авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Окулич, Иван Петрович

1. Депутат законодательного (представительного)

органа государственной власти суБъекта Российской

Федерации

1.1. Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2003

Окулич, Иван Петрович

Депутат законодательного

(представ umeльног о) орг ана г осударств еннои

власти субъекта Российской Федерации

[Электронный ресурс]: Правовой статус.

Природа мандата. Проблемы ответственности Дис.... канд. юрид. наук 12.00.02. -М.

РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки — Государственное ( конституционное ) право Российская Федерация — Избирательная система — Народный депутат.

Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0956/030956038.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Окулич, Иван Петрович Депутат законодательног о (представ umeльног о) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Чел ябинск Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

Челябинский государственный университет Нггцравах рукописи Окулич Иван Петрович Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации:

ПРАВОВОЙ СТАТУС. ПРИРОДА МАНДАТА. ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Лебедев Валериан Алексеевич Челябинск Оглавление Оглавление Введение Глава 1. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 1. Основы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 2. Правовая оценка порядка избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации § 3. Система правовых полномочий как элемент статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 4.

Анализ нормативно-правовой системы гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Глава 2. Проблемы совершенствования правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 1. Правовые аспекты природы мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 2. Вопросы юридической регламентации деятельности аппарата и помощников депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации § 3. Нормативная регламентация порядка и форм взаимоотношения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа § 4. Проблемы ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Заключение Библиографический список Введение Актуальность темы исследования. Проблемы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъек­ тов Российской Федерации по своему содержанию относятся к конституцион­ но-правовой тематике. Исходя из того, что одной из незыблемых основ консти­ туционного строя России является народовластие - главный фактор формиро­ вания политического единства общества, основным направлением построения правового государства в России является развитие демократии. Данное поло­ жение получило четкое законодательное закрепление в ст. 3 Конституции (Ос­ новного закона) Российской Федерации. Опираясь на указанную конституци­ онную норму, на современном этапе развития российского общества законо­ мерно возрастают масштабы привлечения граждан к управлению государствен­ ными и общественными делами, повышаются их политическая активность и инициатива, возрастает роль институтов непосредственной и представительной демократии.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции Рос­ сийской Федерации, является основой, на которой строится действующая сис­ тема органов государственной власти, включающая в свой состав законода­ тельные, исполнительные и судебные органы, как на федеральном уровне, так и в каждом из субъектов Российской Федерации. Определяющее значение для понимания их природы и взаимодействия имеет конституционная норма, со­ гласно которой органы законодательной, исполнительной и судебной власти полностью самостоятельны в пределах своей компетенции.

К первой группе органов государственной власти относятся законода­ тельные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, являю­ щиеся неотъемлемым компонентом всей системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, обеспечивая осуществление своих властных полномочий путем установления общеобязательных правил в форме законов. Кроме того, формируясь путем избрания населением строго нормиро­ ванного количества депутатов и являясь по сути своей коллегиальными орга­ нами, они одновременно выполняют функции представительных учреждений, что дает им конституционно закрепленное право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь.

В системе государственных органов субъектов Российской Федерации ве­ дущая роль принадлежит законодательным (представительным) органам госу­ дарственной власти. В свою очередь функции этих органов по осуществлению государственной власти выполняют депутаты, определяемые согласно ст. 2.

Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избиратель­ ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с т изменениями от 27 сентября и 24 декабря 2002 г.), как лица, избранные избира­ телями соответствующего избирательного округа в представительный орган го­ сударственной власти или в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо­ совании'.

Изучение сферы отношений, связанных с депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должно представлять интерес не только для специалистов, но и для всех граждан Российской Федерации. Это объясняет необходимость особого внимания к указанной теме. Исследование правового статуса депутата законо­ дательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, а также их нормотворческой деятельности является важным условием опреде­ ления основных закономерностей развития гражданского общества в Россий­ ской Федерации, повышения эффективности законотворческой деятельности и воздействия на экономические и социальные процессы.

Ф ' Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. Ст. 2253.

Интерес к теме исследования обусловлен необходимостью поиска путей решения важнейших и актуальных задач демократических преобразований в России: возрождения авторитета народного представительства, воспитания и поддержания уважения к депутатам законодательных (представительных) орга­ нов власти, обеспечение достойного места законодательных (представитель­ ных) органов субъектов Российской Федерации в механизме государственной власти. Вся эта совокупность причин, с нашей точки зрения, и обусловливает актуальность избранной для исследования темы.

Степень разработанности темы.

В связи с активно протекающими на протяжении последнего десятилетия процессами радикальной реорганизации и обновления законотворческих инсти­ тутов в Российской Федерации проблема правовой оценки статуса депутатского корпуса парламентских структур, действующих на федеральном и региональ­ ном уровнях Российской Федерации в современных условиях, а также во­ просы оптимизации юридической регламентации деятельности депутатов этих властных органов обоснованно привлекали внимание многих ведущих специа­ листов в области конституционного, административного и муниципального права. Необходимость всестороннего исследования избранной темы обуслови­ ло обращение к содержащим множество принципиально важных положений, наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С. С. Алексеев, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Д.Н. Бахрах, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, Ю.А. Веденеев, В.А. Виноградов, Б.П. Габричидзе, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.И. Ким, С.Д. Князев, Д.А. Ковачев, Ю.М. Козлов, А.А. Кондрашев, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, А.И. Лукьянов, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, Л.А. Нудненко, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, Д.Л. Сурков, Н.Н. Толмачева, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, К.Ф. Шеремет, Д.Т. Шон, А.Ю. Якимов и многие другие.

Вместе с тем, несмотря на появление нескольких диссертационных ис­ следований, достаточно полно и подробно рассматривающих проблему регули­ рования правового статуса депутатского корпуса, как федеральных законода­ тельных (представительных) органов власти, так и представительных органов местного самоуправления, до сих пор не было проведено всестороннего иссле­ дования специфики статуса и деятельности депутатов законодательных (пред­ ставительных) органов власти субъектов Российской Федерации, хотя именно на региональном уровне организации законодательной ветви власти, по мнению диссертанта, сосредоточено максимальное количество острых проблем право­ вого характера, требующих теоретического осмысления и практического раз­ решения. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и мес­ те депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в общем конституционно-правовом поле современной России, по­ иск путей совершенствования их профессиональной деятельности и обусловили выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом ис­ следовательской работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе юридической регламентации правово­ го положения депутата законодательного (представительного) органа государ­ ственной власти субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования является научно-практическое представление о правовом положении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Основными целями проведенного исследо­ вания являются:

1. Разработка и теоретическое обоснование целостной концепции право­ вого статуса депутата законодательного (представительного) органа государст­ венной власти субъекта Российской Федерации в современных условиях.

2. Анализ системы правовых полномочий, входящих в статус депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Фе­ дерации.

3. Всесторонняя правовая оценка характера мандата депутата законода­ тельного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

4. Исследование юридических механизмов, обеспечивающих конститу­ ционно-правовые и организационно-правовые формы ответственности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Фе­ дерации.

Для достижения поставленных целей предусмотрено решение комплекса исследовательских задач, включающих:

1. Подробный анализ вариативных особенностей регламентации правово­ го статуса депутатов законодательных (представительных) органов государст­ венной власти в различных субъектах Российской Федерации.

