авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лебедева, Надежда Эдуардовна 1. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа ...»

-- [ Страница 2 ] --

Однако уставы некоторых субъектов Федерации были переведены в соответствие с требованиями федерального законодательства. Так в Устав Томской области в 2000 г. было внесено изменение, согласно которому, для возможности реализации гражданами Российской Федерации своего пассивного избирательного права на территории Томской области теперь нет необходимости подтверждать свое постоянное проживание на территории данной области.

Немаловажным является и вопрос о том, представляет ли депутат законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации интересы избирателей своего избирательного округа, всех избирателей субъекта Федерации, или же только тех избирателей, которые проголосовали за его кандидатуру в результате тайного голосования.

В юридической науке существуют разные точки зрения по этому вопросу. Авторы издания «Права человека в регионах Российской Федерации» утверждают о возможности «единодушной поддержки»

населением кандидатуры лидера, если его предвыборная программа соответствует их представлениям об этом политическом деятеле.

Большинство государствоведов полагает, что депутат законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации представляет население той или иной территории в целом. На формирование этой '** См., например: Устав Приморского края от 06.10.1995 г. // Приморский вестник. 1995.

10 окт.

^^ См.: Права человека в регионах Российской Федерации. М., 2000. Т. 1. С.21.

позиции серьезное влияние оказал Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1994 г.,^° где совершенно недвусмысленно провозглашалось положение депутата Государственной думы как представителя всего народа Российской Федерации.

Уязвимость этой позиции проявляется однако в том, что при условии альтернативности политических выборов часть электората высказывается за других кандидатов, не получивших мандата, и эта часть избирателей не имеет своего представительства в органах публичной власти.

С приведенной точкой зрения не соглашаются некоторые представители депутатского сообщества. Так, депутат Государственной Думы Л.А.Злобина отмечает: «Есть святое право избирателя — через своего депутата диктовать свою волю парламенту. А это право сегодня нарушено.

В действительности сегодня ни у одного избирателя нет права «диктовать»

волю своему депутату. Защищая интересы избирателей, депутат прежде всего должен быть сам убежден в обоснованности и справедливости соответствующих заявлений граждан».^' Значительно мягче по этому вопросу высказывается американский исследователь Ричард Нойштадт:

«Зависимость между народными представителями и избирательным корпусом «может быть непосредственной — благодаря народному голосованию, а может быть и косвенной, проявляясь в пассивной терпимости».^^ ^^ Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.94 г. // Российская газета. 1995. 28 июня.

^* Депутат - это профессия // Один год работы 4 Государственной Думы. Вып.4. М., 1997.

С.13.

^^ См.: Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства // Государство и право. 2001. № 11. С.37.

Ограничительное толкование института народного представительства наглядно проявляется в исследованиях, посвященных избирательным системам. Так, Б.А.Страшун при анализе мажоритарной системы говорит о том, что «голоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают». Подобное «пропадание» голосов есть не что иное, как отсутствие представительства соответствующих слоев населения в избираемом гражданами органе публичной власти. И чем менее репрезен­ тативна избирательная формула, тем меньшая степень народного представительства наблюдается в данной политической системе.^^ Приведенному выводу не противоречит особая роль политических партий, особенно в свете принятия в 2001 г. нового Федерального закона «О партиях». Продолжая свою мысль, Б.А.Страшун пишет: «В странах, имею­ щих длительные демократические традиции, политическая жизнь давно монополизирована политическими партиями, представители которых в основном только и баллотируются на выборах и затем образуют в парламенте или ином представительном органе соответствующие партийные фракции, действующие организованно. В тех же странах, где партийная система еще находится в стадии становления, а возникающие политические партии большого авторитета в обществе не имеют, выборы по мажоритарной системе создают слабоорганизованнзшз палату. Больше шансов для избрания имеют люди, умеющие хорошо говорить, зажигать массы привлекательными лозунгами, но далеко не всегда способные к тщательной, хотя и рутинной, законодательной работе, в которой демонстрация собственной личности совершенно не требуется».^"* См.: Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства // Государство и право. 2001. № П. С.30.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.

С.105.

При выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва по двухмандатным избирательным округам схема замещения мандатов оказалась менее репрезентативной.

Только в 5 субъектах Федерации оба представителя были избраны абсолютным большинством голосов (Ингушетия, Кабардино-Балкария, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Нижегородская и Ульяновская области). И лишь в 32 субъектах Федерации абсолютным большинством голосов было избрано по одному представителю из двух. В 52 субъектах Федерации либо вообще ни один из кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов избирателей, либо выборы не состоялись. Таким образом, из 178 членов Совета Федерации первого созыва только 42 члена (23.6 %) представляли абсолютное большинство населения соответствующих субъектов Федерации.^^ Аналогичная ситуация наблюдается при выборах депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Основная причина — сознательная позиция законодателя формировать выборные органы по возможности без второго тура голосования по формуле относительного большинства голосов избирателей, что позволяет минимизировать бюджетные расходы, а также блокировать представительство средних и мелких партий. Пропорциональная избирательная система при выборах в региональные и местные органы пред­ ставительной власти используется сравнительно редко. Например, в ходе выборов 1995—1999 гг. в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации только в четырех субъектах Федерации применялась смешанная избирательная система (Красноярский край. Калининградская область. Корякский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа), а в См.: Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства // Государство и право. 2001. № 11. С.31.

Свердловской области одна палата формировалась по мажоритарной избирательной системе, другая — по пропорциональной. Во всех других субъектах Федерации использовалась мажоритарная избирательная система.

Не следует думать, что пропорциональная избирательная система является более удачной по сравнению с мажоритарной системой: устраняя одни недостатки, она порождает другие. Однако факты неуклонно свидетельствуют, о том, что в подавляющем большинстве субъектов Федерации избирательная система не является репрезентативной. Этому в немалой степени способствует принципиальный отказ федерального законодателя регулировать подобные правоотношения.

Данный вопрос требует скорейшего разрешения на уровне федерального законодательства, что подтверждается принятием новых федеральных законов о политических партиях и об основных гарантиях избирательных прав.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации о допустимых пределах использования только одного из видов избирательной системы при организации выборов по пропорциональной избирательной системе могли бы быть сформулированы в виде нормы права, обращенной к представительным органам субъектов Федерации. Например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следовало бы дополнить правовой нормой такого содержания: «Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено избрание законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации с использованием пропорциональной избирательной системы. Если при использовании пропорциональной избирательной системы применяется заградительный пункт, должно быть обеспечено представительство не менее двух из бирательных объединений (блоков), в поддержку которых в совокупности проголосовало не менее пятидесяти процентов избирателей данного субъ­ екта Российской Федерации». Аналогичная норма напрашивается и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Итак, нами была предпринята попытка анализа и систематизации взглядов теоретиков и практиков на вопрос о народном представительстве и применении того или иного вида избирательной системы в ходе народного волеизъявления.

Однако соблазн насытить нормативные правовые акты различного уровня исключительно нормами права о форме народного представительства, как определяющей взаимодействие выборных лиц с избирательным корпусом должен, по возможности, ограничиваться, так как существуют и другие проблемные вопросы, связанные, например, с реализацией в субъектах Федерации норм избирательного права и процесса.

