авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Старцева, Лариса Ивановна 1. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в ...»

-- [ Страница 3 ] --

Одной из особенностей законодательного стиля является то, что он распространяется на различные по своему характеру сферы человеческой деятельности. Это отличает его от других стилей, которые обслуживают узкоспецифичную сферу деятельности, имеют свой особый словарный запас и понятны только узкому кругу специалистов (язык геолога, врача, инженера-электронщика и т, д,).

Для законодательного стиля характерно использование, в первую очередь, общеупотребительной терминологии. Ведь нормативные право­ вые акты регулируют весьма различные и многочисленные сферы обще­ ственных отношений, касаются всех и каждого, оказывают активное вла­ стное воздействие на волю людей, регулируют их поведение. Поэтому законодательный язык должен быть понятен и доступен каждому.

Законодательный стиль, как особая система речевых средств, в сис­ теме языка, обладая внутренним структурным единством, в то же время, подразделяется на отдельные разновидности. Можно, в частности, выде­ лить законодательный стиль в узком смысле слова, т, е. язык закона, в отличие от стиля иных нормативных правовых актов. Хотя между ними имеется много общего (язык административных и других актов определя­ ется языком нормативных актов), все же нельзя не видеть различий. Язык того или иного отраслевого законодательного акта выражает его содер­ жание, цели, которые отличаются от содержания и целей нормативного акта другой отрасли права, а отсюда - различия в языке, выборе грамма­ тических конструкций. Например, язык Уголовного кодекса отличается от языка Гражданского кодекса лексическим набором, а также граммати­ ческим построением. Слова "купля-продажа", "истец", "ответчик" прису­ щи гражданско-правовой терминологии, а словосочетание "следственный изолятор" - уголовно-правовой.

Какими же особенными чертами обладает стилистика законода­ тельной нормы? Право, будучи средством регулирования поведения лю­ дей, властного воздействия на их волю и сознание, обращается, в первую очередь, не к чувствам и воображению человека, на что, в основном, на­ правлено художественное произведение, а к его воле и разуму^ Закон властно определяет правомочия субъектов права, предписывает им опре­ деленное поведение, формулирует требования, общеобязательные пред ^ Язык закона / Под ред. Пиголкина А.С. - М., 1990. - С. 18.

писания. Все это определяет особенности языка законодательства как ос­ новы официально-делового стиля.

Одна из важных особенностей заключается в самом официальном характере правового документа, выражающего волю не какого-либо част­ ного индивида, а волю уполномоченных на его издание государственных органов и должностных лиц.





Другие важные качества, которыми должен обладать язык законо­ дательства - это максимальная точность и доступность. Это вытекает как из природы салюго языка, в целом, так и из специфики самого права как регулятора общественных отношений. И здесь дело заключается не толь­ ко в простоте изложения, а именно в точности, исключающей всякие дву­ смысленности. Неточные формулировки закона сводят на нет всякто возможность выполнения правом своей функции. Точность языка - это не только требование законодательного стиля, но и требование смысла зако­ на. Но точность не всегда совпадает с доступностью изложения. Имеется очень много слов, используемых в повседневной практике, но не пригод­ ных для законодательных целей. Доступности, точному пониманию зако­ на способствует введение в его текст определений терминов, которые ис­ пользуются в этом законе.

Неотделимо от понятия точности требование экономичности исполь­ зования в нормативных текстах языковых средств. Липшие фразы, слова, повторения усложняют восприятие смысла закона. При современном разви­ тии информационно-поисковых правовых систем, когда текст нормативного правового акта обрабатывается автоматически, оказываются совершенно лишними и информационно пустыми многие широко употребляемые в нор мативньк правовьсс актах словосочетания и выражения. Среди них много­ численные определительные конструкции (имя существительное с прилага­ тельным или глагол с наречием, в положительной или сравнительной степе­ ни), в которых определительная часть становится как бы постоянным эпите том". Довольно часто употребляются в правительственных постановлениях такие вьфажения, как глубоко (глубже) освещать, широко (шире) осуществ­ лять, активно (активнее) использовать и т. д. В то же время, максимальная экономичность изложения не должна влиять на объем информации, зало­ женной в нормативном документе.

Одним из свойств, вытекающих из понятий точности и экономич­ ности, является формализация. Это означает, что в законодательном тек­ сте для выражения одной и той же законодательной мысли используются "штампы", "шаблоны", устоявшиеся языковые констртщии. Так, все ука­ зы Президента РФ начинаются словами: "В целях создания (повышения, обеспечения, усиления и т. д.)... постановляю...". Это недопустимо в ху­ дожественной литературе, в законодательном же тексте рассматривается как достоинство, способствующее }Тфеплению законности и выражающее высокий уровень правовой культуры законодателя.

Хотелось бы особо сказать о роли языкознания в совершенствова­ нии законодательного стиля.

Тексты действующих и принимаемых нормативных правовых актов должны быть лингвистическим образцом законодательного языка и сти­ ля. Сейчас трудно об этом говорить, так как до сих пор не отработана са­ ма процедура законотворчества. К сожалению, почти не практикуется по­ сылка наиболее важных и сложных по содержанию проектов на рецензи­ рование в научно-исследовательские учреждения языковой проблемати­ ки, хотя Институт русского языка. Институт языкознания РАН и другие подобные учреждения могли бы дать ценные, научно обоснованные ре­ комендации в отношении того или иного законопроекта, что, в свою оче­ редь, побудило бы филологические учреждения страны более детально и предметно заняться проблемами языка права.

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодате­ ля, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной дея тельности. Он и основное средство формулирования правовой нормы. Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме логический смысл, обусловливают ее логическое движе­ ние в практическом применении.

Юридический язык как комплексное понятие охватывает несколько языков права: язык закона, научный юридический язык, судебный язык, язык публициста - правоведа, язык адвоката и др. В данном диссертаци­ онном исследовании нас, естественно, интересует, прежде всего, язык за­ кона. Система государственных требований к языку закона является су­ щественной гарантией его качества. Язык нормативного правового акта должен быть понятен и общеупотребителен;

в то же время, ему необхо­ димо быть четким, ясным и крат1сим. Логичность текста закона - обшее требование для процесса нормотворчества - достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порожда­ ет для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой для правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению СпасоваБ.П., доступность языка можно выразить через два основных критерия:

1. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обя­ занности, которые порождает закон.

2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм".

^ Спасов Б.П. Закон и его толкование, - М.: Юрид, лит, 1986. - С. 70-91.

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Закон должен иметь строгое нормативное содержание, т.к. его цель - раз­ работка нормативных предписаний, определяющих поведение людей.

Юридический язык не терпит словесных повторений, усложненных обо­ ротов, излишних эпитетов. Но лаконизм предписания не должен идти в разрез с полнотой отражения государственной воли, что достигается че­ рез использование понятийного (терминологического) аппарата.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и пра­ вильном отражении сути правового предписания. Точность предполагает стилистическую и грамматическую верность юридического языка, пра­ вильное употребление слов и связь между ними.

Для наиболее четкого представления о совершенном юридическом языке, следует обратиться к дефиниции самих правовых определений, составляющих его основу. Правовые определения должны адекватно от­ ражать сущность определяемого явления. Это обусловливает ценность такого логического приема, как обобщение под нормативно-правовым углом зрения. Сложность заключается в том, что абсолютно все признаки изучаемого явления охватить, как правило, невозможно, а вырабатывае­ мое правовое определение должно быть правильным, т.е. не расходиться с объективной действительностью, отражать ее оптимально и полно.

Юриспруденция не может оперировать предположительными, лож­ ными определениями. К сожалению, правовые определения в действую­ щем законодательстве не отличаются научным совершенством. Имеются, в частности, определения логически непоследовательные, недостаточно полно или неверно отражающие сущность того или иного явления, "отсе­ кающие" его существенные признаки (например, "частная собствен­ ность", "должностное лицо").

Не менее распространены в законах слова, используемые для раз­ личного рода умолчаний или, наоборот, излишней детализации описы ваемого. В предыдущие годы значительный размах приобрели умалчива­ ния о явлениях, ликвидация понятий и терминов, широко употребляемых в мировой практике. Тезис Дж. Орвела - "Нет понятий, значит, нет реа­ лий" практиковался в нашей юридической действительности. Так, в Юридическом энциклопедическом словаре нет термина "проституция" как вероятно, по мнению составителей, не было на момент издания сло­ варя (1987 г.) и самого явления.