2. Рассмотрение модификаций правового закрепления статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Фе­ дерации в дореволюционный, советский и постсоветский периоды новейшей отечественной истории.

3. Правовая оценка действующих законодательных норм, регулирующих порядок избрания депутатского корпуса парламентских структур российских регионов, 4. Изучение основных форм законотворческой деятельности депутата за­ конодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Феде­ рации.

5. Выявление ведущих тенденций правового регулирования порядка и форм взаимодействия депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа.

6. Анализ системы гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, закреп ленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, в соотношении с правовыми положениями федерального законодательства.

7. Рассмотрение существующей практики юридической регламентации функциональных прав и обязанностей аппарата законодательного (представи­ тельного) органа власти субъекта Российской Федерации и штата личных по­ мощников депутата.

Методологической основой исследования послужила совокупность мето­ дов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при прове­ дении исследований использовалась группа научных приемов логического, сис­ темно-структурного и аналитического характера.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Фе­ дерации, Закон о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Фе­ дерации Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Кон­ ституционного Суда Российской Федерации, уставы ряда субъектов Российской Федерации, действующее федеральное и региональное законодательство.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с необхо­ димой полнотой уточнено и обобщено правовое наполнение статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, рассмотрена существующая в современных условиях правовая модель депутат­ ского мандата, сочетающего элементы свободного и императивного типов ман­ дата, а также проведен комплексный анализ законодательных актов федераль­ ного и регионального уровней, регламентирующих статусное положение депу­ татского корпуса законодательных (представительных) органов власти субъек­ тов Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту.

1. Теоретическое обоснование концепции правового статуса депутата за­ конодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно иметь своим фундаментом уяснение общетео­ ретических основ понятия статуса депутата, как субъекта конституционного права, и включать в себя характеристику таких конституционно-правовых ка­ тегорий, как «депутат», «законодательный (представительный) орган власти», «конституционно-правовой статус депутата».

2. Элементами правового статуса депутата законодательного (представи­ тельного) органа власти субъекта Российской Федерации являются не только права, но и обязанности, а также гарантии деятельности депутата, его полномо­ чия и ответственность. В содержание правового статуса депутата следует включить также такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимо­ отношения с избирателями, депутатская этика, контрольные функции по отно­ шению к структурам исполнительной власти.

3. Наиболее сложным и спорным аспектом правовой оценки порядка формирования депутатского корпуса законодательного (представительного) ор­ гана власти субъекта Российской Федерации является аргументированное предпочтение того или иного типа избирательной системы. Практика большей части субъектов Российской Федерации, ориентированная на сочетание эле­ ментов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, направлена на сглаживание территориальных диспропорций, возникающих при образова­ нии мажоритарных избирательных округов.

4. Правовой статус депутата законодательного (представительного) орга­ на государственной власти субъекта Российской Федерации - это система нор­ i^ мативно закрепленных и тесно взаимосвязанных полномочий, обязанностей и ответственности в области профессиональной деятельности депутата.

5. Правовой статус депутата является фундаментальным условием суще­ ствования и функционирования законодательной ветви власти, представляя со­ бой универсальную правовую основу для реализации депутатским корпусом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации своих пря­ мых прав и обязанностей как в сфере законотворчества, так и в плане представ­ ления интересов избравшего их населения во властных структурах, то есть осуществления конституционно закрепленного принципа народовластия.

6. Права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, образующие систему, могут быть разделены на две группы. В первую группу входят права и обязанности, реализация которых связана с непосредственной деятельностью депутата в законодательном органе и его структурах. Ко второй группе отно­ сятся нормативно определенные принципы координации деятельности органов законодательной и исполнительной ветвей власти в субъектах Российской Фе­ дерации, что призвано обеспечивать единство системы государственной власти в регионах.

7. Обеспечение механизмов реальной независимости и свободы деятель­ ности депутатского корпуса парламентских структур субъектов Российской Федерации возможно лишь путем законодательного закрепления основных га­ рантий осуществления их профессиональной деятельности в нормативных ак­ тах, регламентирующих порядок работы органов законодательной (представи­ тельной) власти субъектов Российской Федерации.

8. Законодательно установленная для депутатов Государственной Думы и т членов Совета Федерации группа гарантий деятельности может быть, с опреде­ ленными уточнениями, применена и к характеристике правового статуса депу­ татов законодательных (представительных) органов власти субъектов Россий­ ской Федерации, учитывая во многом аналогичный характер их деятельности.

9. Наиболее эффективными мерами конституционно-правовой ответст­ венности депутата законодательного (представительного) органа власти субъ­ екта Российской Федерации являются следующие: отзыв депутата, лишение (Ф мандата законодательным органом, признание выборов депутата недействи­ тельными.

10. Важнейшим условием установления ответственности депутатского корпуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Рос­ сийской Федерации является объективная правовая оценка обоих направлений деятельности депутатов - законотворчества и работы с населением избиратель­ ного округа.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации про­ i^ цессов правового регламентирования деятельности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов при изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разра­ ботке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссерта­ ции могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно методических профамм и пособий по конституционному праву.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Челябин­ ского государственного университета. Наиболее значимые теоретические по­ ложения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах.

Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно практических конференциях, а также легли в основу прочитанного автором лекционного курса и проведенных практических занятий по различным аспек­ там конституционного права.

Глава 1. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации § 1. Основы правового статуса депутата законодательного (представи­ тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Основополагающим принципом организации системы государственной власти как в Российской Федерации в целом, так и в каждом из ее субъектов является закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о том, что единственным легитимным источником власти в нашей стране являет­ ся ее народ. Исходя из этого принципа, представляется, что подлинная демо­ кратия, т. е. реальное народовластие, требует построения такой системы орга­ нов государственной власти и управления, которая бы надежно гарантировала невозможность противозаконного присвоения полноты власти каким бы то ни было государственным органом. Именно поэтому, само существование и эф­ фективное функционирование демократического государственного и общест­ венного устройства зависит от воплощения в политической реальности прин­ ципа разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), закре­ пленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации'. При этом важное зна­ чение для верного понимания сущности этого принципа и конкретных меха­ низмов взаимодействия трех ветвей власти имеет закрепленное в данной статье положение об их самостоятельности. Определяющей целью такого разделения является стремление к сохранению необходимых гарантий гражданских, соци­ ально-экономических и политических прав и свобод, воплощающихся в прин­ ципе господства права над государством, исключающем возможность узурпа­ ции власти каким бы то ни было государственным органом и подмены демо ' См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред.

Б.Н. Топорника. - М., 1997.- С. ^ Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъек форми тов Федерации // Журнал российского права. - 1998. - № 4/5. - С. кратической формы правления любыми авторитарными, нелиберальными мо­ делями. Конституционно закрепленное разделение властей как раз и обеспечи­ вает систему таких гарантий, поскольку в этих условиях одна власть ограничи­ вается другой, а различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных институтов.

Кроме того, в Конституции Российской Федерации закреплены основопо­ лагающие принципы федерализма, согласно которым, субъектам, входящим в состав Российской Федерации, конституционно предоставляется вся полнота государственной власти вне предметов ведения и полномочий Российской Фе­ дерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Оче­ видно, что реализация данных принципов предполагает не только конкретиза­ цию предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, а также разграниче­ ние их полномочий в сфере совместного ведения, но и более углубленное рас­ смотрение и анализ механизмов функционирования тех властных структур, ко­ торые на практике, прежде всего, обеспечивают реализацию этих принципов.