Именно в этой связи, говоря об изменениях, которые были внесены как в законодательство федерального уровня, так и в законодательство субъектов федерации, не стоит забывать и о дополнительных требованиях, которые предъявляются к лицу, имеющему намерение стать депутатом представительного органа власти.

Так установлена процедура, в ходе которой кандидат, имеющий судимость, осужденный условно, либо в отнощении которого ведется следствие, обязывался бы доводить до сведения избирателей информацию об этом, а также в связи с проводимыми по отнощению к ним следственных действиях и иных процедурах. Ситуация, подтверждающая целесообразность такого нововведения, сложилась в апреле 2000 г. в Санкт Петербурге в ходе проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт Петербурга по округам, депутаты которых по причине смерти перестали быть членами депутатского корпуса. Здесь был зарегистрирован, т.е. стал полноправным кандидатом в депутаты, В.Шевченко (бывший депутат Государственной Думы Российской Федерации), который к моменту регистрации и проведения предвыборной кампании находился в федеральном розыске и подозревался в совершении ряда тяжких преступлений.^^ По данным Избирательной комиссии Республики Алтай, среди баллотировавшихся кандидатов в депутаты Государственного Собрания - Эл Курултая Республики Алтай 14 имели судимости, из них стали депутатами парламента. Депутатом Думы Приморского края избран глава муниципального образования города А.Терентьев, в отношении которого возбуждено 4 уголовных дела. В биографиях 15 кандидатов в депутаты Московской городской Думы имелись данные о криминальном пропшом: от привлечения к уголовной ответственности до осуждения на различные сроки заключения.

Следует отметить, что в Москве избирательные комиссии обратили на это внимание избирателей, опубликовав перед выборами соответствующие сведения о кандидатах. В зарубежных государствах, а именно во Франции, Бельгии, Испании данные о проступках кандидатов не могут служить поводом для отказа в регистрации, однако действует традиция, по которой кандидат сам заранее доводит до сведения избирателей свое так называемое «судебное досье».

Это лишь основные спорные вопросы, возникающие в ходе применения на практике принципов реализации избирательных прав гражданами. Избежать коллизий, в которые повсеместно входит ^^ ЖуковМ. Ржавая машина - это чисто русская проблема // Власть. 1999. № 44. С.20.

Алейник А.А. Проблема статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1996. СЮ.

законодатель субъекта Федерации в сфере проведения выборов призвано помочь создание модельного закона субъекта Российской федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который может быть использован в регионах для подготовки собственных законодательных актов.

Итак, полномочия депутата носят срочный характер. Они начинаются с момента прекращения полномочий депутатов законодательного органа власти предыдущего созыва и прекращаются с момента начала работы законодательного органа государственной власти нового созыва. Данный вид прекращения полномочий носит срочный характер. Однако существует и целый ряд оснований для досрочного прекращения полномочий депутата.

Формы досрочного прекращения полномочий депутата зависят от применяемого вида мандата. Так, в случае существования свободного мандата прекращение полномочий депутата возможно только по процедуре, не связанной с его отзывом по инициативе избирателей. Существование же императивного мандата подразумевает возможность отзыва депутата.

Рассмотрим возможности досрочного прекращения полномочий депутата на примере законодательного Собрания Санкт-Петербурга, оговоренным в ч. 7 ст. 25 Устава Санкт-Петербурга. Данное обращение нельзя считать случайным хотя бы потому, что в этой части нормы Закона Санкт-Петербурга о статусе депутата носят отсылочный характер и указывают на то, что полномочия депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга прекращаются досрочно в случаях и порядке, предусмотренном Уставом Санкт-Петербурга. Законодатель предлагает См.: Постников А.Е. Избирательное право Росси. Научное и учебное издание. М,, 1996. С.151.

следующий перечень, который в большинстве своем является общепринятым и понятным.

Полномочия прекращаются досрочно в случаях:

1. Письменного заявления депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о сложении своих полномочий. На практике данная необходимость может возникнуть, в слз^ае, если депутат законодательного орана власти переходит на другое место работы, например, становится председателем администрации района города. Таким же образом после проведения в 2000 г. выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, один из депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга был избран депутатом палаты законодательного (представительного) органа власти Российской Федерации. На пленарном заседании Законодательного Собрания депутат огласил свое заявление о сложении полномочий. При этом Закон Санкт Петербурга предусматривает принятие рещения Законодательным Собранием по вопросу о досрочном прекращении полномочий. Форма принятия данного решения никак не устанавливается. Устав же Санкт Петербурга требует в этом случае, чтобы председатель Законодательного Собрания объявил о наличии заявления от депутата, но принятия решения по нему не требует. На практике применяется процедура, предлагаемая Уставом Санкт-Петербурга, но это не отменяет необходимости установить ее единообразие на уровне всех нормативных правовых актов.

2. Утраты депутатом Законодательного Собрания гражданства Российской Федерации.

3. При вступлении в законную силу обвинительного приговора суда, либо решения о признании депутата недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим. Показателен в этом плане второй созыв Законодательного собрания Санкт-Петербурга. В течение трех лет полномочий действующего депутатского корпуса были возбуждены уголовные дела в отношении: депутата Ю.Т.Шутова, депутата А.А.Ковалева, депутата В.Н.Сняткова, депутата С.Миронова, депутата С.Шевченко. Однако, только в случае с депутатом С.Шевченко был вынесен приговор по уголовному делу, который в 2002 г. вступил в законную силу.

Депутат был осужден условно, что, при этом, не исключает, а наоборот, подтверждает наличие вступившего в силу обвинительного приговора суда.

Данная ситуация породила огромное количество депутатских обращений с требованием внесения в Устав Санкт-Петербурга и законодательство о статусе депутата нормы, по которой, если депутат осужден условно, это не должно становится препятствием для осуществления им своих полномочий в законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации.

Данный законопроект был принят Законодательным Собранием, однако Губернатор Санкт-Петербурга наложил на него свое вето. При этом не стоит забывать, что создание прецедента повлечет за собой цепную реакцию во всех субъектах Федерации.

4. Смерти депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В ходе осуществления полномочий депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва по данному основанию прекратили исполнение своих полномочий четыре депутата (в том числе и в результате насильственной смерти).

5. Невыполнения депутатом условий, связанных с запретом на ведение предпринимательской деятельности. Здесь законодатель вводит ряд новшеств: сам депутатский корпус оставляет за собой право в случае совершения депутатом нарушений, связанных с ведением предпринимательской деятельности, ходатайствовать о прекращении полномочий депутата. В таком случае полномочия считаются прекращенными по постановлению Законодательного Собрания, которое может быть принято не ранее, чем через три месяца после избрания данного депутата.

6. Депутат может быть отстранен от занимаемой должности в связи с его неучастием в работе Законодательного Собрания в течение трех месяцев по неуважительной причине. Иногда неучастие депутата в заседаниях законодательного органа на практике вызывает появление ряда казусов: депутат Законодательного Собрания Красноярского края Г.Фетисов за два года присутствовал на заседаниях всего... четыре раза. Парламент Красноярского края принял решение о прекращении его депутатских полномочий.^^ В аналогичных случаях Законодательное Собрание Санкт Петербурга ограничивается лишь упоминанием в средствах массовой информации количества пропущенных депутатами заседаний. Однако, в 2002 г. депутат Н.Ананов в наказание за «хроническое» непосещение пленарных заседаний Законодательного Собрания был лишен премии за текущий месяц.

