авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Моргунова, Наталья Викторовна 1. Административно-правовая организация механизма управления ...»

-- [ Страница 3 ] --

Системы обязательной сертификации создаются федеральными орга­ нами исполнительной власти при реализации решений законодательного ор % гана о проведении обязательной сертификации. Исполнители работ в этих системах должны быть уполномочены или аккредитованы на право прове­ дения соответствующих работ государственными органами. Некоторые из "^ участников сертификации обладают контрольными и арбитражными функциями. В связи с этим для них законодательно установлен разрешительный (лицензионный) порядок деятельности. Такой порядок требует всесторонней предварительной проверки и подтверждения компетентности определенными документами. Регистрация осуш;

ествляется j|' после установления соответствия всем предъявленным требованиям.

В отличие от этого, государственная регистрация систем добровольной сертификации носит явочно-учетный характер. Это объясняется тем, что ра­ боты по добровольной сертификации осуш,ествляются на добровольной ос­ нове, не требуют специального правового регулирования, а подчиняются об­ щим нормам гражданского законодательства.

Министерство путей сообщения Российской Федерации организует Р осуществление обязательной сертификации в области железнодорожного транспорта, осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдени­ ем правил сертификации,, утверждает нормативные документы устанавли­ вающие требования обязательной сертификации и осуществляет иные дейст­ вие обязательные для проведения обязательной сертификации железнодо­ рожного подвижного состава, специального железнодорожного подвижного состава, их составных частей, контейнеров и т.д.

^, Для единого порядка сертификации железнодорожной продукции, про­ изводится аккредитация органов по сертификации. В системе сертификации железнодорожного транспорта органом осуществляющим аккредитацию яв­ ляется Министерство путей сообщения Российской Федерации.

Как мы видим. Министерство путей сообщения Российской Федерации являясь субъектом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта определяет направление форм административно - правой органи­ зации механизма управления данной отраслью.

В свою очередь, методы управления также являются элементом адми­ нистративно - правовой организации механизма управления.

ш В общепринятом понимании метод означает способ, прием практиче­ ского осуществления чего-либо.

Применительно к государственно управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на |i^ основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных Щ элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначении субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным '% образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

Во-первых, они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъек­ тами и объектами государственного управления как формы практической ^ реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

Щ^ В-шестых, с учетом многообразия приемов а способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стояш;

их перед субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

^ В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно t правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный «заряд»

юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос — как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находят свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются в качестве методов, управления. ^ Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение резуль­ татов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам и т.п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математические,графические и т.п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки его наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет;

оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

Итак, средством практического осуществления функций государствен­ но-управленческой деятельности в области железнодорожного транспорта являются методы административно-правовой организации, направленные на достижения поставленной цели в области железнодорожного транспорта.

Под методами и средствами управления сферы железнодорожного транспорта понимаются способы, которыми органы управления воздейству ют на элементы деятельности железнодорожного транспорта, обеспечивая достижение и поддержание планируемого состояния и уровня функциониро­ ш вания отрасли. Качественная индивидуальность методов организации управ­ ления состоит в том, что они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

Методы управления в сфере железнодорожного транспорта, исходя из общей теории административного права, можно классифицировать на мето W ды непосредственного (административно-правового) и косвенного (экономи­ ческого) воздействия. Методы управленческой деятельности в любой сфере государственного управления должны сочетаться в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственными органами.

Преобладание одних над другими должно зависеть от конкретной обстанов­ ки, сложившейся на потребительском рынке'. Такие сферы, как борьба с пра­ вонарушениями в сфере деятельности железнодорожного транспорта, долж­ ен ны регламентироваться только административными методами, а управление в сфере экономики (и как ее отрасли в сфере железнодорожного транспорта) должно проводиться методами, которые будут наиболее эффективны в той или иной ситуации. Если в государстве низкий уровень преступности и вы­ сокий уровень жизни, стабильность в экономике, внутри страны и во внеш­ них отношениях, то наиболее эффективными будут методы экономического воздействия с минимальным вмешательством административных. В против # ном случае, значение прямых методов воздействия необходимо, несомненно, увеличить.

Опыт экономически развитых стран (Германия, Япония, США и дру­ гие) свидетельствует, что вопросы разработки и реализации государством экономических стимулов повышения конкурентоспособности производства решаются на основе добровольной сертификации таким образом, что серти Щ' Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации. - Хабаровск, 1999. С.

68.

фикат обеспечивает предприятию получение льгот по ценообразованию, на­ логообложению.

В настоящее время, по мнению ряда ученых административистов, не следует пренебрегать административно-правовыми методами, там, где без них не может быть обеспечена должная стабильность общественных связей'.

Президент Российской Федерации в своих Посланиях Федеральному Собранию также акцентирует внимание на методах государственного управ ^ ления. В частности, по его мнению, необходимо пересмотреть методы госу­ дарственного участия в экономике, так как власть в условиях перехода к рынку не овладела эффективными методами регулирования качественно но­ вых отношений, сопровождающих этот процесс. Президент делает акцент на том, что государство вмешивается в экономику там, где не должно этого де­ лать, а там, где должно, - бездействует. Это происходит потому, что все еще используются старые методы государственного управления, и в этом главная Ц' причина неэффективности власти. Поэтому в Послании ставится вопрос об усилении контрольной функции государства. Неэффективный контроль за качеством управления, соблюдением законов, других нормативно-правовых актов - еще одна из причин возникновения беспорядка^.

Важнейшими задачами органов государственного управления в сфере железнодорожного транспорта наряду с координацией деятельности феде­ ральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Россий ц^ ской Федерации в нормативном обеспечении является совершенствование форм и методов государственного контроля и надзора. В частности осущест­ вление государственного контроля (надзора) федеральным органом исполни­ тельной власти (Министерство путей сообщения Российской Федерации) за деятельностью физических и юридических лиц на железнодорожном транс ' Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации. - Хабаровск, 1999. С.

68.

^ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во вла­ сти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. - 1997. - 7 марта;

Выступление Ельцина Б.Н. при представлении ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Страной должна управлять власть, а не обстоятельства» // Российская газета. - 1997. - 7 марта.

-ш порте, в том числе в части безопасности движения и эксплуатации железно­ дорожного транспорта, обеспечения недискриминационного доступа пере­ ш возчиков к инфраструктуре, защиты сведений составляющих государствен­ ную тайну является одним из способов осуществления государственного ре­ гулирования в области железнодорожного транспорта.

Железнодорожный транспорт являясь отраслью российской экономики не избежал общей тенденции общих настроений замещения института управ ^ ления институтом регулирования.