Считаем, что построение и обоснование системы научных взглядов на су­ ществующее в действительности правовое явление предполагает создание внутренне согласованной и структурированной умозрительной конструкции, основу которой, наряду с базовыми положениями, теоретическими выводами и практическими рекомендациями, должно составлять также концептуальное ос­ мысление исследуемого явления во всей его целостности и динамике общест­ венно-исторического развития. Исходя их этого, представляется очевидным, что обоснование концепции правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­ дерации необходимо начать с уяснения общетеоретических основ статуса де­ путата как субъекта права и характеристики таких общепринятых в науке кон­ ституционного права категорий (понятий), как «депутат», «законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации», «конституционно правовой статус депутата». Именно поэтому обращение к категориальному (понятийному) аппарату, принятому в конституционном праве России и зару­ бежных стран, представляется объективно необходимым в целях настоящего исследования.

В науке конституционного права понятие депутат (от лат. deputatus — «уполномоченный, посланный»') обозначает лицо, избранное населением в со­ став представительного органа государственной власти или местного само­ управления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа.

Термин «статус» определяется в праве как оформленное нормативным ак­ том положение (отсюда — правовое положение) органа, организации, объеди­ нения, должностного лица, личности (гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важ­ нейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия ^.

Исходя из сказанного, понятие «статус депутата» можно определить как правовое положение депутатов представительных органов государственной власти, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют об­ щественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатско­ го мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномо­ чиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, под­ контрольностью и ответственностью депутатов ^.

Отмеченная выше двойственность природы законодательных (представи­ тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (которые одновременно выступают и как законодательные, и как представи­ тельные органы) отразилась в их наименовании. В Конституции Российской Федерации употребляется различная терминология в отношении органов зако ' Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. - М., 2001. - С. 127.

^ Конституционное право: Энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. и отв. ред.

С.А. Авакьян. - М.,2001.- С. 191.

^ Там же. - С. 559.

'* См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М., 2001.

-С. 587.

нодательной власти субъектов. Так, в ч. 2 ст. 66 они именуются законодатель­ ными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в ст.

104, где перечисляются субъекты права законодательной инициативы, и в ст.

134, где называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправ­ ках и пересмотре положений Конституции РФ. В ч. 3 ст. 66 используется тер­ мин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в ст.

77, в ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97 — «представительный орган государственной вла­ сти». И, наконец, в ст. 125, когда речь идет о праве запроса в Конституционный Суд РФ для дачи толкования Конституции Российской Федерации, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации».

Он же используется в ст. 136, где говорится об одобрении поправок к главам 3 8 Конституции Российской Федерации'.

Кроме того, двойное наименование структур, относящихся к этой ветви власти, четко закреплено в основополагающем нормативном акте, всесторонне регламентирующем базовые принципы построения всей системы законодатель­ ных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Россий­ ской Федерации — Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих прин­ ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с измене­ ниями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая 2002 г., 24 июля 2002 г., декабря 2002 г., 4 июля 2003 r.f.

Как обоснованно отмечает В.А. Лебедев, при характеристике выборного органа субъекта Российской Федерации Конституция РФ не разделяет термины «законодательный» и «представительный». Она определяет их, не разграничи ' Гранкин И.В, О принципах формирования деятельности законодательной власти субъек­ тов Федерации // Журнал российского права. - 1998, - № 4/5. - С. 79-80.

^ Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 ию­ ля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

вая содержательной стороны и функциональной направленности в деятельно­ сти рассматриваемого органа'.

Такой же подход наблюдается и в законодательных актах субъектов Рос­ сийской Федерации, закрепляющих статус органов государственной власти. В большинстве уставов краев и областей воспроизводится конституционная фор­ мула, используемая в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ для обозначения выборного органа государственной власти, — «законодательный (представительный) ор­ ган».

Так, в Уставе Челябинской области Законодательное собрание названо «по­ стоянно действующим законодательным (представительным) органом государ ственной власти Челябинской области». Аналогичное название использовано законодателями в Архангельской, Белгородской, Тюменской, Ярославской и других областях"'. В Уставе Читинской области областной Думе дана характе­ ристика постоянно действующего единственного представительного законода­ тельного органа государственной власти"*. Отсутствие союза «и» между терми­ нами «представительный» и «законодательный» свидетельствует о том, что за­ конодатель не разграничивает содержание данных терминов, а значит, по сути, не видит и принципиальной разницы в их содержании.

В Уставе Нижегородской области использована такая же формулировка:

Законодательное собрание названо представительным и законодательным орга­ ном^. В данном случае оба термина несут самостоятельную смысловую нагруз ' Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000. - С. 112.

^ Устав (Основной закон) Челябинской области. - Челябинск: Изд-во Законодательного собрания области, 2000. - С. 32.

^ См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, ок­ ругов Российской Федерации. - Вьш. 2. - М., 1996, ^ Устав (основной закон) Читинской области от 6 июня 1995 г. № 14-340: с изм. и доп. на 14 июня 2001 г. // Забайкальский рабочий/ Чит. обл. Дума, Администрация Чит. обл. - 2001.

у* - 21 июня;

Читинский областной вестник: Приложение к газете "Забайкальский рабочий".

- 2001,- 18 сентября.

^ Устав Нижегородской области: от 24 апреля 1995 г. Принят Законодательным Собрани­ ем Нижегородской области 18 апреля 1995 г. (с изменениями и дополнениями от 19 марта, 1 апреля 1996 г., 22 августа 1997 г., 23 февраля, 24 августа, 20 ноября 2000 г., 2 октября, ку. Законодатель использует их для обозначения выборного органа государст­ венной власти. Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Выборный орган субъекта РФ создается для выполнения одной из ключевых функций — принятия законов. В принимаемых актах он должен от­ ражать потребности избирателей субъекта РФ, быть представителем их интере­ сов при решении наиболее важных вопросов жизни региона. Термин «предста­ вительный» означает, что этот орган избран народом и осуществляет предста­ вительские функции, является проводником интересов населения.

На наш взгляд, необходимость приведения указанных конституционных терминов к единому знаменателю очевидна. Представляется, что наиболее точ­ ным является термин «законодательный (представительный) орган, так как за­ конодательный орган, являясь одновременно представительным органом госу­ дарственной власти, выполняет важную роль в демократическом развитии. За­ конотворчество как главная функция коллегиального органа, избираемого всем населением соответствующего субъекта Российской Федерации неразрывно связано именно с его представительностью. Представительный орган в законах выражает волю избирателей, проживающих на территории соответствующего региона. Именно в этих законах в полной мере должны учитываться интересы народа как единственного источника власти в субъекте Российской Федерации.

Поэтому такой выборный коллегиальный орган является не только единствен­ ным законодательным, но и единственным представительным органом в субъ­ екте Российской Федерации.

Одним из основных признаков законодательного органа является его вы­ борность. Другим — осуществление представительным органом законодатель­ ной функции. Эти две отличительные черты позволяют именовать выборный орган парламентом. Типичные характеристики любого парламента — выбор­ ность, представительный характер, принадлежность законодательной власти — октября, 17 октября 2001 г.). // Уставы краев, областей, городов федерального значения, ав­ тономных областей, округов Российской Федерации. - Вып. 2. - М., 1996.