Правовые определения должны базироваться на определенном кон­ сенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех нормативных правовых актах.

В нашем внутригосударственном юридическом терминологическом словаре царит хаос. Даже не всякий специалист может разграничить по­ нятия "полномочия" и "компетенция", "законодательный акт" и "акт законодательства".

В сфере правовых отношений разногласия при определении поня­ тий не допустимы, это подорвало бы все критерии законности формули­ рования и применения правовых норм, что приобретает особенно важное значение на современном этапе реформирования правовой системы, ко­ гда появляется множество новых юридических понятий, возрождаются старые забытые термины. Однако, это не означает, что все правовые по­ нятия должны быть закреплены законодательно. Определенные правовые термины, имеющие основополагающее значение, должны быть закрепле­ ны в Конституции РФ, другие - на уровне актов местных органов власти.

К примеру, многие понятия, используемые в международных дого­ ворах, закреплены в Конвенции "О праве международных договоров", подписанной СССР и Российской Федерацией. Так, ст. 2 настоящей Кон­ венции определяет значение целого ряда терминов, таких как "договор".

"ратификация", "полномочия", "третьи лица", "участники", "международ­ ная организация" и др.

Однако, здесь следует оговорка о том, что данные термины не за­ трагивают употребление этих определений и значений, которые могут быть признаны во внутригосударственном праве.

В создавшейся ситу^ации налицо необходимость создания Термино­ логического словаря законодательства. В законодательстве не будет не­ однозначностей и разногласий, а это, следовательно, сократит количество актов, конкретизирующих и толктощих законы. Высвободятся юридиче­ ские силы, занятые сегодня исследованием развития и трансформации в праве. Расширятся возможности правильного использования правовых предписаний самым широким кругом лиц. Сейчас такие словари разрабо­ таны и используются в юридических системах "Консультант плюс" и "Га­ рант". Но, к сожалению, официально их пока не признали. Да и достт1ны они только для пользователей этих систем.

Е.А. Лукьянова справедливо "считает необходимым установить правило: каждый новый термин должен быть четко определен в том нор­ мативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень"^ И, все-таки, многие правовые понятия могут успешно функциони­ ровать на базе общепринятых определений, содержащихся в квалифици­ рованных научных комментариях, теоретических трудах юристов - уче­ ных. Масса широко распространенных понятий просто не нуждается в правовых определениях (например, понятие брака).

Законодательным определениям должны подвергаться в обязатель­ ном порядке все правовые понятия ключевого значения, т.е. понятия, с помощью которых постигается как общий целевой смысл конкретной за­ конодательной акции, так и оперативный смысл ее логических составных.

Лукьянова Е.А. Указ. раб. - С. 86.

Общие правовые понятия должны быть достаточно абстрактны и, вместе с тем, достаточно конкретны. Самыми общими выступают консти тупионные понятия общеродового значения ("суверенитет", "право нации на самоопределение", "собственность", "свобода слова" и т.д.), менее об­ щими - межотраслевые понятия, за которыми следуют отраслевые, в ка­ кой-то мере частные понятия.

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимися в общем логическом "сцеплении" с предшествующими общепризнанными определениями.

Все правовые понятия, так или иначе, взаимосвязаны. Одни поня­ тия могут сравниваться по смысловому значению, другие определенным образом пересекаться, третьи - соподчиняться и т.д. Каждое понятие на­ ходится в непрерывном логическом движении, что обусловлено смысло­ вым уточнением, изменением. Задача заключается в том, чтобы, в соот­ ветствии с поставленной целью, найти такое определение, которое после­ довательно отражало бы самые существенные признаки того или иного явления и, следовательно, гарантировало надежное пользование им в пра­ воприменительном процессе.

И еще хотелось бы добавить, что в настоящем законодательстве в правило вошло употребление слов "как правило", "с учетом того", "обыч­ но", "соответствующий "и др. Эти выражения, встроенные в правовой контекст, еще до применения законодательного акта заранее открывают широкие возможности для его нарушения. Вместо широкого перечисле­ ния исключений, необходимость которых может быть вполне обоснован­ ной, открывается простор для субъективного толкования закона. Естест­ венно, что для оценки ясности законодательного акта нет определенных критериев. В ряде случаев этот вопрос решается органом (лицом), кото­ рые будут применять закон, но от законодателя, во многом, зависит пре­ дел этого субъективного понимания закона, возможность его ситуативно го толкования правоприменителем. Представляется, что посредством ле­ гальных дефиниций необходимо предельно четко и ясно изложить требо­ вания нормативного правового акта, что, во многом, предопределит его дальнейшую жизнь^ ' См. Приложение № 2 к диссертации.

Глава II.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ОБЛАСТЯХ - СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ §1. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областями - субъектами РФ в сфере правотворческой деятельности Актуальность исследования данного вопроса заключается в пра­ вильном понимании конституционного принципа разграничения предме­ тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъекта­ ми в сфере правотворческой деятельности. Принято считать, что главное в федерализации - разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами. Но и в унитарном государстве разграничиваются полномочия между центральными и местными органами государственной власти.

Территориальные образования в унитарных государствах обладают порой большими полномочиями, чем субъекты Федераций. Таким образом, раз­ граничение полномочий между Центром и регионами не является преро­ гативой такого рода государственного устройства, как Федерация. Важ­ нейшая ценность, которую привносит федерализация, - это максимальная демократизация, создание условий для подлинной свободы личности, реализации прав человека и гражданина. Монополизация власти в цен­ тральных органах государственной власти не может обеспечить граждан­ ские свободы. Для этого в федеративных государствах и осуществляется разделение государственной власти по вертикали.

Идеально было бы обособление федеральной власти от власти субъ­ ектов Федерации, для чего важнее разграничить не полномочия в сфере совместных предметов ведения, что очень сложно сделать и что будет постоянно источником конфликтов между Федерацией и ее субъектами, а предметы ведения.

В федеративных государствах, уважающих демократические инсти­ туты, проводится достаточно четкое разграничение предметов ведения с созданием двух систем государственных органов: федеральной и регио­ нальной. Органы власти и той, и другой систем осуществляют полномо­ чия по строго определенному кругу вопросов.

Концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами получена по наследству от Советского Союза. Было бы сильным преллвеличением утверждение о том, что она при этом была коренным образом изменена. По Конституции Российской Федерации, наряду с исключительными полномочиями Фе­ дерации по предметам ее ведения имеются предметы совместного веде­ ния - сфера общественных отношений и деятельности, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и ор­ ганов государственной власти субъектов Федерации, законодательное ре­ гулирование по которым осуществляется и Федерацией, и субъектами Федерации\ Сфера совместного ведения является весьма общирной. К ней, в ча­ стности, относятся вопросы обеспечения соответствия Конституций и за­ конов республик. Уставов, законов и иных нормативно-правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина;

природопользова­ ние, охрана окружающей среды;

общие вопросы образования, науки, кшьтуры;

административное, административно-процессуатьное, трудо­ вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

координация ^ См. П.В. Крашенинников. Федеральный законотворческий процесс. - М.;

Статут, 2001.

международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и т. д. • Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий орга­ нов государственной власти Российской Федерации по предметам совме­ стного ведения Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Органы государственной власти субъектов Федерации остцествляют все полномочия по предметам, нахо­ дящимся в ведении субъектов Федерации, и полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные законодательством Российской Феде­ рации или договором (соглашением) о разграничении предметов ведения и полномочий к их ведению.

Концепция разграничения полномочий между Российской Федераци­ ей и ее субъектами в.сфере совместного ведения имеет, по мнению некото­ рых специалистов, серьезные недостатки. Прежде всего, подвергается кри­ тике ст. 72 Конституции Российской Федерации. Эта статья, как отмечается, "предстает как тшк^1, как новое слово в мировой практике, притом эта но­ вация выглядит чисто российской особенностью"^ Эта статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить полномочия меж­ ду Федерацией и ее субъектами, и написана она "для того, чтобы отложить мучительное дело разграничения полномочий" и т. п.

Но есть и другое толкование этой статьи, согласно которому зако­ нодатель "имел в виду создать поле для взаимодействия, а вовсе не пред­ мет для дальнейшего разделения полномочий". Поэтому совместные пол­ номочия должны осуществляться именно совместно, и "попытки как можно четче размежеваться друг с другом выглядят странно".

