авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

vy vy

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Лебедева, Надежда Эдуардовна

1. Правовой статус депутата законодательного

(представительного) органа

государственной власти

субъекта Российской Федерации

1.1. Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2003

Лебедева, Надежда Эдуардовна

Правовой статус депутата законодательного

(представительного) органа государственной власти субгьекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Проблемы теории и практики : Дис.... канд. юрид. наук

:

12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной библиотеки) Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0597/030597012.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Лебедева, Надежда Эдуардовна Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации СПб. Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

Северо-Западная Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

ЛЕБЕДЕВА Надежда Эдуардовна П Р А В О В О Й СТАТУС ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ) Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Специальность: 12.00.02 -Конституционное право;

Муниципальное право Научные руководители:

доктор юридических наук, профессор Бернацкий Георгий Генрихович кандидат юридических наук, профессор Моралева Кира Анатолиевна Санкт-Петербург ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава 1. Статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - основа статуса его депутата § 1. Понятие и особенности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 2. Мандат депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: особенности возникновения и срок действия § 3. Вид и содержание мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Глава 2. Основные элементы правового положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 1.

Права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 2. Гарантии осуществления депутатской деятельности § 3. Ответственность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Заключение Список использованной литературы Приложение Введение Актуальность темы. Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и закрепление в ней принципов федеративного устройства государства ознаменовало начало формирования новой системы органов власти - системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одним из которых является законодательный (представительный) органов государственной власти. Проблемы осуществления народными представителями деятельности в законодательном органе власти субъекта Российской Федерации вызывают теоретический и практический интерес, особенно на протяжении последнего десятилетия, что само по себе не удивительно.

Решение проблем в сфере статуса депутата влияет на такие немаловажные составляющие жизни общества, как осуществление власти населением через своих представителей, действенность и продуктивность работы законодательного органа власти субъекта Федерации, а, следовательно, действенность механизмов соблюдения общественных интересов, эффективность государства, построения институтов власти в условиях строящегося демократического государства.

Государственная власть всегда материализуется в определенной структуре государственных органов, статус которых обусловлен действующим законодательством. В условиях демократического политического режима применительно к России, которая по форме государственного устройства является федеративным государством, все более актуальной становится проблема законодательного регулирования на уровне правовых норм Федерации и ее субъектов основ гарантий осуществления депутатской деятельности, взаимоотнощений депутата с избирателями и других аспектов депутатского статуса.

Депутаты законодательного (представительного) органа власти - это избранные народом представители, уполномоченные осуществлять власть в законодательном (представительном) органе власти от имени населения.

В современной теории конституционного права существует и применяется несколько понятий, характеризующих депутата как субъекта общественных отношений: «статус депутата», «правовой статус депутата», «правовое положение депутата», «конституционный статус депутата».

Для достижения целей настоящего исследования, правовой статус депутата предлагается разделить на две составляющих: основные элементы статуса и второстепенные.

К числу основных элементов относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями.

К числу второстепенных элементов относятся: порядок избрания депутата, вид и содержание мандата депутата.

Правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации - представителей законодательного органа России Федерального Собрания регулируется нормами Конституции Российской Федерации, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, носящими внутренний характер.

Применительно к субъекту Федерации законодательное регулирование вопросов статуса депутата осуществляется на федеральном уровне, а также в процессе нормотворчества самого субъекта Федерации.

Особо следует отметить, что сложные и зачастую противоречивые процессы развития федеративных отношений в России 1993 — 1999 гг.

проявились в образовании двух моделей статуса депутата: депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. При этом Конституционным Судом Российской Федерации в 1996 г.* была четко ' Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 24.12.96 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348.

установлена неправомерность обращения депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации за защитой своих прав к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1994 г., поскольку его положения не распространялись на депутатский корпус законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью решения, прежде всего, практических задач, возникающих в ходе осуществления депутатом своей деятельности. С другой стороны, актуальность связана с потребностью теоретического осмысления правовых норм, регламентирующих аспекты депутатского статуса с целью создания на уровне Российской Федерации нового нормативного правового акта, регулирующего вопросы так называемого «единого статуса» депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Первой попыткой унифицирования на уровне федерации вопросов депутатского статуса стало принятие Федерального закона от 6 октября г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».^ Приходится констатировать, что зачастую, несмотря на жесткие требования о соответствии норм права субъектов Российской Федерации нормам права федерального уровня, большое количество действующих ^ Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.94 г. // Российская газета. 1994. 12 мая.

^ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 г. // Российская газета. 1999. 19 окт.

нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречит принципам и нормам федерального законодательства. При этом действие таких норм нередко приводит к коллизиям и не устраняет пробелов в правовом регулировании вопросов статуса депутата. Исследование современной ситуации в нормативном регулировании правоотношений, связанных с осуществлением депутатской деятельности показывает, что реализуются они на базе не в полной мере развитого федерального и регионального законодательства. В ходе продолжающейся правовой реформы уже приняты различные нормативные акты, однако, такая деятельность не достаточно эффективна без внесения изменений в действующие законодательные акты, начиная с Конституции Российской Федерации.

В результате отсутствия на уровне Российской Федерации нормативно установленных основополагающих принципов в сфере регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, на уровне местного законодательства игнорируются, а иногда и прямо нарушаются права, свободы и законные интересы граждан. Сегодня необходимо создать внутри государственной и региональной власти механизмы преодоления авторитарных тенденций, демократизировать ее функционирование. Одним из способов решения проблем является формирование и функционирование представительного органа исключительно на основе легитимных, законодательно установленных норм и принципов.

В связи с повышением роли и усложнением задач, стоящих перед народными избранниками все более очевидно, что совершенствование правового статуса депутата может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, потребует расширения научных исследований. Праю-ическая значимость совершенствования институтов статуса депутата и одновременно недостаточная теоретическая разработанность исследовательской области предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Степень научной разработанности институтов правового статуса депутата, особенно применительно к законодательному (представительному) органу власти субъекта федерации невелика. Советская юридическая литература содержала работы по вопросам профессионализации депутатской деятельности, отношения к виду мандата, коренном отличии Советов от парламентов капиталистических государств.

Целый ряд научных исследований был посвящен анализу статуса депутата в свете принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституций союзных и автономных республик 1978 г., т.к. в предыдущих советских конституциях правовой статус депутата по существу не был урегулирован (В Конституции СССР 1936 г. имелась статья, посвященная лишь отчетам избирателей и праву на отзыв депутата).