наиболее полно раскрываются в конституционном статусе законодательных ор­ ганов субъектов Федерации. К тому же любой парламент действует в системе разделения властей, является профессиональным, работает на постоянной осно­ ве при неукоснительном соблюдении парламентских процедур'.

В юридической литературе нет единой точки зрения по вопросу о сущности профессиональной работы депутатов в структуре органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации. В частности, И.В. Гранкин предлагает отказаться от принципа безусловного участия всего депутатского корпуса в парламентской деятельности на профессиональной ос­ нове: «Желательно предоставить возможность каждому депутату самостоя­ тельно решать вопрос о форме своего участия в работе парламента с учетом ин­ тересов избирателей и загруженности непосредственно депутатскими полномо­ чиями. Это позволит многим из них продолжить трудовую деятельность, кото рой они занимались до избрания». В то же время С.А. Авакьян абсолютно верно, с нашей точки зрения, аргументирует, что это предложение нереально относительно депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос­ сийской Федерации, поскольку оно полностью ломает модель парламентариз­ ма, избранную в России для федерального уровня''. Мы полагаем, что позиция этого автора представляется тем более обоснованной, поскольку данная модель традиционно сложилась и к настоящему моменту имеет место и на уровне по­ давляющего большинства субъектов Российской Федерации.

По мнению В.А. Лебедева, анализ уставов большинства субъектов Россий­ ской Федерации свидетельствует о том, что законодательные органы этих субъектов парламентами не именуются, хотя очевидно, что задачи и функции у них аналогичны парламентским. Основное отличие от общенациональных пар­ ламентов заключается в том, что не все депутаты представительных органов краев и областей работают на постоянной основе. Лишь часть из них получает ' Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000. - С. 112-113.

^ Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999. - С. 123.

^ Авакьян С.А, Федеральное Собрание - парламент России. - М., 1999. - С. 28.

вознаграждение за работу в представительном органе, осуществляя свою дея­ тельность парламентария на постоянной основе'.

Мы считаем, что законодательные (представительные) органы государст­ венной власти субъектов Российской Федерации станут полноценными парла­ ментскими структурами, отвечающими современным общемировым тенденци­ ям формирования правовых институтов, лишь в случае, когда в каждом их них без исключения будут иметь место такие базовые условия их эффективного функционирования, как профессиональная работа депутатов на постоянной оп­ лачиваемой основе, четкое определение их правового статуса, сроков деятель­ ности, компетенции, полномочий, круга задач, форм, методов и стиля работы, а также строго регламентированный порядок законотворческой процедуры и взаимоотношения с другими государственными органами.

После уяснения категории «депутат» и краткой характеристики законода­ тельных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в сравнительно-правовом аспекте логично перейти к теоретическому обоснова­ нию научной категории «конституционно-правовой статус депутата законода­ тельного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ».

Для этого необходимо обратиться к общепринятым в юридической науке поло­ жениям, раскрывающим сущность более общей правовой категории «статус субъекта права».

В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанно­ стей, принадлежащих субъекту права, установленных нормами объективного права независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях. В ра­ ботах зарубежных авторов статус субъекта права рассматривается как качество, превращающее индивида или группу индивидов в центр прав, интересов и обя­ занностей, установленных в законном порядке. Обычно эта категория применя ' Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000. - С, 113.

^ См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. - М., 1995. С. 209;

Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. - М,, 1993. - С. 86.

ется по отношению к юридическому институту для обеспечения точного рас­ пределения субъективных прав и обязанностей всех лиц, затрагиваемых дан­ ным институтом'.

В науке конституционного права правовой статус субъекта понимается как «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов и организаций».

Категории «статус» и «правовое положение», согласно мнению А.Н. Лебедева, являются не просто синонимами (статус — от лат. status: «со­ стояние, положение», — правовое положение (совокупность прав и обязанно стей) гражданина или юридического лица ), но и имеют одинаковое смысловое значение, обозначая место, положение, состояние, а не конкретное правоотно­ шение"*.

Следует отметить, что ряд авторов разграничивают категории «статус» и «правовое положение». В частности, А.Ю. Якимов применяет категорию «пра­ вовое положение» для характеристики субъективного права одного из субъек­ тов административного правоотношения при наличии юридического факта^.

Другие, например, А.Г. Братко, определяют правовое положение организаций, понимая под ними коллективные субъекты права, как сумму общего и конкрет­ ного правового статуса. Общий статус, по его мнению, — это нормы объектив­ ного права, а конкретный статус, например, народа, «связан со вступлением на­ рода в конкретные правоотношения...»^.

Таким образом, в самом общем плане категория «статус субъекта права»

обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъ ' Сандевуар П. Введение в право. - М., 1994, - С. 150, 171.

^ Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. — М,, 1997. Т. 1. - С. 11.

^ См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. - М., 1984. С. 355;

Советский энциклопедический словарь. - М., 1982. - С. 1279;

Словарь иностран­ ных слов. - М., 1986. - С. 471.

^ Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституци­ онная модель, практика). - М., 1999. - С. 26.

^ Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право.

- 1996.- № 8. - С. 104.

^ См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под. ред. В.В. Лазарева. - М., 1994. С. 153-159.

ектам права, с которыми он может вступать в правовое общение. В этом случае содержание статуса — совокупность прав и обязанностей субъекта права, уста­ навливающих правовое положение субъекта права'.

С точки зрения современных представлений, субъект права может иметь общую и специальную правосубъектность и, соответственно, общие и специ­ альные права и обязанности, что позволяет ему занимать различное положение по отношению к другим субъектам права и поэтому обладать различными ста­ тусами. В зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей, различают общий и специальный статусы субъекта права. Общий статус преду­ сматривает одинаковые и общие для каждого вида субъектов права и обязанно­ сти. Под категорией «вид субъекта права» понимаются индивидуальные или коллективные субъекты права, имеющие одинаковую правосубъектность. На­ пример, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют одинаковую правосубъектность, так как признаются участниками федеративных отношений и имеют общие права и обязанности: право законодательной инициативы, принятия законов по предме­ там своего ведения, обязанность соблюдения Конституции Российской Феде­ рации и федеральных законов и т.д. Специальный статус субъекта права рас­ сматривается как его права, обязанности и ответственность, конкретизирующие и дополняющие общие права, обязанности и ответственность, исходя из соци­ ального, служебного и иного положения субъекта.

По мнению ряда авторов (Д.Н. Бахраха, А.Э. Жалинского, А.Ю. Якимова), один и тот же субъект права одновременно может быть носителем одного или нескольких специальных статусов в зависимости от социального положения^.

' Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституци­ онная модель, практика). - М., 1999. - С. 26.

^ См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Общая часть. - М., 1993. С. 33-41;

Жалинский А.Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения // Обеспечение безопасности населения и территорий. - М., 1994. - С. 29;

Якимов А.Ю. Ста­ тус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. - 1996. - № 8. С. 103-104.

Таким образом, получается своего рода «матрешка», состоящая из нескольких рассмотренных видов статусов.

Статус субъекта права может быть отраслевым и комплексным. Отраслевой статус устанавливается нормами одной отрасли права, например, конституци­ онно-правовой статус парламента Российской Федерации', статус субъекта ад министративной юрисдикции, статус субъекта трудового права и т. д. Ком­ плексный включает нормы нескольких отраслей, например, статус государст­ венного служащего^. В юридической науке выделяется и конституционный ста­ тус субъекта права, устанавливаемый исключительно нормами основного зако­ на государства как составная часть отраслевого конституционно-правового ста­ туса субъекта права. Однако конституционный статус, по причине особых юри­ дических свойств конституции государства, отраслеобразующего характера конституционных норм, имеет самостоятельное юридическое значение"*.

