авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Окулич, Иван Петрович 1. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти суБъекта Российской ...»

-- [ Страница 2 ] --

внимательно обращаться с личной карточкой для голосования. Особую значимость, на наш взгляд, имеет группа требований, нацеленных на обеспечение нормальной конструктивной атмосфе­ ры в процессе работы органа законодательной (представительной) власти, не­ допущения привнесения в его стены непарламентских приемов политической борьбы, иной раз граничащих с нарушением действующего законодательства и, разумеется, неприемлемых в практике профессиональной деятельности законо­ творческого органа. В частности, специально оговаривается требование к депу­ татам не употреблять в выступлении или вопросе грубые, оскорбительные вы ' Регламент Московской городской Думы. Ст. 13 «Права депутата Думы на заседании».

ражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан, не призывать к неза­ конным действиям, не использовать заведомо ложную информацию, не допус­ кать оценки участников заседания и их высказываний, необоснованные обви­ нения в чей-либо адрес.

В тесной взаимосвязи с этими требованиями находятся также и предусмот­ ренные в главе 13 Регламента меры воздействия на «нерадивых» депутатов, на­ рушающих юридически определенные нормы профессиональной деятельности.

Так, согласно ст. 126 при нарушении депутатом порядка на заседании Думы к нему применяются следующие меры воздействия (по возрастающей градации):

призыв к порядку;

призыв к порядку с занесением в протокол;

порицание;

по­ рицание с временным лишением слова вплоть до окончания заседания.

Призывать к порядку вправе только председательствующий. Он это делает, если депутат выступает без его разрешения, допускает в своей речи оскорби­ тельные выражения. Мера призыва к порядку с занесением в протокол приме­ няется председательствующим, если депутат на том же заседании уже был од­ нажды призван к порядку.

Процедура наказания депутата в виде порицания имеет более строгий ха­ рактер и оформляется коллегиально. Согласно ст. 129 порицание выражается не председательствующим, а самой Думой. Соответствующие предложения вно­ сит председательствующий и без дебатов решение принимается Думой относи­ тельным большинством голосов. Порицание выражается депутату, который по­ сле призвания к порядку с занесением в протокол не выполняет требования председательствующего либо на заседании создал беспорядок или иным обра­ зом препятствовал проведению заседания.

Такая же мера может последовать за оскорбление Думы, участников заседания или иных лиц, находящихся как в за­ ле заседания, так и вне его. Порицание с временным лишением слова до конца заседания выражается протокольным решением Думы по отношению к депута­ ту, который противится вынесенному простому порицанию либо был дважды подвергнут простому порицанию'. С нашей точки зрения, все эти меры чрезвы ' Регламент Московской городской Думы. Ст. 129 «Порицание», чайно важны, поскольку имеют явственный этический аспект оценки деятель­ ности депутатов, способствуя не только обеспечению порядка во время прове­ дения заседаний Думы, но и обладая явно воспитательным характером. Именно на этическую сторону этих мер, предусматривающих добровольное подчинение депутата морально-нравственным требованиям, указывает положение ст. 131, согласно которому депутат может быть освобожден от дисциплинарного нака­ зания, если он своевременно принес публичные извинения.

Глава 8 Регламента Московской городской Думы носит название «Работа депутата в Думе». Однако в ней не определяются конкретные направления де­ путатской деятельности, а лишь констатируется, что каждый депутат Думы от­ вечает за одно или несколько направлений работы Думы, которые утверждают­ ся ее постановлениями. В ст. 104 сформулированы принципы взаимоотношений депутатов, строящиеся на основе равноправия, недопустимости отношений подчиненности. Ст. 105 содержит определение порядка приема депутатом из­ бирателей и работы с их письмами, обращениями и заявлениями. По нашему мнению, знаменательным обстоятельством является то, что Регламент не со­ держит прямых требований отчетности депутатов перед избирателями и не придает обращениям и заявлениям избирателей характер наказов, выявляя тем самым фактический отказ от традиционных элементов модели императивного мандата, действовавшего в советский период. Очень важна также и оговорка о том, что работа с письмами, обращениями и заявлениями избирателей ведется депутатом в пределах своей компетенции, что, наш взгляд, является совершен­ но оправданным, поскольку освобождает депутата от необходимости дублиро­ вать в своей работе компетенцию органов исполнительной власти или судеб­ ных органов. Кроме того, для оптимизации условий непосредственного осуще­ ствления депутатом своих прямых профессиональных задач, в этой же главе за­ крепляется его право иметь сотрудников, работающих на штатной оплачивае­ мой основе, а также право привлекать внештатных помощников.