При этом особо хочется отметить разработки в этой области таких исследователей, как С.А.Авакьян, И.А.Азовкин, А.А.Безгулов, В.И.Васильев, А.В.Зиновьев, А.И.Ким, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, А.М.Мавлянов, Э.А.Манукян, Д.Н.Никитин, Н.Т.Савенков, В.А.Сивов, Н.Г.Старовойтов, К.Ф.Шеремет.'^ См. подробнее;

Авакъян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов:

Конституционные основы, теория, практика. М., 1980;

Азовкин И.А. Советы народных депутатов: Конституционные основы организации и деятельности. М., 1981;

Безгулов А.А. Правовой статус советского депутата. М., 1974;

Васильев В.И. Закон о статусе депутатов в действии. М., 1978;

Зиновьев А.В. Гарантии депутатской деятельности в СССР // Советское государство и право. 1975. № 6;

Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР. Томск, 1975;

Лепешкин А.И. Народное в конце 80-х гг. в государственно-правовой литературе предпринимались попытки обоснования существующей тогда правовой модели императивного мандата депутата (например, Б.Завадская, К.Шеремет). Большое количество статей и монографий было посвящено отчетам депутатов перед избирателями и депутатской этике (например, А.Зиновьев, А.Краснов).

Анализируя монографические издания и периодическую печать последнего десятилетия, становится возможным классифицировать всю известную литературу на определенные тематические группы в зависимости от объекта и предмета исследований авторов и ее соприкосновения с вопросами института статуса депутата.

Так большинство авторов учебной литературы по конституционному (государственному) праву Российской Федерации освещают вопросы депутатского статуса применительно лишь к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, останавливаясь в основном на аспектах, связанных с правами членов депутатского корпуса.^ По своему примечателен подход, выбранный для исследования правового положения членов парламента Российской Федерации и зарубежных государств, избранный В.Е.Чиркиным. Автор довольно скупо характеризует составляющие понятия депутатского статуса, останавливаясь представительство в советском государстве // Советское государство право. 1977. № 6;

Мавлянов A.M. Статус народного представителя. Душанбе, 1974;

Манукян Э.А. Депутат в трудовом коллективе. М., 1979. Савенков Н. Т. Депутат районного, городского совета. М., 1974;

Сивое В.А. Статус советского депутата. Л., 1973;

Старовойтов Н.Г. Народный депутат: правовой статус и проблемы его осуществления // Советское государство и право. 1980. № 2;

Шеремет К.Ф., Кутафий О.Е. Компетенция местных Советов депутатов трудящихся. М., 1976.

' См.;

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.

М., 2001;

Козлова Е.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 1998;

Правоведение: Учебник / Под ред. С.А.Комарова. М., 2001 и др.

при этом на нескольких проблемных вопросах, но, увы, не предлагая пути их решения. Разговор же о статусе депутата местного представительного органа власти не ведется вообще.^ Особо необходимо выделить работы, посвященные вопросам избирательного права и процесса. Большинство научных и учебных изданий здесь могут служить лишь отправной точкой для построения суждений относительно статуса избранного в соответствии с действующим законодательством депутата представительного органа. Так А.Е.Постников в своей монографии «Избирательное право России», предлагает проект модельного закона субъекта Российской Федерации «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», однако, рекомендации, которые дает автор применительно к совершенствованию избирательного процесса в большинстве своем носят сугубо теоретический характер. Аналогичная ситуация наблюдается и в трудах других специалистов в сфере избирательного права. ^ Авторы исследований в сфере статуса субъекта Федерации, наибольшее внимание уделяют принципам и практике осуществления законодательной деятельности в субъектах России. Рассматриваются проблемы взаимоотношения центра и регионов, правового положения государственных органов власти на местах. Примером такого анализа могут Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

Постников А.Е. Избирательное право Росси. Научное и учебное издание. М., 1996. С.

205.

о Малый А. Ф. Избирательная система Российской Федерации. Саранск, 1995;

Практика проведения демократических выборов в Московской области: Учебное пособие. М., 1999;

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999;

Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве РФ. М., 1997;

Князев С.Д. Выборы в субъектах РФ: правовые акты и реалии // Журнал российского права. 1997. № 10.

служить работы Л.В.Андриченко, Р.Ф.Васильева, В.В.Гошуляка, С.Л.Сергевнина и дp.^ Оценивая все вышеизложенное, еще и еще раз хочется обратить внимание на то, что на данный момент времени также не существует ни одного исследования, посвященного отдельным институтам статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.

Рассмотрению различных аспектов правового статуса законодательного органа власти и статуса депутата данного органа посвятили свои труды целый ряд современных отечественных ученых - С.А.Авакьян, М.В.Баглай, С.М.Бекетова, А.А.Белкин, А.М.Величко, Н.В.Витрук, С.Н.Воронов, В.В.Гошуляк, И.В.Гранкин, А.А.Денисов, Б.И.Добрынин, А.М.Дроздова, В.М.Жуйков, А.В.Захаров, А.В.Зиновьев, И.А.Золотовская, А.В.Ильин, С.А.Комаров, С.И.Костенко, А.А.Кондрашев, Ю.А.Кравцов, Н.А.Краснов, А.А.Ливеровский, Е.А.Лукьянов, А.П.Любимов, А.В.Малько, П.С.Матейкович, С.М.Миронов, Л.А.Морозова, М.И.Пирогов, И.В.Петелина, В.М.Платонов, Д.А.Райгородский, С.Л.Сергевнин, Б.М.Скрынников, Е.Б.Хохлов, В.Е.Чиркин, В.Л.Шейнис, Т.Э.Шуберт, и др.'° ^ См.: Сергевтш С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999;

Васильев Р.Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов Российской Федерации. Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы совершенствования и использования в преподавании.

М., \999\ Андриченко Л.В., Белоусова Е.В., Крылов Б.С. Субъекты Российской Федерации.

Правовое положение и полномочия. М., 1998;

Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства РФ. М., 2000.

^^ См.: Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991;

БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001;

Бекетова СМ., Скрынников Б.М. Правовое регулирование депутатской неприкосновенности на региональном уровне // Журнал российского права. 1998. № 10-11;

Белкин А.А. Дело об отзыве депутата // Правоведение. 1997. № 3;

ВитрукА.В. Конституционное правосудие. М., 1998;

Воронов С.Н.

Проблемы совершенствования избирательной системы субъекта Федерации // Правоведение. 1999. № 1;

Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Федерации. М., 1998;

Денисов А.А. Депутатская этика. М., 1994;

Зиновьев А.В.

Императивный характер депутатского мандата // Правоведение. 1984. № 1;

Краснов М.А.

Ответственность в системе народного представительства. М., 1997 и др.