По справедливому мнению Н.А. Богдановой, «конституционный статус со­ ставляется из нормативных характеристик субъекта правоотношений, закреп­ ленных в конституции. Для субъектов одного типа он является общим, равно­ значным, стабильным. Конституционно-правовой статус — более широкое по­ нятие. Он включает нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по содержа­ нию, учитывает родовые признаки субъекта, и поэтому ему не свойственны од­ нотипность и унификация»^.

Нормативный конституционно-правовой статус следует отличать от факти­ ческого статуса, под которым понимается реальное положение субъекта кон ' См.: Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Консти­ туционный строй России. - М,, 1996. - Вып. 2. - С. 25-29.

^ См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, консти­ туционная модель, практика). - М,, 1999. - С. 27.

" См.: Старимов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Го­ ^ сударство и право. - 1996.- № 4. - С. 19-22.

^ См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, консти­ туционная модель, практика). - М,, 1999. - С. 28.

^ Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. - Серия 2.

Право.- 1998.- № 3. - С.4-5.

ституционно-правовых отношении, в связи с применением норм конституцион­ ного права в конкретных социально-политических условиях.

Устойчивость характеристик фактического статуса во многом зависит от внешних условий, а также от степени разработанности и эффективности меха­ низма реализации нормативного статуса. Поэтому фактический статус субъекта конституционного права часто становится проблемой практической политики, хотя оценки реального состояния результатов применения конституционно правовых норм имеют важное значение для совершенствования нормативного статуса.

В науке конституционного права статус — это теоретическая конструкция, соединяюшая нормативные характеристики, теоретические представления и ре­ альную практику реализации правовых установлений'.

В принятых в Российской Федерации за последние годы нормативных пра­ вовых актах, устанавливающих статус отдельных субъектов права, статус обычно понимается как совокупность прав, гарантий их реализации, обязанно­ стей, ответственности субъекта права. Примерно такая же юридическая конст­ рукция была заложена в содержании статуса субъектов права в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^, а также в законах субъектов Российской Федерации о статусе депутатов законодательных (пред­ ставительных) органов государственной власти субъектов Российской Федера­ ции. Анализ законодательства ряда субъектов Российской Федерации показы­ вает, что законодатели определяют статус субъекта права (применительно к де­ путату) в целом аналогично федеральному законодателю, В то же время общепринятым как в юридической науке, так и в законода­ тельстве следует считать определение статуса субъекта права как совокупности прав (правомочий), гарантий их реализации, обязанностей, ответственности ' Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. - Се­ рия 2. Право.- 1998.- № 3. - С. 5-7.

^ В редакции Федерального закона от 5 июля 1999 г. (с изм. от 12 февраля, 4 августа г., 9, 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федера­ ции.- 1999.- №28.- Ст. 3466.

субъекта права. В частности, А.Е, Козлов, В.А. Кряжков, В.Г. Стрекозов пола­ гают, что статус конкретного субъекта права понимается как его права, обязан­ ности, правомочия, гарантии, ответственность'. Ю.А. Юдин рассматривает ста­ тус субъекта права (применительно к личности) как совокупность прав, свобод, обязанностей физических лиц, а также юридических гарантий их реализации, закрепляемых нормами права^.

Наука конституционного права имеет сферой своего исследования не столько сущностные и функциональные характеристики государства, предос­ тавляя эту область теории государства, сколько институциональные стороны его устройства. Она изучает, прежде всего, институты государства, закреплен­ ные нормами позитивного конституционного права. Однако в отличие от поли­ тологии и социологии данная отрасль знания как юридическая наука исследует лишь те стороны устройства общества, которые опосредованы в нормах кон­ ституционного права либо требуют такого опосредования ввиду теоретически обоснованной практической необходимости^.

Вопросы сущности и функций изучаемых явлений затрагиваются конститу­ ционным правом лишь в той мере, в какой это необходимо для объяснения го­ сударственно-правовых норм, принципов, конкретных норм, обоснования места и роли государственно-правовых институтов. Будучи отраженными в нормах конституционного права, институциональные стороны регулируемых ими от­ ношений приобретают форму конституционно-правового статуса, а сама от­ расль — качества статусного права'*. В то же время, с позиций конституционно­ го права, статус призван дать четкую и однозначную характеристику места, за ' См.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А.Е. Козлов. - М., 1999. - С. 223;

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. - М., 1996. - С. 227;

Стрекозов В.Г., Казанцев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. - М., 1995. - С. 97-98;

Конституция Российской Федерации: Ком­ ментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батулина, В.Г.Орехова. - М., 1994. С. 316.

^ Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. - М., 1998. С. 14.

^ Богданова Н.А. Система науки конституционного права. - М.: Юристъ, 2001. - С.47.

^ Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. - Серия 2.

Право.- 1998.- № 3. - С. 3.

нимаемого теми или иными правовыми институтами в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (поря­ док) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия'.

По мнению Н.А. Богдановой, статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фикси­ ровании состояния участников конституционно-правовых отношений и подхо­ дов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянст­ ва, внутренней согласованности и системообразующей значимости^.


Носителями конституционно-правового статуса являются субъекты консти­ туционного права^. К этим субъектам относятся социальные и национальные общности (народ, социальные слои, нации, народности, этнические группы), государство в целом, его составные части (государства, государственные обра­ зования — субъекты Федерации, административно-территориальные едини­ цы), государственные органы и должностные лица, органы местного само­ управления, человек и гражданин, функциональные и территориальные объе­ динения и общности (коллективы).

Особое значение в этой связи имеет рассмотрение проблем, связанных с оп­ ределением особенностей правового статуса депутата законодательного (пред­ ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Федера­ ции.

Правовой статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется основ­ ными законами (уставами) этих субъектов РФ, законами о статусе депутатов.

' См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.,2000.- С. 559.

^ Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. — Серия 2.

Право.- 1998.- № 3. - С. 5.

^ См.: Основин B.C. Советские государственно-правовые отношения. - М., 1965;

Моро­ зова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. - М., 1985;

Лучин В.О. Конституцион­ ные нормы и правоотношения. - М., 1997;

Бойцов В.Я. Система субъектов советского госу­ дарственного права. - Уфа, 1972;

Миронов 0.0. Субъекты советского государственного права. - Саратов, 1975;

Губенко Р.Г. Советский народ - субъект конституционных правоот­ ношений // Советское государство и право. - 1980. - № 10.

регламентами законодательных (представительных) органов, законами о выбо­ рах, о политических партиях и иных общественных объединениях, а также иными нормативно-правовыми актами. Все они входят в отрасль конституци­ онного права, имеющую различные уровни регулирования'. Содержание право­ вого статуса депутата законодательного (представительного) органа государст­ венной власти охватывает широкий круг (систему) общественных отношений.

Представляется возможным согласиться с мнением А.А. Безуглова и С.А.

Солдатова о том, что правовой статус парламентария (депутата) может рас­ сматриваться как единая целостная система, представляющая собой совокуп­ ность взаимосвязанных компонентов или своего рода подсистем^.