Глава 9 Регламента рассматривает вопросы политической составляющей депутатской деятельности и посвящена определению форм депутатских объе ^^ РОштскАН ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИПТРи-л динений в Думе. В ст. 108 закреплено право депутатов на образование соответ­ ствующих объединений. При этом их список не является закрытым. На основе свободного добровольного волеизъявления депутаты могут образовывать фрак­ ции, блоки, клубы и другие объединения. Вместе с тем согласно ст. 109 депу­ татские объединения образуются только из числа депутатов Думы и могут быть постоянными или временными. Постоянные объединения численностью не ме­ нее пяти депутатов регистрируются аппаратом Думы', тогда как временные объединения регистрации не подлежат и образуются сбором подписей членов объединения под заявлением, обращением, предложением, требованием и т.д.

Для регистрации постоянного объединения в аппарат Думы передается список членов объединения с их подписями, а также декларация о намерениях (цели, задачи объединения) или партийная программа. Депутат Думы не может быть членом более одного зарегистрированного объединения. С нашей точки зрения, такое ограничение является вполне оправданным, поскольку имеет целью пре­ дотвратить образование возможного дисбаланса между политической активно­ стью депутата и его непосредственной законотворческой и представительской работой.

Согласно ст. 111, каждые полгода осуществляется перерегистрация посто­ янных объединений, а также их полномочных представителей (председателей, сопредседателей, секретарей, координаторов и т.д.), которые вправе выступать на заседаниях, или подписывать документы от имени объединений. Количество полномочных представителей устанавливается депутатским объединением.

Информация о зарегистрированных депутатских объединениях передается в средства массовой информации, публикуется в официальных изданиях Думы, помещается на информационных стендах и в библиотеке Думы. Нельзя не со­ гласиться с целесообразностью такого информационного освещения деятельно­ сти депутатских объединений, так как благодаря этому у избирателей может ' Регламент Московской городской Думы. Глава 9 «Добровольные депутатские объеди­ нения».

постепенно формироваться более полное и объективное мнение о той конкрет­ ной политике, которую проводят делегированные ими депутаты.

Следует отметить, что во многих субъектах Российской Федерации, наряду с регламентацией индивидуальных прав депутатов, имеются юридически за­ крепленные положения, регулирующие коллективные права депутатского кор­ пуса. Так, согласно ст. 7 Регламента Орловской областной Думы, утвержденно­ го 19 апреля 1994 г. на первом заседании Орловской областной Думы, по ини­ циативе двадцати депутатов Думы может назначаться депутатское расследова­ ние. Для его проведения Дума образует специальную депутатскую комиссию.

Сфера деятельности такой комиссии — вопросы, относящиеся к ведению обла­ стной Думы. Комиссия по результатам расследования составляет мотивирован­ ное заключение, по которому Дума принимает решение'.

Второе коллективное депутатское право — право законодательной инициа­ тивы в соответствующем органе законодательной власти. Например, согласно ст. 27 Регламента Орловской областной Думы зарегистрированные депутатские группы (фракции) наделены правом вносить решения для рассмотрения на за­ седаниях Думы. Аналогичное право имеют рабочие группы из числа депутатов и специалистов, созданные распоряжением председателя Думы^.

Таким образом, на основании проведенного теоретического исследования проблемы системообразующей природы правовых основ статуса депутата зако­ нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также путем выявления и детального анализа кон­ кретного закрепления базовых характеристик депутатского статуса в норматив­ ных актах ряда субъектов Российской Федерации, можно сделать заключение о том, что статус депутата является фундаментальным условием существования и функционирования ветви законодательной (представительной) власти, пред­ ставляя собой универсальную правовую основу для реализации депутатским ' См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто­ номных округов Российской Федерации, - Вып. 2. - М., 1996.

^ См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто­ номных округов Российской Федерации. — Вып. 2. - М., 1996.

корпусом органов законодательной (представительной) власти в российских ре­ гионах своих прямых профессиональных прав и обязанностей как в сфере зако­ нотворчества, так и в плане представления интересов избравшего их населения во властных структурах, т. е. осуществления конституционно закрепленного принципа народовластия в Российской Федерации.

§ 2. Правовая оценка порядка избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации В настоящее время формирование законодательных (представительных) ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет­ ся в соответствии с законодательными актами двух уровней: федеральным за­ конодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. При этом на федеральном уровне источниками нормативных положений о порядке формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Главной и основополагающей особенностью Конституции Российской Федерации как источника избирательного законода­ тельства являются зафиксированные в ней принципы легитимного формирова­ ния, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправле­ ния. В соответствии с приоритетным юридическим статусом Конституции как основного закона государства, закрепленные в ней принципы приобретают ха­ рактер общеобязательных для всех видов выборов, проводимых во всех без ис­ ключения субъектах Российской Федерации'.