в специальной юридической литературе пока отсутствуют монографические исследования, посвященные проблемам статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности данного исследования.

Объект и предмет исследования. Объект исследования - теория и практика реализации понятия «правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Предмет исследования нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования статуса депутата;

научные идеи, материализованные в трудах ученых юристов.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - рассмотреть элементы статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, выявить пробелы в нормативном правовом регулировании и предложить пути совершенствования законодательного закрепления статуса депутата.

В ходе диссертационного исследования для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1. Выявить существующие в настоящее время проблемы правового регулирования статуса депутата;

2. Исследовать различные теоретические подходы к установлению прав, обязанностей и ответственности депутата в различных субъектах Российской Федерации;

3. Показать особенности правового статуса депутата субъекта Федерации в сравнении со статусом депутата Государственной Думы Российской Федерации;

4. Проанализировать механизм взаимодействия депутата с избирателями в соответствии с текущим законодательством;

5. Выявить существующие на данном этапе правовые проблемы реализации статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации и предложить способы их решения;

6. Доказать необходимость создания теоретической модели «единого депутатского статуса» применительно к депутатам представительных органов власти субъекта Федерации;

7. Сформулировать конкретные предложения по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов Федерации и субъектов Федерации в области статуса депутата, особенно применительно к ответственности депутата;

8. Разработать модельные нормы в сфере правового регулирования института отзыва депутата.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Использование настоящих методов позволило всесторонне и глубоко исследовать поставленные проблемы. В соответствии с мировоззренческой и методологической установкой, принятой автором, статус депутата исследуется как междисциплинарная проблема, лежащая на стыке юриспруденции, социологии, политологии, психологии и др. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования.

Основными методами, применяемыми в работе являются общенаучные и специально-научные методы. К общенаучным методам относятся: формально-логический, историко-аналитический, диалектический, структурно-функциональный. Среди специально-научных методов использовались: сравнительно-правовой, формально-юридический.

прогнозирования применительно к перспективам развития законодательства в сфере статуса депутата, классификации государственно-правовых явлений.

Нормативная правовая основа исследования. Нормативной правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, нормативные акты Российской Федерации и ее Субъектов.

Было проанализировано значительное число нормативных правовых актов различных субъектов Российской Федерации: Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Карелия, Краснодарского края.

Приморского края. Красноярского края. Амурской области. Белгородской области. Брянской области, Волгоградской области. Вологодской области.

Воронежской области, Калининградской области. Кемеровской области.

Кировской области. Костромской области. Ленинградской области, Москвы, Санкт-Петербурга и ряда других.

Многоаспектный характер темы исследования обусловил необходимость обращения к научным трудам отечественных авторов, а также материалам, полученным из официальных зарубежных источников и средств массовой информации.

Научная новизна исследования. Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором предпринята попытка критического осмысления новейшей практики реализации норм Конституции Российской Федерации и текущего законодательства (в особенности Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») применительно к регулированию аспектов статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации;

выявления коллизий и пробелов в нормативно правовом регулировании депутатской деятельности на уровне законодательства Субъекта. Особый акцент в работе делается на рассмотрении практических проблем, складывающихся в ходе взаимоотношений депутата и его избирателей, и, как следствие, на возможности отзыва депутата законодательного (представительного) органа власти. Анализ проблемных ситуаций в практике реализации статуса депутата показывает необходимость совершенствования ее правовых основ.

Автором в качестве предложений по устранению пробелов в законодательстве создан законопроект, регулирующий понятие и процедуру отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти.

Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, теоретических работ и других источников позволил сформулировать ряд выводов и предложений, выносимых на защиту:

1. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» требует скорейшего приведения в соответствие с ним законодательства субъектов Федерации и принятия новых нормативных правовых актов и является подтверждением необходимости унификации на уровне федерации основных положений статуса депутата. Для этого предлагается ввести новое теоретическое понятие «единый статус депутата», охватывающий вопросы основных прав, обязанностей и гарантий осуществления депутатской деятельности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации 2. В связи с необходимостью решения вопроса о правовой основе деятельности депутата целесообразно разработать и нормативно закрепить содержание понятия «депутатский мандат». Последнее должно отвечать сложившейся правоприменительной практике и как обязательный элемент включать возможность отзыва депутата.

3. В целях повышения уровня профессионализма депутатов, организации системы их профессионального обучения необходимо ввести специальные образовательные программы, призванные увеличить работоспособность законодательного органа власти.

4. В связи с несовершенством законодательной регламентации разновидностей ответственности депутата назрела необходимость введения института отзыва депутата на уровне федерального закона.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Апробация результатов исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения развивают и дополняют те разделы науки государственного права, которые посвящены изучению статуса депутата законодательного (представительного) органа власти любого уровня. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут служить основой для дальнейшего исследования в данной области. Рассмотрение проблем реализации основных аспектов депутатского статуса имеет практическую направленность и сориентировано на совершенствование государственного механизма Российской Федерации. Выдвинутые в работе предложения могут быть использованы в процессе разработки нормативных правовых актов, практике совершенствования законодательной базы регламентирования составляющих статуса депутата. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, могут послужить также лучшему пониманию сложившейся практики применения существующих норм права.

Основные положения диссертации нашли свое развитие в рамках авторского спецкурса по государственно-правовой специализации:

«Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа власти» и в различных публикациях автора.

Структура исследования. Структура диссертации соответствует ее задачам и состоит из введения, двух глав, которые делятся на шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы, а также приложения.

Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих публикациях автора:

1. Народное представительство и принцип разделения властей // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 1. / Под ред. С.А.Комарова. СПб., 1998. (в соавт.). 0,8 п.л.

2. Организационно-правовые проблемы отзыва депутата представительного органа власти // Ученые записки Института права СПБ государственного университета экономики и финансов. 1999. № 2. 0,6 п.л.

3. Законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации: основы правового статуса и порядка формирования // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 3.

Ч. 1. / Под ред. С.А.Комарова. СПб. — Коломна, 2000. (в соавт.). 0,8 п.л.

4. Общие вопросы правового положения депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 3. Ч. 2. / Под ред. С.А.Комарова. СПб. — Коломна, 2000. 0,4 п.л.

5. Представительная демократия и ответственность депутата:

теория и практика проблемы // Юридическая мысль. 2001. № 1. 0,6 п.л.

6. Гарантии осуществления депутатской деятельности:

современное состояние проблемы // Юридическая мысль. 2002. № 2. 0,8 п.л.

Глава 1. Статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации основа статуса его депутата Законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации олицетворяет народное представительство и осуществляет главным образом законодательную функцию, принимая конституции (уставы), законы и иные правовые акты, утверждая бюджет.