Эти позиции по поводу совместных предметов ведения и полномо­ чий, во многом, являются надтесанными. Но критические замечания об ^ Смирягин л. Статья 72 Конст^пуции Российской Федерации: проверка ветвей вла­ сти на государственную зрелость. Российские вести. - М., 1995.

(по федеральному закону - назначаются Президентом Российской Феде­ рации). В соответствии с Договором, органы власти республики имеют право самостоятельно остцествлять внешнеэкономическую деятельность и это привело на практике к заключению Татарстаном договоров с прави­ тельствами ряда стран в обход соответствующих федеральных мини­ стерств.

Определенные отст\'пления от Конститлтши Российской Федерации имеются и в Договоре с Рест-бликой Башкортостан. Правда, в этом до­ кументе признается, что Башкортостан является полноправный субъектом Российской Федерации.

Другие договоры межд' органами государственной власти Федера­ ции и субъектов Федерации, в целом, соответствуют Конституции Рос­ сийской Федерации, определяя льготы и преимущества ^астников договоров в некоторых сферах отношений.

До 1996 г. договоры заключались только с республиками. При этом предпочтение отдавалось тем республикам, в которых так или иначе по­ являлись сепаратистские настроения. В 1996 г. были подписаны договоры между Российской Федерацией и некоторыми областями и краями (Свердловской, Калининградской областями. Краснодарским краем и др) Как расценить расширяющуюся практику договорных отношений Федерации со своими субъектами? Соответствует ли она Конституции Российской Федерации? Такие договоры следует расценивать как попыт­ ку решать назревшие между федеральным Центром и отдельными регио­ нами проблемы или ослабить их остроту. Договоры отнюдь не направле­ ны на уравнение в правах субъектов Федерации. Напротив, они, скорее всего, создают еше большую дифференциацию между регионами. Хотя, следует сказать, что в настоящее время многие договоры между Россий­ ской Федерацией и областями отменены из-за истечения их сроков.

Конституцией Российской Федерации (ст. 5, ч. 1 и 4) декларирована такая Федерация, в которой во взаимоотношениях Федерации со всеми субъектами Федерации должны действовать единые правила. Отдельные договоры, как, например, с Республикой Татарстан и Чеченской Респуб­ ликой, могут быть исключением из общих правил для всех субъектов Фе­ дерации, но практика договорных отношений может, в конечном счете, нанести }тцерб провозглашенным в Конститщии Российской Федерации принципам федерализма.

В этой связи характерны высказывания о том, что анализ подписан­ ных и готовящихся док\'ментов показывает, что птем договоров некото­ рые субъекты Федерации, подчас, стремятся оставить за собой полномо­ чия по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по л'чить односторонние льготы и преимущества в тцерб другим, устано­ вить для себя особый стат'с, не пред'Смотренный Конституцией РФ.

Правительство РФ не может поддержать такие устремления. Пока мы не определимся со всеми этими проблемами, а сделать это надо безотлага­ тельно, расширение крта подобных договоров нецелесообразно. Пред­ ставляется, что для законодательного решения этих вопросов более при­ емлем путь заключения конкретных социально-экономических соглаше­ ний по предметам совместного ведения между соответствующими феде­ ральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации ^ Российское государство будет укрепляться как "асимметричная" Фе­ дерация, если не будет стремиться к 'нификации статуса своих субъектов.

Слишком велики их социально-экономические, этнические и прочие осо­ бенности. В договорах такого рода следует обеспечить сочетание регио­ нальной специфики и правового равенства граждан. По мнению некоторых ' Всероссийское совещание по вопросам реализации констит'ционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Россий­ ской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 г. -М., 1995, - С. 22.

ученых, такие двусторонние договоры между Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий нуждаются в ратификации российским парла­ ментом и законодательным органом субъекта Федерации. Дело в том, что грань между разграничением и перераспределением полномочий не всегда ясна, а ратификация означала бы проверку действительной конституционной природы ратифицируемых договоров;

следовательно, она позволила бы ус­ тановить, в рамках какой процедуры эти договоры должны заключаться и встуттать в сил'. По мнению некоторых ^еных, внутрифедеральные догово­ ры о перераспределении констшутшонных полномочий требуют ратифика­ ции в форме прхшятия федеральных констит^тионных законов\ Автор ди­ ссертационного исследования считает, что необходимость в заключении до­ говоров о разграничении предметов ведения и полномочий (они отпатт, если на федеральном фовне будт пр1шяты Основы законодательства по каждом\^ предмет)' совместного ведения с внесением соответствующего из­ менения в Констит1Дию Российской Федерации). На базе Основ субъекты Российской Федерации будут формировать свое собственное законодатель­ ство, В Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных органов государственной власти и органов госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации в реализации совме­ стных предметов ведения. Договорной же процесс, как и в других федера­ тивных государствах, будет направлен на реализацию конкретных проектов и программ, требзтоших совместных усилий субъекта Федерации и феде­ рального Центра.

Данная проблема была отнесена в Послании Президента Россий­ ской Федерации В.В. Путина к первой очередной задаче повышения эф­ фективности и консолидации государственной власти. Нельзя не согла­ ситься с тем, что этот вопрос - один из самых сложных, так как в нем со­ четаются серьезные политические государственно-правовые проблемы и ^ Кому и как управлять регионами Российско?! Федерации. - М,, 1994. - С. 19.

четаются серьезные политические государственно-правовые проблемы и интересы. Государство предпринимало попытку' добиться этой цели, на­ пример, в Федеральном законе от 4 июня 1999 года " О принципах и по­ рядке разграничения предметов ведения и полномочий межд' органами государственной власти Российской Федерации и органами государст­ венной власти субъектов Российской Федерации".

Как представляется. Закон только обозначил направление обеспе­ чения единого подхода на основе Конститщии РФ по вопросу о разгра­ ничении предметов ведения между Центром и регионами. Профессио­ нально подготовленный и опытный государственный деятель федераль­ ного или регионатьного фовня и без Федерального закона должен был из текста Конституции РФ понять, что любые нормативно-правовые акты:

Конститщии, Уставы, законы субъектов Российской Федерации и дого­ воры (соглашения) не могут противоречить Конституции РФ, а значит и ущемлять права и свободы граждан. Эти положения закона, по мнению автора монографии, не помогли разрешить проблему разграничения предметов ведения и полномочий.

Данный Закон конкретизировал предметы договоров и соглашений между федеральной и региональной властью, что, конечно, полезно, но не ответил на главный вопрос: какие вопросы из предметов совместного ведения должна решать федеральная власть, а какие региональная.

Неоднократно отмечалось и 'чеными, и политическими деятелями, и в исследовании автора монографии, что договорная форма между Цен­ тром и регионами о разграничении предметов ведения и полномочий, в конечном счете, привела к нарушению важнейшего положения Конститу­ ции РФ о равноправии всех субъектов Федерации. В этой связи понятен акцент, который прозвучал в Послании Президента Российской Федера­ ции: "разграничение федеральными законами, хочу это особо подчерк­ нуть, именно федеральными законами и, прежде всего, федеральными но законами, предметов ведения и полномочий между федеральным Цен­ тром и регионатьным уровнем управления" ^ Таким образом, считает диссертант, проблема совместного ведения требует разрешения ряда вопросов:

1. Что нужно разграничивать - предметы ведения или полномочия?

2. Как проводить это разграничение: в виде федеративного договора федеральной власти с властью субъекта Федерации или в одностороннем порядке - федеральным законом?

3. Насколько конкретным должен быть процесс разграничения: дос­ таточно уточнить принципы дифференциации или следует назвать орга­ низационно-правовые формы деятельности каждого фовня власти при решении вопросов совместного ведения?

4. Целесообразно ли подготовить предложения по изменению ста­ тьи 72 Конститт1ии РФ, или остцествлять преобразования на имеющейся конституционной основе?

Автор диссертации, исследуя нормативные правовые акты, научные публикации, считает необходимым высказать следующую позицию по этим вопросам.

По первому вопросу - что нужно разграничивать - предметы ведения или полномочия, следует заметить, что "предмет ведения" означает область общественных отношений, которые относятся к совместной компетенции.

Статья 72 Конституции РФ уже закрепила предметы совместного ведения, но при этом не ясно, какие из названных сфер необходимо сначала разре­ шить федеральной власти и в какой форме, а какие - региональной власти.