Анализ значимых конституционных принципов проведения выборов депу­ татского корпуса законодательных (представительных) органов субъектов Рос­ сийской Федерации позволяет выявить целый ряд взаимосвязанных норм, обра­ зующих в своей совокупности правовое поле действующего избирательного за­ конодательства. К числу этих базовых принципов относятся:

во-первых, обеспечение свободного волеизъявления народа на выборах (ст.

3 Конституции Российской Федерации);

' Подробнее о юридической регламентации избирательного законодательства см в моно­ графии: Васильев В,И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации (Правовые вопросы формирования компетенции и организации рабо­ ты).- М.,2001.- С. 7.

во-вторых, признание обязательности международных демократических стандартов проведения выборов (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федера­ ции);

в-третьих, равенство граждан, участвующих в выборах и их объединений (ст. 6 и 13 Конституции Российской Федерации);

в-четвертых, обеспечение избирательных прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерацией (ч. 2 и 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации);

в-пятых, обеспечение представительного характера избираемого законода­ тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст.

66, 77 Конституции Российской Федерации);

в-шестых, нормативное регулирование выборов в соответствии с разграни­ чением полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленным Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, Конституции Российской Федерации).

Данные базовые избирательные принципы тесно интегрированы между со­ бой и обеспечены правовыми механизмами практической реализации, как в фе­ деральном избирательном законодательстве, так и в избирательном законода­ тельстве субъектов Российской Федерации.

Наиболее значимую роль среди федеральных законов, регламентировавших порядок выборов в субъектах Российской Федерации, вплоть до последнего времени играл Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»', ныне утративший силу и замененный Федеральным законом от 12 июня 2002 г. ана­ логичного названия^. В соответствии с п. 1 и п. 3 ст. 3 указанного Федерально ' Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. (с изм. и доп. от 30 марта 199 г., 10 июля 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. № 38. - Ст. 4339.

^ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп. от 27 сентяб­ ря, 24 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24.

-Ст. 2253.

го закона, выборы органов народного представительства на всех уровнях орга­ низации и осуществления власти в России проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в условиях свободного и добровольного волеизъявления граждан. Эти демократические принципы избирательного права устанавливаются и развиваются в законода­ тельстве о выборах законодательных (представительных) органов соответст­ вующего уровня власти, Необходимо отметить, что помимо Федерального закона «Об основных га­ рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­ сийской Федерации» отдельные существенные аспекты избирательного процес­ са при выборах законодательных органов субъектов Российской Федерации регламентируются статьей 10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­ нительных органов государственной власти субъектов Российской Федера ции», статьями 259-261 главы 26 «Производство по делам о защите избира­ тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ ции» Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Уголов­ ным кодексом Российской Федерации и Кодексом об административных пра­ вонарушениях Российской Федерации, предусматривающими ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Однако, подобная разветвленная система юридического регламентирования различных сторон избирательного права сложилась и приобрела устойчивость лишь в последнее время, тогда как в первой половине 1990-х годов, в условиях только еще начинавшегося актив­ ного процесса реформирования избирательного законодательства и становле­ ния новой системы органов законодательной (представительной) власти на фе­ деральном уровне и в субъектах Российской Федерации, имела место очевид ' См.: Масленникова СВ. Народное представительство и права граждан в Российской Фе­ дерации. - М., 2001. - С. 15.

^ Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 ию­ ля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

ная несогласованность между собой многих законодательных актов в области избирательного права, что приводило к многочисленным судебным спорам.

С точки зрения правовой оценки обеспечения унифицированных правил из­ брания депутатского корпуса законодательных (представительных) органов го­ сударственной власти субъектов Российской Федерации, по нашему мнению, первостепенное значение имеет четкая согласованность базовых положений регламентирующих нормативных актов в области избирательного законода­ тельства одновременно на федеральном и региональном уровнях. При этом важно, что основы избирательного права при проведении выборов в законода­ тельные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов четко установлены в уставах соответствующих субъектов Российской Федера­ ции. В этих региональных нормативных актах содержится конкретизация принципов народовластия, а также демократических принципов избирательно­ го права, закрепленных федеральным законодательством. Необходимость такой регламентации связана, прежде всего, с обеспечением координации общих норм избирательного законодательства и особенностей организации государст­ венной власти в конкретном субъекте Российской Федерации.