Несмотря на наличие у депутата возможности прекратить исполнение своих полномочий досрочно, есть и еще несколько случаев, когда его полномочия прекращаются до истечения срока полномочий законодательного (представительного) органа власти. Возможно это в случае, если полномочия всего органа прекращаются досрочно.^° Возможность роспуска законодательного органа предусмотрена в конституционных законах Республики Ингушетия, Свердловской, ^^ Щербаков А. Явление депутата - фантома // Российская Федерация сегодня. 2000. № 5. С.17.

^° Ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Курганской и Иркутской областей. При этом в Республике Ингушетия представительный орган не может быть распущен в течение года после его избрания, в Свердловской области — в течение шести месяцев до окончания полномочий губернатора, а также после выдвижения обвинения против гу­ бернатора в целях его отрешения от должности. В Иркутской области представительный орган может распустить губернатор в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии. Такое требование к организации деятельности представительного органа, на мой взгляд, является чрезмерным и не в полной мере соответствует ст. 3 и Конституции Российской Федерации.

Распространенной является нормативно установленная возможность самороспуска представительных органов субъектов Федерации.

Самороспуск допускается законодательством Республик Тыва, Мордовия, Хакасия;

Архангельской, Белгородской, Иркутской, Курганской, Новгородской, Тамбовской и Нижегородской областей. Обычно для этого требуется положительное решение не менее двух третей от общего числа депутатов соответствующего представительного органа. В Пермской, Тамбовской и Нижегородской областях решение о самороспуске не может быть принято позже, чем за шесть месяцев до истечения срока полномочий данного органа.

Норма Устава Санкт-Петербурга (ч. 3 ст. 23) носит отсылочный характер по отношению к федеральному законодательству. При этом в ст.

25-1 Устава оговаривается лишь порядок досрочного прекращения полномочий депутатского корпуса.

Новеллой по отношению к федеральному законодательству здесь является предоставление возможности инициирования вопроса о досрочном прекращении полномочий группе депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, численностью не менее 25 человек путем подачи письменного заявления, которое в течение месяца рассматривается Законодательным Собранием.

Однако, говоря об общих причинах прекращения полномочий законодательного органа следует обратить внимание не следующие.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» могут быть прекращены досрочно в случае:

1. Принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Для Законодательного Собрания Санкт-Петербурга данное решение принимается числом голосов не менее двух третей от установленного числа депутатов.

2. Роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Губернатор Санкт-Петербурга вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий Законодательным Собранием в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Решение Губернатором Санкт-Петербурга принимается в форме постановления.

3. Вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4. В случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.^' В качестве иллюстрации стоит отметить, что в начале 2000 г.

предпринимались попытки вынести на референдум Санкт-Петербурга вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатского корпуса Там же.

Законодательного Собрания второго созыва, однако, несмотря на предоставление необходимого количества подписей, решение о назначении референдума Законодательным Собранием так и не было принято. При этом не стоит забывать и о ч. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Федеральный законодатель отнес к числу вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Федерации вопрос о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следующим моментом, определяющим основы правового положения депутата, является норма большинства законов субъектов Федерации о статусе депутата, которая устанавливает так называемую «основу»

деятельности депутата - постоянную профессиональную либо непостоянную основу. Закрепление этого положения в законах субъектов Федерации далеко не однозначно и поражает своим разнообразием:

«постоянная оплачиваемая основа», «штатная оплачиваемая основа», «без отрыва от основной работы». При этом федеральный законодатель установил довольно четкую формулировку;

«на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности»^^. На практике же данная норма означает то, что для части депутатского корпуса работа в законодательном органе является единственным видом их трудовой деятельности, которую они осуществляют профессионально и получают за Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.02 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

^^ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ч. 5. Ст. 4.

это денежное вознаграждение. Подавл5пощее большинство рассматриваемых субъектов Федерации устанавливают наличие двух указанных ранее видов деятельности депутата. При этом повсеместно наблюдается тенденция к профессионализации депутатской деятельности, т.е. к переводу всего депутатского корпуса на штатный режим работы. В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга и Московской городской Думе депутаты осуществляют свои полномочия только на постоянной профессиональной основе. На штатной основе работают также все депутаты одной из палат в двухпалатных законодательных органах субъектов Федерации - 39 депутатов Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан, 35 депутатов Совета Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики, 32 депутата Палаты Представителей Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) и депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области. Законодательная Палата Государственного Собрания Республики Башкортостан, Палата Законодательного Собрания Республики Карелия, члены президиума Верховного Совета Республики Хакасия.

Федеральное законодательство не содержит никаких ограничений на этот счет, однако требует от законодательства субъекта Федерации обязательного наличия нормы, которая определяет численность депутатов, л - " действующих на профессиональной постоянной основе.

При этом три года с момента принятия Устава Санкт-Петербурга существовало противоречие ст. 6 Закона Санкт-Петербурга устанавливающей возможность работы депутата на непостоянной основе, т.е. без отрыва от основной деятельности, и Устава Санкт-Петербурга, предусматривающего наличие лишь постоянной основы. Данное противоречие было устранено ^'^ Там же.

путем внесения изменений в Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» лишь в 2001 г.

Вышеизложенное приводит к ряду выводов:

1. Нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются незыблемой основой построения избирательной системы в любом субъекте Федерации. При этом зачастую сложившаяся практика избирательных кампаний требует корректировки норм этого закона. Так, установление обязательного срока проживания на территории субъекта для реализации пассивного избирательного права является только положительным. Появляется уверенность, что кандидат не на словах знаком с проблемами, складывающимися в жизни субъекта Федерации.

2. Законодатель субъекта Федерации в собственных нормативно правовых актах о выборах уделяет не всегда оправданное внимание прямому цитированию норм федерального законодательства, хотя данные нормы автоматически распространяются на выборные кампании в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации. При этом законодателю стоит уделить больше внимания установлению в пределах своей компетенции процедур, способствующих соблюдению законности в ходе проведения выборов.

Не может также не тревожить такое явление, как постепенная коммерциализация выборов. Особо остро это ощущается на стадии сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов, при выпуске агитационных материалов, использовании негосударственных средств массовой информации. Здесь, только совместными усилиями законодателей, прокуратуры, судов, общественных организаций можно изменить сложившуюся практику в сторону «цивилизации» избирательной системы.

в заключение рассматриваемого вопроса хочется еще и еще раз заострить внимание на тесную взаимосвязь правового положения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, основ его формирования и функционирования с возникновением и содержанием депутатского мандата. В следующей главе будут рассмотрены понятие, содержание и перспективы развития категорий «императивный» и «свободный» мандат депутата.

§ 3. Вид и содержание мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Вопрос о необходимости регламентации в действующем законодательстве понятия «мандат депутата» с каждым днем встает все более остро.