Его положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Основные вопросы организации и деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации регламентируются Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, конкретизируются в Конституциях, уставах и законах субъектов Федерации. Эти нормативные акты будут проанализированы в данной главе работы с целью выявления существующих проблем в сфере регулирования правового положения законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, а также с точки зрения определения влияния на статус депутата основных аспектов регулирования правового положения данного органа в местном законодательстве.

При анализе основных составляющих статуса депутата становится очевидна невозможность его рассмотрения без осознания роли и места законодательного (представительного) органа власти субъекта федерации в системе органов государственной власти.

§ 1. Понятие и особенности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации В соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации^ ^ по форме государственного устройства Россия является федеративным государством. В специальной литературе федеративные государства в зависимости от объема полномочий субъектов федерации принято разделять на симметричные и асимметричные.^ Конституция Российской Федерации в ст. 5 закрепила принцип равноправия всех субъектов Федерации, что является формальным подтверждением наличия в России симметричной федерации.

На практике договорное неравноправие субъектов федерации способствует развитию асимметрии федеративного устройства России. Так, например, Якутия в 1993 г. подписала с Россией соглашение, в соответствии с которым в ее исключительную собственность передавалось 11% добываемого золота и 20% алмазов. При этом было забыто то, что именно Россия открыла богатые сибирские месторождения и вложила огромные людские и материально-финансовые средства в их освоение. В 1993 г.

Татарстан навязал России подписание трех межправительственных соглашений. Одно из них предоставляет Татарстану право экспортировать продукцию военных заводов, которые ему никогда не принадлежали;

другое — дифференцирует собственность, расположенную в Татарстане, на три категории: на принадлежащую Татарстану полностью;

на подлежащую совместному использованию;

на находящуюся в ведении России. Последняя " Конституция Российской Федерации. М., 1995.

См., например: Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. М.

2000. С. 16 и др.

категория собственности является, как правило, убыточной. По договору от 15 февраля 1994 г. Татарстану было предоставлено право распоряжаться добычей нефти и газа, определять перечисления в федеральный бюджет, которые не превышают 1—2% от налога на прибыль.'^ Рассматривая проявления неравноправия субъектов Российской Федерации, А.В.Зиновьев приходит, на мой взгляд, к выводу о том, что «принципиальные разночтения в договорах субъектов Федерации с Россией не способствуют укреплению целостности и единства Российской Федерации и стабильности в стране. Привилегии и льготы, выторгованные некоторыми субъектами федерации, позволяют им не участвовать в равной мере с другими субъектами в решении общероссийских дел. Увеличение договорного и иного неравноправия субъектов, да еще в ущерб интересам граждан и федерации, рано или поздно взорвет такую федерацию».'"* Асимметричность Российской Федерации как негативное явление констатируется и в докладе «Развитие федеративных отношений в России».'^ В нем, в частности, утверждается, что: «Республики заняли более прочное место, нежели другие типы субъектов федерации, в системе федеративных отношений. По отношению к ним федеральные органы государственной власти, как правило, воздерживаются от каких-либо характерных для унитарного государства методов воздействия. Этого нельзя сказать о других субъектах Федерации. Даже по отношению к краям и областям, не говоря уже об административной области и административных округах, часто продолжают действовать традиции унитарного государства, причем централизованного типа. Не редки случае необоснованных попыток ^^ См. подробнее: Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы//Правоведение. 1997. № 3. С. 5.

^'* Там же. С.6.

* Развитие федеративных отношений в России. М., 1999. С. 25.

^ центра тем или иным способом вмешиваться компетенцию субъектов федерации». ^^ Однако далее авторы Доклада несколько смягчают категоричность вышеприведенных суждений. «Асимметричность в отношениях между федерацией и ее субъектами, принадлежаш^ими к различным типам, так же, как и между субъектами федерации одного типа, в определенных пределах допустима. Однако различия, обусловленные этой асимметричностью, как было отмечено выше, во-первых, не должны носить качественного характера и, во-вторых, должны быть социально и экономически мотивированы». Но, с другой стороны, именно симметричные федерации обладают большей устойчивостью и целостностью.

Следует заметить, что в отечественной теории государственного права существуют и сторонники асимметричной федерации.'^ По их мнению, асимметричность является фактором консолидации государственности и сегодня представляет собой единственно возможный путь (способ) сохранения целостности России. Близкую позицию отстаивает Э.В.Тадевосян. Он считает, что для сдерживания сепаратистских тенденций как раз и нужны двусторонние договоры, призванные в нынешних ^ ^ конкретных условиях играть позитивную роль, по крайней мере временно.

При этом для всех субъектов Федерации, независимо от вида федерации, характерен ряд общих признаков: наличие местного двухпалатного или однопалатного парламента (в мировой практике '^Тамже. С. 45.

^^ Там же. С. 45— См.: Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С.105.

'^ См.: Абдулатипов Р.Г., Бодтенкова Л.Ф., ЯровЮ.Ф. Федерализм в истории России: В Зкн. М., 1992. Кн. 1.

^° Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм//Государство и право. 1996. № 10. С.14.

федеративных государств лишь Объединенные Арабские Эмираты не имеют парламентов в субъектах, а законодательными полномочиями обладают эмиры), администрации и права на собственное законодательство.

Итак, на мой взгляд, вопрос, связанный с применением на практике теорий федеративного устройства федерального государства применительно к ее асимметричному или симметричному характеру, наиболее правильным будет стремление к максимальной симметричности формирующихся федераций, к которым можно отнести и Российскую Федерацию, что в полной мере будет способствовать обеспечению укрепления правового регулирования основ статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

На выравнивание статуса субъектов Российской Федерации направлен Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»,^'^ которым устанавливается порядок заключения договоров субъектов Российской Федерации с федерапьным центром и конституционное ограничение предметов подобных договоров.

Рассмотренные теоретические аспекты оказывают немаловажное влияние на формирование правового пространства как на уровне нормативных правовых актов Российской Федерации, так и на уровне актов ее Субъектов. Органом, который по своей основной функции и осуществляет законотворческую деятельность является законодательный орган власти субъекта Федерации, что подтверждает и Конституция ^'^w^KWH.S.f. Государствоведение. Учебник для вузов. М., 1999. С. 183-184.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.99 г. // Российская газета. 1999. 30 июня.

Российской Федерации закрепившая, что государственную власть России осуществляют наряду с федеральными органами и органы государственной власти субъектов Федерации, и утвердила право субъекта Федерации на формирование данных органов.