Полномочия - это закрепленные в устаноаленном порядке права и обязанно­ сти органов государственной власти. Очевидно, что разграничения полно­ мочий федеральных органов государственной власти и органов государст ^ Послание Президента Росст^ской Федерации Фeдepaльнo^fy Собранию: Стратеги­ ческие задачи и концептуально-практические пути их реализации. - М., 2000, Ill венной власти субъектов Федерации в вопросах совместного ведения - ре­ альный путь разрешения поставленной задачи. Однако и анализ предметов ведения при решении данной проблемы необходим. Так, статья 71 Консти­ туции Российской Федерации уточняет, что вне пределов ведения Россий­ ской Федерации (т.е. ст. 71) и полномочий России по предметам совместно­ го ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Фактически, в рамках Конститущш РФ реальная возможность точ нить исключительную компетенцию субъектов Федерации - это установить на уровне федерального закона полномочия субъектов Федерации по вопро­ сам совместного ведения.

Отвечая на второй вопрос - о форме проведения разграничения предметов совместного ведения, полагаем, что это реально можно обес­ печить на }ф0вне федерального закона, но при очень важном условии название и содержание такого закона должно быть следующим: "О по­ рядке реализации статьи 72 Конститущии Российской Федерации по во­ просам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федера­ ции". По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ­ ектов Федерации мог'т издаваться федеральные законы (см. п. 2 ст. Конституции РФ).

Автор диссертации считает, что именно такое название закона должно быть, так как ранее принятый закон противоречит основам кон­ ституционного строя (п. 3 ст. И Конституции РФ), которые закрепили, что "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государст­ венной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоя­ щей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

Учитывая ранее высказанную точку зрения, о том, что договоры должны 'йти в прошлое, разрешать поставленную задачу о реализации Ill совместных полномочий целесообразно на уровне федерального закона, который еще на стадии законопроекта должен быть согласован с субъек­ тами Федерации.

Третий вопрос предполагает выбор формы разграничения полномо­ чий двос уровней власти. Автор диссертации полагает, что решить его возможно след\тощим образом. Предметы совместного ведения затраги­ вают не только компетенцию федеральных и региональных органов вла­ сти, но, как нам представляется, требует 'точнения их полномочий с уче­ том принципа разделения властей. Поэтому, в первто очередь, необхо­ димо в федеральном законе уточнить по каждому пт1кту статьи 72 Кон ститутхии РФ компетенцию соответств'Ющих федеральных и региональ­ ных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Это сразу придаст закону' исключительно реальный механизм применения.

Приведем конкретный пример. Пт1кт "л" статьи 72 Конституции РФ оп­ ределяет в совместном ведении "кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата". Отметим, что такая редакция конститу­ ционной нормы позволяет по-разному ее толковать. Недавно в Белгород­ ской области вызвали споры новые подходы к формированию органов внтгренних дел субъекта Федерации в части назначения руководителей этих органов. Спор заключался в том, что согласие на назначение руково­ дителя обязательно со стороны органа власти субъекта Федерации. Центр же считал это не обязательным. Для исключения таких коллизий необхо­ димо, чтобы федеральный закон ^т^очнил, что понимается под словом "кадры" - подготовка, расстановка или отстранение от должности. Весьма важно также уточнить понятие "кадры судебных органов". Еще более не­ понятной можно считать совместную компетенцию по "координации во­ просов здравоохранения;

защита семьи..." (подпункт "ж" пункт 1 статьи 72 Конститщии РФ). Что включается в понятие "координация"? Речь из идет о вопросах финансирования, обмене опытом работы, лекарственным обеспечением?

Следует также заметить, что при решении вопросов совместного ведения нужно учитывать разнообразие форм собственности, соответст­ венно, источников финансирования, а также разные возможности равных субъектов Федерации. В этом смысле нельзя не делать поправку на дота­ ционные регионы, кадровый, на^но-технический потенциал. Это \точ нение - чисто методологическое, т.е. конкретизация полномочий феде­ ральных, региональных органов власти должна при необходимости полу­ чить возможность особого подхода при решении отдельных вопросов со­ вместной компетенции. Так, ситуация в регионе, где происходит стихий­ ное бедствие или чрезвычайная сит'ация, должна разрешаться исключи­ тельным образом и это тоже должно быть 'чтено в отдельном федераль­ ном законе.

Наконец, важно ответить на четвертый вопрос - целесообразно ли подготовить предложение по изменению статьи 72 Конституции РФ, или осуществлять поставленную задачу на действующей конституционной основе. Если исходить из реальной ситуации, когда требуется оператив­ ное реформирование государственной власти, то выбора, практически, нет: действующий закон о внесении поправок в Конституцию РФ устано­ вил срок обсуждения их в регионах до одного года. Качественный и но­ вый подход к определению совместной компетенции и разделению пол­ номочий возможен при изменении статей 71, 72 Конституции Российской Федерации.

§2. Особенности законотворческого процесса в Белгородской области - субъекте Российской Федерации Содержание законотворчества, вообще, и субъекта Российской Фе­ дерации, в частности, определяется, исходя из типа правопонимания, и, как следствие, соотношения права и закона. С этой точки зрения, содер жание законотворчества включает в себя, во-первых, факторы, влияющие (и, одновременно, ограничивающие) на законодателя, во-вторых, сам за­ конотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества - закон (систему законодательства) и, в-четвертых, изменения, производимые законом (системой законодательства) в обществе.

Для раскрытия данного вопроса, автор диссертации считает необхо­ димым рассмотреть каждый из элементов законотворческой деятельно­ сти. Стоит начать с факторов, влияющих на законотворчество. Справед­ ливым будет \тверждение о том, что главным фактором, воздействую­ щим на законодателя, является право. Под правом мы понимаем естест­ венно сложившуюся, устойчиво воспроизводящуюся систему общеобяза­ тельных правил поведения, обеспечивающих целостность общества\ От­ сюда неизбежен вывод о том, что закон - это одна из форм права, при этом никогда не совпадающая полностью со своим содержанием. Спра­ ведливым в этой связи представляется утверждение профессора Д.А. Ке римова: "Если право - это, прежде всего, жизнь, а не формально абст­ рактное ее отражение, то законы лишь постольк' являются правом, по­ скольку адекватно отражают динамику объективного общественного раз­ вития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон, как выраже­ ние государственной воли, призван быть точной и в научном отношении безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего, фактически существующего и развивающегося в обществе права. Законо­ датель должен видеть право самой действительности, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, дано как нечто реальное самими общественными отношениями, закономерно­ стями, тенденциями их развития"^.

^ Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М., 1996. - С. 119-121.

^ Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и ут1ебное пособие.

М., 1998.-Сб.

Актуальным, по мнению автора диссертации, представляется не только вычленение факторов, воздействующих на законодателя, но и оп­ ределение субъектов и механизмов такого воздействия. Дело в том, что, чаще всего, "внешняя среда" влияет на законотворческий процесс не не­ посредственно (хотя это тоже нельзя исключить, например, стихийное бедствие и т.п.), а через действие определенных субъектов права. Именно они образуют негосударственн\то политическ\то сферу общества. Кроме содержательных детерминантов на законотворческий процесс (любого З-фОвня) воздействуют и формальные, т.е. получившие юридическую форму, факторы. Это - нормы Конститз'ции, законов и регламентов, за­ крепляющие организацию, компетенцию и процедуру деятельности зако­ нодательных органов государственной власти. Вторым элементом содер­ жания законотворчества является законодательный процесс.

Законодательный процесс - это важная разновидность юридическо­ го процесса, который характеризуется как правовая форма деятельности, связанная с разбирательством юридического дела, выражающаяся в со­ вершении операции с нормами права, осуществляемая только уполномо­ ченными на то субъектами права, результаты которой всегда закрепляют­ ся в процессуальных документах, которая вызывает объективную потреб­ ность в особом уровне нормативной регламентации - процессуальном праве, которая непосредственно связана с необходимостью использова­ ния различных правил и приемов юридической техники^ По мнению ав­ тора диссертации, такое определение может быть признано удовлетвори­ тельным и в состоянии служить основанием для характеристики законо­ творческого процесса, особенно в областях - субъектах Российской Фе­ дерации. Особенностями законотворческого процесса в Российской Фе ^ Теория юридического процесса / Под ред. В.М.Горшенева. - Харьков, 1985. С, 52-53.