Так, согласно Федеральному законодательству, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации руководствуются в своей деятельности Конституцией, федеральными конституционными и федеральными «законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Данная норма воспроизводится в уставах и законах о статусе депутата почти всех субъектов Федерации, за исключением положений о том, что депутаты действуют и принимают решения основываясь на предвыборной программе и своих убеждениях. При этом отсутствует какое либо упоминание о виде депутатского мандата.

В истории развития понятия «вид депутатского мандата»

существовало две его разновидности: императивный и свободный мандат депутата.

Вопрос об истории возникновения понятия «императивный мандат»

подробно был рассмотрен в работе А.В.Зиновьева «Статус народного депутата в СССР».^^ В теории советского конституционного права считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата складывается из трех основных составляющих;

наказы, отчеты, возможность отзыва.^^ Так, В.Ф.Коток в свое время писал [«институт императивного мандата охватывает наказы избирателей депутатам и Советам депутатов трудящихся, повседневную связь с избирателями, отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и о работе Совета по осуществлению наказов, право избирателей отзывать своих депутатов, если они не оправдывают их доверия». Аналогичную точку зрения высказывает В.А.Сивов, который называет следующие элементы императивного мандата: «Наказы избирателей, подотчетность им депутатов, право народных масс на досрочное прекращение полномочий своих представителей».

В постсоветский период с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации и в 1994 г. Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», законодатель фактически отрицательно высказался в отношении возможности существования императивного мандата.

^^ Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР. М., 1987. С. 55.

^^ См., например: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов:

конституционные основы, теория, практика. М., 1980;

Безгулов АЛ. Советский депутат:

государственно-правовой статус. М., 1971 и др.

^^ Коток В.Ф Наказы избирателей в социалистическом государстве. М., 1967. С 5-6.

^^ Сивов В.А. Статус советского депутата. Л., 1973. С. 29.

^^ Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.94 г. // Российская газета. 1995. 28 июня.

На данный момент в теории вида мандата существуют следующие точки зрения:

1. Императивный мандат прекратил свое существование в силу отсутствия совокупности трех его элементов - наказа избирателей, отзыва и отчетности депутата, что стало своего рода признанием существования свободного мандата. Этой точки зрения передерживаются, например Т.Г.Морщакова, А.А.Белкин.

2. С принятием Констит)щии Российской Федерации появился новый вида мандата - «полусвободный» (данное определение предложил Н.В.Витрук). Эта точка зрения, по моему мнению, основана на новых нормах регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, обязывающих депутата работать в своих избирательных округах или в тех округах, которые им указывает фракция, что, якобы, является подтверждением наличия одного из элементов императивного мандата - отчетности избирателя.

3. Назрела необходимость к возвращению законодательного закрепления составляющих императивного мандата, среди которых преимущество должно отдаваться выполнению депутатом воли избирателя, а также ответственности депутата за свою деятельность вплоть до его отзыва избирателями. Данную точку зрения уже неоднократно выдвигал и обосновывал А.В.Зиновьев.

На мой взгляд наиболее приемлемой является концепция, отличительной чертой которой является формулировка содержания мандата депутата, основывающаяся на принципе включения в него лишь схожих по '° См.: Особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.96 «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»// Российская газета. 1997. 14янв.

'* См., например: Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР. С 24.

содержанию и назначению структурных элементов. Так, отчетность депутатов перед избирателями является лишь организационной формой работы депутата, а, следовательно, — одной из многих обязанностей депутата.

Настоящую трактовку в полном объеме развивает А.В.Зиновьев, указывая на то, что хотя отчетность депутата и его ответственность и являются корреспондирующими понятиями, однако, понятие «ответственность депутата» по своей сути намного шире его отзыва.

Именно поэтому наличие обязанности депутата отчитываться перед избирателями не является признаком, подтверждающим императивность его мандата.

Однако, принятие нового Федерального закона «О политических партиях» породил новое преломление понятия «императивный мандат».

Так, современными политическими деятелями (Б.Немцов, С.Митрохин) было заявлено, что: «... большинство намерено внести в закон о гарантиях избирательных прав граждан поправку о введении в РФ императивного мандата. С ее принятием депутаты лишатся возможности переходить из фракции во фракцию — их будут попросту выгонять из Думы за нарушение партийной дисциплины». В.Володин же заявил, что: «... если депутат, избранный по партийному списку, потом уходит из фракции, которую формирует в Думе соответствующая партия, он должен сдать свой депутатский мандат. Во-первых, переход депутата из одной фракции в другую— это обман избирателей, которые голосовали за него как за представителя определенных интересов. Во-вторых, такие миграции мешают нормальному функционированию законодательного органа ^^ Там же. С. 25.

'^ Руднева Е. Россия пойдет по пути Вануату // Газета.Ки. 2002. 20 мая.

власти»/'' Указанная позиция свидетельствует о новом понимании императивного мандата. Как уже указывалось, это понятие означает жесткую форму ответственности депутатов перед своими избирателями. В чистом виде императивный мандат существовал, к примеру, в средневековой Европе, а сейчас его можно встретить только в немногих странах (например, Нигерия и Индия).

Зачастую императивный мандат сводится к наличию наказа избирателей и обязанности депутата выполнить его. Однако данное представление является неполным, так как остается незамеченным подразумеваемая императивным мандатом ответственность депутата перед избирателями - отзыв депутата. Показательным в современной ситуации является то, что федеральный законодатель, а именно Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в лице своего Комитета по государственному строительству, поддерживала идею возврата к норме, содержащейся в Конституции СССР 1977 г., и устанавливающей императивный мандат, а, следовательно, и возможность отзыва депутата по инициативе избирателей.^^ Сложившаяся практика является подтверждением того, что необходимо сконструировать новое понятие мандата, которое бы отвечало состоянию реальной политической обстановки.

Ранее указанное требование к депутату руководствоваться предвыборной программой может послужить основой для признания наличия положительной зависимости депутата от его избирателей:

избиратель, голосуя за кандидата, признает его предвыборную программу и доверяет ему представлять и проводить ее в жизнь в законодательном органе. Именно такая трактовка наказа и может стать основой для Там же.

'^^ Конституция СССР от 07.10.77 г. // ВСНД СССР и ВС СССР. 1977. №41.

включения ее в понятие «императивный мандат».

В основу разработки концепции новой формулировки содержания мандата должны лечь исследования в области теории народного представительства. Согласно им, касаясь проблематики взаимоотношений выборного лица с избирательным корпусом, правильнее говорить об Зфовнях связи между представителем и представляемым, выстроенных по возрастающей степени их взаимодействия.

Первый уровень взаимоотношений между депутатом и избирательным корпусом — состояние, когда отсутствуют какие-либо пуб­ лично-правовые обязательства народного представителя перед избирательным корпусом (выборное лицо стремится к тому, чтобы быть из­ бранным на новый срок). Несмотря на кажущуюся циничность данного подхода он, несомненно, заслуживает внимания.

Второй уровень — когда признается обязательство депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации проводить периодические встречи с избирателями. Такое обязательство может возникнуть в силу предписаний закона или подзаконного акта, а также по инициативе самого депутата или выборного должностного лица.

Третий уровень характеризуется существованием публично правового обязательства народного представителя отчитываться перед избирательным корпусом о своей деятельности. Однако, в данном случае обостряется грань между соотношением обязательности отчетов депутата перед избирателями как одним из видов его деятельности в законодательном (представительном) органе государственной власти и обязанности отчитываться как элементом императивности мандата депутата.

