­ проекта лиц. Предложения, высказанные в ходе обсуждения законопроек­ та, отражаются в протоколе заседания законодательного органа. Альтер­ нативные законопроекты в ходе первого чтения рассматриваются, одно­ временно.

По итогам обсуждения законопроекта в первом чтении законода­ тельный орган вправе: 1) принять законопроект в первом чтении, что оз­ начает его дальнейшую подготовку ко второму чтению в устанавливае­ мый законодательным органом срок;

2) одобрить основные положения законопроекта и направить его на доработку, что, например, в Белгород­ ской области, означает новое вынесение законопроекта после доработки на первое чтение;

3) отклонить законопроект, что влечет за собой выведе­ ние законопроекта из законодательного процесса. Решение об отклонении законопроекта должно содержать в себе мотивы отклонения (отсутствие необходимости в принятии законопроекта;

низкое качество законопроек­ та;

несоответствие его действуюшему законодательству). Законодатель­ ный орган вправе дополнительно принять решение о вынесении законо­ проекта, принятого в первом чтении, на народное обсуждение. При при­ нятии в первом чтении одного из альтернативных законопроектов все ос­ тальные альтернативные законопроекты отклоняются.

Решение об одобрении основных пололсений законопроекта и на­ правлении его на доработку принимается в Белгородской области тогда, когда Белгородская областная Дума установит, что обсуждаемый законо­ проект необходим, однако дальнейшая работа над ним требует сущест­ венного изменения его содержания, которое не может быть достигнуто путем внесения в законопроект отдельных поправок.

В случае одобрения законодательным органом положений одного из альтернативных законопроектов, законодательный орган поручает от ветственному комитету подготовить на основе данного законопроекта со­ гласованный вариант проекта закона с учетом положений иных альтерна­ тивных проектов. Таким образом, движение альтернативных законопро­ ектов обрывается на этапе первого чтения.

Решения о принятии законопроекта в первом чтении, об одобрении основных положений законопроекта и направлении его на доработку или об отклонении законопроекта считаются принятыми, если за них голосует большинство от установленного численного состава депутатов законода­ тельного органа.

Подготовку принятых в первом чтении законопроектов к рассмот­ рению во втором чтении осуществляет ответственный комитет, готовив­ ший законопроект и к первому чтению, если, конечно, законодательным органом не будет принято иное решение. Сам законодательный орган в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении или его пред­ седатель определяют срок подготовки законопроекта ко второму чтению.

Субъекты права законодательной инициативы на этом этапе по прежнему вправе вносить поправки к законопроекту, которые передаются в ответственный комитет. Ответственный комитет обобщает предложения по законопроекту, поступившие в ходе первого чтения, и поступившие поправки. Поправки группируются им по статьям законопроекта. Ответ­ ственный комитет по итогам рассмотрения поступивших в него поправок готовит и утверждает таблицу рекомендованных им к принятию попра­ вок, а также таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению.

Таблицы поправок, рекомендуемые ответственным комитетом к принятию и отклонению, направляются ответственным комитетом для рассмотрения во втором чтении на заседании законодательного органа. В таблицах могут быть отдельно выделены редакционные поправки. При большом количестве поправок ответственный комитет прилагает к зако нопроекту в качестве справочного материала текст законопроекта, подго­ товленный с учетом поправок, рекомендованных к принятшо.

Решение о вынесении законопроекта для рассмотрения во втором чтении на заседание законодательного органа принимается самим зако­ нодательным органом или его председателем. После принятия такого ре­ шения председатель законодательного органа определяет по предложе­ нию ответственного комитета круг лиц, приглашаемых на пленарное за­ седание, и принимает решение о направлении субъектам права законода­ тельной инициативы и другим лицам необходимых для участия во втором чтении материалов.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении обсуждаются его отдельные положения и вносятся поправки в проект закона. Рассмот­ рение законопроекта начинается с сообщения представителя ответствен­ ного комитета об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, о по­ ступивших поправках и результатах их рассмотрения, о заключении выс­ шего должностного лица субъекта Российской Федерации, его правитель­ ства, соответствуюших отделов аппарата законодательного органа.

В ходе заседания вправе выступать депутаты, другие субъекты пра­ ва законодательной инициативы, представители комитетов законодатель­ ного органа, высшее должностное лицо субъекта Федерации или его представитель, представитель правительства субъекта Федерации.

