авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«vy vy из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лебедева, Надежда Эдуардовна 1. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа ...»

-- [ Страница 3 ] --

3. Специфический аспект правового статуса депутата касается ряда обязанностей депутатов в отношениях с избирателями. Представляя интересы избирателей, депутат принимает предусмотренные законодательством меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей;

ведет прием граждан;

отчитывается перед ними;

изучает общественное мнение;

информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Теоретики права упорно стараются представить депутата представительного органа власти как некое лицо, уполномоченное народом, но затем оторванное от него. На мой взгляд, такие попытки совершенно не соответствуют требованию к законодательству отражать фактическое, а не теоретическое состояние предмета регулирования. Перечисленные ранее обязанности носят условный характер, так как в настоящий момент полностью отсутствуют конкретные механизмы осуществления взаимодействия между депутатом законодательного органа и его избирателями.

Законодательные акты субъектов Федерации в различном объеме регламентируют вопросы, связанные с взаимоотношениями избирателей и депутата. Так, большинство нормативных актов в сфере статуса депутата лишь констатируют факт обязательного периодического отчета. Однако в некоторых субъектах Федерации предпринимаются попытки упорядочить на уровне нормы права процесс отчетности депутата перед избирателями.

Например, в Нижегородской области нормативно установлена возможность проведения внеочередного отчета по требованию трудовых коллективов или избирателей. Такие попытки следует только поощрять, при том, что форма внеочередного отчета не может считаться безупречной, так как поводом для проведения такого отчета не всегда будут являлся «положительные»

действия депутата, а сам отчет не предоставляет возможности применения санкций в отношении депутата.

Особую актуальность для депутатского статуса в настоящее время приобретают отношения, связанные реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы.^'' Применительно к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, обращение гражданина (то есть изложенного в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалоба гражданина) зачастую адресовано не непосредственно депутату по округу, в котором он проживает, а всему органу. В среднем каждый депутат (применительно с Законодательному Собранию Санкт-Петербурга) за календарный год получает 1500 письменных обращений граждан (100%). Наиболее значимые из них можно классифицировать как вопросы: работы Законодательного Собрания (3,62%), улучшения жилищных условий (20,61%), ремонта и ^^ Конституция Российской Федерации. М., 1996. Ст. 33.

^^ Любимов А.П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право.

1999. № 7. С.65.

эксплуатации жилого фонда (12,81%), коммунальное хозяйство (6,18%), оказание материальной помощи (13,43%), обеспечение законности и правопорядка (16,25%), иные вопросы (27%).

Отдельный блок прав и обязанностей у депутата законодательного (представительного) органа власти возникает в случае осуществления им полномочий в качестве председателя законодательного (представительного) органа власти, его заместителя, либо работы в других органах Законодательного Собрания.

К примеру, депутат, осуществляющий деятельность в качестве председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, приобретает следующие дополнительные обязанности. Председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ведет заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, представляет законодательный орган в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и другими российскими и иностранными органами и организациями;

подписывает правовые акты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

распоряжается средствами, предусмотренными в бюджете Санкт-Петербурга на содержание Законодательного Собрания, в соответствии с утвержденной сметой (в период до избрания председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга указанное полномочие осуществляет лицо, уполномоченное Законодательным Собранием);

организует работу Собрания;

руководит Аппаратом;

обращается от имени Законодательного Собрания в суды и т.д.^^ Депутат принимает участие в работе органов Законодательного Собрания: комитетах (в настоящее время - два), постоянных (семь) и ^^ См.: Ст.27 Устава Санкт-Петербурга от 14.01.98 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2.

профильных (три) комиссиях.'^^ Комитеты Законодательного Собрания образуются путем делегирования представителей от постоянных комиссий Законодательного Собрания. Состав комитетов и постоянных комиссий утверждается Законодательным Собранием. Депутат не может быть одновременно членом более двух органов Законодательного Собрания. На практике, за первый квартал 2001 г. в заседаниях постоянной комиссии по правопорядку и законности из семи ее членов на всех заседаниях присутствовал один депутат (председатель комиссии), остальные же из десяти заседаний присутствовали в среднем на четырех. Данный факт подтверждает уже, увы, устоявшуюся практику - депутат в первоочередном порядке решает вопросы, связанные с его конкретной субъективной деятельностью, а уже после этого обращается к работе в специально созданных коллегиальных органах.

Также на статус депутата оказывает определенное влияние его участие в объединениях депутатов (фракциях) и депутатских блоках Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Два и более депутатских объединений могут образовывать депутатские блоки. Многие из них образуются путем объединения депутатов, избранных в представительный орган от одной партии или избирательного объединения. При этом минимальное число участников депутатского объединения - пять.

Количество объединений и блоков в Законодательном Собрании изменяется в течение года в ту или иную сторону, так как законодатель Санкт-Петербурга установил требование об обязательной их ^^ Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга «О структуре Законодательного Собрания» от 14.04.99 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1999. № 7.

^^ См.: Постановление Законодательного Собрания «Об объединениях депутатов (фракциях) и депутатских блоках Законодательного Собрания» от 08.02.95 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1995. №2.

перерегистрации дважды в год. Постоянными блоками и фракциями, действующими во втором созыве Законодательного Собрания, являются:

Блок Юрия Болдырева, Блок «Петербургские районы», фракция «Наш город», фракция «Промышленная». В целом число фракций и блоков от перерегистрации к перерегистрации составляет примерно от шести до десяти.

Депутат, являющийся членом того или иного объединения приобретает как участник объединения от его имени (в случае наличия специального решения объединения по этому поводу) возможность вносить предложение о созыве внеочередного заседания Законодательного Собрания, требовать объявления перерыва до 30 минут в ходе заседания Законодательного Собрания, вносить от имени объединения на рассмотрение законопроекты и проекты иных решений, выступать по любому обсуждаемому вопросу.

На практике членство депутата в объединении выполняет номинальную функцию, так как позиция депутатского объединения обычно вырабатывается не всеми его членами, а лишь «идейными руководителями».

При этом не стоит забывать и о том, что в свете действия Федерального закона «О политических партиях» в настоящее время на практике стали складываться прецеденты, по которым депутат, избранный по партийному списку, переходит во время осуществления своих полномочий в другую партию, соответственно изменяя свою «ориентацию» и предвыборную платформу, что, опять таки, ставит под сомнение идею народного представительства.

Создатели актов о статусе депутата большинства субъектов Федерации упоминают о таком элементе статуса депутата, как «депутатская этика». Так, законодатели Саратовской области ограничились установлением обязанности соблюдать депутатскую этику, правила которой устанавливаются в специально принимаемом нормативном правовом акте.

Применительно к депутатам Мурманской областной Думы, Самарской губернской Думы, действует в целом аналогичное правило. Ст. 9 Закона Санкт-Петербурга о статусе депутата не устанавливает обязанности соблюдать депутатскую этику, а лишь взывает к долгу депутата («...должны соблюдать правила депутатской этики»), устанавливая при этом, что к области депутатской этики относятся нерегулируемые законодательством отношения между депутатами либо депутатами и избирателями, а также депутатами и органами или должностными лицами законодательного собрания Санкт-Петербурга. В статье приводится указание на некий «один из органов собрания», который призван разрешать спорные вопросы в области депутатской этики.