И, наконец, для четвертого уровня характерно признание за См. также: Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства //Государство и право. 2001. № 1. С.32.

избирательным корпусом права давать какие-либо указания депутату, носящие обязательный характер («наказы избирателей»).

Исходя из этого, общепринятая классификация депутатских мандатов на «свободные» и «императивные» представляется неудачной потому, что второй и третий уровни взаимодействия между народным представителем и избирательным корпусом с трудом подпадают под нее. Сложно утверждать, что мандат «свободен» при наличии публично-правового обязательства депутата проводить периодические встречи с его избирателями, отчитываться перед избравшим его населением. Но ничто не препятствует и противоположным выводам. В этой связи в юридической науке вновь при­ обретает актуальность проблема регулирования отношений, возникающих между народными представителями и избирательным корпусом. Должен ли законодатель вмешиваться в подобные отношения или в обществе имеются достаточные ресурсы для их саморегулирования? Анализ законотворческой деятельности федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации свидетельствует о неоднозначности подходов при ответе на данный вопрос.

Так, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^^ относит работу с избирателями только к формам деятельности депутатов Государственной Думы (к формам деятельности членов Совета Федерации это, видимо, не относится). Причем ст. 8 анализируемого Федерального закона содержит положение о поддержании депутатом Государственной Думы связи с избирателями, рассмотрении их обращений, ведении приема граждан и информировании их о своей деятельности. Игнорирование депзо-атом Государственной Думы ^' См.;

Ст.7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

указанных является нарушением, которое, однако, не влечет за собой какой либо юридической ответственности.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

правоотношения между выборным лицом и избирательным корпусом вооб­ ще не регулируются, поэтому законодательство субъектов Федерации в этом аспекте отличается существенным разнообразием. Единственным сдерживающим фактором здесь может служить правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, ни федеральное законодательство, ни правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации по существу не затрагивают правоотношения, складывающиеся между депутатом и избирательным корпусом в субъектах Федерации.

Полагаем, эти отношения должны регулироваться федеральным законодателем и более подробно найти свое отражение в законодательстве субъекта Федерации. И лишь в редких случаях допустим императивный метод правового регулирования.

С этой точки зрения, например, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно закрепить следующие нормы:

1. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проводить периодические встречи с избирателями своего округа, если иное не ^^ См., например: Закон Смоленской области «О статусе депутата Смоленской областной Думы» // Вестник Смоленской областной Думы. 1997. № 4;

Закон Рязанской области «О статусе депутата Рязанской областной Думы» // Рязанские ведомости. 2000. 4 июля и др.

установлено законом субъекта Российской Федерации;

2. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан вести прием граждан в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации;

3. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть поступившее к нему обращение гражданина в установленные сроки и дать ответ по существу такого обращения и т.п7^ Например, если группа избирателей дает наказ своему депутату внести в порядке законодательной инициативы тот или иной законопроект, такой наказ должен всемерно поощряться законодателем и в обязательном порядке вноситься депутатом на рассмотрение представительного органа (по крайней мере, в случаях, когда сам депутат разделяет позицию своих избирателей). Если же содержание наказа избирателей сводится, например, к выделению каких-либо денежных средств на общественно-полезные или частные цели, подобный наказ является неправомерным, так как денежные средства расходуются только в рамках бюджетного процесса, причем представительный орган уполномочен лишь утверждать бюджет, контролировать его исполнение, но не исполнять бюджет непосредственно (это прерогатива соответствующих органов исполнительной власти).

При этом непосредственную зависимость от избирателей имеет депутат, избранный с применением мажоритарной системы выборов.

Депутат связан с избирателями в округе, который он представляет. Сложнее дело обстоит с депутатами, избранными по пропорциональной системе, так как формирование списка кандидатов обычно осуществляется на закрытом ^^ См.: Астафичев IJ.A. Социально-правовая природа народного представительства // Государство и право. 2001. № 11. С.33.

съезде общественного объединения, вследствие чего у избирателя фактически отсутствует возможность познакомится лично с кандидатами, З^сазанными в партийном списке. Данная ситуация в итоге приводит к фактически полному отсутствию связи между депутатами и их избирателями. Профессор В.Л.Шейнис утверждает, что представительный орган, состоящий из двух частей - одна половина избранных по общефедеральному списку, от партий, другая - от избирательных округов, на данном этапе лучшая модель формирования представительного органа. ^° Он ставит на первое место осуществление депутатом деятельности в интересах всего населения субъекта Федерации. Конечно, (подтверждение чему можно найти в нормативно-правовых актах) депутат, будучи избранным в представительный орган власти, перестает быть носителем интересов конкретно своих избирателей, а становится представителем всего населения субъекта Федерации, но данная трактовка норм может завести довольно далеко. Именно она породила возможность предположить полное отсутствие связи между депутатом и избирателями конкретного избирательного округа.

Вышеизложенное приводит к ряду выводов:

1. Сложившаяся в настоящее время практика реализации понятия «мандат депутата» требует скорейшего нормативного закрепления его содержания.

2. Формулировка категорий, входящих в состав статуса депутата должна отвечать критерию равносильности их содержания и назначения.

3. Обязательным элементом, определяющим вид депутатского мандата должна стать обязательность наличия такой формы ответственности депутата, как его отзыв по инициативе избирателей.

ЯП Шейнис В.Л. По какому закону избираться Государственной Думе? // Журнал Российского права 1998. №4/5. С.20.

Итак, правовое положение депутата - это понятие, которое включает в себя как составные части статуса депутата (совокупность прав, обязанностей, ответственности и социально-правовых гарантий в отношении депутата), так и иные аспекты порядка его избрания и деятельности в качестве выборного лица (вопросы избирательного права и процесса, вида мандата, наличие постоянной и непостоянной основы деятельности депутата).

Применительно к элементам статуса депутата в следующей главе нами подробно будут рассмотрены права, обязанности депутата, гарантии осуществления им своей деятельности и ответственность депутата.

Глава 2. Основные элементы правового положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Предложенное нами ранее определение правового статуса депутата включает два основных блока: права, обязанности, ответственность и гарантии депутатской деятельности и, с другой стороны, — аспекты его избрания, депутатского мандата и др.

Определение правового положения депутата дается в большинстве монографий и учебных пособий по конституционному праву,^^ однако, не один из авторов, предваряя разговор о правах, обязанностях и гарантиях депутатской деятельности, не уделяет должного внимания вопросу о том, чьи же интересы представляет избранный депутат.


Ответ на этот вопрос зависит от многих факторов, основные из которых: вид мандата депутата и вид избирательной системы, которая применялась в ходе формирования законодательного органа, анализ которых был предпринят нами в предыдущей главе.

Применительно к данному исследованию призюмируется, что депутат в законодательном органе представляет интересы населения, проживающего на территории округа, от которого он избран. Интересы же всего субъекта федерации представляет законодательный орган в целом.

Особую актуальность данный вопрос приобретает в связи с принятием 11 октября 2001 г. Федерального закона «О политических партиях». Ведь избрание депутата с применением пропорциональной избирательной системы, в основе которой лежат партийные списки.