После прекрашения прений проводится голосование о принятии или отклонении поправок. Вначале голосуются поправки, рекомендован­ ные ответственным комитетом к принятию. По каждой поправке, реко­ мендованной ответственным комитетом к отклонению, проводится от­ дельное голосование. Поправка считается принятой, если за нее проголо­ совало большинство от установленного численного состава законода­ тельного органа. Поправка, не набравшая необходимого числа голосов, считается отклоненной.

По итогам обсуждения законопроекта во втором чтении законода­ тельный орган вправе: 1) принять законопроект во втором чтении и уста­ новить срок вынесения его на третье чтение;

2) одобрить законопроект в редакции, выработанной в ходе второго чтения и направить его на дора­ ботку в ответственный комитет, что означает последующее вынесение доработанного законопроекта на второе чтение;

3) отклонить законопро­ ект, что означает выведение его из законодательного процесса. Решение об отклонении законопроекта, как и в случае с отклонением законопроек­ та по итогам первого чтения, должно быть мотивированным. Решения, принятые по итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении, оформляются постановлениями законодательного органа. Заверенные ко­ пии законопроекта и постановления законодательного органа о его при­ нятии направляются аппаратом законодательного органа субъектам зако­ нодательной инициативы, комитетам и комиссиям законодательного ор­ гана, иным лицам.

Решения о принятии законопроекта во втором чтении, об одобре­ нии законопроекта в редакции, выработанной в ходе второго чтения, и направлении его на доработку или об отклонении законопроекта счита­ ются принятыми, если за них проголосовало большинство от установлен­ ного численного состава депутатов законодательного органа.

Подготовку законопроекта к третьему чтению осуществляет также ответственный комитет законодательного органа, который обеспечивает проведение правовой экспертизы законопроекта с з^етом принятых по­ правок, а также лингвистической (в некоторых законах субъектов Феде­ рации - лингвостилистической) экспертизы законопроекта, после чего готовит таблицу редакционных поправок к законопроекту. Подготовлен­ ные комитетом редакционные поправки должны обеспечивать установле­ ние правильных взаимосвязей статей, устранение возможных внутренних противоречий, возникших вследствие изменения текста законопроекта при его рассмотрении во втором чтении. Решение о вынесении законо­ проекта на третье чтение принимается в порядке, аншюгичном порядку вынесения законопроекта на второе чтение.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении на заседании законодательного органа в него при необходимости вносятся редакцион­ ные поправки, направленные на устранение внутренних противоречий, ошибок и опечаток в тексте, а также проводится голосование по приня­ тию закона в окончательной редакции. В ходе третьего чтения исключено обсуждение законопроекта, в целом, либо его отдельных содержательных положений.

Рассмотрение законопроекта начинается с сообщения представите­ ля ответственного комитета законодательного органа об итогах рассмот­ рения законопроекта в комитете и подготовленных им редакционных по­ правках. Затем рассматриваются редакционные поправки, внесенные в ходе рассмотрения законопроекта субъектами права законодательной инициативы. После прекращения прений проводится голосование о при­ нятии или отклонении редакционных поправок. Поправка считается при­ нятой, если за нее проголосовало большинство от установленного чис­ ленного состава депутатов законодательного органа. Поправка, не на­ бравшая необходимого числа голосов, считается отклоненной.

По итогам рассмотрения законопроекта в третьем чтении законода­ тельный орган вправе: 1) принять закон;

2) возвратить законопроект на дополнительное рассмотрение во втором чтении;

3) отклонить законопро­ ект. Решение об отклонении должно содержать в себе мотивы отклоне­ ния. Решения, принятые по итогам рассмотрения законопроекта в третьем чтении, оформляются постановлениями законодательного органа. В слу­ чае, если решение об отклонении законопроекта не пришгго так же, как и решение о принятии закона, рассмотрение законопроекта в третьем чте­ нии переносится на следующее заседание законодательного органа.

Решения о принятии закона, о возвращении к рассмотрению зако­ нопроекта во втором чтении или об отклонении законопроекта считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от установленного численного состава депутатов законодательного органа. Это общее пра­ вило, например, в случае с принятием Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, знает исключения.

В тех областях - субъектах Российской Федерации, где учреждены двухпалатные парламенты, законодательный процесс дополнительно включает в себя процедуру рассмотрения принятых законов во второй палате законодательного органа области - субъекта Российской Федера­ ции.