При решении проблемы депутатской этики, законодатель в нормативных актах еще и еще раз пытается ввести новые, не подтвержденные пра1сгикой и временем формулы. Но зачастую, все новое это хорошо забытое старое. Уже в 1994 г. появились довольно серьезные теоретические разработки по вопросам депутатской этики.^^ Основными этическими проблемами признавались: форма голосования на заседаниях, формы обращения депутатов друг к другу, этика публичных выступлений депутатов, право депутата на получение извинений, право на самоотвод и отставку. Бесспорно, что все перечисленные проблемы актуальны и в данный момент и правовое регулирование проблем депутатской этики и ответственности за их нарушение позволит разрешить хотя бы ряд из них.

При этом никак не освещаются такие важные составляющие депутатской этики, как этика взаимоотношений с избирателями, руководителями органов исполнительной власти, местного самоуправления. Часто рассмотрение ^^ См.: Денисов А.А. Депутатская этика. М., 1994. С.30.

депутатами на пленарных заседаниях персональных вопросов (особенно в отношении должностных лиц органов исполнительной власти) превращается в процесс обоюдного выдвижения обвинений. Вопрос об этике в общении с избирателями на данный момент отходит на второй план хотя бы потому, что в среднем в месяц депутат непосредственно общается с избирателями несколько часов, остальное же время данную деятельность осуществляют его помощники.

Показателен в данной ситуации подход к вопросу, связанному с нормативным правовым регулированием аспектов депутатской этики, предложенный законодателями Украины. Так, существует и действует Приложение 1 к Регламенту Евпаторийского городского совета «Свод правил депутатской этики». Свод правил депутатской этики определяет нормы поведения депутатов Евпаторийского городского совета в повседневной деятельности, семье и быту. Моральные нормы депутата определяются идеалами добра, справедливости, гуманизма и милосердия.

Указывается, что депутат должен доролить собственным достоинством и честью, с уважением относиться к другим депутатам, должностным лицам и гражданам, с которыми он общается при исполнении своих депутатских обязанностей и полномочий, избегать любых форм корпоративности и лоббизма.

В случае предъявления депутату обвинений в совершении неэтичных поступков, постоянная комиссия по вопросам депутатской деятельности, межнациональный отношений и общественного порядка вправе потребовать от него письменных объяснений, а депутат, в свою очередь, — от комиссии — мотивированной оценки предъявленных ему обвинений (претензий).

Комиссия эти объяснения обязана дать. Рассмотрение обвинений (претензий) в адрес депутата должно производиться как правило в его присутствии. в случае признания обвинений (претензий) безосновательными, оскорбивший депутат обязан принести публичные извинения. Нормативный акт также рассматривает вопросы взаимоотношения депутата с должностными лицами, общественными организациями и средствами массовой информации, органами правосудия, недопустимости получения незаконных льгот и привилегий.

Нарушение требований настоящего Свода без уважительных причин может повлечь за собой одну из следующих мер воздействия на депутата: а) вынесение городским советом, городским головой или председателем комиссии публичного порицания в адрес депутата;

б) выведение депутата из состава временной контрольной или другой комиссии совета (кроме постоянной);

в) информирование избирателей о поведении их депутата;

г) принятие решения о назначении голосования по отзыву депутата (при систематических нарушениях).

Это всего лишь пример возможного нормативного регулирования вопросов депутатской этики, который во многом не является идеальным, однако, задача облачить в форму нормы права этические и моральные категории сама по себе является нелегкой.

Следующий параграф работы посвящен еще одной составляющей статуса депутата - гарантиям осуществления депутатской деятельности.

§ 2. Гарантии осуществления депутатской деятельности Гарантии депутатской деятельности - это условия и средства, обеспечивающие реальную возможность депутату беспрепятственно и эффективно осуществлять свою деятельность.

Сложность анализа заключается в том, что в юридической литературе нет единства взглядов, как по вопросу понятия гарантий, так и по вопросу их классификации, имеются разночтения при определении объекта депутатских гарантий.

Институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность в целом осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила оптимальные результаты.

Гарантии деятельности депутатов не следует рассматривать как привилегии и льготы депутатов. Они призваны создавать депутатам нормальные условия для работы, с целью достижения оптимальных результатов.'*^° В советской юридической литературе особое место уделялось политическим гарантиям осуществления депутатской деятельности, что объяснялось наличием однопартийной системы с всеобъемлющей руководящей ролью КПСС. В настоящее же время наиболее актуальным стала регламентация таких составляющих депутатских гарантий, как депутатский иммунитет.

Исходя из основополагающего значения классификации депутатских гарантий, их следует подразделять на: организационные, материальные, трудовые гарантии и депутатский иммунитет.

Данная классификация депутатских гарантий, на мой взгляд, представляет собой наиболее удачный вариант из существующих на данный момент.

Организационные гарантии - это деятельность органов государственной власти, предприятий, учрелсдений, организаций по созданию необходимых условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности.

^^° См.: Зиновьев А.В. Гарантии депутатской деятельности в СССР // Советское государство и право. 1975. № 6 и др.

к ним можно отнести:

1. Получение и распространение информации.

Депутат Законодательного Собрания Санюг-Петербурга в установленном порядке обеспечивается правовыми актами органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления.

При обращении депутата в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в З^реждения, организации, находящиеся на территории субъекта Федерации, должностные лица обеспечивают депутата информацией по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, в соответствии с федеральным законодательств ом.

Здесь необходимым, на мой взгляд, является наличие в законах о статусе депутата нормы, устанавливающей недопустимость вмешательства депутата в деятельность органов дознания, следователей и судов.

Необходимость прямого упоминания в законе о данном запрете становится насущной в связи с участившейся практикой возбуждения преследования в отношении депутатов и как следствие постановкой вопроса о лишении его неприкосновенности. Члены депутатского корпуса зачастую, используя право на получение информации злоупотребляют им в конкретной ситуации.

2. Выступление по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации, учредителями которых являются органы государственной власти.

Например законодатель Нижегородской области большое внимание уделяет вопросу о предоставлении депутату возможности выступлений в средствах массовой информации, специально учрежденных самим законодательным органом.

Скупо отрегулирован в законодательстве вопрос иб обязательном информировании депутатским корпусом избирателей о деятельности законодательного (представительного) органа власти.

Депутатами Законодательного Собрания Пермской области предлагается новационное решение проблемы, связанной с информированием избирателей о деятельности депутатского корпуса, внести в действующий Закон «О статусе депутата...» соответствующую поправку, формулировка которой должна звучать приблизительно таким образом: «Депутату Законодательного Собрания возмещаются расходы, связанные с информированием избирателей о его депутатской деятельности, в сумме, равной 8-кратному размеру минимальной оплаты труда в месяц».