См.: БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.

М., 1998;

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. М., 1998;

Правоведение: Учебник / Под ред. С.А.Комарова. М., 2001 и др.

позволяет предположить, что он представляет интересы избирателей, проголосовавших за партию, а, следовательно, и за него как за члена партии.

В данной связи, на мой взгляд, искажается само понятие народного представительства.

Косвенно подтверждает такое положение дел и фактическое наличие свободного мандата депутата, не подразумевающего ни конкретных форм и сроков отчета депутата перед избирателями, ни, тем более, его ответственности в форме отзыва.

Депутат законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации - это избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации и иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Вопросы, связанные правовым положением депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации в основном освещаются в законодательстве субъекта Федерации о статусе депутата. Нормативные акты на уровне федерации также отводят правовому положению депутата большое место, начиная с Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законов о статусе депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.

§ 1. Права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Права и обязанности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации - представителей законодательного органа России Федерального Собрания установлены Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Аналогичные законы существуют и в субъектах Федерации. Например, Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», Закон Приморского края «О статусе депутата Думы Приморского края», Закон Мурманской области «О статусе депутата Мурманской областной Думы», Закон Самарской области «О статусе депутатов Самарской области» и др.

При этом не все субъекты Федерации имеют в своем арсенале специализированные законы о статусе депутата. В таком случае вопросы статуса регламентирует Устав субъекта Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо не освещает содержание статуса депутата, в целом останавливаясь на таких его аспектах, как депутатская неприкосновенность, ограничения, связанные с депутатской деятельностью, право на отказ от дачи показаний и освобождение депутата от военной службы.

Независимо от вида субъекта Федерации, внутренней структуры его Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.94 г. // Российская газета. 1994. 12 мая.

законодательного органа власти, депутатом которого избран гражданин, необходимо обращаться к анализу совокупности норм федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации.

Как уже упоминалось в первой главе работы, на территории любого субъекта Российской Федерации осуществляет свои полномочия законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Применительно к таким субъектам Российской Федерации, как города федерального значения Москва и Санкт Петербург - это депутаты Московской городской Думы и депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Итак, правовую основу статуса депутата составляют: Уставы краев, областей, городов федерального значения, законы о статусе депутата законодательного органа, ряд законов и подзаконных актов названных субъектов Федерации.

Законы о статусе депутата, принятые в большинстве субъектов Российской Федерации регламентируют основные элементы статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации - права, обязанности, ответственность и гарантии осуществления депутатской деятельности.

В первых статьях большинства законов о статусе устанавливает, что депутат — это представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в законодательном (представительном) органе государственной власти (например, Законодательном Собрании Санкт Петербурга) и иные полномочия, предусмотренные законодательством.

При этом законодателем Москвы, в отличие от других субъектов ^^ Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт Петербурга» от 08.12.95 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

2002. №3.

Федерации, акцентируется внимание на то, что депутатом может являться только q)aждaнин Российской Федерации.

Депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга работают на постоянной основе. Данная норма появилась в Уставе Санкт-Петербурга в момент его принятия в начале 1998 г. В Законе же о статусе она «перекочевала» только в 2001 г. в результате принятия изменений в названный Закон.

Также законодатель субъектов Федерации повсеместно употребляет термин «профессиональная основа деятельности депутата». При этом в теории существует несколько подходов к определению содержания понятия «профессиональная» основа. Под профессиональной основой деятельности депутата многие ученые понимают тот факт, что депутат исполняет только свои обязанности, возложенные на него, как на члена представительного органа власти, и не может заниматься иной оплачиваемой деятельностью.

Имеется и иная точка зрения, в соответствии с которой депутат, приобретая такой статус, одновременно приобретает и новую профессию - депутат представительного органа власти, однако, очевидным здесь является хотя бы то, что никаких профессиональных знаний, умений и навыков на момент избрания депутатом кандидат не имеет.

Постоянно действующий представительный орган, к которым относится и Законодательное Собрание Нижегородской области, Санкт Петербурга, Краснодарского края, Пензенской области и Московская городская Дума, работает на сессионной основе, что подразумевает наличие крупных временных периодов работы данного органа власти, в рамках которого реализуются права и обязанности его депутатов. Сессии включают в себя: проведение пленарных заседаний представительного органа (общих проводимых в ходе сессии собраний депутатов), заседаний его структурных подразделений (комитетов и комиссий), работы депутатов в законодательном органе и в избирательном округе.

Законы о статусе, несмотря на отнесение к предмету регулирования прав, обязанностей и ответственности депутата, решили избежать логики их изложения в прямой последовательности. Поэтому и невозможно найти ни в одной статье большинства законов формулы «депутат обязан» или «ответственность депутата», а наиболее распространенным является указание на социальные гарантии осуш,ествления депутатом своей деятельности. Данная проблема имеется не только в Санкт-Петербургском Законе о статусе. Редким исключением здесь является, например. Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области», который посвятил отдельную главу правам и обязанностям депутата.

Права депутата - это один из центральных аспектов понятия правового статуса депутата.

К основным правам депутата законодательного (представительного) органа власти в соответствии с действующим законодательством необходимо отнести:

1. Право депутата на внесение проекта нормативно-правового акта (законодательная инициатива) (ст. 10 Закона Санкт-Петербурга ст. 9 Закона Москвы «О статусе депутата» ст. 12 Закона Нижегородской области «О статусе депутата» и т.д.).

В соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга органы государственной власти Санкт Петербурга принимают городские законы по предметам совместного ведения в соответствии с федеральным законодательством.^"* Депутат, исходя из основной функцией представительного органа, законотворческой, — принимает действенное участие в процедуре не только принятия законов, но и в разработке законопроектов. При анализе перечня субъектов законодательной инициативы в соответствии с Уставом Санкт Петербурга и уставом города Москвы депутат — субъект, который обладает абсолютным самостоятельным правом законодательной инициативы и одновременно возможностью выступать в роли фактического опосредованного субъекта законодательной инициативы (т.е. гражданин может предложить депутату свой законопроект для внесения его на рассмотрение законодательного органа от имени депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации).


В соответствии с порядком принятия законов Санкт-Петербурга, установленном в ст. 33 Устава Санкт-Петербурга и Регламентом заседаний ОС Законодательного собрания Санкт-Петербурга депутат принимает участие в данной процедуре, начиная с подготовительного этапа и заканчивая этапом принятия законопроекта. Применительно к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга нами отслеживалось участие депутата в процессе прохождения законопроекта «О мировых судьях в Санкт Петербурге». Данный проект был внесен на рассмотрение Законодательного Собрания депутатом второго созыва А.Г.Крамаревым. Законопроект потребовал обязательного представления от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы ^'^ Закон Санкт-Петербурга от 28.06.96 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт Петербурга. 1996. №10. Ст. 5.

*^ Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга «Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» от 22.12.94 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1994. №19. П.50-62.