Конституция последовательно регламентирует в главе, посвященной федеративному устройству, предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. При этом законодатель применил принцип изложения данных предметов ведения в виде закрытого перечня. Полномочия субъекта Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции России носят остаточный характер. Немаловажно, что ст. 72 Основного Закона относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Именно данная норма и послужила основанием для принятия в 1999 г.

Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который пришел на смену Указу Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г.^"* Очевидно, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, которая устанавливает необходимость принятия такого рода нормативных правовых актов, это событие должно было произойти ^^ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от06.10.99 г. //Российская газета. 1999. 19 окт.

^'* Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства. 1993. № 43.

минимум на 5 лет раньше. Нормы закона в большинстве своем носят отсылочный характер по отношению к уставам и конституциям субъектов Российской Федерации, которые и должны содержать конкретизацию положений, определяющих статус, полномочия и другие аспекты деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. При этом он обязал субъекты Российской Федерации привести местное законодательство в соответствие с данным Законом.

Сам факт принятия Закона породил ряд казусов, связанных с обнаружением несоответствий между правовыми нормами, содержащимися в Законе и нормами, принятыми на уровне субъекта Федерации. Однако далеко не все представительные органы субъектов Российской Федерации незамедлительно занялись устранением противоречий, помня о том, что сам законодатель дал своеобразную отсрочку для внесения изменений, указав в качестве переходного периода два календарных года со дня вступления Закона в силу.

В последствие в текст данного Закона был внесен ряд изменений.

Применительно к законодательному (представительному) органу субъекта Федерации эти изменения коснулись вопросов о досрочном прекращении полномочий всего депутатского корпуса.^^ Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации определяется как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Его наименование, структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

^^ Изменения внесены Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. устанавливается как основной принцип в сфере формирования органов власти субъектов Федерации принцип разделения власти на законодательнзоо, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа власти.^^ На основе данного принципа, а также принципов единства системы органов государственной власти, народовластия, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, самостоятельности органов государственной власти в реализации своих полномочий, осуществляет свою деятельность законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации, независимо от его названия (Законодательное Собрание, Областная Дума, Областное Собрание, Областное Собрание депутатов. Губернская Дума, Городская Дума, Совет народных депутатов).

При регламентации общих принципов организации законодательной ветви власти в субъектах Федерации важно не нарушить предусмотренную Конституцией Российской Федерации систему. Конституциями, уставами субъектов Федерации может определяться наиболее подходящая для условий данного субъекта система организации государственной власти, конституционно-правовой статус органов власти. Унификация Федеральным законом тех моментов организации власти, которые призваны определяться именно и исключительно конституционными актами субъектов Федерации, должна оцениваться как нарушение Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения вряд ли можно признать в ^ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) ^ и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ст. 1.

полной мере конституционным предлагаемый рассматриваемым Законом практически безальтернативный вариант схемы организации законодательной власти в регионах.

На практике большинство законодательных органов власти субъектов Федерации являются однопалатными (Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Областное собрание депутатов Псковской области.

Мурманская областная Дума и др.), однако, есть и двухпалатные — в соответствии со ст. 29 Устава Свердловской области законодательная власть в Свердловской области осуществляется Законодательным Собранием, состоящим из палат — Областной Думы и Палаты Представителей (выборы в которые соответственно проводятся на основе пропорциональной и мажоритарной системы относительного большинства).^^ Попробуем провести анализ уставов различных субъектов Российской Федерации, а именно краев, областей и городов федерального значения в части регламентации численности депутатского корпуса, срока полномочий народных избранников, названия законодательного (представительного) органа власти.

Приведенная ниже сводная таблица позволяет отчетливо увидеть определенные сходные черты в регулировании правового положения законодательного (представительного) органа власти в различных субъектах Федерации. При этом даже здесь можно заметить ряд несоответствий законодательства субъектов законодательству Российской Федерации.

Таблица Название Срок норматив­ Наименование № Наименование Число полно­ ного законодательного субъекта депутатов правового мочий Федерации органа акта 1. Кемеровская Устав Совет Народных 35 область депутатов 2. Краснодарский Устав 50 Законодательное край Собрание Краснодарского края 3. Курганская Устав Курганская 33 область областная Дума Ленинградская Устав Законодательное область Собрание Ленинградской области 5. Липецкая Устав Областной Совет 38 область депутатов Устав Московская Москва городская Дума Устав 7. Московская Московская область областная Дума Мурманская Устав Мурманская 25 Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. М., 1995-1998, Вып. 1-5.

область Областная Дума 9. Нижегородска Устав Законодательное я область Собрание Нижегородской области 10. Оренбургская Устав 47 Законодательное область Собрание Оренбургской области Устав И. Пензенская Законодательное область Собрание Пензенской области 12. Приморский Устав 39 Дума Приморского край края 13. Псковская Устав Областное Собрание область депутатов 14. Ростовская Устав Законодательное Собрание область Ростовской области Устав Самарская Самарская — губернская Дума область Устав Санкт- Законодательное Петербург Собрание Санкт-Петербурга 17. Саратовская Устав Областная Дума область Свердловская Устав Законодательное 28 и 21 область Собрание:

Областная Дума и Палата Представителей 19. Тамбовская Устав 50 Областная Дума область 20. Томская Устав Государственная область Дума Томской области 21. Тульская Устав Тульская область областная Дума 22. Ульяновская Устав Законодательное область Собрание Ульяновской области 23. Челябинская Устав Не установлено область В ходе анализа уставов двадцати трех субъектов Федерации в части положений, посвященных регламентации численности и срока полномочий законодательного (представительного) органа власти, становится очевидным, что несмотря на прямое указание федеральным законодателем на обязательную необходимость регламентации численности и срока полномочии депутатского корпуса непосредственно в уставе, некоторые субъекты Федерации игнорируют это требование. Так Уставом Челябинской и Московской области не установлен срок полномочий депутатского корпуса, Псковским, Самарским и Тульским областными Уставами не установлен численный состав законодательного органа.

В уставах большинства субъектов Федерации закреплена норма, посвященная определению даты начала полномочий законодательного (представительного) органа власти. В основном отправной точкой здесь является день начала работы законодательного (представительного) органа нового созыва.

При этом на практике не исключена возможность появления конфликтов, связанных с проведением выборов нового созыва депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.