В то же время процессы унификации базовых основ избирательного зако­ нодательства в различных регионах неизбежно характеризуются индивидуаль­ ными нормативными вариациями. В частности, уставы субъектов Российской Федерации значительно различаются по объему регламентации вопросов изби­ рательного права. В ряде субъектов Российской Федерации избирательной сис­ теме субъекта Федерации либо институтам прямой демократии посвящены от­ дельные главы. Однако необходимо отметить, что в целом эти нормативные до­ кументы по своим определяющим принципам аналогичны правовым положе­ ниям, заложенным в Конституции Российской Федерации.

Давая правовую оценку базовым положениям избирательного законода­ тельства различных субъектов Российской Федерации, нельзя не согласиться с аргументированным мнением Л.Г. Алехичевой о том, что «само по себе выде ление отдельных глав, посвященных избирательной системе и иным институ­ там прямой демократии, в Конституциях и уставах субъектов Российской Фе­ дерации являются позитивным шагом. Такого рода регулирование обеспечивает более высокую стабильность и устойчивость системы избирательного законо­ дательства субъекта Российской Федерации. Формирование принципов по­ строения избирательной системы субъекта Российской Федерации в Конститу­ ции, уставе субъекта Российской Федерации предопределяет их реализацию в текущем законодательстве субъекта Российской Федерации. Сами формы этой реализации могут корректироваться с учетом точности воплощения в них ука­ занных конституционных (уставных) принципов»\ Как показывает анализ региональных законодательных актов в области из­ бирательного права, применительно к выборам депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в уставах субъек­ тов Российской Федерации, как правило, прежде всего, закрепляются условия осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, а также устанавливаются количественные нормы депутатов, избираемых в зако­ нодательный орган, и сроки действия их полномочий.

Характерной особенностью нормативно-правовой базы избирательного за­ конодательства в современных условиях является многообразие форм юриди­ ческих документов, регламентирующих порядок избрания представителей де­ путатского корпуса региональных структур законодательной (представитель­ ной) власти. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы субъектов Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­ дерации. Например, в Нижегородской области был принят закон Нижегород­ ской области от 19 марта 1996 г. «Об основных принципах организации Зако­ нодательного Собрания Нижегородской области», определяющий процедуру формирования и статус законодательного (представительного) органа государ ' Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Рос­ сийской Федерации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2000. - С. 16.

ственной власти субъекта Российской Федерации'. В то же время, определен­ ное распространение получила практика принятия избирательных кодексов субъектов Российской Федерации. Кроме того, в некоторых субъектах Россий­ ской Федерации были приняты законодательные акты, которые хотя и имену­ ются кодексами, но регулируют порядок проведения выборов во все органы го­ сударственной власти и органы местного самоуправления на территории субъ­ екта Российской Федерации.

Для более детального уяснения существенных особенностей ныне дейст­ вующего избирательного законодательства и его влияния на характер форми­ рующихся на его основе законодательных (представительных) органов госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации, представляется целесо­ образным вкратце проследить основные этапы эволюции принципов норматив­ ных актов, регламентировавших избирательный процесс, и дать правовую оценку тем основным положениям, которые сыграли в различные периоды ключевую роль в становлении структур законодательной (представительной) власти в российских регионах, а также в целом на федеральном уровне.

Начало процессу реформирования законодательства о выборах в законода­ тельные (представительные) органы субъектов Российской Федерации было положено Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные ор ганы государственной власти края, области, города федерального значения».

Этим Указом органам государственной власти краев, областей, городов феде­ рального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти с учетом Основных положений, утвержденных данным указом. С нашей точки зрения, значимость этого регламентирующего документа определялась ' Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия (научно практическое пособие) / Отв. ред. Б.С. Крылов. - М., 1998. - С. 53.

^ Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государ­ ственной власти края, области, города федерального значения: Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. (с изм. и доп. от 6 ноября 1993 г.) // Собрание актов Прези­ дента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 44. - Ст. 4189.

тем, что региональным властным структурам в России впервые было предос­ тавлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содер­ жавшимся в Основных положениях.