проекта Федерального закона, устанавливающего количество судебных участков на территории Санкт-Петербурга. Проект закона «О мировых судьях в Санкт-Петербурге» в момент внесения его в первом чтении был согласован с Советом судей Санкт-Петербурга, Управлением Судебного Департамента при Верховном суде Российской Федерации по Санкт Петербургу. На законопроект по инициации депутата было получено юридическое заключение Юридического управления Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Поправки предоставлены Санкт-Петербургским городским судом, Комиссией по правопорядку и законности Законодательного Собрания, Управлением Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации по Санкт Петербургу. С учетом поправок данный законопроект в мае 2000 г. был представлен Законодательному Собранию для принятия в целом. Итогом участия депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга стало принятие данного закона.

В среднем за календарный год работы в Санкт-Петербурге появляется 50—60 законов. В тот же период на рассмотрение Законодательного Собрания внесено от имени Губернатора Санкт Петербурга в среднем около 30 законопроектов. Депутатами же вносится в целом 300 законопроектов и примерно столько же проектов постановлений.

При этом рассматривается 10—15 обращений в адрес Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации. Помимо этого депутаты в целом около 10 раз в год обращаются с законодательной инициативой в Государственную Думу Российской Федерации (по статистике половина этих обращений принимается к рассмотрению и лишь 1—2 обращения являются поводом для принятия федеральных законов).

2. Право выступления на пленарном заседании. По любому из проектов вносимых нормативных правовых актов депутат на заседании законодательного (представительного) органа власти может выступать а качестве: докладчика по вопросу, содокладчика, выступать в прениях.

Заявка на выступление в прениях направляется техническому секретарю заседания в письменном виде. Запись на выступление начинается после включения вопроса в повестку дня и прекращается по окончании этапа обсуждения, предшествующего прениям. Слово предоставляется в порядке очередности поступления заявок. При получении заявки на выступление технический секретарь заседания сообщает депутату порядковый номер его выступления. Депутат имеет право на одно выступление в прениях по каждому из обсуждаемых вопросов. Передача права на выступление не допускается.

Помимо этого депутат обладает правом взять слово для справки (для напоминания точной формулировки нормативного акта или другого документа, имеющего прямое отношение к рассматриваемому вопросу;

для сообщения существенных для обсуждения числовых данных, названий, цитат из документов со ссылкой на источник информации), либо выступить по порядку ведения (для заявления претензии к председательствующему;

для указания на отступление от Регламента (без заявления претензии);

для заявления о неожиданно возникшем обстоятельстве, препятствующем продолжению нормальной работы депутата;

для предложения об изменении порядка ведения заседания). Эта возможность предоставляется сразу после Of.

просьбы депутата, но не ранее чем завершится объявленное выступление.

Регламентом не допускается использование права выступления для справки или выступления по порядку ведения для выступлений иного характера. При нарушении этого правила председательствующий может объявить выступающему замечание. В случае если выступающий допустил ^^ п. 55 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1994. № 19.

неэтичные высказывания или иным образом нарушил Регламент, может применяться процедура необъявленного голосования. При этом депутаты без предложения председательствующего поднимают удостоверения. Если большинство присутствующих депутатов подняли удостоверения, то председательствующий делает замечание выступающему. Если депутаты и после сделанного замечания продолжают участвовать в необъявленном голосовании, председательствующий должен предложить выступающему прекратить выступление, чему тот обязан подчиниться. В случае объявления двух замечаний в течение одного заседания депутат может быть решением, принятым большинством от числа присутствующих в зале депутатов, лишен права на выступление до конца заседания.

Во время голосования какие-либо выступления, в том числе председательствующего, реплики, справки, вопросы не допускаются с момента оглашения первого предложения, которое ставится на голосование.

3. Право решающего голоса при принятии решений на пленарном заседании и на заседании органов Законодательного Собрания, членом которых он является. Под термином «решающий голос» (в противовес термину «совещательный голос») подразумевается, что волеизъявление депутата относительно вопроса, который рассматривается на пленарном заседании учитывается как обязательное при определении количества проголосовавших тем или иным образом депутатов, а, соответственно, влияет на непосредственное принятие решения.

4. Право выдвижения кандидатур на выборные должности. Здесь под выборным должностным лицом (применительно, например, к выборным должностям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) понимается должностное лицо, избранное законодательным (представительным) органом власти из своего состава и наделенное согласно нормативным правовым актам определенными полномочиями. К таким лицам можно отнести, например, председателя Законодательного Собрания и его заместителей.

5. Право депутатский запрос. Закон Санкт-Петербурга «О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов» определяет понятие депутатского запроса, порядок его внесения и рассмотрения.^^ Депутатский запрос - особая форма обращения депутата (группы депутатов) в адрес органов и должностных лиц Администрации Санкт Петербурга, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Санкт-Петербурга. Запрос депутата или группы депутатов Законодательного Собрания вносится в письменной форме на заседание Законодательного Собрания и признается запросом в ходе голосования.

Статья 3 Закона устанавливает срок ответа на запрос должностными лицами, к которым он адресован — 5 дней со дня его получения. Ответ оглашается на очередном заседании Законодательного Собрания, и автор данного запроса может признать его неудовлетворительным. За один календарный год депутатами Законодательного Собрания вносится в среднем около 200 депутатских запросов, 1/3 ответов на которые признаются неудовлетворительными (в этом случае депутаты направляют повторный запрос).

На мой взгляд, на практике был искажен сам смысл депутатского запроса, так как большинство из задаваемых в них вопросов носят хозяйственно-бытовой характер (план капитального ремонта зданий, строительства автостоянок и так далее). Ответ на эти вопросы возможно получить и без прохождения столь сложной процедуры.

^^ См: Гошуняк В.В. Система органов государственной власти в субъекта РФ. М., 1999.

С.44.

^^ Закон Санкт-Петербурга «О внесении и рассмотрении депутатских запросов» от 11.07.97 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1997. №9.

Законодательство о статусе депутатов законодательных (представительных) органов власти различных субъектов Федерации содержит ряд указаний и на иные права депутата, например:

- право депутата Московской городской Думы на проведение депутатских слушаний с привлечением независимых экспертов по вопросам, отнесенным к компетенции Думы (ч. 5 ст. 10);

- право депутата на безотлагательный прием должностными лицами. Законодатели перечисляют применительно к данному праву депутата круг должностных лиц, на которых распространяется обязанность безотлагательно принять депутата, однако Закон Москвы, в отличие от Санкт-Петербурга добавляет в схожий перечень еще и руководителей и должностных лиц органов внутренних дел, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, расположенных на территории г. Москвы;

- право депутата на получение и распространение информации;

- право депутата на проведение депутатского расследования.

Закон о статусе депутата Нижегородской области устанавливает возможность участия депутата в специально созданной законодательным органом комиссии по проведению депутатского расследования при выявлении наличия неправомерных действий со стороны должностных лиц или при ином нарушении законодательства по вопросам, относящимся к его ведению.