После принятия, в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона Рос­ сийской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих прин­ ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законы области - субъекта Российской Федерации, принятые законода­ тельным (представительным) органом государственной власти области субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу области - субъекта Россий­ ской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа госу­ дарственной власти области - субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается Уставом и законом области - субъекта Россий­ ской Федерации. Высшее должностное лицо области - субъекта Россий­ ской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа госу­ дарственной власти области - субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон области - субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливает­ ся Уставом и законом области - субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцати календарных дней с момента поступле­ ния указанного закона (пункт 2 статьи 8).

Подписание и обнародование принятого закона - одна из заключи­ тельных стадий законодательного процесса.

В юриспруденции под подписанием закона принято понимать санк­ ционирование высшим должностным лицом государства (субъекта феде­ ративного государства) принятого законодательным (представительным) органом закона\ Подписание закона является одним из важнейших прав высшего должностного лица государства (субъекта федеративного госу­ дарства), позволяющих ему принимать активное участие в законодатель­ ном процессе. В то же время, это и важнейшая обязанность высшего должностного лица области - субъекта Российской Федерации.

В случае подписания закона области - субъекта Российской Феде­ рации его высшим должностным лицом закон направляется для офици­ ального опубликования. Соответствующие решения об обнародовании законов областей - субъектов Российской Федерации, по общему прави­ лу, оформляются указами (постановлениями) высшего должностного ли­ ца области - субъекта Российской Федерации.

В то же время, высшее должностное лицо области - субъекта Рос­ сийской Федерации вправе отклонить переданный ему закон соответст­ вующего субъекта Российской Федерации. Право отклонения закона выс­ шим должностным лицом в литературе именуется правом "вето". Данный термин не употребляется в федеральном законодательстве Российской Федерации, но процедура "вето" предусмотрена как федеральным, так и законодательством субъектов Федерации (в частности, законодательство города Москвы использует термин "вето").

^ См. Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодатель­ ный процесс: основные институты и понятия. - Смоленск: ТРАСТ-ИМАКОМ, 1995 г.

- С. 63.

В практике парламентаризма различаются абсолютное и относи­ тельное (отлагательное) "вето". При абсолютном "вето" отклонение зако­ на означает, что он не будет принят, вообще. При относительном "вето" закон принимается в прежней редакции (квалифицированным большин­ ством голосов) либо с поправками.

Современный парламентаризм практикует только право относи­ тельного "вето". Этот институт и был воспринят как законодательством Российской Федерации, так и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, право "вето" может использоваться Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Россий­ ской Федерации с целью изменения содержания принятого закона, а, сле­ довательно, "вето" является средством достижения определенных поли­ тических, правовых, экономических и иных целей. Поэтому оно активно используется на практике.

Глубокий анализ причин отклонения законов высшими должност­ ными лицами областей - субъектов Российской Федерации до настояще­ го времени в отечественной юридической литературе не проводился. Од­ нако, законы областей — субъектов Российской Федерации отклоняются их высшими должностными лицами, во многом, по тем же причинам: не­ соответствие принимаемых законов Конституции Российской Федерации, Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации;


несоответствие принятого закона бюджету субъекта Российской Федерации;

отсутствие концепции закона;

несоблюдение установленной процедуры принятия закона и др.

Несмотря на то, что законодательство областей - субъектов РФ по вопросам применения института "вето", во многом, следует практике фе­ дерального законодательства, оно отличается от него более простой про цедурой преодоления разногласий между законодательной и исполни­ тельной ветвями власти.

Ход и итог рассмотрения возражений высшего должностного лица области - субъекта Российской Федерации на заседании законодательно­ го органа, в основном, зависит от двух обстоятельств:

1) высшее должностное лицо области - субъекта Российской Феде­ рации не согласно с законом, в целом;

2) высшее должностное лицо области - субъекта Российской Феде­ рации не согласно с отдельными положениями принятого закона.

В первом сл\^ае, на заседании законодательного (представительно­ го) органа области - субъекта Российской Федерации обсуждается весь закон. Во втором слл^ае, обсуждаются отдельные замечания и поправки высшего должностного лица области - субъекта Российской Федерации.

И в первом, и во втором случаях вопрос может предварительно рассмат­ риваться на согласительной комиссии, предложения которой затем ста­ вятся на голосование.

По итогам повторного рассмотрения закона, отклоненного высшим должностным лицом области - субъекта Российской Федерации, как пра­ вило, принимается одно из след'ющих решений:

1) принять закон области - субъекта Российской Федерации в ранее принятой редакции;

2) принять закон области - субъекта Российской Федерации в ре­ дакции, предложенной высшим должностным лицом области - субъекта Российской Федерации;

3) частично согласиться с предложениями высшего должностного лица области - субъекта Российской Федерации.