Так в 2002 г. в Санкт-Петербурге особенно остро встал вопрос о проведении выборов нового, третьего созыва депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Еще летом 2001 г. состоялось несколько заседаний Уставного Суда Санкт-Петербурга. Поводом к проведению заседаний явился запрос муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт Петербурга, — поселок Ушково о толковании ст. 24, п. 3 ст. 25, п. 12 ст. 26 и п. 1 и 3 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружиБщаяся неопределенность в понимании положений п. 1, и 3 ст. 24 и п. 12 ст. 26 Устава Санкт-Петербурга, находящихся во взаимосвязи с положениями п. 3 ст. 25 и п. 1 и 3 ст. 30 Устава Санкт Петербурга применительно к определению даты выборов в Законодательное ^^ См.: П. 3, 4 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Собрание Санкт-Петербурга, продолжительности и объема полномочий депутатов и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в связи с проведением таких выборов. В запросе муниципального Совета указывается, что положения Устава Санкт-Петербурга не поддаются однозначному толкованию применительно к определению даты выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва и объема и продолжительности полномочий депутатов и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго и третьего созывов в связи с проведением таких выборов. Из текста обращения следует, что необходимость в толковании указанных в обращении положений обусловлена неопределенностью в их понимании применительно к определению дня голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по правилам, установленным п. 3 ст. 25 Устава Санкт-Петербурга, а также продолжительности и объема полномочий депутатов и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго и третьего созывов в связи с проведением таких выборов.^ Итогом затянувшегося конфликта стало назначение выборов нового созыва Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на декабрь 2002 г.

В 2002 г. в Санкт-Петербурге при назначении выборов Законодательного Собрания нового созыва наметилось противоречие Закона о статусе депутата Уставу Санкт-Петербурга применительно к определению момента окончания полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.


Срок полномочий депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в соответствии с Уставом не может превышать 5 лет, а срок полномочий самого законодательного органа составляет 4 года. Закон же о статусе четко ^^ Постановление Уставного Суда Санкт-Петербурга от 15.06.01 г. «По делу о толковании ст. 24, п. 3 ст. 25, п. 12 ст. 26, п. 1, 3 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга» // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 23, 26 июня.

не фиксирует срок полномочий депутата, а содержит норму, устанавливающую его зависимость от момента первого заседания законодательного органа нового созыва. Выходом из сложившейся ситуации станет лишь скорейшее устранение внутренних противоречий в тексте Устава Санкт-Петербурга и, как следствие, противоречий в законодательстве о статусе депутата.

Еще одним аспектом, тесно связанным с особенностями формирования и функционирования законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации является вопрос о численности депутатского корпуса. Зачастую число депутатских мандатов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации больше связано с административным статусом региона, чем с его населенностью.

Так, законодательный орган крупного по численности населения субъекта Федерации - города Москвы - является одним из самых малочисленных, имея 35 мандатов, а Государственное Собрание Республики Алтай, значительно уступающей Москве по населенности, имеет 41 мандат, причем в этой республике законодательный орган первого созыва состоял из депутатов. Тенденция увеличения числа депутатских мандатов в законодательных органах нового созыва отмечена также в Кировской, Курганской и Свердловской областях. При этом, численность депутатов варьирует от 25 до 50. При этом важным является то обстоятельство, что федеральный законодатель никаким образом не ограничил численность депутатского корпуса, не указав ни минимального, ни максимального порогов.

При этом также показателен и факт обязательной регламентации срока полномочий законодательного (представительного) органа. В этой связи нельзя забывать об императивной норме, которая содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и гласит, что срок полномочий депутатского корпуса не может превышать пяти лет. Субъекты Федерации не всегда избирают для своего законодательного органа максимальный срок полномочий. Примерно половина из них называет таким сроком не пять, а четыре года.

К общим вопросам правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации помимо регламентации его названия, численности, срока полномочий можно также отнести вопрос о содержании его полномочий.

Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с их основными видами, перечисленными в ст. 5 Федерального закона от октября 1999 г. можно классифицировать как:

1. В сфере конституционного строительства законодательные органы осуществляют принятие уставов и других нормативных правовых актов, вносят в них изменения и дополнения;

ведут контроль за исполнением законодательства;

выступают с законодательными инициативами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

принимают правовые акты по вопросам изменения территории и наименования субъекта Федерации;

устанавливают административно территориальное деление;

утверждают, прекращают и приостанавливают действие договоров и соглашений, заключаемых их органами государственной власти;

утверждают по представлению глав администрации структуру органов исполнительной власти;

определяют порядок регистрации уставов органов местного самоуправления;

назначают выборы в законодательные органы и органы местного самоуправления;

утверждают состав региональных избирательных комиссий по выборам депутатов и ряд других полномочий.

2. В сфере социально-экономического развития - утверждают планы и программы социально-экономического развития региона, утверждают бюджет и отчет о его исполнении;

принимают решения о введении или отмене налогов, сборов, пошлин и иных видов платежей;

устанавливают льготы и преимущества по налогам и платежам;

образовывают внебюджетные и валютные фонды регионов;

устанавливают порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации и так далее.

3. В области внешних отношений - осуществляют международные связи с субъектами или административно-территориальными единицами иностранных государств, ратифицируют международные договоры и соглашения.

В таком виде, за некоторыми исключениями, предметы ведения законодательных органов власти субъектов Федерации вошли в их уставы.

Устав Красноярского края дополнительно к предметам ведения своего законодательного органа включил описание символов края и установление порядка их использования;

толкование ранее принятых законов края.

Устав Иркутской области в предметах ведения Законодательного Собрания определил согласование введения чрезвычайного положения на территории области или ее части в соответствии с федеральным законодательством;

согласование назначения на должность и освобождения от должности по представлению губернатора первого заместителя главы администрации ^° П. «р», «т» ст. 29 Устава Красноярского края от 27.07.97 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. М., 1997, Вып. 4.

"2 щ области. Устав города Москвы в предметы ведения Московской городской Думы включил выражение недоверия Правительству Москвы или отдельным ее членам, должностному лицу городской администрации.^^ Устав Ненецкого автономного округа среди предметов ведения Собрания депутатов перечислил образование на паритетных началах согласительных комиссий для урегулирования разногласий по компетенции между Собранием депутатов, окружной администрацией, органами местного самоуправления;

принятие решений по обращениям главы администрации округа и протестам прокурора округа. ^^ Подобные примеры можно приводить практически по каждому уставу субъектов Российской Федерации. В целом такие дополнительные предметы ведения не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и в достаточной степени характеризуют особенности i предметов ведения законодательных органов.

Между тем в ряде уставов предусмотрены такие полномочия законодательных органов, которые нарушают установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей. Так, например. Устав Алтайского края наделил Законодательное Собрание правом избрания главы : администрации края.'''' Конституционный Суд Российской Федерации признал несоответствующими Конституции Российской Федерации данное •'^ П. «в», «и» ст. 26 Устава Иркутской области от 10.02.95 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. М., 1995.