Рыночные преобразования не могли не вызвать кардинальные измене­ ния в содержании административно-правового регулирования железнодо­ рожного транспорта, самым очевидным из которых является изменение со­ става и содержания полномочий государства в железнодорожной отрасли, системы органов исполнительной власти, форм и методов их деятельности и т. д.

§ Наука административного права, не сформулировала целостной кон­ цепции современного института административно-правового регулирования железнодорожного транспорта.

Представляется очевидным, что содержание института административ­ но-правового регулирования прямо и непосредственно зависит от содержа­ ния экономической функции государства. Как известно, в сфере экономики перед государством стоят три глобальные задачи':

щ,, 1. Организация социально ориентированной экономики. В условиях власти собственника сколько-нибудь экономически обоснованные социаль­ ные отношения между членами обществ, может обеспечить только государ­ ство как выразитель интересов всех слоев общества.

2. Координация всех видов экономической деятельности в обществе на основе контрольных, лицензионных, уведомительных, регистрационных, сти­ мулирующих и других отношений.

Институты административного права России У Под, Ред. Бачило И.Л. Хаманева Н.Ю. М., 1999. С. 94.

/ 3. Обеспечение с помощью экономики социальных потребностей. Об­ щественное производство должно создавать «благосостояние для всех». Сво­ ш бодные экономические процессы должны организовываться или пресекаться, если они приобретают антиобщественный характер.

С учетом содержания экономической функции государства следует оп­ ределять содержание и механизмы (формы) административно- правового ре­ гулирования управления железнодорожным транспортом. Сопоставляя дан ^ ный тезис с целью диссертационного исследования приходим к выводу о том, что необходимо ведущую роль в комплексе правовых средств регулиро­ вания управления железнодорожным транспортом отвести административно правовым формам и методам и вести речь о новом научном направлении, а именно - административно-правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом.

Административно-правовая организация механизма управления желез Щ нодорожным транспортом понимается при этом как организованное, научно обоснованное воздействие на структуру железнодорожного транспорта как отрасли экономики, обеспечивающее сохранение его организационной структуры, поддержание режима деятельности, реализации программ и целей на основе и посредством административно - правового регулирования.

Содержание этого института образуют три относительно самостоятельных вида административно-правового регулирования железнодорожного транс j^ порта:

1. прямое административно-правовое регулирование;

2. косвенное административно-правовое регулирование;

3. региональное административно-правовое регулирование.

В прямом административно-правовом регулировании железнодорожно­ го транспорта последние годы превалируют меры, направленные экономиче­ ской аспект деятельности железнодорожного транспорта, приватизацией го­ сударственной собственности. Эти элементы прямого административно правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта со * -•\ 92..;

, храняют свое значение. Но теперь, в условиях новой правительственной по­ литики преодоления кризиса и подхода к стратегии подъема, в прямом адми­ нистративно-правовом регулировании на первый план выдвигаются иные элементы, связанные с необходимостью наращивания управленческого по­ тенциала на железнодорожном транспорте:

.1. оперативное управление перевозочным процессом;

2. организация разработки и утверждения графика движения поездов по сети железных ^орог;

3. управление сетями связи и информационными ресурсами;

4. обеспечение регулирования движения поездов в условиях чрезвычай­ ных ситуаций;

5. разработку единых технических и технологических правил и требова­ ний к перевозочному процессу и техническим средствам;

6. разработку требований по обеспечению безопасности перевозок и тру­ да, контроль за их соблюдением;

7. разработку и реализацию единой инвестиционной и инновационной стратегии отрасли;

8. реализацию корпоративных финансовых интересов отрасли;

9. контроль над тарифами;

10. регистрационная, разрешительная и уведомительная деятельность;

11. лицензирование отдельных видов деятельности в области перевозочно ш го процесса.

Специальными субъектами прямого административно-правового регу­ лирования являются органы исполнительной власти. Для прямого админист­ ративно-правового регулирования деятельности железнодорожного транс­ порта характерны адресные предписания хозяйствующим субъектам с запре­ том свободных действий в отношении целей государственного регулирова­ ния.

Косвенное административно-правовое регулирование отношений на т железнодорожном транспорте не связано с прямым властным воздействием на деятельность хозяйствующих субъектов. Объектом косвенного админи­ стративно-правового регулирования являются соответствующие процессы в *' сфере железнодорожного транспорта.

Содержание и механизм косвенного государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта образуют следующие элементы:

1) государственная информация и прогнозы;

2) государственные программы;

Р 3) государственные заказы;

4) государственные контракты;

5) регулирование динамики цен и доходов;

6) регулирование занятости и профессиональной подготовки;

7) стимулирование производственных нововведений;

8) налоговая и амортизационная политика;

Субъектами косвенного административно-правового регулирования || являются органы законодательной власти, преимущественная роль в осуще­ ствлении этого вида государственной деятельности принадлежит органам исполнительной власти.

Региональное административно-правовое регулирование - это разнооб­ разная деятельность в сфере железнодорожного транспорта, которая имеет смешанный характер и в системе государственного воздействия на деятель­ ность железнодорожного транспорта приобретает важнейшее значение. Ре ^^ гиональное административно-правовое регулирование в рассматриваемом контексте направлено на:

1) поддержание конкурентоспособности отрасли в отдельных регионах;

2) преодоление кризисов развитие инфраструктуры;

3) поддержку экономики малонаселенных регионов (это ха­ рактерно для северных территорий) и т. д.

Понятие регионального административно-правового регулирования 'М^ нельзя ограничивать регулированием в границах субъектов РФ. В осуществ 1Ш лении регионального регулирования важнейшая роль принадлежит феде­ ральным органам исполнительной власти. В структуре центрального аппара '^ та федеральных органов исполнительной власти создаются специальные подразделения для осуществления этого вида государственного управления.

Подчеркнем, что надо соизмерять задачи и возможности административ­ но-правового регулирования, не забывая о потенциале гражданского права в ре­ гулировании деятельности железнодорожного транспорта. Экономически не Щ обоснованное лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности, индивидуальное предоставление хозяйствующим субъектам многочисленных льгот, избирательное оказание финансовой помощи, вмешательство в граждан­ ско-правовые проблемы неплатежей и неуплаты налогов и т. п. - все это из­ держки административно-правового регулирования, не способствующие пред­ принимательской активности субъектов хозяйственной деятельности.

В рамках института административно-правового регулирования испол Ц нительная власть не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность ры­ ночных субъектов, но обязана регламентировать и контролировать все аспек­ ты их деятельности, предусмотренные законом, а также активно защищать права и законные интересы участников экономических отношений.