дерации являются специфика разрешаемого "дела", отличительные черты субъектов законотворчества и результат этой деятельности.

В теории права и конститутдионном праве активно дискутируется вопрос о том, следует ли ограничивать законотворческий процесс исклю­ чительно деятельностью законодательных органов государственной вла­ сти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготови­ тельную работу по разработке законопроекта.

Первую точк^ зрения отстаивает Д.А. Ковачев, для него законода­ тельный процесс сводится к совокупности действий и отношений, кото­ рые реализуются в деятельности высшего представительного органа, об­ ладающего исключительным правом ос\тцествлять законодательную власть^ Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, для которой законо­ творческая деятельность - это совокупность организационных действий т1равомоченных государственных органов по рассмотрению и утвержде­ нию законопроектов. Аргт^1ентирует она свой вывод утверждением о том, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта, как такового".

Приведенная точка зрения достаточно широко распространена и считается чуть ли не аксиомой"'. По мнению же Тихомирова Ю.А., "целью законодательного процесса является принятие данного закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами дея­ тельности высших органов власти""*. По мнению автора диссертации, за ^ Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государ­ ствах.-М., 1966.-С, 15-16, ^ Антонова Л.И. О стад11ях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966.-№ 1.-С. 4.

^ Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М., 1976. - С. 89.

• Тихомиров Ю.А, Указ. соч. - С. 182.

* конотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта, т.к. это необходимый содержательный компонент законо­ дательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собствен­ но, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому, формально юридически, законодательная деятель­ ность - это деятельность именно по принятию законов, специально упол­ номоченными на то государственными органами;

содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая за исключением специ­ альных случаев, пред^смотрена законодательством, к формально юриди­ ческим процедурам не относится. Также элементом содержания законо­ творческого процесса является изданный закон. Закон, по справедливому определению профессора Керимова Д.А., "есть выражение, в сущности, соответствтощей законодательной системы, конкретизация этой стцно сти в содержании его предписаний, организованных внутренней структу­ рой и выраженных во вне в определенной форме"^ К важнейшим призна­ кам закона можно отнести следующие:

1. закон принимается только высшими представительными органа­ ми власти государства (государственного образования) или всенародным голосованием (референдумом);

2. закон регулирует основополагающие, наиболее значимые, важ­ нейшие общественные отношения, определяемые исключительно компе­ тенцией высшего органа государственной власти;

3. закон обладает высшей юридической силой в правовой системе страны;

4. закон является нормативным правовым актом;

он устанавливает общие правила поведения, обязательные для всего населения государст­ ва, а также для всех государственных органов и должностных лиц;

^ Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие.

М., 1998.-С. 23.

5. закон принимается в особом порядке, предусмотренном Консти­ туцией и регламентом парламента;

этим, в частности, обеспечивается ус­ тойчивость и стабильность закона^ На основании изложенного, диссертант считает, что эффективность законодательства зависит от многих факторов, и, в первую очередь, от процесса подготовки и принятия законов, т.е. от законотворческого про­ цесса. Поэтому, представляется обоснованным рассмотреть процесс их подготовки и принятия в областях - субъектах Российской Федерации.

Подготовка законопроекта, в общем и целом, с содержательной точки зрения, представляет собой объективацию права. Применительно к об­ ласти - субъекту Федерации, правовым критерием законопроектной дея­ тельности является стабильное воспроизводство (функционирование) данного государственного образования, как целостного организма. Для того, чтобы таковое имело место, законопроекты областей - субъектов Федерации должны ^итывать не только тенденции политического, эко­ номического и социально-к'льтурного развития соответствующего ре­ гиона, но и его специфические особенности. Именно последние, считает автор диссертации, наиболее актуальны для законопроектов субъектов Российской Федерации, так как политические, экономические и, в мень­ шей степени, социок^льтрные вопросы решаются федеральным законо­ дательством. С позиции специфики областей - субъектов Федерации должны оцениваться их законопроекты и планы работ законодательных органов соответствующих субъектов Федерации. Планирование законо­ творческой деятельности представляет собой попытку придать этой дея­ тельности научную основу и обеспечить надежные ориентиры законопро­ ектным работам^.

^ Керимов Д,А. Указ, соч, - С. 24-25;

Лукьянова Е.А.Закон как источник советского государственного права. - М., 1988. - С. 23-41.

" О планировании законотворческой деятельности;

Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и Наиболее важным при определении структуры перспективного пла­ на законотворческих работ является отражение в нем специфики соответ­ ствующего региона. Это уже автором диссертации было отмечено. Каче­ ство законодательства зависит от того, кто является автором - разработ­ чиком соответствующего законопроекта. Поэтому принципиально важ­ ным вопросом плана законотворческих работ области - субъекта Федера­ ции является определение субъекта, ответственного за проектную работу.

В отдельных случаях законодательство четко определяет такого субъекта.

По мнению диссертанта, разработкой законопроектов должны заниматься профессионалы - ученые, юристы - практики, в той сфере общественных отношений, которая является предметом регулирования проектируемого закона. Стадии законодательного процесса подробно исследованы дис­ сертантом в предыдущей главе.

Проведенный анализ нормативных правовых актов областей - субъ­ ектов Российской Федерации позволяет автору диссертации сделать вы­ вод о том, что особенностью нормативной регламентации законотворче­ ского процесса в субъектах Российской Федерации, в том числе в Белго­ родской области, в сравнении с Российской Федерацией, является то, что законотворческий процесс достаточно полно и детально урегулирован не только на уровне регламентов, но и в законах областей - субъектов Рос­ сийской Федерации. Повышение уровня детального правового регулиро­ вания законотворческого процесса до фовня закона, а не только регла­ мента следует расценивать как положительную особенность данного про­ цесса. Дело в том, что регламента законодательного органа государствен­ ной власти для правового регулирования законодательной деятельности субъекта Российской Федерации совершенно недостаточно. Регламент, право, - 1995. - ЬЪ 11. - С. 43^4;

Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С.56, Берникова Е.С. О проблемах регионального законода­ тельства / Проблемы народного представ1ггельства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. -М., 1998. -С. 147-149.

принятый постановлением законодательного органа, а не законом, - это, в основном, внутренний документ законодательного органа, и он не мо­ жет определить все аспекты законодательной деятельности и зфегулиро вать взаимоотношения всех лиц, участвующих в законодательном про­ цессе, например, отношения с участием губернатора, иного высшего должностного лица области - субъекта Российской Федерации.

Имеются и содержательные особенности регламентации законо­ творческого процесса, например, в части урегулирования вопросов при­ нятия высшим должностным лицом области - субъекта Федерации реше­ ний о подписании и обнародовании, либо отклонении закона, принятого законодательным органом области - субъекта Российской Федерации.

Среди общих законодательно установленных положений в законотворче­ ском процессе областей - субъектов Федерации следует обратить внима­ ние на впервые сформулированные в правотворческой практике правила об исчислении сроков в законотворческом процессе. Оценивая, в целом, законотворческий процесс областей - субъектов Федерации, следует ска­ зать, что он фегулирован более полно и цельно, чем на федеральном уровне. Особенностью законодательного процесса в некоторых областях - субъектах РФ (имеющих две палаты) является наличие таких стадий, как принятие закона и его одобрение^ §3. Сравнительная характеристика нормативных правовых актов областей - субъектов Российской Федерации В условиях интенсивного развития правотворчества на региональ­ ном уровне повышается актуальность разработки содержательных харак­ теристик актов областей - субъектов Федерации, установления опреде­ ленных правовых зависимостей в их соотношении между собой и с феде См. более подробно Приложение № 2 к диссертации.

ральным регулированием, а также способов системного упорядочения актов и их юридической защиты.

Базу для всего законодательства в областях - субъектах Федерации (наряду, конечно с Конституцией РФ и федеральными законами) состав­ ляют их 'чредительные документы. Для республик, представляющих со­ бой государства, - это их Конститщии;

для краев, областей, городов фе­ дерального значения, автономной области и автономных округов - их Ус­ тавы (ч.2 ст. 5 Констит\тщи РФ). Устав по своему регулятивному значе­ нию равнозначен региональной Констит'Ции. Тем не менее, для обозна­ чения \^редительных докч'ментов иных (кроме респ'блик) субъектов Фе­ дерации было решено избрать новый в правовой системе России вид пра­ вовых актов. Такое решение не случайно. Особенность в наименовании обусловлена тем, что Уставы не просто закрепляют самостоятельность к-рая, области, города, автономного образования как субъекта Федерации, но еще и отражают процесс их перехода из административно территориальной единицы в ранг государственно-территориального обра­ зования.