При этом особо подчеркивается, что депутат не вправе использовать средства, предназначенные на такое информирование, для политической рекламы тех или иных партий, организаций и движений, на коммерческую рекламу, а также критику своих соратников по депутатскому корпусу. Все вышеизложенное делать в принципе не запрещается, но исключительно за свои личные деньги. В остальном же депутатам предоставляется полная свобода. Они могут выбирать любой способ общения со своими избирателями, как то — выпускать листовки, встречаться с народом, публиковать свои отчеты в местной прессе и прочее. При этом не стоит забывать о том, что предлагаемая сегодня финансовая база, по сути, закладывается не на один год, то законодателям не позавидуешь. Не исключено, что, когда данная поправка будет принята окончательно, сумма эта приобретет чисто символическое значение.

3. Внеочередной и безотлагательный прием: руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления;

руководителями предприятий, учреждений и организаций, расположенных или зарегистрированных на территории субъекта федерации;

руководителями общественных и общественно-политических объединений, расположенных или зарегистрированных на территории и другими лицами.

Применительно к Московской городской Думе право на безотлагательный прием депутата значительно расширено и отличается тем, что по ст. 12 Закона Москвы «О статусе депутата...»: «Депутат Думы по предъявлении депутатского удостоверения имеет право беспрепятственно посещать все органы государственной власти, внутренних дел и местного самоуправления г. Москвы, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов и совещаниях, информация о которых официально распространена, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные и общественно-политические объединения, находящиеся на территории или зарегистрированные в г.

Москве».

Материальные гарантии включают в себя:

1. Установление ежемесячного денежного вознаграждения депутату.

Закон Санкт-Петербурга «Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга», а именно Приложение 1 данного Закона устанавливает размер месячного должностного оклада депутата (в базовых единицах) - 33 Б.Е.^°^ Аналогичная процедура определения оклада существует и в других субъектах Федерации (Приморском крае. Самарской области. Саратовской '"' Закон Санкт-Петербурга «Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 28.06.95 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1995. № 9.

области). При этом почти повсеместно в субъектах Федерации применяется принцип приравнивания размера денежного содержания депутата к аналогичному содержанию должностных лиц - членов органа исполнительной власти субъекта Федерации.

Положительной тенденцией в процедуре нормотворчества могло бы стать закрепление и применение правила, аналогичного существующему в Уставе Самары оговаривающее, что любое решение представительного органа о повышении оплаты труда депутатам, либо о предоставлении депутатам льгот и привилегий финансового (имущественного) характера может иметь силу только для депутатов следующего созыва'*^^. При этом не стоит забывать о том, что выплата депутату вознаграждения - это составляющая такого понятия, как депутатский индемнитет, которое устанавливает обязательность выплачивать вознаграждение из казны государства.

2. Установление права на бесплатный проезд в городском общественном транспорте и пригородном железнодорожном транспорте, кроме такси.

3. Предоставление депутату в здании, занимаемом Законодательным Собранием, служебного помещения, оборудованного средствами телефонной и компьютерной связи, оргтехникой, мебелью. При этом норма занимаемой депутатом площади устанавливается Постановлением Законодательного Собрания. В данный момент каждый депутат имеет в приемной от 3 до 5 единиц компьютерной техники с обязательным подключением к сети Интернет.

4. Предоставление для осуществления депутатом его полномочий ^^^См.: Политика и право: региональный аспект: круглый стол // Правоведение. 1999, № 1.С.233.

^°^ Чпркин В.Е. Государствоведение. Учебник для вузов. М., 1999. С.273-274.

служебного автотранспорта.

р 5. Государственное страхование депутата. К примеру, жизнь и здоровье депутата Московской городской Думы на весь срок его полномочий подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств бюджета г. Москвы на сумму 50-кратного месячного денежного вознаграждения депутата Думы. Договор страхования заключает руководитель аппарата Думы после утверждения Думой условий страхования. Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях: смерти (гибели) депутата Думы, если смерть (гибель) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения его здоровью в связи с осуществлением им депутатских полномочий;

причинения депутату Думы увечья или иного повреждения здоровья как не повлекших стойкой утраты трудоспособности, так и повлекших стойкую утрату трудоспособности.

В Приморском же крае страховая сумма составляет годовое денежное содержание депутата и выплачивается в аналогичных случаях.

6. Лечебное обеспечение депутата. Депутату Московской городской Думы лечебное обеспечение предоставляется в соответствии со сметой расходов на обеспечение деятельности Думы. В Приморском крае медицинское обеспечение устанавливается в зависимости от указаний законодательства о государственной службе.

7. Освобождение на срок полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы.

8. Право иметь помощников, состоящих как в трудовых, так и в гражданско-правовых отношениях с законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации. Депутату могут оказывать содействие в осуществлении им депутатских полномочий помощники, работающие на общественных началах. Число помощников определяется депутатом, при # этом, к примеру, число помощников, состоящих в штате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, должно быть не более трех, а работающих на общественных началах — не более десяти. Заключение с ними гражданско правовых договоров производится в порядке, установленном гражданским законодательством. Основные направления работы помощника депутата в пределах его компетенции устанавливает депутат, который вправе давать ему поручения и определять обязанности, не противоречащие действующему законодательству. Руководство деятельностью помощников депутата осуществляется непосредственно депутатом, который самостоятельно распределяет обязанности между ними и является единственным лицом, имеющим право давать им поручения.^^'^ При этом целесообразно было бы установить обязательность регулирования правового положения помощников депутата не на уровне внутреннего нормативного акта законодательного органа, а на уровне закона субъекта Федерации.

В целом стоит отметить, что при формировании сметы расходов на каждый финансовый год учитывается расходование средств на каждого из 50 депутатов по следующим статьям: транспортные расходы, услуги связи при пользовании радиотелефоном, оплата пользования сетью Интернет, оплата пользования средствами массовой информации, периодической печатью, представительские расходы, обучение депутатов и их помощников, оплата разработки законопроектов, оплата проезда помощников депутатов на городском транспорте. Данный перечень не может вызвать иных чувств, кроме недоумения. При приблизительном подсчете данная сумма в год ^"'* Постановление «Об утверждении Положения о помощнике депутата Законодательного Собрания» от 01.03.95 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1995. № 3.

составляет около 600-700 тыс. рублей на одного депутата.

Предоставление трудовых гарантий заключается в том, что срок полномочий депутатов Законодательного Собрания засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. Помимо этого законодательство Москвы содержит норму, в соответствии с которой депутату Думы по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации.

Ответственность за предоставление работы возлагается на мэрию и правительство Москвы.^°^ При этом анализируемые акты о статусе депутата большинства субъектов Федерации устанавливают различные сроки (от 3 до 6 месяцев), в течение которых после роспуска законодательного органа депутату выплачивается прежнее вознаграждение до момента трудоустройства.

Специальной гарантией, обеспечивающей осуществление депутатом его деятельности, прямо связанной с такой категорией, как «ответственность депутата», является депутатская неприкосновенность.