В настоящее время административно-правовое регулирование отношений в сфере железнодорожного транспорта достигается с помощью обильного под­ законного, прежде всего ведомственного, законодательства. Подобная ситуация,^ - в отдельные годы издается 40-50 тыс. актов - и короткий их век (10-20 дней) свидетельствуют о неумении органов исполнительной власти применять законы и об их недостаточно высоком качестве, пробельности и противоречивости.

Административные правила регулирования деятельности железнодо­ рожного транспорта, точно так же как нормы гражданского права, должны содержаться прежде всего в законах. Только такое административно правовое регулирование станет стабильным и будет способствовать дости­ жению поставленных целей в вопросах функционирования железнодорожно щ' го транспорта.

• 95,.

2.2. Административный мандат Министерства путей сообщения Российской Федерации Ш' Деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролер со стороны других ветвей власти (законодательной и судебной) и состоящая в осуществлении специально созданными органами государствен­ ной власти особых функций и установленной законом компетенции опреде­ ляется как исполнительная власть.

• »

Целенаправленная организующая подзаконная исполнительно распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществ­ ляющих функции государственного управления в отраслях и сферах хозяйст­ венного, социально-культурного и административно - политического (уст­ ройства) строительства можно определить как государственное управление.

Выделяется два подхода к определению понимания государственного управления. Как правило оно трактуется в широком и узком смысле.

Й Широкое понимание - это регулирующая деятельность государства в целом, т.е. деятельность по управлению представительной (или законода­ тельной) органами власти, органами исполнительной власти, суда и прокура­ туры.

Узкое понимание - это административная деятельность органов испол­ нительной власти. Сюда относится практическая деятельность Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов ис­ полнительной власти субъектов и т.д. Данная характеристика государствен­ ного управления позволяет говорить о тождественности этого понятия тако­ му понятию как исполнительная власть.

Отношения складывающие в сфере деятельности исполнительной вла­ сти это общественные отношения регулируемые нормами административно­ го права то есть административно - правовые отношения.

Непосредственная взаимосвязь понятий государственное управление, к исполнительная власть и административно - правовые отношения позволяют. говорить о новой научной категории - административный мандат органа ис­ полнительной власти.

i Рассмотрение понятия административного мандата следует начать с m общей характеристики формирующих его структуру понятий.

Проблема административных отношений всегда была остро дискусси­ онной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в еще большей степени усиливает это ее качество (свобода производителя, рынок в его подлинно экономическом смысле, ме­ tjc ханизм государственного регулирования в новых условиях и т.п.). Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа средств адми­ нистративно - правового регулирования. В силу этого, важное значение при­ обретает выделение таких элементов сущностной характеристики админист­ ративно - правовых отношений, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений.

'i^ • Административно-правовые отношения представляют собой разновид­ ность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридиче­ скому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные при­ знаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследст /- вне чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на дан­ ное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юри­ дическую форму;

регламентация правовой нормой действий (поведения) сто ц, рон этого отношения;

корреспонденция взаимных обязанностей и право сто­ рон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

Однако следует выделить некоторые осЬбенности, дополняющие эту обшую характеристику и способные служить основой для отграничения ад­ министративно - правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям относятся':

- права и обязанности сторон данных связаны с деятельностью испол­ нительных органов государства и других субъектов исполнительной власти;

fe :

'Административное право: Учебное пособие. -М.: Юристъ, 2002. С. 24.

- всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект адми­ нистративной власти (орган, должностное лицо, негосударственная органи ^ зация, наделенные государственно-властными полномочиями);

- административные правоотношения практически всегда возникают по инициативе оДной из сторон;

- если произошло нарушение административно - правовой нормы, то нарушитель несет ответственность перед государством;

% - разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

- административные правоотношения являются властеотношениями, построенные на началах "власть-подчинение", где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно управленческой деятельности.

i^ Подводя итог вышеуказанному, можно дать, соответствующее понятие административного правоотношения, как урегулированное административно - правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором сто­ роны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установлен­ ных и гарантированных административно - правовой нормой' Административно - правовые отношения напрямую связаны с практи­ ческой реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в ф процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников тако­ го рода правовых отношений;

их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Ин­ тересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечи­ ваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно - право * ' Административное право: Учебник / Под. Ред. Ю.М. Козлова., Л.Л. Попова. - М.: Юристь, 1999. С. 68.

вых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и обш;

ественной жизни - в сфере государст­ венного управления.

Стоит отметить также, что административные правоотношения харак­ теризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является офи­ циальный или полномочный субъект исполнительной власти.

Иначе говоря, несмотря на то, что в административно - правовых от­ Ш' ношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения не возни­ кают. Такой признак наблюдается в административных отношениях как пря­ мое действие властной природы государственно-управленческой деятельно­ сти. Например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и явля­ ется потенциальным участником самых разнообразных административно правовых отношений.

Характеристика административно - правовых отношений как властеот ношений, акцентируя внимание на их суш;

ностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные ви­ ды административно - правовых отношений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую государственно-управленческой дея­ тельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда стро­ иться и на началах равенства их участников. Наконец, известное, хотя и да­ леко не всестороннее развитие получают административно - правовые отно­ шения договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений, они могут вклю­ чать в свой состав различные варианты социальных связей, опосредствован­ ных административно - правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленческие отношения оформляются административным правом.

Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно - право­ вые отношения, которые непосредственно связаны с практическим осущест­ ё влением соответствующими субъектами исполнительной власти управляю­ щего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это озна­ чает, что главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых проявляются все основные особенности административно - право­ вого регулирования общественных отношений.

Щ' Если руководствоваться данными позициями, то можно первоначально выделить следующие две группы административно - правовых отношений:

а)' отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой отчетливо, про­ является властная природа государственно-управленческой деятельности.

Это - собственно властеотношения;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управ ^ ляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно - правовых отношений ха­ рактеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно - правовые отношения, которые могут быть выражены формулой «команда - исполне 1|. ние». Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами руководителями и подчиненными им по службе работниками администра­ тивно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (долж­ ностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно ^ правовые обязанности и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание ак­ центируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере го­ сударственного управления, но не имеют своим прямым назначением непо * средственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект.

Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в * сфере государственного управления, но не связанными между собой сопод чиненностью (например, отношения типа «субъект - объект»). Так, два ми­ нистерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подго­ товки совместного правового акта или согласования взаимных управленче­ ских вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необхо Щ ДИМЫ для создания нормальных условий реализации исполнительной власти.

Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями пер­ вой группы. Фактически они как бы подготовляют последующее непосредст­ венное управляющее воздействие, т.е. служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Иногда выделяют субординационные и координационные администра­ тивно - правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на автори ^ тарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления.

Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трак­ товалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Ко­ ординация входит в перечень основных проявлений государственно ^ управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически властными проявлениями.

Наиболее значительный интерес представляет классификация админи­ стративно - правовых отношений по юридическому характеру взаимодейст­ вия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в опре­ деленной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизон­ тальные правоотношения.

Вертикальные административно - правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно - правового регулирования и ти /^Ш' пичных для государственно-управленческой деятельности субординацион­ ных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что # обычно называют властеотношениями. Возникают они между, соподчинен­ ными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отлиЧие от гра­ жданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означа­ ет, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых ли­ бо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у ниже стоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполни­ тельный орган, орган государственного управления). Столь же очевидйо, что именно в вертикальных отношениях реализ5'ется непосредственное управ­ ляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государст­ венного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в пе­ риод постепенного перехода к рыночным отношениям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все боль­ ший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно - правовых отноше­ ниях, не утрачивает своей юридически-властной природы. Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно при­ Ш водит к серьезным кризисным ситуациям.

В новых условиях государственное управление не утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного плани­ рования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной центра­ лизации). Тем не менее, управленческая вертикаль, находящая свое выраже Щ' ние в административно - правовых отношениях, сохраняется в качестве наи 102, более традиционной для них. Административно правовые отношения возни­ кающие в сфере железнодорожного транспорта характеризуются именно вер­ «- тикальным управленческим воздействием.

Государственное управление - социальный феномен политически орга­ низованной цивилизации. Рыночные отношения современного индустриаль­ ного общества требуют соответствующего регулирования со стороны госу­ дарства. На пороге XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления, обозначилось их качественное усложнение.

На рубеже третьего тысячелетия идет переосмысление парадигмы го­ сударственного управления, что вызвано глобальными социальными рефор­ мами, осуществляемыми в разных странах. Процессы трансформации приве­ ли к переходу цивилизации на постиндустриальные рельсы. Общество стано­ вится все более информационно открытым, при этом происходит принципи­ альное обновление понимания роли государственного управления, его соци­ альной обусловленности, масштабности и эффективности.

Понятие "государственное управление" характеризует область научно­ го знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирова­ ния общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие го­ сударства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное прояв­ * ление собственно государственного управления, решающего вопросы как и при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами ад­ министративно-государственным управлением.

Существуют два полярных подхода к вопросу о соотношении понятий "политика" и "государственное управление". Один в утрированном виде со­ стоит в том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль. Другой рассматривает государственное управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного высшими органами /m/ власти. И если первый подход превозносит свободный рынок и экономиче­ ские методы регулирования, то второй отстаивает создание централизован *^ НОИ системы руководства и усиление мер административного воздействия.

Истина, как это чаще всего бывает, лежит посередине.

Между политическим и государственным управлением имеются как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что чувствительна к общественному '0 мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтения тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Государственное управление бо­ лее рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные за­ дачи. В первом главенствуют. нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во втором основную роль играют нормативно-позитивные 1^ знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее послед­ ствий. Объединяющие два этих понятия начала вытекают не только из осо­ бенностей государства как политического института, но и из властного ха­ рактера его организационной деятельности.

Можно выделить три структурных уровня организации государствен­ ного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются ^ общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - администра­ тивный уровень - сфера функционального управления (администрирования).

На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладыва­ ется на различные организационно-управленческие компоненты - планиро­ вание, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологиче­ ском (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в кон­ кретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

mi Таким образом, государственная администрация в теоретических представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное t управление на институциональном уровне политично и основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена имен­ но на административном уровне и является как бы посредником между силь­ но политизированным институциональным и аполитичным бюрократизиро­ ванным технологическим уровнями.

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности го­ сударственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на обще­ ственную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в пра­ вовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), со­ вокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъек­ тами и объектами управления, необходимые при этом информационные по­ токи, документооборот и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознатель­ ную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государст­ венно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентиро­ ванную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредст­ венная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная сово­ купность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих ре­ зультатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.

'^ Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на * него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последне­ го на властно-управленческую деятельность государства. Фактически реша­ ется проблема соотношения публичной власти, государственной админист­ рации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институ ||. тов при реализации государственного управления.

Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно не­ зависимая от государства общественная жизнь, включающая не только эко­ номическую сферу, но и источники культурной инициативы людей. Демо­ кратизация является классическим шагом на пути к его автономии от госу­ дарственного аппарата. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность ф демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к госу­ дарственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе не­ достаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь практически невозможна..

Применительно к современной России в государственном управлении можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенден­ ций.

^ Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования обще­ ственных процессов.

Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач госу­ дарства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, эко­ номических и политических отношений, необходимости регулировать ста !^ новление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нель 106 • зя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государст­ венного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими * механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе.

В Российской Федерации конца 90-х годов государственное управле­ ние имеет объектом общество переходного типа. Для него характерны соци :з| альное напряжение и конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм пове­ дения. В этот период нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, иму­ щественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государствен­ ного снижения эффективности социального управления, решения стоят про ф блемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости Государственное управление на основе беспристрастной законодатель­ но выверенной системы и современных технологий является для России же­ лаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государст­ венного управления, способной не только дать научно обоснованную мето­ дологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и оп щ, ределить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной ре­ формы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и ме­ ханизмов.

В преддверии XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и соци­ ально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходи i^ мость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления.^ Поэтому требуется решительный пе­ ресмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, зна­ ш чительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управлен­ ческой деятельности.

В настояш;

ее время, говоря о ситуации в этом плане в стране, прихо­ дится констатировать, что мы имеем дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобш;

ий характер, задев основы Ш управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных пото­ ков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисципли­ ны, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.

И все-таки для России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масшта­ бами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального Ш динамизма вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффектив­ ного управления. Р1менно она выходит в ряд первостепенных условий и фак­ торов преодоления эпохи кризиса и спада, перехода к подъему и развитию.

Рассмотрение содержания понятий государственного управления, ад­ министративно - правового отношения его структуры позволяет определить административный мандат органа исполнительной власти - как совокупность прав и обязанностей субъекта административно - правовых отношений кото л рые он реализует в сфере государственного управления.