Учредительные док}тменты являются на территории области - субъ­ екта Федерации после Конституции РФ и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Федерации, акта­ ми высшей юридической силы.


О приоритетном положении в системе законодательства республи­ канских Конститущий и Уставов субъектов Федерации свидетельствует и их содержательная характеристика. В них интегрированы системы норм, регулирующих отношения между^ человеком и обществом, с одной сторо­ ны, человеком и государством, властью - с другой, а также основы орга­ низации самой этой власти. Во всех учредительных документах появи­ лись нормы, закрепляюпше многообразие форм собственности в условиях рыночного хозяйствования;

значительное внимание уделено средствам 10?

1 ^.^ предотвращения и разрешения коллизий, нормам статусного характера, проблемам местного самоуправления.

Несмотря на то, что ^редительные докт^енты областей - субъек­ тов Федерации характеризтотся многими общими чертами, они, тем не менее, не однотипны и различаются между собой по объектам регулиро­ вания, процедре принятия, по содержанию норм, касающихся систем государственных органов, преобразований в экономике, объема и гаран­ тий прав и свобод этнических общностей, проживающих на соответст­ вующей территории и т.д.

Безусловно, свобода правотворчества субъекта Федерации должна иметь свои пределы. В общем виде это выражается в требовании непро­ тиворечивости Констит\тдий респ\^блик и Уставов других субъектов Фе­ дерации Конститщии РФ (ч. 1 ст. 15)^ Это требование лежит в основе любой нормально фт1кционирую щей Федерации, ибо хорошо известно, что появление всякого жизнеспо­ собного федерализма должно нести в себе унитарную идею, идею един­ ства и целостности государства.

Тем не менее, как показала практика, учредительные док\т^1енты субъектов Федерации в ряде основных положений (определении государ­ ственно-правового статуса субъекта, объеме его полномочий, организа­ ции власти) существенно противоречили Конституции Российской Феде­ рации. Между тем, официальной реакции на такто ситуацию долгое вре­ мя, вообще, не было, что, конечно, не способствовало укреплению госу­ дарственных отношений и созданию единого правового пространства.

Автор диссертационного исследования считает, что выход из создавшего­ ся положения заключается в следутощем.

Традиционная трактовка Конституции РФ как акта высшей юриди­ ческой силы не должна порождать иллюзий относительно ее завершенно ^ Констрпуция Российской Федерации. -М,, 1993.

сти. Обновление констит\т1ионного законодательства на обоих уровнях федеральном и региональном - постоянно должна находиться в динами­ ке.

В ходе этого процесса следовало, по мнению автора диссертации, во-первых, точнить некоторые формулировки Конституции Российской Федерации, нечеткость которых дает возможность их противоречивого толкования;

во-вторых, не допл^скать отстт1лений от положений, закреп­ ленных Конститщией РФ в ^редительных док^тиентах субъектов Феде­ рации;

в-треть1гх, устранить в ближайшее время уже имеющиеся проти­ воречия Конститт1ий и Уставов субъектов Федерации Констит'ции РФ.

так был поставлен вопрос в Указе Президента Российской Феде­ RMCHHO рации от 5 октября 1995 года "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституцион­ но-правовой реформы в субъектах Российской Федерации". В соответст­ вии с этим Указом, была образована Комиссия при Президенте РФ по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной вла­ сти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одной из функций которой является выработка мер по обеспечению соот­ ветствия Конституций и законов республик, Уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам и, как известно, в настоящее время эта работа осу­ ществляется очень целенаправленно.

Следтошую ступень после ^учредительных документов (Конститу­ ций и Уставов) в правовой системе субъектов Федерации занимают акты законодательных органов субъектов Федерации - региональные законы и постановления.

После принятия в 1993 году Конститщии РФ процесс "накопления" законов в субъектах Федерации идет активно. Практически, нет сферы ведения субъектов Федерации, котор}то нельзя было бы проиллюстриро­ вать принятием серии законов. Естественно, что с помощью законов ре­ гионы, в первую очередь, пытаются решать наиболее важные, ключевые проблемы своей государственной и общественной жизни: власти, эконо­ мики, защиты прав и свобод граждан. Анализ законов, проведенный ав­ тором диссертации в областях - субъектах Федерации, позволяет сделать ряд выводов, В принятии законов больше "преуспевают" такие субъекты Федера­ ции, как респ^блики. Это и понятно, так как ими был воспринят, хотя и незначительный, но все же опыт бывших автономных республик, и рань­ ше имевших право на собственное законотворчество. Для краев, областей и автономных образований принятие законов - дело новое. И задача здесь не в том, чтобы непременно догнать республики по количеству област­ ных и краевых законов, продемонстрировав, тем самым, равноправие субъектов Федерации. Такая ориентация была бы неправильной.

Задача состоит в том, чтобы обеспечить принцип необходимой дос­ таточности законодательного регулирования как в плане соотношения федеральных и региональных законов, так и в плане соотношения право­ вого регулирования с помощью законов и подзаконных нормативных ак­ тов.

Большинство законов областей - субъектов Федерации издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. Причем, чаще всего, регио­ нальные законы принимаются в отсутствие соответствтощего регули ртощего закона на уровне Федерации. Субъекты Федерации, как показы­ вает практика и анализ нормативных правовых актов областей - субъек­ тов Федерации, выбрати тактику опережающего законотворчества, что стало уже тенденцией в развитии законодательства. Формированию такой тенденции, как уже говорилось выше, во многом, способствуют нечет­ кость формулировок самой Конституции РФ.

Типичным для законотворчества областей - субъектов Федерации является то, что последние не нашли еще выверенного предмета для соб­ ственного правового регулирования. В реальной жизни это проявляется по-разному: либо вторжением в сферу исключительного ведения Федера­ ции, либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-то полномо­ чий за счет ограничения компетенции Федерации в сфере совместного с ней ведения, либо принятием законов как по структуре, так и по содержа­ нию однотипных с федеральными законами, либо, вообще, простым дуб­ лированием в своих текстах положений федеральных правовых актов.

Примеры тому, к сожалению, не единичны. Прием повторения касается, в первто очередь, так называемых положений, норм о разграничении ком­ петенции между Федерацией и ресш'бликой, между законодательными и исполнительными органами, норм ~ дефиниций и т.д. Накопление д'бли рующих норм некачественно ^еличивает объем правовой информации, мешает уяснению иерархии нормативных требований, а, в конечном сче­ те, ведет к инфляции caivioro права. В субъектах Федерации появилась практика принятия Кодексов. Засл'живает ли поддержки такое направле­ ние в законотворчестве субъектов Федерации? Кодекс вряд ли можно рассматривать как самостоятельный вид правового акта. По форме - это тот же закон, но закон кодифицированного типа, непосредственно и пол­ но регулирующий определенную сферу общественных отношений. В этом проявляются его отличительные свойства от других законов. Исходя из такой обшей характеристики Кодекса, как правового акта, представля­ ется засл'живающим внимания вывод о том, что вряд ли правильно по одной и той же проблематике принимать законодательный акт в форме Кодекса и на уровне Федерации, и на уровне ее субъекта. Диссертант считает, что из-за неясности в соотношении однотипных по своей тема­ тике Кодексов неизбежно могут возникнуть не только многочисленные повторения, но даже и юридические коллизии.

В настоящее время задача состоит в том, чтобы обобщить положи­ тельный опыт всех областей - субъектов Федерации и самой Федерации, создать модельный закон о нормативных правовых актах, который был бы типовым законом рекомендательного характера, содержащим юриди­ ческие стандарты для оптимального выбора вида акта и его наименова­ ния. В этом же док^тченте желательно было бы предложить хотя бы при­ близительный перечень вопросов, которые должны регулироваться толь­ ко законом. Пока этого нет, выбор вида нормативного правового акта почти всегда является дискретным полномочием того органа, который этот акт издает.

Часты поэтому труднообъяснимые ситуации, когда по одной и той же проблематике в одних субъектах Федерации принимаются законы, а в дртих - постановления, Так, в Белгородской области административная ответственность устанавливается законом, а в Саратовской и Челябин­ ской - постановлениями. Хотя очевидно, что для регулирования сферы государственного прин'ждения должен использоваться не подзаконный акт, каковым является постановление, а закон - акт более высокой юри­ дической силы.