Первоначальный этап развития законодательства о выборах законодатель­ ных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации характеризовался некоторыми отличительными особен­ ностями, вызывающими возражения с позиции их правой оценки. Прежде все­ го, следует указать, что в этот период положения о выборах во многих субъек­ тах Российской Федерации принимались в основном главами региональных ад­ министраций и носили по существу временный, переходный характер и дейст­ вовали до принятия соответствующих законов. Что касается непосредственно избирательных прав граждан, то они оставались в этот период неурегулирован­ ными федеральными законами, вследствие чего сохранялась неясность, до ка­ кой степени положения о выборах, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут расходиться с Основными по­ ложениями, утвержденными Указом Президента Российской Федерации. Кроме того, на федеральном уровне в то период в полной мере еще не сформировался механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранны­ ми, что повлекло введение целого ряда избирательных цензов в субъектах Рос­ сийской Федерации, избирательных процедур, затруднявших реализацию граж­ данами всей полноты своих избирательных прав.

Как верно отмечают исследователи данной проблемы, вследствие общей правовой неурегулированности избирательного законодательства многие про­ блемы и способы их решения механически переносились с федерального уров­ ня на уровень субъектов Федерации, что, в частности, привело к ограничению участия представительных органов в организации избирательного процесса, контроля за соблюдением избирательного законодательства. Следствием этого явились явная недооценка и неоправданное ограничение роли представитель ных органов власти, что повлекло за собой значительное снижение активности избирателей.' Согласно Указу Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г.

«Об основных началах организации государственной власти в субъектах Рос сийской Федерации», выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, авто­ номной области, автономных округов предполагалось провести в период с де­ кабря 1993 г. по март 1994 г. К маю 1995 г. выборы уже были проведены в субъектах Российской Федерации. В тот период приоритетное значение приоб­ рели правовые вопросы, связанные с регламентными отношениями в сфере функционирования формирующихся на новой основе органов законодательной (представительной) власти в различных субъектах Российской Федерации.

При определении принципов проведения выборов в эти органы предстояло в первую очередь определить количественный состав представителей депутат­ ского корпуса, а также дать правовую оценку предпочтительному для каждой конкретной территории типу избирательной системы, с учетом всех местных особенностей и условий исторически сложившегося протекания законодатель­ ного процесса в том или ином регионе.^ Так, согласно Положению об основных началах организации и деятельно­ сти органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы состав представительного органа государственной власти края, области, города федерального значения, авто­ номной области, автономного округа не мог превышать 50 депутатов (предста ' Васильев В.И., Павлушкин А.В,, Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации (Правовые вопросы формирования компетенции и организации рабо­ ты).- М.,2001. - С.12.

^ Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Фе­ дерации: Указ Президента от 22 октября 1993 г. №1723 (с изм. от 22 декабря 1993 Г.) // Рос­ сийская газета. - 1993. - 26 октября.

^ Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации (Правовые вопросы формирования компетенции и организации рабо­ ты). - М.,2001.- С. 12-13.

вителей)'. Как правило, общее количество депутатов представительного органа варьировало при этом в пределах от 20 до 45 человек.

Наименьший количественный состав представителей депутатского корпуса был определен в регламенте для законодательных (представительных) органов таких субъектов РФ, как Вологодская, Костромская и Челябинская области (по 15 человек), а в Думу Корякского автономного округа входили всего 8 депута­ тов. По нашему мнению, столь малочисленный состав законодательных орга­ нов субъектов Федерации с весьма обширной территорией создавал определен­ ные правовые проблемы легитимности представительства населения данных субъектов Федерации, поскольку некоторые входящие в их состав администра­ тивно-территориальные единицы оказались вообще не представлены депутата­ ми.

В последующем количественный состав законодательных (представитель­ ных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации было предоставлено определять самим республикам, краям, областям, автономными округам, автономным областям и городам федерального значения. В соответст­ вии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», число депутатов представительных учреждений субъектов РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, Например, Государственный Совет республики Татар­ стан состоит из 130 депутатов. Парламент республики Северная Осетия-Алания — 75 депутатов, Белгородская областная Дума — 35 депутатов, Законодатель­ ное Собрание Челябинской области — 45 депутатов."^ ' Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации «Об основных нача­ лах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. № 1723 (с изм, и доп. от 22 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 26 октября.

^ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­ тельных органов власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. 3 184 (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

• См.: Ст. 90 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 30.08. * г.) // Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. Издание Государст Мы полагаем, что давать правовую оценку количественному составу зако­ нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении его рациональности и оптимальности сле­ дует в каждом случае с учетом соответствующих факторов, поскольку на опре­ деление количественного состава того или иного законодательного (представи­ тельного) органа государственной власти субъекта РФ влияют различные фак­ торы: численность избирателей, особенности их расселения, уровень организа­ ции и деятельности представительных органов власти, идеологическая основа понимания народного представительства и др. В этом отнощении обоснован­ ным представляется мнение В.Л. Лютцера о том, что представительство инте­ ресов жителей Москвы в депутатском корпусе из 35 человек от населения мно­ гомиллионного города недостаточно, особенно, если вспомнить систему пред­ ставительной власти в Москве в советскую эпоху, когда интересы городского населения представляли не только депутаты Моссовета, состоящего на разных этапах из 1000, 700, 500 депутатов, но и многочисленные по количеству депута­ тов Советы народных депутатов в каждом из 33 районов города'.