Вып. 1.

"'^ П. «р» ст. 45 Устава города Москвы от 28.05.95 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. М., 1995. Вып. 2.

•'•' П. «ч», «ш» ст. 25 Устава Ненецкого автономного округа 11.09.96 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ.

М., 1996. Вып. 5.

^^ Ч. 3 CT.81 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 05.07.95 г. II Уставы краев, • областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ.

М., 1995. Вып. 3.

положение Устава Алтайского края.^^ При этом такое решение не явилось единственным. ^^ Итак, исходя из особенностей, раскрывающих аспекты правового положения законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, становится возможным сделать ряд выводов:

1. Нормы Конституции Российской Федерации стали началом формирования правовой базы регулирования отношений между субъектами Федерации и непосредственно Федерацией в образовавшемся после «развала» СССР государстве - Российской Федерации. Россия - еще довольно «молодое» государство, которое пока не имеет проверенной веками законодательной основы закрепления особенностей формы государственного устройства, поэтому, только четкое соблюдение норм законодательства, устанавливающего основные принципы организации органов государственной власти со стороны субъектов Федерации, и постоянное совершенствование данных норм со стороны Федерации позволят создать сбалансированный режим взаимоотношений Федерации и ее субъектов.

2. Субъект Федерации, независимо от его вида, обладает системой органов государственной власти, устанавливаемой им самостоятельно с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и норм Федеральных законов. Данная система обязательно включает в себя законодательный (представительный) орган государственной власти ^^ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» от 18.01.96 г. //Российская газета. 1996. 1 февр.

^^ См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области» от 01.02.96 г. // Собрание законодательства Российской Федерации.

1996. № 7.

субъекта Федерации. Нормативная основа статуса данного органа, созданная законодателем субъекта Федерации, нуждается в корректировке в свете последних изменений в федеральном законодательстве, что подтверждается необходимостью регламентирования к примеру, названия и численного состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.


3. Особо следует отметить нежелание законодателя субъекта федерации уделить достаточно внимания (например, путем создания специального нормативного правового акта) вопросам статуса депутата, отделив их от норм, регламентирующих статус законодательного (представительного) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Представительный орган государственной власти субъекта Федерации формируется путем передачи народом своих властных полномочий представителям в ходе выборов. Избранные для осуществления законодательной функции представители именуются депутатами. При этом очевидно, что статус законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации и статус депутата данного органа - два тесно взаимосвязанных понятия. Причем зачастую на уровне федерации и ее субъектов происходит игнорирование вопроса о том, чьи же интересы представляет депутат законодательного (представительного) органа власти.

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепив основы уже сформировавшейся в общих чертах к настоящему времени организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации призван упорядочить процесс модернизации власти в субъектах Федерации. При этом насущной необходимостью является создание новой правовой категории в области статуса депутата «единого статуса», содержащего в форме принципов общие вопросы статуса депутата, основой чего может служить названный Закон.

§ 2. Мандат депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации:

особенности возникновения и срок действия Выборы в Российской Федерации - это способ высшего непосредственного выражения власти народа и одновременно способ формирования законодательных (представительных) органов государственной власти, посредством которых народ осуществляет государственн)ао власть.

В ходе проведения выборов в законодательные (представительные) органы власти народ передает часть своей суверенной власти представителям, которые будут осуществлять законотворческую и другие функции в законодательном (представительном) органе власти.

Современные авторы уделяют большое внимание вопросам сущности и правовой природы народного представительства. С.А.Авакьян полагает, что законодательный (представительный) орган власти является органом общенародного представительства, и при всем многоцветий его социального состава, «во многом благодаря именно данному фактору, должно рождаться определенное общественное согласие, которое служит интересам простого гражданина и является предпосылкой внутреннего мира в обществе». Ю.А.Веденеев придает особое значение реализации принципа свободных выборов, так как это «наполняет голосование граждан реальным содержанием и ставит кандидата перед необходимостью учитывать Авакьян С.А. Выборы-99 депутатов Государственной Думы: правила и процедуры. М., 1999. С.7.

интересы и пожелания граждан». А.И.Ковлер же отмечает: «Политический выбор избирателя не есть абсолютно свободное изъявление исключительно его собственной воли. Он является результатом невидимого глазу действия самых различных факторов, закономерных и случайных, но в большинстве случаев определяющих выбор избирателя задолго до того, как он переступит порог избирательного участка»."^"^ Наиболее правильной представляется позиция А.В.Зиновьева в отношении оснований возникновения депутатского мандата. Здесь выделяется необходимость добровольного принятия гражданином депутатского мандата и, как второй необходимый фактор - волеизъявление избирателей. " " * Процесс волеизъявления избирателей осуществляется на основе правовых норм Конституции Российской Федерации и с учетом норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гралдан Российской Федерации». Новый Федеральный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти различного уровня. Законами субъектов Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан России, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом. Однако эти нормативные правовые акты о выборах не то См.: Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации». М., 2000. С.7.

^^ Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995.

С.18.

'^^ См.: Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики.

СПб., 2000. С. 182.

"*' Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.02 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

должны противоречить указанному Федеральному закону.

Принцип соответствия избирательных законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству нашел свое отражение и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г., где особо оговаривается, что нормы федерального законодательства, устанавливающие активное и пассивное избирательное право распространяются и на выборы в представительные органы власти субъекта Федерации."^^ Регулирование прав и свобод человека и гражданина Конституцией Российской Федерации отнесено к ведению Федерации (п. «в» ст.71), а их защита - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п.

«б» Ч.1 СТ.72). Одним из способов такой защиты является законодательное закрепление гарантий реализации гражданами их прав и свобод.

Федеральный законодатель, упреждая возможные коллизии в ходе регламентации субъектом Федерации избирательного права и процесса предусмотрел, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, и, что в случае противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации), однако, в рамках предметов ведения субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Как представляется, такая позиция федерального законодателя не совсем бесспорна и вызывает, по крайней мере, один немаловажный вопрос.

Как быть, если закон или другой нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции '*^ См.: П. 2 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Российской Федерации противоречит федеральному законодательству?

Напомним, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам в случаях, установленных ч. 1 и 2 ст. 76, т.е. в пределах предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. Вне этих пределов такое противоречие не исключается. Более того, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, в этом случае продолжает действовать именно закон субъекта Российской Федерации, а не федеральный закон. При этом нет гарантий, что его действие не сопровождается нарушением прав граждан или не вносит деструктивный момент исходя из местнических приоритетов в регламентацию общественных отношений.