Мировая практика парламентаризма именует это понятие не иначе, как депутатский иммунитет. Объем иммунитета в отдельно взятых иностранных государствах различен, однако в целом в данное понятие входит: запрет на полицейское задержание, арест и привлечение депутата к судебной ответственности без санкции соответствующей палаты парламента. Исключением из правил в большинстве государств является ситуация, при которой депутат застигнут на месте совершения преступления. В Японии иммунитет распространяется только на время сессии и пути туда и обратно. В Великобритании член Палаты общин может быть лишен иммунитета распоряжением председателя палаты^^.

'°' См.: Ст. 19 Закона города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы».

См.: ^w/?w/« Я. Государствоведение. Учебник для вузов. М., 1999. С.273-274.

Законодатель на уровне Российской Федерации оговорил общие вопросы иммунитета депутата представительного органа власти субъекта Федерации в Федеральном Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ^°^ сосредоточив в ст. 13 в основном уже ранее перечисленные составляющие понятия иммунитета депутата (депутатской неприкосновенности). Часть 3 ст. 13 устанавливает отмену депутатской неприкосновенности (то есть на возможность осуществлять арест, задержание, привлечение к уголовной и административной ответственности без согласия законодательного (представительного) органа) в отношении действий депутата, связанных с преступлением против личности, а также на иные действия, не связанные с осуществлением им своих полномочий. Однако в этом случае согласие представительного органа требуется получить для передачи дела в суд.

На практике в Законодательное Собрание с 1999 г. было внесено представлений Прокурора Санкт-Петербурга в отношении ограничения иммунитета депутатов. Ни одно из представлений не было удовлетворено Законодательным Собранием, так как, по мнению депутатов, они не были мотивированными.

В конце изложенного хочется привести данные анализа основных составляющих статуса депутата законодательного органа власти Канады относительно гарантий депутатской деятельности.

Вопреки распространенному убеждению, вышеперечисленные проблемы волнуют не только россиян, электорат других государств столь же чувствителен к этой деликатной стороне деятельности народных избранников. Впрочем, моему мнению, сетования по поводу «чудовищных Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Российская газета. 1999. 19 окт.

льгот» и «безобразных привилегий» депутатов субъектов Федерации на зарубежном фоне выглядят не слишком убедительно. В подтверждение обратимся к опыту Канады - страны с устоявшимися демократическими привычками и богатой парламентской культурой. Предпринимая сравнительный анализ, мы не будем ограничиваться только «денежной»

стороной вопроса, ибо обеспечение депутатской деятельности - понятие более широкое, нежели оклады и пенсии. Данный анализ предпринят исходя из личного опыта обш,ения с канадскими официальными источниками и средствами массовой информации.

Заранее оговоримся, что сравнивать абсолютные величины депутатских зарплат в регионах России и в Канаде бесполезно - эти цифры обретают смысл лишь в общем социально-экономическом контексте обеих стран. Чем богаче субъект Федерации, тем большие средств отпускает он на депутатов, и даже степень укорененности демократии здесь не причем. В данном аспекте любопытен пример Японии — по уровню оплаты труда членов парламента (146,2 тыс. долларов в год) это государство прочно занимает первое место в мире, уверенно опережая страны с многовековыми парламентскими традициями (так, в США народные избранники ежегодно получают 133,6 тыс. долларов, во Франции - 94,4 тыс., в Германии - ТЫС., в Великобритании - 67 тыс.). При этом, отсутствие Канады в списке лидеров имеет вполне конкретное объяснение: в связи с жесткой финансовой политикой, проводимой правительством либералов, с 1993 г.

зарплата парламентариев здесь не повышалась. В середине 90-х гг. основное жалованье депутатов канадского парламента составляло 64,4 тыс. канадских долларов в год.

В отличие от законодательного (представительного) органа власти ^°^ См.: The Economist. 1996. July. 13. P. 35.

'°^ В среднем 1 доллар США равняется 1,5 канадского доллара.

субъекта Федерации, где правом на специальную надбавку к зарплате обладает только спикер, в Канаде подобная льгота распространяется также на заместителей спикера, лидеров фракций, партийных «хлыстов», отвечающих за внутрифракционную дисциплину. Депутатские заработки более чем вдвое превышают зарплату среднестатистического канадца;

неудивительно, что многие в стране считают их чрезмерными. Данная тема постоянно поднимается и в российской прессе, которая, разумеется, не слишком благосклонна к народным избранникам.

Вместе с тем, многочисленные канадские комиссии, изучавшие проблему материального обеспечения депутатов, приходили к совершенно иным выводам. Как отмечалось в одном из докладов на эту тему, «страна не может мириться с таким положением дел, когда политическая деятельность привлекает только состоятельных граждан». ^^° И в частном секторе, и в других структурах власти, подчеркивали депутатские защитники, можно найти тысячи людей, получающих гораздо больше, чем члены парламента, причем их деятельность далеко не столь важна для государства, как работа депутатов. По мнению комиссии ЬСларка, работавшей в середине 80-х годов, депутатская зарплата должна как минимум в три раза превышать годовой доход «среднего» канадца, регулярно при этом обновляясь. В рекомендациях официальной Комиссии по пересмотру заработной платы и пособий членов парламента, внесенных в правительство в 1994 г., вновь отмечалось, что «существующая система возмещения расходов отнюдь не компенсирует членам парламента всех тех затрат, которые они несут, занимаясь депутатской деятельностью».^'^ В связи с этим предлагалось увеличить жалованье парламентариев 36-го созыва (они приступили к ^^'' Franks C.E.S. The Parliament of Canada. Toronto, 1989. P. 83.

'^' Комиссия имеет собственную страницу в сети Internet:http://www.mpsal.gc.ca. Здесь, в частности, можно ознакомиться с ее рекомендациями 1989 и 1994 гг.

работе в 1997 г.) до 86,0 тыс. долларов.

Оживленные дебаты на эту тему продолжались и в последующие годы, не завершившись по сей день. Это понятно, поскольку обе стороны имеют свои собственные и весьма убедительные резоны: в то время как «нестяжатели» настаивают на том, что исполнение общественного долга не должно приносить сверхприбылей, «сребролюбцы» утверждают, что хорошие депутаты дорого стоят - избираясь в парламент, гражданин не должен нести финансовых потерь. Особняком стоит третья группа, выступающая против высоких депутатских заработков просто из неприязни к политикам. «Нынешний депутат, - отмечает канадский автор, - должен быть профессионалом, занимающимся своим делом на постоянной основе.

Общественное мнение, однако, пока не свыклось с этой истиной».^^^ В России, по моему мнению, разброс суждений очень напоминает канадский, с той только разницей, что представители третьей группы у нас безраздельно доминируют.

Довольно скромное вознаграждение в 12,0 тыс. долларов ежегодно далеко не единственное, что отличает наших местных парламентариев от канадских. В частности, совершенно непохожа на российскую практикуемая в Канаде процедура установления депутатских окладов. Согласно Акту о парламенте Канады (The Parliament of Canada Act), заработная плата депутатов подлежит ежегодному пересмотру. Однако, как уже отмечалось, принятый в 1991 г. Акт об ограничении государственных расходов (The Government Expenditure Restraint Act) «заморозил» эту практику до декабря 1997 г. В настоящее время упомянутая выше Комиссия по пересмотру заработной платы и пособий членов парламента готовит правительству рекомендации по поводу того, что же делать дальше. Столь Franks C.E.S.Op.cit. P. 81.