Закон считается принятым в прежней редакции, если за него прого­ лосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов. При­ нятый в прежней редакции закон в установленный срок направляется высшему должностному лицу области - субъекта Российской Федерации и подлежит подписанию им в срок, установленный законодательством области - субъекта Российской Федерации. В этом случае закон должен быть подписан, даже если высшее должностное лицо с этим и не соглас­ но (Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­ тельных органов государственной власти субъекта Российской Федера­ ции").

Если при повторном рассмотрении закона в него будут внесены предложенные поправки, новый текст закона ставится на голосование, в целом. В случае принятия закона, в целом, закон направляется высшему должностному лицу области - субъекта Российской Федерации в срок, установленный законодательством области - субъекта Российской Феде­ рации, и подлежит подписанию в установленный срок.

В том случае, если при повторном рассмотрении закона будут вне­ сены лишь некоторые из предложенных поправок, новый текст закона ставится на голосование, в целом. В таком случае, закон направляется высшему должностному лицу области - субъекта Российской Федерации для подписания как вновь принятый закон.

Законами областей - субъектов Российской Федерации или регла­ ментами их законодательных органов может быть предусмотрена деталь­ ная регламентация рассмотрения поправок высшего должностного лица.

Таким образом, в ряде областей - субъектов Российской Федерации наметилась тенденция к разработке собственного, отличного от феде­ рального, законодательного регулирования отношений, связанных с от­ клонением принятого закона высшим должностным лицом области субъекта Российской Федерации, и преодоления разногласий на стадии подписания закона. Несмотря на то, что в настоящее время данный во­ прос, в общих чертах, урегулирован федеральным законодательством, поиск наиболее оптимальных вариантов решения проблемы в областях субъектах Российской Федерации должен быть продолжен.

Последняя завершающая стадия после принятия закона - это его обнародование.

Понятие обнародования в юридической литературе трактуется не­ однозначно. Однако, под ним, чаще всего, имеется в виду доведение за­ кона до всеобщего сведения, которое может быть осуществлено несколь­ кими способами. Основные из них предусматривает Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Исходя из текста данного федерального закона, основным видом обнародования является официальное опублико­ вание полного текста закона в источнике официального опубликования, т.е. печатание текста в "Российской газете", "Парламентской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Одновременно, в соответствии с частью 1, статьи 5 заказанного Федерального закона, "фе­ деральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть оп'бликованы в иных печатных из­ даниях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по те­ левидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме".

Таким образом, официальное опубликование - основной способ об­ народования законов, заключающийся в имеющем официальное юридиче­ ское значение и нормативно урегулированном объявлении во всеобщее сведение полного и точного текста принятого закона в источнике офи циапьного опубликования, т.е. в специапьно на то уполномоченном пе­ чатном органе. Остальные формы обнародования носят, как правило, субсидиарный (дополнительный) характер.

Закон не может считаться действующим, имеющим юридическую силу, если он в установленном порядке и в надлежащей форме не доведен до сведения субъектов правоотношений. Поэтому, официальное опубли­ кование принятого закона представляет собой необходимый элемент пра­ вотворческого процесса, который иногда выделяют в отдельную его ста­ дию.

Следует также отметить, что до настоящего времени в областях субъектах Российской Федерации остаются нерешенными также иные вопросы, связанные с обсуждаемой проблемой, К ним можно отнести на­ рушение сроков официального опубликования законов, допущение фак­ тов официального опубликования неполных текстов законов (без сопут­ ствующих им объемных приложений), нерешенность вопроса о повтор­ ном официальном опубликовании ранее принятых законов и иных норма­ тивных правовых актов, в которые в течение нескольких лет неоднократ­ но вносились изменения и дополнения. Обращает на себя внимание и тот факт, что многие законы областей - субъектов Российской Федерации официально опубликованы с ошибками и опечатками, работа по исправ­ лению которых не ведется, так как не урегулирован порядок внесения по­ добного рода исправлений. Наконец, практически во всех областях субъектах Российской Федерации отсутствует необходимая научно методическая база, позволяющая осуществлять официальное опублико­ вание законов на уровне, отвечающем современным требованиям учета, систематизации и классификации нормативных правовых актов. Данные вопросы требуют более целенаправленного решения.

Вступление в силу законов областей - субъектов Российской Феде­ рации - завершающая стадия законодательного процесса. В соответствии с пунктом 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представитель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации", Конституция (Устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования.