Применительно к теме диссертационного исследования является необ­ ходимым определение понятия административный мандат Министерства пу­ тей сообш;

ения Российской Федерации.

Вопросы необходимости государственного регулирования функциони­ рования железнодорожного транспорта до недавнего времени были очевид­ ными и не вызывали вопросов эффективности данного процесса.

За годы Советской власти, когда государство планировало всю хозяй­ ственную деятельность в стране, полностью брало на себя заботы о развитии "^ производственных мощностей, железнодорожный транспорт СССР достиг рекордных величин по некоторым показателям перевозок, в частности, по ^ грузонапряженности на 1 км сети.

Государство устанавливало тарифы на перевозки на достаточно низком уровне, необходимом для работы с минимальной рентабельностью, позво­ ляющей финансировать необходимые затраты из прибыли, жестко регулиро­ вало заработную плату, изымало излишки прибыли, принимая на себя заботу % о развитии материально-технической базы отрасли и содержании отраслевой социальной сферы.

Не было проблемы неплатежей и дебиторской задолженности: сущест­ вовал механизм краткосрочного кредитования Госбанком грузоотправителей под перевозку, для чего грузоотправители имели ссудно-расчетные счета, с которых списывались сумы платежей за перевозку в день погрузки.

Главными задачами начальника дороги были безусловное выполнение Ф установленного напряженного плана работы по погрузке и пропуску поездов, а также контроль за соблюдением нормативов и безопасности движения и решение социальных вопросов.

Совмещение в МПС СССР функций государственного органа и хозяй­ ствующего субъекта в то время было абсолютно оправданным и необходи­ мым, так как государство само было крупнейшим в стране субъектом хозяй­ ствования. Жесткая система, планирования перевозок, позволяющая миними Ш зировать затраты на них, идеально сочеталась с системой государственного планирования и регулирования.

Именно сочетание в МПС СССР функций государственного и хозяйст­ венного управления позволило добиваться рекордных показателей в работе.

Такая тесная связь государства и железных дорог предопределила тот факт, что железнодорожный транспорт дольше всех отраслей народного хо­ зяйства испытывает тяготение к государству и его интересам.

Другим немаловажным фактором этого тяготения является стратегиче Ц ское значение железных дорог для России: железные дороги это не просто коммерческий перевозчик по ее территории, но и связующий элемент ее территориальной целостности, фактор единства ее экономического простран ш ства.

Однако, на протяжении последнего десятилетия, в результате извест­ ных существенных политических и экономических изменений, в стране воз­ никла принципиально новая ситуация.


Государство все дальше и дальше отходит от регулирования хозяйст Ш' венной деятельности, отказавшись от прямого вмешательства в бизнес. На­ против, испытывая в недавнем времени острый дефицит бюджета, государст­ во проводило такую фискальную политику, которая никак не приводила к стимулированию, а скорее к банкротству предприятий хозяйственного секто­ ра, чему есть немало примеров.

Совершенно другая позиция со стороны государства наблюдалась по­ следнее десятилетие и по отношению к железнодорожному транспорту.

# Во - первых всего, сохранилось прямое вмешательство государства в доходы отрасли.

Во-вторых государство переложило на результаты хозяйственной дея­ тельности железных дорог социальную нагрузку в виде убытков от пасса­ жирских перевозок, затрат на содержание недофинансированнных объектов социальной сферы.

В-третьих, государство сняло с себя ответственность за обновление ос­ новных фондов.

Государство, в лице соответствующих органов власти, прежде всего силового блока, зачастую являлось самым крупным и злостным неплатель­ щиком за перевозки, что приводило к нарастанию кредиторской задолженно­ сти в бюджет, на которую начислялись пени и штрафы. Эти факторы, а также нехватка денежной массы в обращении, засилье бартера, а также денежных суррогатов, происходившее не без участия государства в лице Министерства финансов, обусловили в середине 90-х годов резкое ухудшение финансово t no экономического состояния предприятий железнодорожного транспорта Рое России.

Провозгласив курс на экономический либерализм и отстранение от хо­ зяйственной Деятельности, государство стремиться уравнять все субъекты хозяйствования в правах, устанавливая единые «правила игры» и контроли­ руя их соблюдение. По этой причине оно не хочет мириться с ситуацией, ко­ гда один из крупнейших «игроков» на экономическом поле сам является ор­ ганом государства.

С другой стороны, МПС России в настоящее время все более представ­ ляет собой орган управления хозяйственной деятельностью железнодорож­ ного транспорта, чем, орган государственного управления. В таком же каче­ стве Министерство рассматривается и государственной властью в целом.

Действительно, государство в лице центральных органов прежде всего инте­ ресует безотказность перевозок и их цена, своевременность платежей в бюд­ # жет и фонды. Недаром МПС России ставят в один ряд естественных монопо­ листов с такими чисто коммерческими организациями, как РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России». Правительство Российской Федерации обязало МПС России, также как и другие коммерческие организации, начиная с 2000 года, публиковать сводную финансовую отчетность.

При этом сочетание в лице МПС государственных и хозяйственных функций не позволяет создать условия для гармоничного инвестиционного и социального развития и формирования эффективного мотивационного меха­ низма в отрасли.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что на современном этапе совмещение функций государственного и хозяйственного управления в МПС России оказалось сдерживающим фактором, а разделение этих функций ста­ ло естественной необходимостью развития отрасли.

Подробно вопросы необходимости реформирования организационной структуры, управления железнодорожным транспортом рассмотрены в п. 1.3.

t работы.

L 111. Выделение функций хозяйственного управления из МПС России и создание для этих целей субъекта хозяйствования отнюдь не означает отказ от централизованного управления железнодорожным транспортом.

Централизованное управление перевозочным процессом и другими на­ правлениями деятельности железных дорог себя полностью оправдали, и в новой структуре управления следует сохранить данный принцип, централи­ зовав в частности следующие функции:

i • оперативное управление перевозочным процессом;

• организация разработки и утверждения графика движения поездов по сети железных дорог;

•управление сетями связи и информационными ресурсами;

• обеспечение регулирования движения поездов в условиях чрезвычайных ситуаций;

• разработку единых технических и технологических правил и требований к перевозочному процессу и техническим средствам;

•разработку требований по обеспечению безопасности перевозок и труда и контроль за их соблюдением;

• разработку и реализацию единой инвестиционной и инновационной стратегии отрасли;

• реализацию корпоративных финансовых интересов отрасли.;

Возможности централизации управления отраслью после разделения в МПС России функций государственного и хозяйственного управления будут зависеть от той структуры, которая в конечном итоге будет принята.