По своему показательно здесь постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 г. «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С.Борисова, А.П.Бучнева, В.И.Лошманова и Л.Г.Маховой»."*^ В жалобе оспаривалась конституционность ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», согласно которой выборы в Законодательное Собрание Оренбургской области проводятся на всей территории Оренбургской области по мажоритарной системе в одномандатных и (или) многомандатных округах.

Постановление Конституционного Суда Российское! Федерации от 23 марта 2000 г.

№ 4-П По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С.Борисова, А.П.Бучнева, В.И.Лошманова и Л.Г.Маховой // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 13. Ст.

1429.

Заявители полагали, что проведение выборов в рамках единой избирательной кампании одновременно в одномандатных и многомандатных округах приводит к нарушению равенства прав избирателей, поскольку часть избирателей имеют по одному голосу, а часть — несколько (в зависимости от числа мандатов, распределяемых в округе).

При этом нарушаются и права кандидатов в депутаты, которые, в силу различных условий проведения избирательной кампании в одномандатных и многомандатных округах, также поставлены в неравное положение (в этом оспариваемая норма противоречит ч. 3 ст. 3, ч. 1 ст. 6, ч. 2 ст. 19, и Конституции Российской Федерации, а также п. «Ь» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах).'*'' Как следует из Постановления, Оренбургский областной суд отказал заявителям в удовлетворении жалобы на нарушение их прав и свобод проведением выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области одновременно по одномандатным и многомандатным округам, сославшись на то, что Закон Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» не противоречит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривавшая кассационную жалобу заявителей, оставила решение областного суда без изменения. Нормативное содержание и смысл, вкладываемый законодателем Оренбургской области в оспариваемое положение ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», раскрываются в Законе Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «Об утверждении схемы Международное право в документах: Учебное пособие. М., 2000. С. 117.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННД|} БИБЛИОТЕК избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», согласно которому для распределения 47 мандатов образуется 33 избирательных округа, из них одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных, причем каждый из избирателей в многомандатных округах голосует на выборах соответственно за двух, трех или четырех кандидатов.

Равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст. 1 и Конституции Российской Федерации) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти.

Право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в процессе демократических выборов осуществляется в различных формах, в том числе путем проведения выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов. Вместе с тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также — при соблюдении пропорциональности представительства — наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.

Таким образом, само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одномандатных и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции Российской Федерации и закрепленному ей равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справеддивое народное представительство.

Рассматриваемые нами законы Оренбургской области не исключают возможность необоснованного, произвольного решения вопросов организации и проведения выборов, в том числе продиктованного целями, не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По существу, это может приводить к нарушению принципа народовластия, в частности равного представительства избирателей и их равенства при осуществлении избирательных прав в процессе формирования законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Положение о проведении выборов одновременно по одномандатным и многомандатным избирательным округам, на которые делится территория субъектов Федерации, должно сопровождаться нормативным определением объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное — с точки зрения конституционного содержания — представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации или какие-либо другие формы неравенства при голосовании. Иное ведет к нарушению прежде всего равного активного избирательного права граждан.

Несоблюдение указанных требований к регулированию выборов депутатов законодательных органов власти субъектов Федерации, проводимых одновременно по одномандатным и многомандатным избирательным округам, не исключает и создание необоснованных преимуществ для какого-либо избирательного объединения или кандидата.

Следовательно, такое регулирование приобретает неконституционный смысл такисе потому, что нарушает и равное пассивное избирательное право.

Изложенное дало основание Конституционному Суду Российской Федерации для признания оспариваемого положения ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», а также конкретизирующего его и основанного на нем Закона Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», не соответствующими Конституции Российской Федерации. Законодатель Оренбургской области обязывался в период до очередных выборов в Законодательное Собрание Оренбургской области устранить неравенство условий для граждан при одновременном проведении выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам, с тем чтобы каждый избиратель был наделен либо одним голосом, либо одинаковым числом голосов и зфегулировать механизм проведения выборов таким образом, чтобы он служил гарантией равенства при осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам нарушения избирательных прав граждан нашла свое отражение и в более ранних постановлениях, где четко устанавливалось, что нормы субъекта Федерации, ограничивающие избирательные права граждан (в основном пассивное право) не могут применяться, так как не соответствуют Конституции Российской Федерации.''^ Далеко не все нарушения федерального законодательства попадают в поле зрения Конституционного Суда Российской Федерации. Как известно. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

устанавливал примерное равенство по числу избирателей при образовании избирательных округов с допустимым отклонением не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более чем на 15% (ч. 3 ст.

19). На практике законодательство субъектов Федерации часто игнорирует этот важнейший принцип равного избирательного права. На региональном уровне происходит повсеместная неравноправная «нарезка округов», далеко выходящая за указанные рамки Федерального закона, отдающая, как правило, приоритет сельскому избирателю, значительно ущемляя интересы городских избирателей. Часто заложенный Федеральным законом принцип примерного равенства по числу избирателей при образовании округов, подменяется территориальным, как это было, например а Ярославле при выборах депутатов Государственной Думы Ярославской области.

Администрация, разрабатывая положение о выборах, стремилась к наиболее '^^ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.06.1996 г.

по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №4.

полному охвату районов области, введя норму о наличии не менее одного избирательного округа на территории района (п. «б» ч. 1 ст. 9 Положения о выборах), а примерное равенство избирательных округов вводилось только для городов Ярославль и Рыбинск (п. «в» ч. 1, ст. 9). Но при этом, количество избирателей, например, в округе Брейтовского района составило 8402 человека, а на один округ в Ярославле приходилось более избирателей. Неравенство, как видим, составило более 700%, при допустимых в федеральном законе 10—15%. Правда, это Положение было оспорено представителем Президента Российской Федерации, но в других регионах, например, в Татарстане такие нормы легитимны до настоящего времени и выборы в соответствии со ст. 69, 70 Конституции Татарстана до сих пор проводятся по административно-территориальным и территориальным избирательным округам."*^ Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление субъектом Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Несмотря на это, один из цензов для пассивного избирательного права, который до сих пор прямо устанавливают многие нормативные правовые акты субъектов Федерации - это требование обязательного постоянного проживания на территории субъекта Федерации '^ Избирательное право и избирательный процесс в РФ;

Учебник для вузов. М., 1999.

С.159.

^ См.: П. 5 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

(данная норма содержится, например, в Уставе Приморского края), либо ценз оседлости (проживание на территории Самарской области не менее года - для кандидата в депутаты Самарской Губернской Думы). Данные нормы прямо противоречат федеральному законодательству и могут быть предметом запроса в Конституционный Суд Российской Федерации.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.