Ill деликатный вопрос, каким является вознаграждение парламентариев, в # Канаде решается весьма демократично. Занимающаяся этим Комиссия независима и состоит из трех человек, обновляется в установленном законом порядке после каждых парламентских выборов. Подготавливаемый Комиссией доклад выносится на суд правительства. Канадские источники особо подчеркивают полную автономию этого учреждения от парламентских структур;

предложения, касающиеся депутатских окладов, ни в коем случае не должны исходить из стен самого парламента, ибо «внешний» характер подобных идей делает их более приемлемыми для публики. Кабинет министров, однако, редко соглашается со всеми рекомендациями Комиссии. (При этом, однако, не стоит забывать, что в Канаде правительство формируется партией, победившей на парламентских выборах). Нельзя не отметить положительные стороны такого регулирования.

В субъектах Российской Федерации уровень депутатских окладов до сих пор устанавливается соответствующими законами. Так Закон Санкт Петербурга «О статусе депутата...» содержит норму, в соответствии с которой депутату выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада и надбавок. Депутату Московской городской Думы, независимо от занимаемой в Думе должности, устанавливается денежное вознаграждение, соответствующее денежному вознаграждению министра Правительства Москвы и надбавок к нему. При этом узнать размер оклада депутата представляется невозможным. В Канаде, напротив, подобные решения принимаются гласно: доклад, содержащий рекомендации Комиссии, обнародуется, а любой канадский гражданин имеет право высказаться на этот счет в сети Интернет.

Но депутатские заработки - далеко не единственная тема.

волнующая избирателей всего мира. Есть еще пенсии, покрытие транспортных расходов, а также другие, иной раз довольно специфические, льготы. К примеру, доходы канадских парламентариев фактически не облагаются налогом;

ежегодно выделяемое на эти цели пособие составляет примерно треть «стандартного» депутатского дохода: для членов Палаты общин эта цифра составляет 21,3 тыс. долларов. В законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации подобной льготы нет;

впрочем, канадцы, в свою очередь, не знают, что такое «депутату Думы лечебное обеспечение предоставляется в соответствии со сметой расходов на обеспечение деятельности Московской городской Думы». Как известно, российские депутаты обладают правом бесплатного проезда на транспорте по всей территории страны. На первый взгляд, по этой части мы опережаем канадских парламентариев: у них имеются ограничения, согласно которым каждый депутат ежегодно располагает правом на пятьдесят два авиаперелета, а также на десять авиабилетов (туда и обратно) в любую точку Канады. Но знакомство с деталями канадских транспортных льгот позволяет сделать вывод о том, что на североамериканском фоне наше депутатское хозяйство выглядит весьма экономным. В России, к примеру, транспортные льготы распространяются только на самого депутата. В Канаде же выделяемый члену парламента лимит авиаперелетов может быть использован его семьей, а также помощниками. Более того, на железной дороге правом бесплатного проезда обладает не только сам депутат, но и все члены его семьи. Особая статья покрывает расходы депутатов по перемещениям внутри избирательного округа.

Пенсионное обеспечение членов канадского парламента также не раз привлекало внимание. До недавнего времени депутату было достаточно шести лет пребывания в парламенте для того, чтобы пожизненно заработать себе весьма приличное пенсионное содержание. Более того, выйти на пенсию позволялось сразу после завершения депутатских полномочий, невзирая на возраст. Пересмотр этой недальновидной системы в 1994 г.

позволил Оттаве избежать немалых финансовых потерь: к сентябрю 1990 г.

75 депутатов Палаты общин, избранных шестью годами раньше, достигли рубежа, дающего право на депутатскую пенсию. Если бы они тогда действительно стали пенсионерами, их отставка обошлась бы казне в миллионов долларов ^^•'. В настоящее время действует прежний порядок - за каждый год, проведенный на парламентской скамье, пенсия народного избранника увеличивается на 5%, что позволяет за пятнадцать лет достичь максимума в 75% депутатской зарплаты (при этом прочим гражданам Канады для получения максимальной пенсии приходится трудиться от двадцати пяти до тридцати лет). Правда, теперь пенсионером можно стать только по достижению определенного законом возраста. Такой подход выгодно отличается от российских стандартов: ведь в нашей стране депутатские заслуги конкретного человека отражаются на его пенсионном обеспечении лишь в том случае, если он выходит на пенсию прямо из стен законодательного (представительного) органа власти. Иными словами, вы можете быть законодателем две-три пятилетки, но ни физические, ни моральные издержки этой нелегкой работы не будут приняты во внимание, если за несколько лет до заветного пенсионного рубежа вам доведется проиграть выборы.

В канадских источниках подчеркивается, что для депутатов «пенсионная проблема особенно важна, ибо в парламент избирают людей, находящихся в зените профессиональной карьеры;

очень часто избрание означает потерю работы или, по меньшей мере, резкое замедление "^ См.: The Globe and Mail. 1990. 5 Sept.

продвижения по службе. Кроме того, депутатство недолговечно - оно не позволяет строить планы на будущее».''"* Специальные государственные комиссии, исследовавшие пенсионное обеспечение бывших депутатов, неоднократно отмечали, что большинство людей, служивших Канаде, не получает адекватного возмещения. Причем общество не злорадствует (что было бы понятно и близко российскому обывателю), но стыдится подобного положения вещей. Нет нужды говорить о том, что само существование подобных комиссий в нынешней России вряд ли возможно.

Другая не имеющая российских аналогов канадская льгота распространяет особое пенсионное обеспечение на ближайших родственников бывшего депутата в случае его кончины. В нашей стране особый подход к членам семьи депутата гарантирован лишь в случае гибели или смерти народного избранника в период исполнения депутатских полномочий. На это счет нет даже специального законодательного акта - в каждом конкретном случае принимается отдельный («персональный») нормативный правовой акт, устанавливающий вдове повышенную пенсию и закрепляющий за членами семьи льготное медицинское обслуживание, а иногда и служебное жилье.

На отечественном фоне совершенно неправдоподобно выглядят установленные канадским законодательством меры, защищающие депутатов, которые проиграли выборы или же просто решили больше не баллотироваться. Они не только получают солидные компенсационные выплаты, но и пользуются услугами финансируемой парламентом особой службы трудоустройства.

Работа службы сугубо конфиденциальна.

Учитывая психологические сложности «переходного периода», она консультирует круглосуточно в течение семи дней в неделю. Для FranksC.E.S. Op.cit. Р. 84.

облегчения поисков нового места работы в течение года после выборов бывшему депутату возмещаются расходы на междугородние телефонные переговоры, почтовые расходы, секретарские услуги, приобретение канцелярских принадлежностей, а в связанных с трудоустройством поездках даже выплачиваются парламентские суточные. Нам до этого пока далеко.