Рассматривая вопрос государственного управления перевозочным про­ цессов и другими направлениями деятельности железных дорог, на основе изложенных вопросов можно сделать вывод о том, целенаправленная дея­ тельность государства по сохранению структуры и способов функциониро­ вания и деятельности, путем осуществления контроля за деятельностью же f 112'... ;

• лезнодорожного транспорта определяется как государственное управление железнодорожным транспортом.

^" Министерство путей сообщения Российской Федерации являясь орга­ ном исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуще­ ствляет следующие основные функции:

1) организует обязательную сертификацию на железнодорож­ ном транспорте;

1 2) выполняет работы по стандартизации и обеспечению единст­ ва измерений на железнодорожном транспорте;

3) правовое и техническое регулирование в области безопасно­ сти движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;

4) разработка государственной политики в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;

5) государственный контроль (надзор) за соблюдением требова Р Н И актов в области безопасности движения и эксплуатации И железнодорожного транспорта;

6) государственный контроль (надзор) за обеспечением эколо­ гической безопасности и др.

Функции Министерство путей сообщения как субъекта исполнитель­ ной власти в области железнодорожного транспорта, осуществляющим госу­ дарственное регулирование перевозочного процесса и других направлений Щ деятельности железных дорог определяет содержание категории админист­ ративный мандат Министерства путей сообщения. В данном исследовании это совокупность прав и обязанностей в области перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог, характеризующееся государственно - административным воздействием по вертикали реализуе­ мым в сфере государственного управления железнодорожным транспортом.

;

-11з • 2.3. Юридическая сущность административно - правового механизма ответственности организующих, хозяйствующих субъектов и граждан на железнодорожном транспорте Проблема ответственности, невзирая на многочисленные усилия пред­ ставителей почти всех наук - от философии До права - исследовать этот фе­ номен, продолжает привлекать всеобщее внимание теоретиков, отчётливо сознающих социальное неблагополучие во всех сферах общественных отно­ шений, регулируемых с помощью ответственности.

"Ответственность" это философско-религиозная категория по истокам возникновения и времени первоначального формирования, наполненная мо­ ральным содержанием.

В своём развитии, формировании и становлении категория ответствен­ ности прошла длительный отрезок времени, начало которого условно можно датировать судом над Сократом в Афинах в 399 г. до н.э., а его завершение на исходе средних веков.

Первой отраслью права, воспринявшей понятие ответственности, было государственное право. Так, в отечественном законодательстве оно впервые встречается.в Указе Петра 1 «О власти и ответственности Сената» от 2 марта 1711 г. Позже в 19 в. Понятие ответственности усваивается другими профи­ лирующими отраслями права - уголовным и гражданским правом. Что каса­ ется административного права, то данное понятие входит в науку и законода­ тельство в 20 в. В отечественном административном законодательстве поня­ тие административной ответственности становится ходовым только с сере­ дины 60-х гг.

Ещё в 50-е годы понятие административной ответственности, как впрочем и сам термин, было сравнительно новым для отечественной админи­ стративно-правовой науки, и вкус к его изучению только появлялся. Один из видных советских учёных-административистов того времени А.Е. Лунёв от­ метил практическую и теоретическую важность института административной 114 ^, ответственности и посетовал на то, что в теории административного права мало сделано для того, чтобы его проанализировать и понять'.

^ В 60-80 гг. Изучение института административной ответственности становится одним из главных направлений в административно-правовых ис­ следованиях. В целом за прошедшие десятилетия учёные администратйвисты, такие как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, И.И. Веремеенко, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.Г. Самищева, А.П. Щергин и др. Проделали ог vF ромную работу на разработке проблемы административной ответственности и подготовили теоретическую базу для составления Основ законодательства Союза GCP 1980 г. об административных правонарушениях и соответствую­ щих кодексов союзных республик 1984-1985 гг. Однако, ни Основы, ни ко­ дексы не закрепили понимание административной ответственности в виде определения, хотя использовали это понятие, взяв за основу два его ключе­ вых признака: административный проступок и административное взыскание.

W Отсутствует подробное определение и в нынешнем Кодекса РФ об админи­ стративных правонарушениях.

С учётом изложенной ретроспективы в области развития понятия от­ ветственности попытаемся ещё раз сказать об основных признаках админи­ стративной ответственности и её структуре.


Юридическая ответственность - это явление, непосредственно связан­ ное с нормативностью права. Из нормативности - коренного свойства права щ - следует, по крайней мере, два качества, характеризующие юридическую ответственность.

Прежде всего нормативность означает способность регулировать опре­ делённые типы общественных отношений. В последнее время всё чаще об­ ращается внимание на нормативность как свойство управленческих отноше­ ний и процессов, которые могут существовать в зависимости от заданной це­ ли, устанавливать и регулировать в заданном нормой права режиме порядок Щ, ' Лунев А.Е. Понятие административного проступка и основание административной ответственности // Пра­ воведение, 1959, № ЗС. 27.

115 •• реализации этих общественных отношений, т.е. определять степень дозво­ ленности, или необходимости действий и поступков, запрещать определён­ ные действия и т.п. в соответствии с целями правового регулирования.

Кроме того, нормативность всегда несёт в себе обязательность и при­ нуждение, навязывание определённого нормой эталона поведения примени­ тельно к правовому нормированию -^ государственного принуждения, в том числе в форме санкций.

При характеристике способности права определять границы необходи­ # мого поведения субъектов права, их правовой статус, субъективные права и юридические обязанности акцепт обычно смещается в сторону формулиро­ вания модели запрещённого поведения, что непосредственно связано с поня­ тием противоправного поведения и правонарушения'.

Исходя из вышеизложенного под юридической ответственностью сле­ дует понимать применение к лицам, совершившим правонарушения, преду­ смотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессу­ альном порядке.

Административная ответственность за правонарушения совершаемые на железнодорожном транспорте — является одним из видов юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным орга­ ном или должностным лицом административного наказания к лицу, совер­ шившему правонарушение на железнодорожном транспорте. Администра­ 4 тивная ответственность за правонарушения совершаемые на железнодорож­ ном транспорте обладает признаками, свойственными юридической ответст­ венности вообще, т.е.

- основание и вид ответственности устанавливаются в нормативно правовых актах (закона, подзаконных актах), - меры наказания применяются специально уполномоченными на то органами, - наличие специальной процессуальной формы применения ответственности.

Беко. Организация уголовной юстиции в главнейшие исторические эпохи. СПб., 1967. С. 28.