Федеральный закон не определяет точный срок вступления в силу законов субъектов Российской федерации после их официального опуб­ ликования. Поэтому, можно сделать вывод о том, что данный срок может быть определен самими субъектами Российской Федерации. При этом, иной срок вступления областного закона в силу не может начинаться ра­ нее дня, следующего за днем официального оп'бликования закона. В со­ ответствии с этим правилом, в большинстве случаев законы областей субъектов Российской Федерации вступают в силу на следующий день после их официального опубликования.

Законодательство Российской Федерации и законодательство об­ ластей - субъектов Российской Федерации в ряде случаев может преду­ сматривать особенности порядка вступления в силу законов областей субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 8 вышеупомянутого Федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через де­ сять дней после их официального опубликования.

Федеральным законодательством и законодательством областей субъектов Российской Федерации также могут быть установлены особен­ ности порядка вступления в силу налоговых и иных законов областей субъектов Российской Федерации.

Законы областей - субъектов Российской Федерации, по общему правилу, вступают в силу, одновременно, на всей территории областей субъектов Российской Федерации (если в самом акте о введении его в действие не установлено иное) и распространяются на всех лиц, прожи­ вающих или пребывающих на территории областей - субъектов Россий­ ской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных междуна родными договорами Российской Федерации, федеральными законами и законами областей - субъектов Российской Федерации.


§4. Законодательная техника, язык и стиль нормативных правовых актов Автор диссертационного исследования считает, что практика зако­ нотворчества свидетельствует о том, что отступление от правил законода­ тельной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке и принятии закона неизбежно порождают законотворческие ошибки, результатом которых является низкое качество законов. Правила законодательной техники разнообразны, трудно формализуются, требуют пояснений и потому не нашли закрепления ни в одном законодательном акте. Исключением являются требования о том, что при публикации фе­ дерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия Государственной Думой и одоб­ рения Советом Федерации, должностное лицо, подписавшее закон, место и дата его подписания, регистрационный номер закона. Поэтому, автор диссертационного исследования уделяет особое внимание данной про­ блеме. Отступление от правил законодательной техники, их игнорирова­ ние неизбежно ведут к снижению качества принимаемого закона, его не­ эффективности. Содержание правил законодательной техники проистека­ ет из назначения закона - быть властным регулятором конкретных обще­ ственных отношений;

определять задачи и функции государственных ор­ ганов и организаций;

регулировать деятельность политических партий и других общественных объединений;

устанавливать права, обязанности и ответственность должностных лиц и граждан, а также меры, обеспечи­ вающие исполнение правовых предписаний. Автор разделяет позицию российского ученого Ю.А.Тихомирова об общих требованиях к законо­ проекту, к которым относятся:

точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов (понятий) закона;

ясность и доступность языка закона для субъектов права (адреса­ тов), на которых он распространяет свое действие;

полнота регулирования соответствующей сферы общественных от­ ношений, отсутствие в законе пробелов и упущений;

конкретность регулирования, четкое определение всех необходи­ мых элементов закона;

максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул;

система построения закона (цельность, сбалансированность, внут­ ренняя связь и взаимозависимость всех частей законодательной конст­ рукции, логическая последовательность изложения мысли законодателя);

унификация, единообразие формы и структуры закона, способов изложения правовых предписаний.

Понятие "законодательная техника" может иметь более широкий или более узкий смысл. В узком значении слова, термин "законодатель­ ная техника" приложим только к законам как правовым актам законода­ тельного (представительного) органа государственной власти, имеющим высшую юридическую силу. В широком значении слова, этот термин применяется в отношении всех нормативных правовых актов, а не только законов. В последнем случае термин "законодательная техника" равно­ значен термину "правотворческая техника". В теории и практике право­ творчества законодательная техника, в основном, понимается в широком значении слова. Можно даже сказать, что такое понимание является тра­ диционным. С учетом этого обстоятельства, для обозначения техники правотворчества устоявшийся термин "законодательная техника" даже более предпочтителен, чем термин "правотворческая техника", который, хотя и более точен, но малоупотребителен.

При самом широком подходе, "юридическая техника" может пони­ маться как совокупность способов, приемов, навыков, применяемых в сфере юридической деятельности. Однако, более наглядно (осязаемо) "юридическую технику" можно раскрыть в связи с правовыми актами, которые пронизывают все виды и стороны юридической деятельности и, вообще, являются наиболее универсальным интегрирующим юридиче­ ским явлением. При таком подходе, "юридическая техника" - это сово­ купность способов, приемов, навыков, применяемых при подготовке, из­ ложении, оформлении и опубликовании правовых актов (документов).