Однако необходимо сразу же оговориться, что в период существования со­ ветской системы государственной власти почти все авторы, исследовавшие правовое положение депутатов, выделяли в нем только два элемента — права и обязанности депутатов. На наш взгляд, такой подход был слишком упрощен­ ным, а потому не всегда верно отражающим объективно существующие связи.

В самом деле, полномочия депутата нельзя рассматривать только как его права, например, по отношению к представительному органу государственной власти, поскольку те же самые действия депутата по отношению к избирателям могут выступать как его обязанности.

В начале 90-х годов появились работы, в которых делались попытки клас­ сифицировать права и обязанности депутатов применительно к различным формам их деятельности: правовое положение депутатов на сессии, в постоян­ ной комиссии, в избирательном округе и т. п.'' Такой подход имеет преимущества при изложении опыта работы, однако при научном исследовании он вызывал ряд сложностей, связанных с неизбеж ' Миронов 0. 0. Конституционный статус депутатов парламентов // Журнал российского права.- 1997.- № 4. - С. 137-138.

^ Безуглов А.А,, Солдатов С.А. Конституционное право России. - М., 2000. - Т. 2. С. 635.

^ См.: Богданова Н.А. Статус народного депутата: новые нормы и практика // Вестник МГУ. - Серия 11. Право. — 1990. - № 6.;

Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991.

ным в данном случае повторением. Например, о том, что депутат может внести предложения по повестке дня сессии, следовало бы говорить применительно ко всем формам коллегиальной депутатской деятельности (на сессии, в постоян­ ной комиссии, на исполкоме, в депутатской группе). Подобные классификации не охватывали такие элементы правового статуса, как, например, возникнове­ ние, прекращение и срок действия депутатского мандата.

С учетом отмеченных недостатков представляется целесообразным при на­ учном исследовании правового статуса депутатов определять его структуру, выявляя такие микроструктурные правовые институты, в основе которых лежат внутренние связи ролевого, функционального характера. Это возможно потому, что каждая норма поведения, как и вся их совокупность, выражая смысл чело­ веческой деятельности, имеет определенное назначение. При этом какая-то цель может быть достигнута с помощью не одной, а нескольких норм поведе­ ния, предназначенных для достижения определенного результата, органически связанных между собой единством задания.

Что касается правового статуса депутата, то неоспоримой является точка зрения, согласно которой он должен быть закреплен законом. В противном случае, речь может идти лишь об общественном статусе. Права и обязанности, составляющие юридический статус, регламентируются исключительно зако­ ном, поскольку именно закон предусматривает не только права и обязанности, но и устанавливает ответственность за их невыполнение либо ненадлежащее выполнение, а также регламентирует сроки их осуществления.

С нашей точки зрения, неотъемлемыми элементами правового статуса де­ путата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются не только права и обязанности, но также гарантии деятельности депутата, его полномочия и ответственность. Мы согласны с мнением тех авторов, которые полагают, что в содержании правово­ го статуса депутата законодательного (представительного) органа государст­ венной власти субъекта Российской Федерации, помимо названных, необхо­ димо выделять такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимо отношения депутата с избирателями, депутатская этика, контролирующие (кон­ трольные) полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на ис­ полнительные структуры и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории субъекта Российской Федерации. Характерной чертой правового статуса депутатов является наделе­ ние их правами, обеспеченными реальными гарантиями их осуществления'.

Необходимо выделить следующую особенность прав и обязанностей депу­ татов. В своей совокупности, объединяясь, права и обязанности депутата зако­ нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации образуют его полномочия, которые в свою очередь формируют компетенцию законодательного (представительного) органа госу­ дарственной власти субъекта Российской Федерации, выражающуюся в его властных полномочиях, составляющих суть публичного права депутата, его так называемого политического права. Такие политические права, как право изби­ рать и быть избранным, право на объединение, право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и ряд других при­ надлежат, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, всем россий­ ским гражданам. Однако политический статус депутата — особая категория.

Только при обладании всей полнотой депутатского статуса большей части де­ путатов законодательный (представительный) орган субъекта Российской Фе­ дерации является правомочным. Так, например, если в состав законодательно­ го (представительного) органа Челябинской области избрано не менее двух тре­ тей от установленного числа депутатов, предусмотренного уставом Челябин­ ской области, законодательный (представительный) орган области является правомочным (ч.4 ст. 54 Устава). Следовательно, каждый конкретный депутат * См.: Советы народных депутатов (конституционные основы организации и деятельно­ сти) / Под ред. К.Ф. Шеремета. - М., 1981. - С. 129.

^ Устав (Основной закон) Челябинской области от 13 апреля 1995 г. (с изм. и доп. от января 1997 г., 17 апреля 1997 г., 28 мая 1998 г., 27 января, 7 декабря 2000 г., 29 ноября г., 25 апреля 2003 г.). Издание Законодательного собрания области. - Челябинск, 2000. С. 33.

не может рассматриваться в отрыве от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что понятия «статус депутата законодательного (пред­ ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Федера­ ции», «правовой статус депутата», «конституционный статус депутата» различ­ ны по своему объему и содержанию.

Если статус депутата определяется как правовыми, так и неправовыми нор­ мами, то правовой статус урегулирован только юридическими нормами. Поня­ тие же конституционного статуса депутата является значительно более узким, чем два ранее названных. Очевидно, что фактическое положение депутата не может не отличаться от его юридического статуса. Все социальные нормы оп­ ределяют возможное, должное, социально-полезное поведение депутата, соот­ ветствующее интересам избирателей и государства. Полагать, что только нор­ мы права определяют статус депутата, значит, считать, что все общественные отношения, субъектами которых являются депутаты, осуществляющие свою депутатскую деятельность, есть правовые отношения', что, с нашей точки зре­ ния, неверно.

По мнению А.В. Зиновьева, под статусом депутата следует понимать обу­ словленное социально-политической сущностью общества фактическое поло­ жение депутата, определенное правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое существующими гарантиями. Указанный автор считает, что в систему статуса депутата входят следующие элементы: 1) императивность де­ путатского мандата;


2) функции депутатов;

3) права и обязанности депутатов и формы их деятельности;

4) гарантии депутатской деятельности.

Немаловажное значение для выявления сущности социально-политической природы статуса депутатов имеют основание и срок действия депутатского мандата и демократизм его возникновения, что является одной из важных ха­ рактеристик сущности социально-политической природы статуса депутата.

' Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (Проблемы теории и практики) / Ав тореф. дис— докт. юрид. наук. - Л., 1988. - С. 9.

Источником полномочия депутата является волеизъявление его избирате­ лей, которому корреспондирует добровольность принятия гражданами депутат­ ского мандата'.

Специфика конституционного статуса депутатов обусловлена самой Кон­ ституцией Российской Федерации, которая призвана закреплять основопола­ гающие, руководящие начала организации государства и общества, регулиро­ вать наиболее существенные общественные взаимосвязи. Поэтому при закреп­ лении статуса депутата конституционные нормы являются ядром, предопреде­ ляющим содержание регламентов палат, правил поведения депутатов и других нормативных актов, детально регулирующих отношения, возникающие в ходе осуществления депутатами своих представительных функций. Кроме того, кон­ ституционно закрепленный статус депутатов достаточно постоянен, так как ос­ новные законы изменяются лишь в случаях очень серьезных перемен, происхо­ дящих в обществе и государстве^.