Именно с помощью анализа признаков юридической ответственности применительно к административной, как одному из видов юридической от­ ветственности, можно отграничить административную ответственность от других видов (уголовной, дисциплинарной, материальной ответственности).

Административная ответственность имеет собственную нормативно правовую основу и может быть установлена как законами, так и подзакон­ ными актами, либо их нормами об административных правонарушениях.

ш Нормы административной ответственности образуют самостоятельный эле­ мент административного - правового механизма управления.

Основанием административной ответственности за правонарушение совершенное на железнодорожном транспорте явля:ется административное правонарушение.

Субъектами данной административной ответственности могут быть как физические лица, так и коллективные образования.

»

Другой важный признак характеризует административную ответст­ венность как форму реагирования государственных органов на правонару­ шение, что выражается в применении на основе отрицательной оценки кара­ тельных административных санкций. Система правовых норм, содержа­ щихся в КоАП, свидетельствует о том, что наложение административного наказания является завершающей мерой (формой) среди других мер адми­ нистративной ответственности. Применение административного наказания * материализует правовую оценку, которая была дана правонарушению и личности правонарушителя в ходе рассмотрения дела и вынесения по нему постановления. Значение этого признака состоит в том, что в основном при рименении административного наказания виновный субъект претерпевает определенные лишения личного, морального и материального характера.

Административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: исполнительной власти, ме 1| ' Вельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство.с^ и право.-1999.-№ 12. С. 15.

:• • ;

• _;

,.••;

;

' •;

•;

... 117;

,, V/"'. '-V-^••' • стного самоуправления, a также районными судами (судьями) и мировыми судьями. Административные наказания налагаются органами и должност­ ными лицами на неподчиненных им правонарушителей. Применение ад­ министративного наказания не влечет судимости и увольнения с работы.

Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное наказание в течение установленного срока.

Административная ответственность вообще, и за правонарушения в сфере железнодорожного транспорта в частности реализуется в. специфиче­ ских для неё процессуальных формах. Это— самый характерный ее при­ знак. Как правильно отметил И.А. Галаган, административная ответствен­ ность - преимущественно "процессуальное образование". Очень важно, чтобы карательная деятельность органов тосударственного управления протекала в определенных административно-процессуальных формах, т.е.

по заранее установленным правилам и процедурам, устанавливающим по­ рядок деятельности этих органов в области юрисдикции.

Следовательно, административная ответственность обладает рядом. черт, отличающих ее от других видов ответственности.

Итак, под административной ответственностью следует понимать все меры административно-правового воздействия, применяемые к лицу, совер­ шившему административное правонарушение. Эти меры реализуются в пра­ воотношений, возникающем и объективно существующем с момента совер,^ шения административного проступка. Это - административно процессуальное правоохранительное отношение, развертывающееся во вре­ мени и охватывающее все основные стадии производства по делам об адми­ нистративных правонарушениях. Его главные субъекты — компетентный ор­ ган, наделённый властными юрисдикционными полномочиями, и цравона рушитёль: первый обладает не только наказательными правами, но и обя­ занностями;

второй не является лишь объектом принудительного воздейст­ вия со стороны государства, но является также субъектом определенных прав. Внимательный анализ данного соотношения прав и обязанностей по • зволяет выделить структурные элементы административной ответственно­ сти, к которым относятся: объяснение виновным лицом существа наруше ния;

отрицательная оценка компетентным органом противоправного деяния;

применение административного взыскания.

Цели юридической ответственности подразделяются на воспитатель­ ную и превентивную. Наиболее важной задачей борьбы с правонарушителя­ ми является их предупреждение. Правонарушения нельзя искоренить, борясь ^ только непосредственно с ними, но существенно уменьшить их число можно и должно. Достаточно очевидно, что число вредных и опасных для общества деяний заметно возросло бы, если бы они не были запрещены, или за них были бы установлены неэффективные санкции, либо, наконец, если бы пра­ вовые запреты можно было нарушать безнаказанно. По своему содержанию меры, предусмотренные санкциями, должны иметь целью исправление и пе­ ревоспитание правонарушителей, предупреждение совершения новых пра W вонарушений ими (частная превенция) и иными лицами (общая превен­ ция). Эта цель осуществляется в процессе применения и реализации санк­ ций, т.е. в отношениях юридической ответственности за правонарушения.

Так, в соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и дру 1^ гими лицами.

Основанием административной ответственности является администра­ тивное правонарушение. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административ. ным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов. Российской Федерации об административных пра­ вонарушениях установлена административная ответственность.

• 119.;

;

Административная ответственность наступает, если правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с действующим зако­ • нодательством уголовной ответственности.

Содержащееся в КоАП понятие охватывает собой конститутивные при­ знаки административного правонарушения, исходя из данных признаков формируются признаки административного правонарушения;

в области же­ лезнодорожного транспорта. Ими являются:

Ш- а) антиобщественность;

б) противоправность;

в) виновность;

г) наказуемость деяния.

Исходным, в характеристике указанных признаков является понятие деяние. Это акт волевого поведения. Он заключает в себе два аспекта пове­ дения: действие либо бездействие. Действие есть активное невыполнение W обязанности, законного требования, а также нарушение запрета (например, нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном транспорте) Бездействие есть пассивное невыполнение обязанности (например, не­ выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП) и т.д.). Часто одни и те же обязанности могут быть нарушены как действием, так и бездействием По своей социальной значимости деяние является антиобщественным, •ф ' •. причиняющим вред интересам граждан, общества и государства. Какое дея­ ние в рамках института административной ответственности является анти­ общественным. Определяется законодательством. Следовательно, не всякое антиобщественное деяние имеет отношение к содержанию признаков адми­ нистративного правонарушения.

Противоправность заключается в совершении деяния, нарушающего нормы права. Эти нормы могут принадлежать не только к административно­ му, но и к ряду других отраслей права. Принципиально то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами административной ответственно * сти. Это, кроме административного, могут быть нормы конституционного, финансового, гражданского, трудового и других отраслей права. Так, при безбилетном проезде не исполняется договор перевозки, налицо нарушение норм гражданского права.

Деяние, не являюш,ееся противоправным, не может образовать админи cTpatHBHoronpaiBOHapymeHH^ и повлечь административную ответственность.

Виновность деяния означает, что оно совершенно умышленно или по *Р неосторожности. Наличие вины - обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния админист­ ративным правонарушением, в том числе, при его формальной противоправ­ ности.

Одним из признаков административного правонарушения является ад­ министративная ответственность за деяние. Так, административным право­ нарушением : признается только то деяние, за которое законодательством Ш' '. предусмотрена административная ответственность, «с одной стороны, адми­ нистративное правонарушение - основание административной ответственно сти, с другой, такая ответственность - признак административного правона­ рушения, определяющий его юридическую природу ».