В этой связи количественный состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должен определяться, с нащей точки зрения, интеграцией двух факторов: оптимального обеспечения работо­ способности этого органа власти и наиболее адекватного обеспечения предста­ вительства в нем различных интересов граждан различных социальных групп и административно-территориальных единиц того или иного субъекта Россий­ ской Федерации. Вместе с тем качественная характеристика состава депутат венной Думы. 1995;

п. 1. Ст. 67 Конституции Республики Северная Осетия-Алания. Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г. (с изм. от 19 юля г.) // Северная Осетия. - 1994. - 7 декабря;

п. 1 ст. 25 Устава (Основного Закона) Белгород­ ской области от 20 апреля 1995 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных округов Российской Федерации. Вып. 2. Издание Государственной Думы. 1996;

п. 1 ст. 54 Устава (Основного Закона) Челябинской области (с изм. и доп. от 23 января, апреля 1997 г., 28 мая 1998 г., 27 января, 7 декабря 2000 г., 29 ноября 2001 г., 25 апреля г.) // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. - 1995. - № 5. С.5-58.

' Лютцер В. Л. Проблемы представительства в Москве // Проблемы народного представи­ тельства в Российской Федерации. Под ред. С. А. Авакьяна. - М., 1998. - С. 145.

ского корпуса органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации тесно связана с эффективным функционированием ме­ ханизмов проведения демократических выборов, которые должны обеспечивать коллегиальность состава соответствующих учреждений по социальному, на­ циональному, политическому, половозрастному, профессиональному и иным признакам.

Наиболее сложным и спорным аспектом правовой оценки порядка форми­ рования депутатского корпуса является аргументированное предпочтение того или иного типа избирательной системы. Из существующих в настоящее время типов избирательных систем в субъектах Российской Федерации каждая имеет свои преимущества и недостатки в плане отбора достойных представителей.

Например, при выборах по смешанной системе кандидаты, проигравшие на вы­ борах по мажоритарным округам, могут пройти в законодательный орган по­ средством партийного списка, фактически против воли избирателей. При ис­ пользовании системы пропорционального представительства в законодатель­ ный (представительный) орган нередко попадают люди, не подготовленные к выполнению депутатских обязанностей, не имеющие большого желания быть депутатами. Это происходит из-за того, что лица с предыдущих позиций пар­ тийного списка по каким-либо причинам выбывают из него. Иногда кандидаты просто не ожидают, что их партийный список преодолеет избирательный по­ рог'.

Как известно, до 1993 г. все выборы в представительные органы на терри­ тории Российской Федерации проводились исключительно на основе мажори­ тарной избирательной системы (от французского majorite — «большинство»).

Суть мажоритарной системы состоит в следующем. Территория государства или представительного органа разбивается на территориальные единицы — из­ бирательные округа, от каждого из которых избирается чаще один, а иногда два и более депутата. Каждый кандидат выдвигается и избирается в личном качест ' Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. - М., 2000.

С. 260.

ве, хотя при этом может быть обозначено, какую партию или движение он представляет. Если для победы кандидату необходимо набрать голосов не толь­ ко больше, чем у соперников, но и не меньше половины от числа избирателей, принявших участие в голосовании, это принято называть мажоритарной изби­ рательной системой абсолютного большинства. Если победителем считается кандидат, набравший большее число голосов, чем его соперники (т. е. боль­ шинство относительно своих конкурентов), и при этом неважно, какой процент (или часть) оно составит от количества проголосовавших избирателей, это при­ нято называть мажоритарная избирательная система относительного большин­ ства. Если для победы необходимо определенное число голосов (например, 25 %, 30 %, 40 %, 2/3 числа участвующих в выборах избирателей), это мажори­ тарная избирательная система квалифицированного большинства.

Голосование по мажоритарной избирательной системе относительного большинства проводится в один тур, по другим разновидностям — в два тура.

Победившим в первом туре считается тот, кто перешагнул установленную за­ коном планку. В противном слз^ае во второй тур выходят два кандидата, полу­ чившее наибольшее число голосов, а победителем во втором туре будет счи­ таться тот, кто набрал определенное число голосов либо большее число голо­ сов, чем соперник.