Необходимо отметить, что во многом по аналогии с федеральной базовой законодательной моделью строятся и механизмы юридического регулирования статусных отношений депутатского корпуса органов законодательной (пред­ ставительной) власти на региональном уровне. Подобно тому, как в Основном законе страны определены нормы, закрепляющие правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, практически в каждом из субъектов Федерации существуют региональные нормативные акты, содержа­ щие четкую и развернутую систему правовых положений, регламентирующих различные аспекты статуса депутатов законодательных (представительных) ор­ ганов государственной власти этих субъектов Российской Федерации.

Как считает 0.0. Миронов, в Конституции страны должны быть закрепле­ ны отправные начала избирательного процесса, механизм получения от избира­ телей права на осуществление законодательной власти. Конституция призвана ' Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР (Проблемы теории и практики) / Ав тореф. дис докт. юрид. наук. - Л., 1988. - С. 10.

^ Матвеева О.М., Савицкий П.И. Конституционный статус депутата в парламентах стран Западной Европы, - Екатеринбург, 1993. - С. 42.

отразить характер депутатского мандата (свободный, императивный, с элемен­ тами того и другого), основы статуса депутата'. Типичным для конституцион­ ной регламентации является институт депутатского иммунитета, особенно не­ прикосновенности^. Но, как правило, конституция не содержит специального раздела о статусе депутата.

Детализация конституционных норм о статусе депутатов осуществляется в специальных законах, регламентах законодательных (представительных) орга­ нов, смысл и назначение которых состоит в создании оптимальных условий для законодательной деятельности, для работы законодательного (представитель­ ного) органа государственной власти субъекта РФ и депутатов.

Изучая вопросы правового статуса депутатов законодательных (представи­ тельных) органов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, необходимо учитывать, что современная госу­ дарственно-правовая доктрина рассматривает депутата не только как предста­ вителя всего народа, проживающего на территории субъекта Российской Феде­ рации, но и как представителя населения соответствующего избирательного округа. Подобные положения закреплены во всех уставах (основных законах) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и авто­ номных округов. В таких нормативных актах имеются статьи, а в ряде случаев и специальные главы, посвященные депутатам соответствующего законода­ тельного (представительного) органа. Несмотря на многочисленность назван­ ных субъектов Российской Федерации, указанный вопрос они решают в основ­ ном единообразно. В Уставах определяются условия, необходимые для избра­ ния депутатом, и наиболее важные правила их работы. Для более подробного регулирования деятельности депутатов в субъектах Российской Федерации принимаются специальные законы. Детализация полномочий депутатов, поря­ док и условия их реализации фиксируются в регламентах законодательных ' Миронов 0.0. Конституционный статус депутатов парламентов // Журнал российского права.- 1997.- № 4. - С. 138.

^ См.: Миронов 0.0. Конституционный статус депутатов парламентов // Журнал россий­ ского права. - 1997. - № 4. - С. 138;

Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве. Автореферат дис.... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003.

(представительных) органов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В этом отношении наиболее полное и репрезентативное представление о правовом положении названной категории депутатов дает Устав г. Москвы'. О депутатах Московской городской Думы идет речь в двух статьях Устава. В ст.

33 устанавливается их общий срок полномочий — четыре года. Статья 34 Ус­ тава содержит положение, согласно которому Московская городская Дума яв­ ляется правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей депутатов от установленного численного состава Думы (35 человек). Согласно ч. 5 этой статьи, если при проведении выборов избрано менее 2/3 от установленного числа депутатов Думы нового созыва, прекращенными считаются полномочия депутатов прежнего созыва в округах, в которых избраны депутаты нового со­ зыва Думы. В условиях выдвижения в округах альтернативных кандидатов в депутаты избрание депутата может затягиваться на довольно длительный срок при сохранении полномочий депутата прежнего созыва. Но такое решение Мо­ сковской городской Думы следует признать обоснованным. Указанная норма позволяет обеспечить постоянное функционирование городской законодатель­ ной власти независимо от результатов выборов в отдельных избирательных ок­ ругах^.

Статья 34 Устава г. Москвы устанавливает, что депутатом Московской го­ родской Думы может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года и обладающий избирательным правом. При вступле­ нии в должность депутат Думы приносит присягу. Все московские депутаты работают в Думе на постоянной основе и не могут заниматься другой оплачи ' Устав г. Москвы, Утвержден Московской городской думой 28 июля 1995 г. (с изм, от июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июня 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 1995. - № 4.

^ Гранкин И. В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. — М., 1998.-С. 106.

ваемои деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности'.

В Уставе закреплены следующие права депутатов Думы — право сложить свои полномочия (ч.9 СТ.34), право на внесение депутатского запроса органам исполнительной власти города Москвы или их должностным лицам (ч.8 ст.34), а также право законодательной инициативы в Думе (ст.36). Кроме того, судя по ст. 38 Устава, депутат Думы вправе запрашивать от органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц руководя­ щих органов общественных объединений, органов территориального, общест­ венного самоуправления информацию по вопросам, относящимся к ведению Думы, а также указывать им на нарушение законодательства. При наличии обя­ занности перечисленных выше органов и лиц реагировать на соответствующие требования депутатов, названные полномочия дают возможность депутатам Московской городской Думы активно влиять на жизнь города.

Более подробно перечислены полномочия депутатов в законе «О статусе депутата Московской городской Думы»^. В правовом аспекте весьма знамена­ тельно, что он был впервые принят 13 июля 1994 года, то есть на год раньше Устава г. Москвы, поэтому естественно, что в первоначальной редакции этого закона Устав не назывался в числе документов, определяющих статус депутата Думы. Включение Устава в число нормативных актов, которыми должен руко­ водствоваться депутат, было осуществлено лишь в ст. 1 данного закона в ре­ дакции от 01 октября 1997 г. Значение имеет и тот факт, что, согласно ст. данного закона, в своей деятельности депутат должен руководствоваться, кроме Конституции РФ, федерального и московского законодательства, предвыбор­ ной программой и своими убеждениями. Именно такая гражданская позиция депутата делает его не просто формальным участником властных структур, но ' Устав г. Москвы. Утвержден Московской городской думой 28 июля 1995 г. (с изм. от июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июня 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 1995. - № 4.

^ О статусе депутата Московской городской Думы: Закон г. Москвы от 13 июля 1994 г.

(с изм. от 1 октября, 3 декабря 1997 г., 29 апреля 1998 г., 25 апреля, 19 декабря 2001 г., марта 2003 г.) // Ведомости Московской Думы. - 1994. - № 5.

активным субъектом политического процесса принятия решений, отражающих важнейшие жизненные интересы его избирателей.

Названный закон определяет формы депутатской деятельности, относя к ним участие в заседаниях Думы;

участие в работе комиссий, рабочих групп;

координирование направлений деятельности Думы;

подготовку проектов реше­ ний Думы и поправок к ним;

участие в выполнении поручений Думы;

участие в депутатских слушаниях;

депутатский запрос, обращение;

работу с избирате­ лями;

участие в работе депутатских объединений, фракций и групп в Думе'.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, преду­ смотренных действующим законодательством.