Форма нормативного правового акта не должна быть безразлична к его содержанию. Этим явлениям присуща определенная детерминиро­ ванность. Так, например, установление видов налогов, определение нало­ говых ставок, наиболее кардинальных положений взимания налоговых платежей традиционно считшюсь сферой регулирования закона.

Однако, сейчас в субъектах Федерации в области налогообложения преобладают не законы, а постановления законодательных органов или даже постановления администраций. Примером такого подхода к выбору формы акта в пользу постановлений может служить Тверская область. В Санкт-Петербурге действуют утвержденные постановлением мэра "По­ ложение о целевом сборе на содержание правоохранительных органов".


"Положение о транспортном налоге". Конечно, в будущем такого рода вопросы должны решаться путем принятия закона.

Чтобы законодательный вакуум не мог заполняться нормативными актами подзаконного характера, необходимо определить круг вопросов, которые могут быть решены только законом (такие попытки предприняты в некоторых областях - субъектах Федерации).

Нормативное закрепление такого круга вопросов может стать весь­ ма перспективным. Прежде всего, сам законодатель в своей нормотворче ской деятельности будет связан определенной формой нормативного пра­ вового акта. Это исключит смешение формы актов, исходящих от одного и того же органа. Не позволит законодателю, подменяя одну форму дру­ гой, избегать вето главы администрации (если на закон оно распростра­ няется, то на постановление - нет). С другой стороны, установление круга вопросов, по которым возможно издание только законов, означает запрет на издание по этим же вопросам каких бы то ни было актов органов ис­ полнительной власти. Таким образом, была бы значительно сок-ращена возможность вмешательства исполнительной власти в сферу деятельно­ сти законодательной власти.

С законами связаны все другие виды актов, которые объединяются собирательным понятием "подзаконные акты". В системе последних весьма сложную по своей юридической природе, отраслевой и функцио­ нальной направленности подгруппу составляют акты органов исполни­ тельной власти областей - субъектов Федерации - постановления и рас­ поряжения Правительств субъектов Федерации, постановления и распо­ ряжения глав их администраций.

Эти акты наиболее многочисленны, поскольку призваны осуществ­ лять более оперативное и конкретное регулирование, нежели это делает закон. Они отличаются широким диапазоном действия, многопрофильно стью регулирования общественных отношений.

Выборочный анш1из актов органов исполнительной власти позво­ лил сгруппировать их по следтощим, наиболее важным сферам деятель­ ности:

1) организация региональных органов государственной власти и управления;

2) экономика, собственность, владение, пользование и распоряже­ ние природными ресурсами;

3) социальная защита населения, здравоохранение, культура, обра­ зование;

4) укрепление законности, борьба с правонарушителями;

5) охрана природы, экологическая безопасность.

Акты органов исполнительной власти издаются на основе и во ис­ полнение закона. Это означает, что данные акты, конкретизируя закон, не мог^т ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконность явля­ ется как бы свидетельством вторичности нормотворчества исполнитель­ ной власти, основная деятельность которой направлена, прежде всего, на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Любой акт слл'жит важным средством осуществления компетенции, возложенной на государственный орган. Поэтому для обеспечения пра­ вомерности принимаемых решений нужно правильно определить эту компетенцию. Тогда не будут возникать нежелательные ситуации, когда глава администрации сможет, например, назначить областной референ ду^м, утвердить какую-либо комплекснто программу, изменять схему правления областью. Не возникали бы также вопросы относительно то­ го, почему однотипные вопросы могут быть урегулированы и постанов­ лением законодательного органа, и постановлением администрации.

Свидетельства такой "конкурирующей компетенции" выявляются не только при сравнении законодательного регулирования в разных об­ ластях - субъектах Федерации, но даже и в рамках одного и того же субъ екта РФ. Так, в некоторых областях - субъектах РФ положения о порядке лицензирования различных видов деятельности могут издаваться как об­ ластной Думой, так и главой администрации.

В региональных нормативных правовых актах предпринимаются попытки предложить критерии разграничения сфер регулирования для различных актов, издаваемых главами администраций. Так, в Нижегород­ ской области принято "Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора области". В нем установлено, что губернатор по всем видам вопросов, отнесенным к ведению администрации, принимает постановле­ ния и издает распоряжения. Определены и специфические признаки, ко­ торым должны соответствовать эти два вида актов. Постановления долж­ ны содержать в себе правила поведения (нормы), обращенные к персо­ нально-неопределенному K p T лиц. Распоряжения являются правовыми ^N y актами, содержащими предписания, обращенные к конкретным лицам.

Они принимаются по оперативным, организационным и т.п. вопросам.

Если нет четкости в разграничении компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации, то затруднен и поиск опти­ мальной модели в выборе нормативного правового акта.

Это особенно ощутимо проявляется применительно к тем уровням исполнительной власти, где наряду с индивидуальными полномочиями глав администраций, одновременно, реализуются также полномочия кол­ легиальных органов исполнительной власти Взаимоотнощения этих управленческих структур урегулированы далеко не лучшим образом. Ко­ гда предмет их деятельности не определен достаточно полно, когда суще­ ствует определенное дублирование в их полномочиях, то и форма изда­ ваемых ими актов, во многом, обусловлена степенью активности и лич­ ной авторитетности каждого из субъектов управленческой деятельности.

Полномочия правительств республик, по сравнению с полномочиями правительств областей и городов, определены более четко.

Практика нормотворческой деятельности в областях - субъектах РФ показывает, что функционально правовая связь по вертикали представляется несколько ослабленной. Правительственные акты в большей мере оказались сориентированы на реализацию именно областных, а не федеральных зако­ нов и указов Президе1гга РФ.

Областные правительственные акты включаются в систему регулято­ ров общественных отнощений тогда, когда в акте более высокой юридиче­ ской силы имеется прямая отсьшка к правительственному акту или содер­ жится конкретное поручение правительству рег}'^лировать какой-то вопрос, В последнее время в тех областях, где \^режден институт губерна­ торства, стала заметной тенденция (по аналогии с Федерацией) некоторо­ го давления ^тсазов губернаторов на акты их правительств. Проявляется это по-разному: либо чрезмерным расширением сферы действия "тазан ного права", что ограничивает собственщто компетенции правительства, либо смещением акцентов с закона на указ в качестве первопричины для издания правительственного акта. Уделяя большее внимание деятельно­ сти по исполнению законов, областные правительства, во-первых, спо­ собствовали бы тфеплению верховенства закона и, во-вторых, строже выполняли бы функции именно органов исполнительной власти.

Диссертант приходит к выводу о том, что отсутствие в областях субъектах Российской Федерации единого нормативного правового уре­ гулирования законодательного процесса, приводит к многочисленным проблемам в правоприменительной практике и порождению соответст­ вующих протестов органов прокуратуры.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ По мнению автора диссертации, сравнительно-правовое исследова­ ние законодательного процесса, а также региональных законодательных процедф дает возможность совершенствовать и взаимно обогащать зако нодательнуто деятельность областей - субъектов Российской Федерации, гармонизировать развитие и повышать эффективность и качество регио­ нального законодательства.

На первый взгляд, нормы областей - субъектов РФ, упорядочи­ вающие законодательный процесс, поражают своей "пестротой". Однако, большинство из этих различий носит либо слч'чайный, либо частный ха­ рактер, В существенных моментах законодательный процесс в областях субъектах Федерации и, соответственно, закрепляющие его нормы очень близки, а, подчас, и схожи. Это, во многом, обусловлено тем, что области - субъекты Федерации заимствовали опыт РФ. Указанное заимствование можно рассматривать в качестве общей тенденции в развитии региональ­ ного законодательного процесса. Не следует исключать и иных причин данного сходства, таких как изу'чение и учет опыта (как позитивного, так и негативного) других субъектов РФ, Союза ССР, зарубежных госу­ дарств, разработок и рекомендаций юридической науки.

Итак, субъекты РФ традиционны в определении стадий законода­ тельного процесса и их содержания, однако имеется и определенная спе­ цифика, которая связана с регионшхьными, этно- и геополитическими ус­ ловиями, проявлением законодательными органами творческой инициа­ тивы, особенностями региональной системы органов государственной власти и статусным состоянием областей - субъектов Федерации.