В зависимости от видов юридической деятельности, различаются и виды "юридической техники". Так, применительно к правотворческой деятельности, следует говорить о "законодательной (правотворческой) технике". "Законодательная техника" - наиболее разработанный, сформи­ ровавшийся вид (раздел) "юридической техники", обозначаемый тради­ ционным, общеупотребительным термином. Другие виды (разделы) "юридической техники" получили меньшее развитие и не имеют четкого терминологического обозначения. Так, в отношении такой широкой сфе­ ры юридической деятельности, как правоприменительная деятельность, можно говорить о правоприменительной технике или, иными словами, технике правоприменительных актов. Но этот раздел "юридической тех­ ники" не получил устойчивого понятийно-терминологического отражения в теории и практике. Более сформированный вид имеют некоторые кон­ кретные разделы "юридической техники", такие как техника договорной работы (договорная техника), техника претензионно-исковой работы.

Итак, оттолкнувшись от общего понятия "юридической техники", можно дать следующее определение законодательной (правотворческой) техники.

"Законодательная техника - это система основанных на практике пра­ вотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответст­ вие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и "обозримость" нормативного материала, исчерпывающий охват регулируе­ мых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства" ^.

Между законодательной техникой и техникой ненормативных (ин­ дивидуальных) правовых актов непреодолимой границы нет. И норматив­ ные, и ненормативные правовые акты являются разновидностью право­ вых актов. Поэтому часть юридико-технических требований к норматив­ ным и ненормативным правовым актам носит общий характер (в той ме­ ре, в какой требования не связаны с признаком нормативности (ненорма­ тивности) правового акта). Например, требования к реквизитам постанов­ лений Правительства области - субъекта Российской Федерации должны быть едиными, независимо от того, нормативным или ненормативным является постановление Правительства.

Законодательная техника, в своей основе, едина для федерального законодательства и законодательства областей - субъектов РФ. В боль­ шинстве случаев, одни и те же требования законодательной техники при­ меняются как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Особенности правил законодательной техники на уровне областей ~ субъектов Российской Федерации проявляются в тех элементах законода­ тельной техники, которые непосредственно связаны с особенностями правотворчества областей - субъектов Российской Федерации. В частно­ сти, имеется специфика оформления реквизитов нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации, поскольку они привя­ заны к конкретным областям - субъектам Российской Федерации. На ре­ гиональном уровне в ряде случаев стоят технико-юридические проблемы, "^ Как готовить законы: научно-методическое пособие. - М.: Известия, 1993, - С.31.

которых нет на федеральном уровне или которые носят другой характер.

Так, региональный законодатель должен решать проблему, в каких случа­ ях и в каком объеме возможно, целесообразно или необходимо воспроиз­ водить Б региональных законах положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Юридико-технический уровень нормативного правового акта один из важнейших показателей его качества. Если юридико-технический уровень нормативного правового акта низок, то следует признать низким и уровень качества нормативного правового акта, в целом. Можно даже обнаружить следующую зависимость: если нормативный правовой акт (его проект) плох, с точки зрения соблюдения требований законодатель­ ной техники, то, скорее всего, он плох и по другим показателям качества нормативного правового акта (его проекта). Уровень юридико-техни ческого мастерства юриста является показателем его квалификации как исполнителя законопроектных работ. Умение писать законы проявляется, прежде всего, в искусстве владения приемами законодательной техники.

К сожалению, юридико-технический уровень законодательства об­ ластей - субъектов РФ в настоящее время явно низок. Некоторые норма­ тивные правовые акты областей - субъектов Российской Федерации со­ поставимы по своему юридико-техническому уровню с решениями проф­ союзных собраний.

Низкий юридико-технический уровень законодательства областей — субъектов РФ объясняется, с одной стороны, недостаточным вниманием ре­ гионального законодателя к рассматриваемой стороне качества законода­ тельства, а с другой - небольшим опытом законопроектных работ, отсутст­ вием сложившихся традиций (обычаев) законодательной техники в право­ творческой деятельности областей - субъектов Российской Федерации, Пло­ хое юридико-техническое качество законодательства - своеобразная болезнь роста, которая в ряде областей - субъектов Российской Федерации уже по пша на убыль. Нет сомнений, что юридико-техническое качество и, в целом, качество законодательства областей - субъектов РФ будут возрастать.