Свои гарантии предусмотрены и на случай досрочного роспуска депутатского корпуса. С юридической точки зрения в подобных ситуациях полномочия депутатов прекращаются, но, как подчеркивается в Акте о парламенте Канады, «вплоть до следующих выборов на лиц, непосредственно перед роспуском Палаты общин бывших депутатами, распространяются все выплаты и льготы, установленные для членов парламента» (разд. 69). В первую очередь это касается заработной платы и налоговых льгот. В этот период продолжается финансирование депутатских приемных и офисов. В течение десяти дней после роспуска парламент оплачивает бывшим депутатам даже услуги переводчиков. Кроме того, до самого дня выборов экс-депутат может еженедельно совершать поездки из столицы в свой избирательный округ и обратно. Единственное, что не позволяется бывшим парламентариям, - это использовать остающиеся у них возможности в целях предвыборной агитации.

В России все опять-таки гораздо скромнее. К примеру, депутаты Московской городской Думы cny4dLQ роспуска Думы в соответствии с действующим федеральным и московским законодательством получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения срока его полномочий, из расчета половины его месячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий.

Занимаясь своими повседневными обязанностями, парламентарии как России, так и Канады опираются на службу депутатских помощников. В Канаде дело поставлено более основательно, хотя офисы депутатов Палаты общин в округах были созданы сравнительно недавно - лишь в 1974 г.

Парламентарии самостоятельно распределяют ресурсы между центральной штаб-1свартирой и округом. В настоящее время каждая депутатская приемная (состоящая, как правило, из трех комнат) оснащена, помимо прочих вещей, тремя персонапьными компьютерами, лазерным принтером и ксероксом. Депутатам выделяют четыре телефонных линии и одну линию для факса. Правда, так было далеко не всегда - еще в 60-х гг. на двух членов парламента приходился один кабинет. Некоторые, имея большой избирательный округ, организуют несколько мапеньких приемных, а кое кто даже использует для этих целей передвижные домики-трейлеры.

Подобно прочим парламентам мира, канадская Палата общин и обеспечивают аппаратную поддержку депутатских фракций и отдельных депутатов. В обоих случаях каждое зарегистрированное в палате депутатское объединение получает право на офис в здании парламента, постоянный штат экспертов, техническую и организационную помощь.

Канадский парламент по праву гордится собственной аппаратной службой:

основу ее могущества составляет абсолютное отсутствие у парламентских клерков какой бы то ни было политической ангажированности. В отличие от России, смена депутатского корпуса здесь не влечет за собой «тотальной чистки аппарата»;

главными принципами неизменно остаются профессионализм и компетентность. Это, безусловно, очень облегчает жизнь депутатов.

Подводя итог сказанному, отметим следующее. Ни в России, ни в Канаде депутаты не входят в число наиболее высокооплачиваемых работников. Вместе с тем, их заработки всегда на виду, что неизменно порождает жаркие общественные дискуссии. В отличие от прочих категорий граждан, депутатам гораздо сложнее обосновывать показатели собственного благополучия, хотя от этих цифр зависят ключевые вопросы государственной политики. Предпринятый нами краткий анализ свидетельствует о том, что, во-первых, обеспечение деятельности депутатов в России не сопоставимо с уровнем обеспечения их коллег из развитых демократических стран, и, во-вторых, экономическое процветание общества явно «смягчает» нравы, сглаживая антагонизм между избирателями и избранными. Уровень гражданской культуры в России по-прежнему невысок. В силу этого дебаты, посвященные важнейшим (и по-человечески весьма деликатным) аспектам парламентского быта носят подчас излишне эмоциональный и неконструктивный характер. В отечественной прессе считается дурным тоном говорить о депутатах что-либо хорошее. Между тем вопрос, по моему мнению, заключается вовсе не в том, насколько государство переплачивает парламентариям, а еще и еще раз в уровне правовой культуры.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов:

1. Статус депутата - понятие, основные составляющие которого освещаются как федеральным законодателем, так и законодателем субъекта Федерации. При этом существует неопределенность в пределах регулирования законов «О статусе...», так как Уставы различных субъектов Федерации содержат ряд положений, которые должны найти отражение именно в данном законе. Требуется принятие нового федерального закона, который бы выражал реальность правоприменительной практики и содержал основные принципы «единого статуса», объединяющего основные принципы в области нормативного закрепления всех основных элементов статуса депутата.

2. Законодательство «О статусе...» должен содержать прямое указание на формы ответственности депутата не только перед представительным органом, но и перед избирателями.

3. Необходимо ввести процедуру голосования по вопросу о снятии неприкосновенности со всех депутатов законодательного органа власти, что потребует внести изменение в федеральное законодательство, предусматривающее вынесение данного вопроса на референдум.

4. Важно на федеральном уровне унифицировать понятие «гарантии осуществления депутатской деятельности», что вызвано возможным злоупотреблением местного законодателя при расширительном толковании данных норм.

5. Целесообразно четко и доступно сформулировать сроки, в которые депутат должен предоставить отчеты о проделанной работе избирателям, периодичность и основные позиции этих отчетов. В данном случае указание законодателя на необходимость отчета перед избирателями со стороны депутата по поводу проведенной им работы является доказательством необходимости введения институтов конкретной ответственности депутата. Представим себе возможную ситуацию, когда депутат в ходе своего отчета сообщает избирателям о том, что за определенный период им не было внесено ни одного законопроекта, да и выступал он на сессиях по различным вопросам всего несколько раз. На практике в данной ситуации избиратели могут только негодовать, посетовать на свой неправильный выбор. Ни один нормативный акт не дает реальной возможности избирателю отреагировать на действия либо бездействие депутата. Способом такой реакции может служить возбуждение процедуры отзыва депутата.

6. Следует на федеральном уровне установить ответственность депутата за совмещение им депутатской деятельности с предпринимательской деятельностью, осуществляемой им лично либо через представителей. При этом необходимо уделить особое внимание введению процедуры выявления наличия факта совмещения. Превентивной мерой здесь может послужить установка на зфовне федерального закона обязательного требования к вновь избранному депутату предоставить сведения о передаче в доверительное управление пакетов акций в уставном капитале коммерческих предприятий.

Выявленные нами проблемные стороны, связанные с аспектами депутатского статуса с точки зрения его прав, обязанностей, и ответственности требуют их скорейшего разрешения. Некоторые рекомендации были даны нами ранее, однако, следующий параграф исследования будет посвящен ответственности депутата.

§ 3. Ответственность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Общие вопросы форм и принципов юридической ответственности подробно рассматриваются учеными в рамках теории государства и права и позволяют изначально вести разговор о нескольких видах ответственности депутата.

Депутат может быть привлечен к любой из основных форм ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой и дисциплинарной).

Говоря о формах ответственности депутата очевидным является то, что особый его статус налагает определенные рамки на процедуру привлечения депутата особенно к уголовно-правовой ответственности, что связано с существованием понятия «депутатская неприкосновенность.