Анагшз законодательного процесса в областях - субъектах РФ по­ зволяет выявить определенные общие черты, отражающие изменения и тенденции эволюции тсазанного процесса. К ним, в частности, относятся;

- детализация нормативной регламентации законодательного про­ цесса и возведение указанной регламентации на законодательный уро­ вень;

- расширение нормативного закрепления права народной законода­ тельной (правотворческой) инициативы;

- сокращение слх'чаев предоставления права законодательной ини­ циативы общественным организациям;

- предоставление исполнительным органам государственной власти права на дачу заключения по финансовым законопроектам;

- введение двух и трех чтений при рассмотрении законопроектов;

- наделение президента (главы администрации) правом подписания закона и правом относительного (отлагательного) "вето";

- принятие законов большинством голосов и преодоление "вето" главы исполнительного органа государственной власти квалифицирован­ ным большинством голосов;

- установление усложненного порядка внесения изменений и до­ полнений (поправок) в Констит}тдию (Устав) субъекта РФ;

- четкая фиксация сроков прохождения законопроекта (закона) по стадиям.

Законодательный процесс в областях - субъектах Федерации требу­ ет непрерывного и целенаправленного совершенствования. Для оптими­ зации законодательного процесса, в целом, уже недостаточно использо­ вания опыта регламентации и практической реализации регламентных норм на федеральном уровне и за рубежом. Необходимо знание особен­ ностей законодательного процесса в областях - субъектах РФ и примене­ ние положительного опыта тех или иных регионов для совершенствова­ ния законодательной процедуры, в том числе и федеральной. В частно­ сти, по мнению диссертанта, позитивным и заслуживающим применения на федеральном уровне, а также всеми областями - субъектами РФ сле­ дует признать:

1) закрепление института народной законодательной инициативы;

2) закрепление права законодательной инициативы за представительными органа^ми публичной власти территорий;

3) детальнто регламентацию порядка и сроков представления за­ ключений по финансовым законопроектам, а также содержания указанно­ го заключения;

4) закрепление необходимости временного интервала межд^ чте­ ниями, а также условий, при наличии которых возможно принятие зако­ нопроекта, в целом, после рассмотрения в первом чтении;

5) регламентацию судьбы отклоненных законопроектов;

6) регулирование последствий нартпения высшим должностным лицом области - субъекта Российской Федерации порядка и сроков под­ писания законов, принятых законодательным органом;

7) установление обязанности высшего должностного лица области субъекта Российской Федерации при возвращении закона для повторного рассмотрения представить мотивированное заключение о причинах его возврата;

8) закрепление положения о том, что законодательный орган при повторном рассмотрении закона должен ограничиваться рамками возра­ жений высшего должностного лица области - субъекта Российской Феде­ рации и не выходить за их пределы;

9) установление возможности внесения изменений и дополнений (поправок) в Конституцию (Устав) двтмя третями голосов от установлен­ ного (общего) числа депутатов законодательного органа (каждой палаты), что, с одной стороны, обеспечивает стабильность акта учредительного характера, с другой стороны, дает возможность изменять его при необхо­ димости;

10) выбор законодательного уровня нормативного регулирования законотворческого процесса, детальную законодательную регламентацию всего указанного процесса, в том числе и посредством принятия единого законодательного акта;

16) законодательное закрепление принципов законотворчества в областях - субъектах РФ, не закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В общем виде можно сформулировать положение о том, что совер­ шенствование нормативно-правового регулирования законодательного процесса должно быть связано с устранением пробелов и противоречий в регламентации указанного процесса, в устранении множественности ак­ тов, регулиртощих тсазанный процесс и повышении уровня правового регулирования. Помимо этого, законодателю следует использовать опти­ мальные варианты правовых решений конкретных проблем законода­ тельного процесса.

Значимой является также проблема установления оптимальных сро­ ков для совершения тех или иных действий в рамках законодательной процедуры. Это связано с тем, что временные затраты субъектов регио­ нального законодательного процесса - важнейшая составляющая внут­ ренней эффективности указанного процесса. По мнению диссертанта, сложившуюся на основе анализа регламентных норм областей - субъек­ тов Федерации, оптимальным для совершения действий в ходе регио­ нального законодательного процесса являются максимально короткие сроки, которые возможны без THep6a для качества законов областей субъектов Российской Федерации.

Несомненно, что процесс законотворчества - это сложный социаль­ ный процесс, сочетающий в себе действие законов объективной действи­ тельности и субъективную волю законодателя. Только принятие объек­ тивно обусловленных, выражающих общественные потребности законов может служить основой для эффективного законотворчества, важным по­ казателем которого является реальное действие закона.

Жизнеспособность законов обеспечивается множеством компонен­ тов. Их необходимо подвергнуть глубокому анализу, чтобы определить наиболее уязвимые места в процессе подготовки и реализации законов;

попытка проделать эту работ' была сделана и в данном монографическом исследовании. По итогам исследования можно выделить ряд наслтцных проблем современного законотворчества.

Во-первых, необходимо изменить существующто практику законо­ творчества на стадии подготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработка проекта группой \^еных-специалистов, которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целе­ сообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсужде­ ние, предварительно разработав механизм подведения итогов обсуждения и их учета в законопроекте.

Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законо­ творческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего - вовсе не в изменчивой социальной практике, а в изна­ чально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам.

Другой блок проблем связан с вопросами качества самого закона, представляющего адекватное отражение законодателем нормативно правовых потребностей, что возможно лишь при строго научной основе законотворческого процесса. Основная задача состоит в том, чтобы соз­ дать надежный организационно-правовой заслон немотивированным за­ конодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официально-правовые формы, и это следует закрепить конституционно.

Очень важной является и проблема понятийной определенности за­ конодательства. Для достижения краткости и точности юридического языка большое значение имеет правильное использование правовой тер­ минологии. Необходимо создать единый терминологический словарь за­ конодательства субъектов Российской Федерации.

Следтошал проблема - это модельная сбштансированность запре­ тительных и разрешительных норм в законодательстве, а также законов и подзаконных нормативных актов. Необходимо конституционно устано­ вить круг вопросов общеправового характера, который должен регулиро­ ваться исключительно на законодательном }фовне, уточнить систему го­ сударственных органов, обладающих правом законодательствования.

Среди всех проблем законотворчества наиболее остро встает про­ блема исполнения законов.

Многие законы, которые создаются с огромными интеллект'аль ными и психологическими затратами, не работают, парализуя всю право­ вую систему, все три власти - законодательная, исполнительная и судеб­ ная - должны сосредоточиться именно на реализации принятых решений.

Естественно, что перечисленный перечень трудностей законотвор­ ческого процесса не является исчерпывающим. Необходимо также глубо­ кое на'чное исследование этих вопросов, разработка на ого основе прак­ тических мер по совершенствованию законотворческого процесса.

Законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны творчески воспринять правила юридической техники и правового опыта, накопленного за тыся­ челетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должно базироваться на гражданском, а не только на административном праве.

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество яв­ ляется совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Государство должно быть основано на авторитете и разделении различных ветвей власти, чет­ ком формулировании законов.

Необходима единая государственная программа законотворчества, ко­ торая должна охватывать уровень федерального законотворчества, фовень законотворчества субъектов Российской Федеращш и уровень нормотворче­ ства местного самотграш1ения. Такой программой является план развития всего законотворчества, в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа вы­ работать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие впе­ ред. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной про­ граммы законотворчества нет. Она может быть решена только в результате взаилюдействия всех перечисленных субъектов права. При нынешнем со­ стоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным.

Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами и решать свои пробле­ мы методом проб и ошибок.

Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет рабо­ тать автоматически. Для его реализации требуется особый правовой ме­ ханизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество, в целом, для установления отношений, предписанных законом.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы:

1. В Российской Федерации сформирована двухуровневая система законодательства - на уровне Федерации и на уровне ее субъектов (рес­ публик, краев, областей и др.).

2. Единство этой системы обеспечивается следующими конститу­ ционными принципами:

а) закреплением федерального устройства России и основ ее кон ститзщионного строя;

б) установлением суверенитета Российской Федерации на всей ее территории;

в) признанием верховенства Констит\тдии РФ и федеральных зако­ нов на всей ее территории;

г) установлением сфер и объемов исключительной и совместной за­ конодательной компетенции Федерации и ее субъектов.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 



Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.