Требования законодательной техники (иными словами - юриди ко-технические требования к нормативным правовым актам) могут за­ крепляться в нормативных правовых актах, принимая форму юридиче­ ских норм, или же существовать в виде обычаев, научно-методических рекомендаций. В последнее время удельный вес юридически закреп­ ленных требований законодательной техники возрастает как на феде­ ральном, так и на региональном уровнях. Причем, правовое регулиро­ вание требований законодательной техники интенсивнее идет в облас­ тях - субъектах Российской Федерации, нежели на федеральном уров­ не.

На федеральном уровне требования законодательной техники рег­ ламентируются, в основном, в подзаконных нормативных правовых актах.

В обобщенном виде требования законодательной техники предполагается урегулировать в Федеральном законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Законопроект предусматривает специальную главу, где в И статьях излагаются основные правила законодательной техники, в том числе относящиеся к структуре, изложению, реквизитам нормативных правовых актов. Юридико-технические требования к нор­ мативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти достаточно детально регламентированы в "Правилах подготовки норма­ тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных Постановлением Прави­ тельства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 (с изме­ нениями, внесенными постановлениями Правительства Российской Фе­ дерации от 11 декабря 1997 года № 1538, от 6 ноября 1998 года № 1304 и от 11 февраля 1999 года№ 154).

Многочисленные правила законодательной техники содержатся в регламентах федеральных органов государственной власти, инструкциях по делопроизводству и документационному обеспечению в федеральных органах государственной власти. В названных подзаконных нормативных актах предусматриваются, помимо прочего, отдельные правила оформле­ ния федеральных законов.

Особто группу федеральных нормативных правовых актов состав­ ляют государственные стандарты и тому подобные специализированные нормативные правовые акты. В числе таких актов, прежде всего, следует назвать ГОСТ Р 6.30-97 "Унифицированная система организационно распорядительной документации. Требования к оформлению документов" (с изменением № 1, принятым Постановлением Госстандарта России от 21 января 2000 года № 9-СТ). Названный стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к унифици­ рованной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), - постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и другие документы, включенные в Общероссийский клас­ сификатор управленческой документации (ОКУД) (класс 0200000) и ис­ пользуемые в деятельности федеральных органов государственной вла­ сти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (включая субъекты Российской Федерации, имеющие наряду с русским языком в качестве государственного национальный язык), органов мест­ ного самоуправления, а также предприятий, организаций и их объедине­ ний, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы. Поскольку нормативные правовые акты, составляющие законода­ тельство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не включены в Общероссийский классификатор управленческой документа­ ции, то по этой причине (по меньшей мере) ГОСТ Р 6.30-97 на них не распространяется. Однако, положения этого стандарта, в целях унифика ции, желательно использовать и при оформлении нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, не противоречащей требованиям законодательной техники, установлен­ ным в отношении соответствующих нормативных правовых актов или применяющимся к ним в силу устоявшейся практики (обычаев).

На региональном уровне, во многих областях - субъектах Россий­ ской Федерации требования законодательной техники урегулированы в законах областей - субъектов Российской Федерации и, прежде всего, в специальных законах о правовых актах и правотворчестве.

Правила законодательной техники нередко содержатся также в рег­ ламентах органов государственной власти областей - субъектов Россий­ ской Федерации, инструкциях по делопроизводству, иных подзаконных нормативных правовых актах, посвященных разработке, оформлению, экспертизе региональных нормативных правовых актов. Примером такого рода правовых актов может служить "Положение о порядке принятия правовых актов областными и территориальными исполнительными ор­ ганами государственной власти".

Под законодательным стилем речи, обычно, понимается разновид­ ность общепринятого литературного языка. Если язык-это средство об­ щения, то стиль-это разновидность языка, используемая в определенной сфере общественной деятельности. По мнению академика В.В. Виногра­ дова, стиль - "это общественно осознанная и функционально обусловлен­ ная, внутренне согласованная совокупность приемов потребления, отбора и сочетания средств речевого общения в сфере того или иного общена­ родного, общенационального языка, соотносительная с другими такими же способами выражения, которые служат для иных целей, выполняют иные функции в речевой общественной практике данного народа"^.

Виноградова В.В. Итоги обсуждения вопросов стилистики // Вопросы языкознания.

- 1 9 5 5. - № 1.-С, 73.

В этом определении понятие стиля дается в тесной связи с функ­ циями, целями и задачами языка в той или иной сфере общения и созна­ ния.

Язык, выражающий собой определенные формы общественного сознания, предстает в устно-разговорной и книжно-письменной форме.