Но, несмотря на очевидность данных суждений, некоторые авторы, говоря об особых формах ответственности депутата, пытаются свести их до некой «конститутивной»^ ^^ ответственности, сущность которой заключается в «...обязанности отчитываться перед соответствующим органом».^'^ Данная позиция автора еще и еще раз подтверждает то, что вопрос об специфических формах ответственности депутата за свою профессиональную деятельность не разработан не только на нормативном, но даже на теоретическом уровне.

Применительно к регламентации ответственности депутата на уровне федерального законодательства, прежде всего, хочется обратиться к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. В 2000 г. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской 1 1П Федерации» был дополнен ст. 3.1, посвященной ответственности органов государственной власти. Такая возможная форма ответственности как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации рассматривалась нами ранее применительно к статусу законодательного (представительного) органа.

Но в отнощении ответственности каждого отдельно взятого депутата приобретает особую актуальность вопрос о неприкосновенности депутата, который, при его рассмотрении не применительно к депутатским гарантиям, а в разрезе ответственности требует особого внимания.

''^ Комаров С.А. Общая теория государства и права. Учебник для вузов. СПб., 2001. С.

308.

116 гр Там же.

^'^ Изменения внесены Федеральным законом от 29.07.00 г.

Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий.

Для этого существует публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), а также неприкосновенность Президента Российской Федерации (ст. 91) и судей (ст. 122).

Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

Федеральный законодатель, закрепляя в п. 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписаний Конституции Российской Федерации.

Депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата.

При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом. Федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности.

Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации.

Введение же федеральным законом — помимо Конституции Российской Федерации — такого условия, как согласие парламента субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу, означает исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что, по смыслу ст. 10, 19 (ч. 1), 22 (ч. 2), 118 и 126 Конституции Российской Федерации, недопустимо.

Согласно ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий.

Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (п. 1).

Неприкосновенность депутата распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы (п. 2). Указанные в п. 1 и 2 данной статьи ограничения не распространяются на действия депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий (п. 3).

В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

в отношении депутата следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (п.

4);

депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий;

данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом (п. 5).

Согласно ст. 14 того же Федерального закона вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается по представлению прокурора субъекта Российской Федерации (п. 1).

Для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, прокурор субъекта Российской Федерации вносит представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий (п. 2);

представление прокурора субъекта Российской Федерации вносится также для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на передачу дела в суд в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 13 данного Федерального закона (п. 3).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривает представление прокурора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через 14 дней со дня получения представления принимает по нему мотивированное рещение (п. 4).

Законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.


Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.

Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции Российской Федерации. В частности, эти процедуры применительно к случаям привлечения депутатов к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, могут предполагать участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.

Федеральный законодатель мог бы также предусмотреть право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимать решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, его арест и иные меры процессуального принуждения в ходе уголовного и административного преследования в отношении действий, совершаемых # при осуществлении депутатских полномочий, в случаях если имеют место факты, подтверждающие, что такое преследование, по сути, предпринято с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность.

Однако решение парламента по данному вопросу не может иметь преюдициального значения, исключающего судебную проверку выявленных фактов и обоснованности сделанных выводов. Следовательно, по своей юридической силе такое решение, будучи дополнительной гарантией депутатской неприкосновенности, не является актом, которым окончательно разрешается вопрос о возможности уголовного или административного преследования депутата.

Спор между прокуратурой и парламентом субъекта Российской Федерации по вопросу о лишении депутата неприкосновенности в конечном счете подлежит разрешению судебной властью как наиболее беспристрастной, нейтральной и предназначенной по своей природе для решения такого рода вопросов, что позволяет в соответствии с целями института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать беспрепятственное осуществление ими своих полномочий, ограждая их от вмешательства и давления со стороны исполнительной власти.

Исходя из предназначения института парламентской неприкосновенности, участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре лишения дензо^ата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий.

Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимости получения согласия на передачу дела в суд, т.е. фактически о том, позволить ли суду рассматривать дело.

В отличие от ст. 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается прокурором субъекта Российской Федерации с согласия коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448);

с соблюдением такой же процедуры производятся избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, 11о прослушивание телефонных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450).

Названные нормы вводятся в действие с 1 июля 2002 г. (ст. Федерального закона от 18 декабря 2001 г. «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»)^^^. При этом.

^^^ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.01 г. (с изм. на 25.07.02 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52.

^ Федеральный закон «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса ^ Российской Федерации» от 18.12.01 (с изм. на 29.05.02 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52.

однако, в ст. 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

законодатель изменений не внес.

Конституционный Суд Российской Федерации высказался применительно вопросам, касающимся распространения норм о депутатской неприкосновенности на депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Постановлении от 12.04.02 г. «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать положения п. 1, 2 и 3 ст. 13 и п. 1, 2 и 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» — в той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, — не соответствующими Конституции Российской Федерации. А также признал положение п. 4 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому в случае возбуледения дела, предусматривающего ^^^ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.02 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 16.

толовную рши административную ответственность, налагаемую в судебном т порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также положение п. 3 ст. 14 данного Федерального закона, на основании которого для получения такого согласия прокурор субъекта Российской Федерации вносит представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации.

В начале разговора о такой разновидности специфической ответственности депутата как его отзыве, следует к краткому анализу истории вопроса.

Начать исторический обзор представляется необходимым словами В.И.Ленина: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей, может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных».'^' Согласно ст. 107 Конституции СССР 1977 г. «депутат, не оправдавший доверия избирателей или общественной организации, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей или избравшей его общественной организации в установленном законом порядке»'^^. Актами, в которых этот порядок был установлен, являлись законы о порядке отзыва депутатов высших органов власти СССР, союзных и автономных республик, а также республиканские законы о порядке отзыва '^' Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т, 35. С. 106.

'^^ Конституция СССР от 07.10.77 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977 № 41. Ст. 617.

19 депутатов местных Советов. Не стоит забывать и о законодательстве СССР, посвященном статусу народного депутата - Закон СССР «О статусе народного депутата СССР» от 12 апреля 1979 г.''^'* С принятием новой Конституции 12 декабря 1993 г. Российская Федерация фактически отказалась от таких понятий, как императивный мандат и отзыв депутата как разновидности досрочного прекращения его 12S полномочий. Но ошибочным было мнение о том, что умолчание о проблеме на законодательном уровне автоматически выведет ее из разряда спорных. Современное положение дел с вопросом об отзыве депутата фактически представляет собой замкнутый круг, выход из которого искать просто необходимо, хотя гораздо проще бродить по нему и ужасаться от безвыходности ситуации.

Довольно определенно высказал свое видение вопроса об отзыве депутата применительно к отсутствию его регламентации в Уставе Санкт Петербурга А.В.Зиновьев. Автор указал, что в Уставе предусмотрено почти все, кроме отзыва, однако, отказ от отзыва - это прямое игнорирование воли народа.

Иллюстрацией правильности данного мнения может послужить ситуация, сложившаяся в 1998 г. в отношении депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.В.Левашова, которого Федеральный суд московского района Санкт-Петербурга признал виновным в похищении человека (ст. 126 Уголовного кодекса РФ) и покушении на мужеложство (ст.

' ^ Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 281.