Мажоритарная избирательная система имеет, по нашему мнению, целый ряд объективных преимуществ, основными из которых являются: ее результа­ тивность (всегда есть победитель) и предметность голосования (избиратель от­ дает предпочтение конкретному человеку: депутаты должны поддерживать по­ стоянные связи с избирателями, надеясь на их поддержку на следующих выбо­ рах). Поэтому неслучайно, что и после 1993 г., когда у субъектов Российской Федерации появилась возможность выбора типа избирательной системы, прак­ тика применения на региональных выборах принципов пропорционального представительства не получила достаточно широкого распространения. Так, число субъектов Российской Федерации с мажоритарной избирательной систе­ мой — 83;

система пропорционального представительства используется в од ном субъекте РФ (Свердловская область), смешанная система — в пяти (рес­ публика Северная Осетия-Алания, Красноярский край, Калининградская об­ ласть. Корякский автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ)'.

На наш взгляд, существует целая группа объективных причин, предопреде­ ляющих предпочтительность мажоритарной избирательной системы в субъек­ тах РФ в современных условиях.

Во-первых, как известно, на выборах, проводимых в соответствии с прин­ ципами пропорционального представительства, конкурируют не отдельные личности, а политические партии и движения. На момент проведения выборов в 1993-1995 гг. структура политических партий и движений в субъектах Россий­ ской Федерации являлись крайне неразвитыми;

законодательные основы дея­ тельности политических партий и движений, их региональных отделений, а также их участие в выборах были весьма неопределенными.

Во-вторых, немногочисленный состав представительных органов государ­ ственной власти субъектов Российской Федерации препятствовал введению элементов пропорционального представительства, так как для более или менее последовательной реализации известных преимуществ пропорциональной из­ бирательной системы требуется большее количество депутатских мандатов, подлежащих распределению между списками кандидатов.

Наконец, в-третьих, выборы по смешанной, либо пропорциональной изби­ рательной системе с организационно-технической точки зрения проводить бо­ лее сложно, нежели по мажоритарной. Кроме того, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует необходимый опыт законотворчества, по­ зволяющий создать целостное правовое регулирование выборов, проводимых с одновременным использованием принципов мажоритарной и пропорциональ­ ной системы.

' См.: Сводные данные о численном и количественном составе депутатского корпуса субъектов Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика, Мнение, Проблемы. Вып. 13. Издание Государ­ ственной Думы. - 1999.- С. 80.

Исходя из вышесказанного, мы считаем, что прямая рецепция смешанной избирательной системы, в соответствии с которой избирается Государственная Дума, вряд ли будет способствовать решению задачи учета особенностей орга­ низации государственной власти в конкретном субъекте Российской Федера­ ции. Не следует упускать также и отмеченное специалистами в области избира­ тельного законодательства обстоятельство - избирательная система пропорцио­ нального представительства характеризуется довольно значительным количе­ ством негативных сторон, к числу которых относятся излишняя политизиро­ ванность формируемого на ее основе депутатского корпуса органов законода­ тельной (представительной) власти субъекта Российской Федерации, а также относительно высокое количество недействительных бюллетеней'.

Помимо анализа особенностей предпочтительного типа избирательной сис­ темы, при проведении выборов в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, особенно на первоначальном этапе, обна­ ружилась также проблема недостаточной гарантированности избирательных прав граждан. В ряде субъектов Российской Федерации вводились повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные Конституцией Рос сийской Федерации и федеральным законодательством. Кроме того, серьезным препятствием для осуществления пассивного избирательного права гражданами стали завышенные нормы сбора подписей избирателей, необходимые для реги­ страции кандидата.

Ввиду немногочисленного состава законодательных (представительных) органов государственной власти во многих субъектах Российской Федерации избирательные округа оказались очень крупными по числу избирателей. Кроме ' Постников А.Е. Избирательное право России. - М., 1996. - С. 85-87.

^ См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Зако­ на Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2002. - № 3;

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хака­ сия» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 26. - Ст. 3145.

того, серьезным нарушением равного избирательного права во многих субъек­ тах Российской Федерации являлось превышение допускаемого отклонения от принципа равенства избирательных округов по числу избирателей. При нарезке избирательных округов в субъектах Российской Федерации часто проводился принцип обязательного учета административно-территориального деления.

По нашему мнению, распространенность указанных ограничений объясня­ лась как недостатком опыта законодательного регулирования выборов на уров­ не субъектов Российской Федерации, так и отсутствием достаточно четких стандартов избирательных прав граждан и механизма контроля за их соблюде­ нием на федеральном уровне. Не в последнюю очередь, это было связано с тем, что в Конституции Российской Федерации не содержалось четких ориентиров для эффективной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти.