Литературный язык, будучи т1орядоченной формой общенародного язы­ ка, без письменной формы не стцествует, хотя она не является единст­ венной его формой.

В настоящее время нет еще устоявшейся классификации стилей.

Наиболее распространенным является следующее деление: устно разговорный стиль, книжно-письменный и нейтральный. Устно разговорный, в свою очередь, можно подразделить на бытовой, обиходно деловой, просторечный. Книжно-письменный стиль, обычно, подразделя­ ется на научный, язык художественной литературы, официально-деловой, публицистический.

Многие исследователи выделяют стиль, используемый в делопро­ изводстве государственных учреждений, в сфере экономики, в диплома­ тических и юридических областях, как самостоятельный. Называют его по-разному: официально-деловым, деловым, официально-докумен­ тальным. Наименование этого стиля официально-документальным, на наш взгляд, представляется наиболее оправданным. Он официален, так как служит оформлению таких отношений между людьми, в которые они вступают не как частные лица, а как представители государства, должно­ стные лица, работники организаций и ^^еждений. Он документален, так как оформленные с его помощью документы часто имеют правовой ха­ рактер.

Официально-документальный стиль функционирует в различных сферах общественной жизни - экономике, культуре, науке и т. д. Он мо­ жет быть разбит на несколько подстилей, вариантов. Одним из таких под стилей можно было бы назвать язык законодательства. Его выделение покоится на объективной основе, не зависящей от воли ученого, законо­ дателя, хотя, конечно, он создается не без влияния "говорящих" и пишу­ щих на нем людей. Объективной основой существования законодательно­ го стиля является право, которое находит свое выражение в законода тельстве\ с которым и связывается язык нормативных правовых актов как самостоятельный стиль. Законодательную литературу нельзя растворять ни в одном из видов письменности, как нельзя отождествлять право с ка­ кими-либо другими общественными явлениями, находящими, подобно праву, свою реальность в языке. И до тех пор, пока действуют право и за­ конодательство, будет существовать и законодательный стиль.

Литературные критики говорят о том, что язык законодательства полон канцеляризмов. По этому поводу К.И. Чуковский писал: "Соста­ вить самую простую бумагу - каторжный труд", "Я лучше отрублю себе правую руку, чем напишу древнечиновничье - дана в том"^. Но, в то же время, писатель совершенно справедливо указывает на необходимость особого делового языка в официальных отношениях людей: "По крайней мере, один из современных филологов убеждает читателей, что директор учреждения поступил бы бестактно, если бы вывесил официальный при­ каз, написанный в стиле непринужденной беседы"^.

Термины "законодательный язык", "язык законов" и др. в том зна­ чении, в каком они употребляются, не обозначают особого языка, проти­ востоящего литературному языку. Это лишь известный, исторически сло­ жившийся слой литературного языка, вернее совокупность языковых средств, преимущественно употребляемых для выражения мысли законо­ дателя. И подобно тому, как язык, в целом, служит средством общения во В данном случае термин "законодательство" употребляется в широком смысле сло­ ва, как вся совокупность действующих в государстве нормативных правовых актов.

'' Чуковский К.И. Живой как жизнь. - М,, 1962. - С. 111.

Там же.

всех сферах человеческих отношений, законодательный язык обслужива­ ет только ту сферу общественной жизни, где действует право.

Соотношение между языком, в целом, и языком права, законода­ тельной речью-это соотношение между общим и частным. Общими для всех стилей, в том числе и для языка законодательства, являются, прежде всего, грамматический строй и общешотребительные, нейтральные, ли­ шенные стилистической окраски слова.

При этом, законодательный язык может опустить некоторые из них, др\тие, наоборот, применять значительно чаше, чем в других стилях, тре­ тьи будут характерными только для законодательного стиля. Все это и составляет особенности законодательного стиля, придающие языку зако­ нов свою стилистическ)!© окраску, и позволяет выделить его в самостоя­ тельный стиль, а литературный язык рассматривать как систему стилей.

Таким образом, законодательный стиль можно определить как об­ щественно необходимую и ф5^т1кдионально обусловленного, вн^^тренне объединенную совокупность приемов употребления, отбора и сочетания средств речевого общения в области законодательства.

Законодательный стиль является основой официально-докумен­ тального стиля, определяет пути становления и развития других его ви­ дов. Особенности законодательной стилистики отражены в стилистике и лексике разнообразных актов, официальных заявлений, отчетов и доклад­ ных записок. Она влияет на их форму и содержание, служит образцом для других видов делового общения.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.