Далее логично будет осветить изъятия из прав депутата. Здесь законодатели используют формулу «депутат не имеет права...». К ним, применительно к депутатам большинства законодательных (представительных) органа государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

1. Запрет на совмещение деятельности в законодательном органе с деятельностью в других органах государственной власти (в том числе на членство в органах местного самоуправления), а также с другой оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Подобное ограничение понятно и объяснимо, поскольку направлено на недопущение зависимости депутатов от каких-либо государственных органов, коммерческих организаций и интересов частных лиц. В связи с закреплением этого принципа возникает ряд проблем. В частности, запрет должен касаться занятий предпринимательской деятельностью, и отсюда необходимы ограничения права депутатов самим осуществлять правомочия собственника (владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом) на время деятельности в ранге депутата представительного органа власти. Заметим также, что депутат обязан на время исполнения им своих полномочий передать в доверительное управление находящиеся в его собственности пакеты акций в уставном капитале коммерческих организаций. Данное требование установлено применительно к депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Здесь, исходя из положений гл. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо вытекает необходимость заключения договора о доверительном управлении имуществом, в соответствии с которым не предусмотрен переход права собственности на имущество к доверительному управляющему. Однако, на практике в большинстве своем депутаты даже не пытаются хотя бы не афишировать ставшее почти закономерным совмещение депутатской и предпринимательской деятельности.

При анализе опубликованных в средствах массовой информации сведений о депутатах Законодательного Собрания Ленинградской области.

^^ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26,01.96 г // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 5. Ст. 1012-1026.

определенная часть из которых осуществляет свою деятельность на непостоянной основе можно предположить, что именно эту часть и составляют профессиональные предприниматели, входящие в управленческие структуры частных кампаний. Полностью противоположная ситуация сложилась в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга второго созыва, все депутаты которого работают на профессиональной постоянной основе. Большинство из них до избрания на данную должность являлись крупными предпринимателями. В этой ситуации с трудом верится, что депутатам удалось полностью расстаться с той деятельностью, которую они осуществляли до замещения выборной должности, несмотря на наличие в Уставе Санкт-Петербурга и в Законе Санкт-Петербурга о статусе депутата нормы о недопущении совмещения предпринимательской и депутатской деятельности. ^'^ Чтобы избежать злоупотреблений при осуществлении научной, творческой и преподавательской деятельности депутатами, оправданным будет закрепить нормативно перечень конкретных форм преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которыми может заниматься депутат, а также необходимость информирования законодательного (представительного) органа власти по крайней мере о той деятельности, которая осуществляется на основах совместительства.

2. Ограничение на получение от физических лиц или коммерческих организаций вознаграждения, связанного с исполнением должностных обязанностей. Здесь вызывает недоумение формулировка законодателем возможного круга субъектов, предоставляющих вознаграждение. Очевидно, что из данного списка выпадают юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями. Данное изъятие Устав Санкт-Петербурга // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

1998. №2.

совершенно непонятно: ведь осуществление каких-либо действий депутатом может быть и в пользу некоммерческой организации. Корректнее будет употребить в данном случае термин «юридические лица», который включает в себя и коммерческие и некоммерческие организации в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Фeдepaции^^ Показательным здесь также является норма, устанавливаемая, например. Законом «О статусе депутата...» Нижегородской области в отношении запрета участия депутата в коммерческой рекламе товаров, услуг, предприятий.

Права депутата реализуются им в полной мере в ходе осуществления им своей деятельности как депутата законодательного (представительного) органа власти. Вот основные формы деятельности, перечисленные в законах о статусе: участие в заседаниях законодательного органа;

участие в работе его органов;

подготовка проектов решений и поправок к ним;

участие в депутатских слушаниях (форма обсуждения в законодательном органе актуальных и значимых вопросов с привлечением широкого круга специалистов и общественности), проводимых законодательным органом;

направление депутатского запроса, обращения;

прием избирателей, работа с их письмами и обращениями;

з^астие в работе депутатских объединений, фракций и групп.^^ Однако помимо прав депутата его статус включает в себя и обязанности.

Примечательно, что прямое указание на обязанности депутата содержит Устав Санкт-Петербурга (применительно к Закону Москвы «О ^' Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.94 г. М., 1996.

Ст. 50.

^^ Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт Петербурга» от 08.12.95 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

1995. №5-6. Ст7.

статусе депутата...» и Уставу города Москвы, Закону Псковской, Новгородской, Самарской области - таких указаний они не содержат), который в ч. 3 ст. 25 закрепляет перечень, включающий следующие обязанности депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга:

1. Лично участвовать в голосовании на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Решения по рассматриваемым на заседании вопросам принимаются открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием. Подсчет голосов при проведении открытого голосования осуществляется электронной системой голосования. Результаты голосования объявляет председательствующий на заседании. Голосование с помощью электронной системы проводится в соответствии с Положением о порядке проведения электронного голосования, утвержденным Собранием.

При выходе из строя электронной системы голосования подсчет голосов проводит счетная комиссия. Вопрос о проведении поименного голосования (в том числе посредством переклички) может быть поставлен не менее чем пятью депутатами. Решение о проведении поименного голосования принимается, если за него проголосовало более трети присутствующих в зале депутатов. Голосование посредством поименной переклички организует счетная комиссия, которая объявляет результаты такого голосования. При решении персональных вопросов, а также по требованию более половины от числа принявших участие в голосовании депутатов при условии, что в голосовании участвовало более половины от установленного числа депутатов, проводится тайное голосование. По решению, принятому большинством от принявших участие в голосовании при условии, что в голосовании участвовало более половины от установленного числа депутатов, по персональному вопросу может быть проведено электронное голосование без выведения результатов на табло в зале, за исключением вопросов, решаемых только тайным голосованием на основании актов Собрания. Тайное голосование проводится в соответствии с Положением о тайном голосовании, утвержденным Собранием.

Существует множество проблем, связанных с прямым волеизъявлением депутата в ходе голосования. Одна из них возникает в ходе принятия решения депутатским корпусом путем голосования с применением электронной системы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. На парламентских слушаниях в представительном органе власти часто применяется такая процедура, как «игра на рояле», когда депутат голосует при помощи электронной системы по просьбе отсутствующих в момент голосования в зале заседания. Решение, принятое таким образом, невозможно признать легитимным. Так, летом 1999 г. Законодательное Собрание вошло в череду политических скандалов, поводом для которых послужило незаконное решение, принятое на пленарном заседании данного органа власти в отношении переноса срока выборов Губернатора Санкт Петербурга. Число депутатов, находившихся в момент голосования в зале заседаний, резко отличалось от числа депутатов, которые по итогам голосования приняли в нем участие. Будучи очевидцем данного голосования, остается лишь сожалеть о том, что ради принятия выгодного определенно настроенным представителям депутатского корпуса решения, попираются нормы не только Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Закона о статусе, но и Устава Санкт Петербурга.

Немаловажной проблемой является наличие у депутата возможности при голосовании по вопросам ведения представительного органа выражать свое мнение не только в форме «за» и «против», но и «воздержался».

^^ П. 55 Регламента заседаний Законодательного собрания Санкт-Петербурга // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1994. № 19.

представляется сомнительным, что граждане, доверяющие своему депутату властные полномочия, делают это для того, чтобы он в большинстве случаев воздерживался от принятия решения. Единственные вопросы, по которым все же стоит предусмотреть возможность воздержаться - это персональные, решение которых затрагивает конкретное лицо.

2. Депутат обязан участвовать в подготовке правовых актов, принимаемых законодательным (представительном) органе. Данная обязанность депутата — одна из важнейших хотя бы потому, что основной целью, ради которой и формируется законодательный (представительный) орган власти является законотворчество.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.