В установленных законодательством случаях для признания деяния административным правонарушением необходимо наличие причинной свя­ зи между деянием и его неблагоприятными противоправными последствия JIJ;

МИ В виде причинения вреда здоровью, имуш,еству, экологии и т.д. (напри­ мер, нарушение водителями правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее причинение материального уш,ерба И т.д.).

Признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава. Понимание этого вопроса имеет не столько тео­ ретическое, сколько практическое значение. При наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, что ис Ш ' Алехин А.П. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, 1998. С. 287.

121 •.

ключает законность привлечения к административной ответственности.

Например, нарушение правил провоза ручной клади сверх установленных норм без оплаты на железнодорожном транспорте лицом, не достигшим 16 летнего возраста, означает совершение им административного правонару­ шения, но это лицо не подлежит административной ответственности, ибо в его действии нет состава административного правонарушения, так как субъ­ ектом его признаются лица, достигшие к моменту совершения администра­ t.

^ тивного правонарушения шестнадцатилетнего возраста.

Понимание состава административного правонарушения необходимо для отграничения административных правонарушений от смежных (частично совпадаюш;

их) с ними преступлений. В законодательстве отграничение их проводится именно по юридическим критериям элементов их составов.

В законодательстве отсутствует понятие состава административного правонарушения, но его содержанием обосновывается правомерность и 'Ш. сущность такого понятия. Состав административного правонарушения — со­ вокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (эле­ ментов), наличие которых может повлечь административную ответствен­ ность.

Признаками (элементами) состава административного правонаруше­ ния являются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

При характеристике объекта принято рассматривать общий, родовой, ^ видовой, непосредственный объекты административного правонарушения.

Во всех случаях общим объектом являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Как правило объектом проступка в области железнодорожного транспорта является его безопасная работа.

При выделении родового объекта конкретизируется род охраняемых административно-правовыми нормами общественных отношений, это отно­ шения по охране общественного порядка и безопасности, отношения по ох Р ране прав и свобод личности.

:. • 1 2 2• ••• По видовым объектам посягательства правонарушения сгруппированы в главы особенной, части КоАП РФ, это отдельные группы общественных отношений, охраняемых законодательством: права граждан и здоровье насе­ ления. Применительно к рассматриваемой теме это отдельная группа обще­ ственных отношений, охраняемых государством в сфере работы транспорта.

Объективная сторона заключается в действии или бездействии, запре­ щенном административным правом. Как уже отмечалось, действие или без -Ш действие может посягать на конкретные общественные отношения, урегули­ рованные многими отраслями права (гражданского, трудового, финансового и др.). Наличие объективной стороны административного правонарушения законодатель во многих случаях ставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, наступивших его вредных последст­ вий, совершения противоправною деяния в прошлом, его систематичности.

Содержание объективной стороны может включать характер действия или Wf' бездействия - неоднократность, повторность, длящееся нарушение. Законо­ дательство об административных правонарушениях в прямой форме фикси­ рует именно эти элементы содержания объективной стороны администра­ тивного правонарушения.

Объектом посягательства на железнодорожном транспорте могут со­ ставлять конкретные действия, либо нарушение требований нормативных ак­ тов (правил, инструкций).

^/ Неоднократность однородного действия или бездействия служит не­ пременным условием для признания его объективной стороной администра­ тивного правонарушения. Отсутствие однородности исключает возможность его такой характеристики.

Повторность по законодательству об административных правонару­ шениях означает совершение одним и тем же лицом в течение года однород­ ного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административ­ ному наказанию. Повторность служит обстоятельством, отягчающим ответ W ственность за административное правонарушение. Повторность необходимо. •. ' ••/.'"'•' '.123 /.• отличать от неоднократного правонарушения, квалифицируемого как еди­ ное, а не несколько правонарушений.

Ш " Дляш;

имся является действие или бездействие, сопряженное с после дуюш;

им длительным невыполнением обязанностей, возложенных на винов­ ного законом под угрозой административной ответственности. Длящееся. административное правонарушение является единым независимо от про­ должительности действия или бездействия.

Ш Длящееся административное правонарушение следует отличать от продолжаемого, под которым понимается соверщение одним и те же лицом нескольких тождественных правонарушений, за каждое из которых он под­ лежит административной ответственности. Например, им может быть изго­ товление и использование радиопередающих устройств без разрешения, ес­ ли оно совершено неоднократно.

, Субъектами административного правонарушения признаются:

Щ\ а) физические лица;

б) организации.

Среди физических лиц различаются: граждане и другие, весьма разно­ образные категории лиц, признаваемых субъектами административного пра­ вонарушения совершаемых на железнодорожном транспорте с учетом осо­ бенностей их правового положения, выполняемых профессиональных, соци­ альных функций, состояния здоровья, принадлежности к религиозным объе Щу динениям..

Для отдельных категорий лиц эти. факторы обусловливают дополни­ тельные основания для административной ответственности, для других ограничение применения ее мер.

. К числу первой группы относятся должностные лица, водители транс­ портных средств. Так, должностные лица в качестве таковых признаются субъектами административных правонарушений, связанных с несоблюдени­ ем установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их Ш служебные обязанности. При этом должностные лица подлежат админист ^ : • 124. " •• ративной ответственности не только за собственные действия или бездей­ ствия, но и подчиненных работников, нарушающих соответствующие пра ^ вила. За другие административные правонарушения они несут ответствен­ ность на общих основаниях.

Ко второй группе относятся военнослужащие срочной службы, бере­ менные женщины, имеющие детей до 14-летнего возраста, инвалиды II и I групп, несовершеннолетние. Так, к военнослужащим срочной службы не Ц может применяться за административное правонарушение штраф, к бере­ менным женщинам не может применяться арест и т.п.

Юридические лица (организации) также являются субъектами админи­ стративной ответственности за правонарушения совершаемые на железно­ дорожном транспорте. В новом административном кодексе впервые юриди­ ческое лицо указано в качестве субъекта административной ответственно­ сти. Однако проблема административной ответственности организаций не Щ получила не только в законодательстве, но и в теории приемлемого разреше­ ния.

Говоря о субъективной стороне административных правонарушений юридических лиц, надо подчеркнуть, что административная ответственность наступает только при йаличии вины юридического лица, совершившего ад­ министративно-противоправное деяние, за исключением специально преду­ смотренных законом случаев объективной (безвиновной) административной 0, ответственности организаций.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.