^^'^ Закон СССР «О статусе депутата в СССР» от 12.04.79 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 17. Ст. 227.

'^' См.: Бекетова СМ., Скрынииков Б.М. Правовое регулирование депутатской неприкосновенности на региональном уровне // Журнал Российского права. 1998. № 10 11. С. 132.

30, ст. 133 Уголовного кодекса РФ). Господин Левашов попал под действие амнистии в 1998 г. и вновь преступил к осуществлению своих полномочий.

С подачи Конституционного Суда Российской Федерации данная проблема была замкнута лишь на одном ее аспекте, связанном с взаимоотношениями Федерации и ее субъектов, а именно конституционному разграничению предметов исключительного ведения Федерации и ее совместного ведения с субъектами. 24 декабря 1996 г.

именно Конституционный Суд вынес Постановление по делу о проверке конституционности Закона Московской областной Думы в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, который рассматривал в кассационной инстанции дело по жалобе гражданки Н.А.Елисеевой - депутата Московской областной Думы, отозванной избирателями. Данное Постановление Конституционного Суда не ставило себе целью решить вопрос о возможности суш,ествования института отзыва депутата. Конституционный Суд рассматривал вопрос о соответствии указанного Закона Московской области в части положений об отзыве депутата Конституции Российской Федерации и признал данную часть Закона соответствуюш,ей Конституции Российской Федерации. В вышеуказанном Постановлении вопрос об уровне регулирования также не был решен, несмотря на высказывания о том, что в мотивировочной части решений Конституционного Суда формулируются критерии нового законодательного регулирования, конструируется «модель» новой правовой '^^ Зиновьев А.В. Устав Санкт-Петербурга: Политико-правовой анализ // Правоведение.

1998. №3. С. 37.

'^^ Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1998.

^^^ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.96 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348.

1 2Q нормы. В марте 1997 г. в журнале «Правоведение» появилась статья А.А.Белкина «Дело об отзыве депутата». Данная работа посвящена не столько анализу самого Постановления Конституционного Суда, сколько анализу особых мнений судей. Автор также не предлагает конкретных шагов для выхода из сложившейся ситуации. Однако данный труд в указанной области является чуть ли не единственным.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предпринял беспрецедентную попытку систематизировать работу, которая ведется в субъектах Федерации по местному нормотворчеству. Коллектив авторов предлагает, например, объединиться законодательным органам при наличии взаимного согласия для реализации своего права законодательной инициативы. Далее целесообразно будет провести рассмотрение совместной законодательной инициативы в федеральном законодательном органе при участии одного из его субъектов, который бы действовал от имени и по поручению остальных, полностью представляя в процессе их интересы.^^' По моему мнению, данная форма взаимодействия законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации позволит повысить степень качества и актуальности принимаемых федеральных законов. Возможность применения данной процедуры может стать залогом успешного прохождения законопроекта об отзыве депутата в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

В ходе прохождения процедуры отзыва депутата избиратели, таким образом, пытаются привлечь его к ответственности за совершение '^^ Морозова Л.А. Современное состояние российского законодательства и его систематизация // Государство и право. 1999. № 2. С. 28.

'•'^ Белкин А.А. Дело об отзыве депутата // Правоведение 1997. № 3. С.44-52.

'^' См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998.

несоответствующих депутатскому статусу действий. Считается, что данный вид ответственности не принадлежит ни к одному из видов судебной ответственности (уголовной, административной, гражданской). Это и неудивительно, так как он предполагает некую ее разновидность ответственность депутата перед его избирателями. Сложно представить наименование данного вида ответственности, так как назвать ее конституционной невозможно хотя бы потому, что вероятна путаница с той разновидностью ответственности, к которой привлекает Конституционный Суд в рамках вершения конституционного правосудия. Введение новой разновидности ответственности может показаться несвоевременной и ненужной тратой времени, однако, с повсеместным появлением большого количества представительных органов в связи с особенностью федеративного устройства России, только его появление позволит избежать спекуляции депутатским мандатом. Итак, на данный момент единственный путь, по которому стоит направить действия по введению института отзыва депутата - это популяризация данной идеи, тщательная проработка с правовой точки зрения понятия и процедуры отзыва.

В настоящее время некоторые субъекты Федерации имеют в арсенале действующие законы об отзыве депутата представительного органа власти (Республика Коми, Северная Осетия-Алания, Архангельская область.

Тамбовская область, Удмуртская Республика, Республика Карелия, Московская область. Нижегородская область, Ямало-Ненецкий Автономный округ). При этом законодатели указанных субъектов в основном пошли по пути, уже пройденном еще в Законе РСФСР от 15 мая 1991 г. «О порядке ^^^ См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М.., 1998;

Кондрашев АЛ.

Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал Российского права. 2000. № 2.

отзыва народного депутата РСФСР»,'^^ который отнес к предмету регулирования закона об отзыве: понятие, принципы, субъекты процедуры отзыва;

порядок инициирования проведения голосования;

назначение голосования об отзыве депутата представительного органа;

формирование комиссий по проведению голосования об отзыве депутата представительного органа;

подготовку к проведению голосования об отзыве;

гарантии участников кампании по отзыву депутата представительного органа;

проведение голосования об отзыве;

подведение итогов голосования об отзыве депутата представительного органа. Вопросы организационно-правовых проблем отзыва депутата усложняются все более и более с каждым годом.

При этом своего рода новаторством в сфере правового регулирования вопроса отзыва депутата стал Закон Удмуртской Республики «Об отзыве депутата Государственного Совета Удмуртской Республики»

1995 г. Данный Закон предложил совместить процедуру голосования об отзыве с процедурой выборов нового депутата. Депутат, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, включается в число кандидатов в депутаты по его избирательному округу. При этом предусматривается возможность появления ситуации, когда по округу баллотируется только отзываемый депутат. Закон предложил довольно интересную систему отзыва, однако дал лишь ее понятие, не разработав конкретного механизма (содержит только 7 статей с основными понятиями).

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не осталось в стороне от проблемы отзыва и в марте 2000 г. рассмотрело в первом чтении проект '^^ Закон РСФСР от 15.05.91 г. //Российская газета. 1991, 25 мая.

'^'* Закон Удмуртской Республики «Об отзыве депутата Государственного Совета Удмуртской Республики» от 21.02.95 г. // Архив Государственного Совета Удмуртской Республики.

закона «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Санкт Петербурга», внесенный постоянной комиссией по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно территориальному устройству и фракцией «Блок Юрия Болдырева». Проект не получил поддержки депутатов и был отклонен в первом чтении, что делает невозможным его рассмотрение (учитывая праьсгику) в течение ближайшего года. В 2000 г. при моем участии был разработан проект федерального закона об отзыве депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, который содержит основные позиции понятия и процедуры привлечения депутата к данному нетипичному виду ответственности - отзыву.

Однако, описанная ситуация, сложившаяся в сфере правового регулирования вопроса об отзыве депутата, далеко не единична. Тяжело требовать от законодателя правовой разработки конкретных институтов статуса депутата, когда регламентация самого понятия статуса оставляет желать лучшего.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.