В ст. 8 Устава г. Москвы устанавливается, что, представляя интересы изби­ рателей, депутат Думы принимает предусмотренные законодательством меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей;

ведет прием граждан;

изучает общественное мнение и при необходимости взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного са­ моуправления и общественно-политическими объединениями;

информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через сред­ ства массовой информации. Созданию нормальных условий для поддержания контактов с избирателями способствует сформулированная в этой же статье обязанность префектов администрации округов обеспечивать извещение насе­ ления о месте и времени встречи депутата с избирателями, а также установле­ ние персональной ответственности префектов за создание условий для нор­ мальной деятельности депутатов Московского городской Думы и их помощни­ ков (сотрудников). Это положение представляется нам весьма существенным, поскольку тем самым юридически закрепляется принцип необходимости взаи­ модействия исполнительной и законодательной ветвей власти.

' О статусе депутата Московской городской Думы: Закон г, Москвы от 13 июля 1994 г.

(с изм. от 1 октября, 3 декабря 1997 г., 29 апреля 1998 г., 25 апреля, 19 декабря 2001 г., марта 2003 г.) // Ведомости Московской Думы. - 1994. - № 5.

в гл. II Закона «О статусе депутата Московской городской Думы» закреп­ лены их права, которые нашли отражение также и в Уставе г. Москвы, - право законодательной инициативы, право на обращение и безотлагательный прием должностными лицами, получение от них информации, необходимой для депу­ татской деятельности. Кроме того, в законе о статусе депутата Московской го­ родской Думы немало места отводится статьям, определяющим условия депу­ татской деятельности. Депутаты московской городской Думы обладают депу­ татской неприкосновенностью. Решение о возбуждении уголовного дела в от­ ношении депутата Думы либо о его привлечении в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совер­ шения деяния, содержащего признаки преступления, принимается Прокурором города Москвы на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Московского городского суда. Депутат Думы не может быть привлечен к уго­ ловной или административной ответственности за высказанное мнение, пози­ цию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие ста­ тусу депутата Думы, в том числе по истечении срока его полномочий, за ис­ ключением случаев, когда со стороны депутата Думы были допущены публич­ ные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральными законами (ст. 15 Закона) '.

Жизнь и здоровье депутата Думы на весь срок его полномочий подлежит обязательному государственному страхованию за счет средств бюджета г. Мо­ сквы на сумму 50-кратного месячного денежного вознаграждения депутата Ду­ мы. Депутат Думы освобождается на срок его полномочий от призыва на воен­ ную службу и на военные сборы. Депутату Московской городской Думы пре­ доставляется лечебное обеспечение в соответствии со сметой расходов на обеспечение деятельности Московской городской Думы, предоставляются обо­ рудованные помещения в здании Думы и в избирательном округе, выделяются ' О статусе депутата Московской городской Думы: Закон г. Москвы от 13 июля 1994 г.

(с изм. от 1 октября, 3 декабря 1997 г., 29 апреля 1998 г., 25 апреля, 19 декабря 2001 г., марта 2003 г.) // Ведомости Московской Думы. - 1994. - № 5.

служебный автотранспорт, оборудованный спецсигналом, оформляется слу­ жебный заграничный паспорт.

Согласно ст. 21 закона о статусе депутата, все депутаты Московской Думы, независимо от занимаемой в Думе должности, получают одинаковое денежное вознаграждение. Депутату Думы, независимо от занимаемой в Думе должно­ сти, устанавливается денежное вознаграждение, соответствующее денежному вознаграждению министра Правительства Москвы и надбавок к нему. Депута­ ту Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительно­ стью 36 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере месячного де­ нежного вознаграждения.

Срок полномочий депутата Думы засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. После оконча­ ния срока депутатских полномочий депутату гарантируется либо прежняя ра­ бота (должность), либо равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации.

Ответственность за непредоставление работы возлагается на мэрию и прави­ тельство Москвы.

В Законе предусмотрены гарантии по трудоустройству депутатов в случае роспуска Думы. Так, депутату Думы, имеющему трудовой стаж, равный тре­ буемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льгот­ ных условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском Думы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации пенси­ онного возраста.

И, наконец, депутату дано право иметь штатных сотрудников, а также по­ мощников, работающих на общественных началах, причем депутат вправе са­ мостоятельно распределять между ними обязанности'.

* О статусе депутата Московской городской Думы: Закон г. Москвы от 13 июля 1994 г.

(с изм. от 1 октября, 3 декабря 1997 г., 29 апреля 1998 г., 25 апреля, 19 декабря 2001 г., марта 2003 г.) // Ведомости Московской Думы. - 1994. - N° 5.

с нашей точки зрения, особую значимость для обеспечения полноценной деятельности депутата Московской городской Думы имеет установленная в данном законе правовая защита от неправомерного воздействия на депутата, за его оскорбление, а также за клевету. Благодаря этой защите происходит допол­ нительное укрепление правового статуса депутата, поскольку подобные дейст­ вия в его адрес неминуемо влекут ответственность, установленную действую­ щим законодательством.

Правовому наполнению статуса депутатов законодательных (представи­ тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации способствуют регламенты законодательных (представительных) органов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В этих актах содержится немало норм, определяющих права и обязан­ ности депутатов. Прежде всего, они направлены на упорядочение их деятельно­ сти непосредственно в законодательных (представительных) органах власти.

Наиболее репрезентативной в этом отношении представляется юридическая регламентация деятельности депутатского корпуса Московской городской Ду­ мы, в регламенте которой, утвержденном постановлением Московской город­ ской Думы от 19 июня 2002, содержится исчерпывающий перечень правовых норм, регулирующих различные аспекты депутатского статуса*. Так, в главе Регламента подтверждается, что депутаты Думы пользуются всеми правами, предоставленными им законодательством Российской Федерации и регламен­ том Думы. Последний устанавливает, что депутат Московской городской Думы на ее заседаниях наделен обширным диапазоном прав, включая права избирать и быть избранным в органы Думы, предлагать кандидатов (в том числе и свою кандидатуру) в эти органы, заявлять отвод кандидатам;

вносить предложения по повестке дня, по порядку ведения заседания;

вносить поправки к проектам документов;

участвовать в прениях, задавать вопросы докладчику (содокладчи­ ку), выступать по мотивам голосования (до голосования);

требовать постановки ' Первоначальная редакция регламента была принята 10 января 1994 и опубликована:

Законы г. Москвы. 1994-1996. Официальное издание по состоянию на 31 декабря 1996 года.

- М., 1997.

своих предложений на голосование;

высказывать мнение по персональному со­ ставу создаваемых или созданных Думой органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Думой;

вносить предложе­ ния о заслушивании на заседании Думы отчета или информации любого органа либо должностного лица, подконтрольного Думе;

вносить предложения о необ­ ходимости проведения проверок по вопросам компетенции Думы;

ставить во­ прос о необходимости разработки нового документа Думы, вносить предложе­ ния по изменению действующих документов;

оглашать обращения, имеющие общественное значение;

представлять депутатские запросы'.

Нельзя не признать, что столь подробное регламентирование прав, предос­ тавляемых депутату Московской городской Думы его статусом, в немалой мере способствует обеспечению высокой эффективности профессиональной работы представителя депутатского корпуса, имеющего возможность, благодаря пра­ вовому наполнению своего статуса, в полном объеме участвовать как в законо­ творческом процессе, так и в представительской деятельности.

В то же время Регламент возлагает на депутата и обязанности,' исполнение которых осуществляется на заседании Думы. Согласно ст. 14 он обязан: соблю­ дать Регламент, повестку дня и требования председательствующего;

выступать только с разрешения председательствующего;

регистрироваться на каждом за­ седании и участвовать в работе заседания;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.