В связи с этим для устранения противоречий и упущений в правовых меха­ низмах осуществления полноценного избирательного процесса в субъектах Российской Федерации требовалось создание устойчивой законодательной ба­ зы. Эта задача была решена путем принятия Федерального закона «Об основ­ ных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»'. Данный закон восполнил ряд пробелов в федеральном регулировании избирательных прав граждан. Субъекты Российской Федерации в основном привели свое зако­ нодательство о выборах в соответствие с этим Федеральным законом. В то же время в законах субъектов Российской Федерации сохранились отдельные от­ ступления от федерального закона, препятствовавшие свободному осуществле­ нию гражданами избирательных прав. При этом выявились группы наиболее распространенных и типичных нарушений, а именно:

1) требования постоянного проживания граждан на территории соответст­ вующего округа (участка) в качестве обязательного условия осуществления ак ' Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ (с изм. и доп. от 26 ноября г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 33. - Ст. 3406, тивного избирательного права (Северная Осетия-Алания, Дагестан, Свердлов­ ская, Тамбовская области);

2) превышение сроков обязательного проживания, установленных феде­ ральным законом, необходимых для осуществления пассивного избирательного права (Калмыкия, Хакасия);

3) установление дополнительных, не предусмотренных федеральным зако­ ном, ограничений на осуществление активного и пассивного избирательного права (наличие непогашенной судимости, нахождение на стационарном лече­ нии в психиатрических больницах, имущественный, образовательный ценз и др.);

4) превышение установленных федеральным законом предельных отклоне­ ний от средней нормы представительства избирателей при образовании избира­ тельных округов (Татарстан, Дагестан, Северная Осетия-Алания, Калмыкия);

5) введение процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, затрудняю­ щих свободное осуществление гражданами права быть избранными, путем пре­ вышения норм сбора подписей в поддержку кандидата, установленных Феде­ ральным законом (до 10 % в Дагестане), либо иными способами. Так, Законом о выборах депутатов Народного Хурала (парламента) республики Калмыкия бы­ ло установлено, что треть депутатов парламента избирается по общереспубли­ канскому многомандатному округу, право выдвижения кандидатов по этому округу предоставлено только президенту республики Калмыкия'.

С нашей точки зрения, закрепление в законодательстве подобных условий ставило реализацию права гражданина быть избранным в орган государствен­ ной власти в полную зависимость от волеизъявления должностного лица, а не от поддержки избирателей. В целом у федеральных органов государственной власти было достаточно правовых средств для противодействия такого рода на­ рушениям. Это доказывала и судебная практика решения избирательных спо­ ров.

' См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В,, Постников А.Е. Законодательные органы субъек­ тов Российской Федерации (Правовые вопросы формирования компетенции и организации работы), - М.,2001.- С. 12.

Начиная с 1997 года, в связи с принятием новой редакции Федерального за­ кона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­ рендуме граждан РФ»', наступил принципиально новый этап в развитии изби­ рательного законодательства в Российской Федерации. Если ранее регулирова­ ние выборов в субъектах Российской Федерации со стороны федерального за­ конодателя по преимуществу носило рамочный характер и в федеральных зако­ нах по общему правилу не определялось содержание конкретных избиратель­ ных процедур, то после принятия указанного Федерального закона весьма от­ четливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулиро­ вании процедур проведения выборов в субъектах Российской Федерации с ре­ гионального законодательства на законодательство федеральное (в форме фе­ дерального закона). Эта тенденция в полной мере сохранилась и получила за­ крепление в положениях нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г., что, по нашему мнению, может быть оценено положительно, посколь­ ку это способствует унификации избирательного законодательства в регионах и приведению его в соответствие с положениями федерального законодательства.

В целях ликвидации несоверщенства правовых механизмов избирательного процесса указанным Федеральным законом введено более детальное регулиро­ вание основных избирательных процедур (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и определе­ ние результатов выборов), чем это было предусмотрено в первоначальной ре ' Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­ дан Российской Федерации: Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федера­ ции. - 1997. ~ № 38. - Ст. 4229.

^ Об основных гарантиях избирательных прав и права на з^астие в референдуме граж­ дан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002.- № 24. - Ст. 2253.

дакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Детальное регулирование избирательных процедур и институтов, содержа­ щееся в новом Федеральном законе, создало унифицированную систему регу­ лирования не только основных гарантий избирательных прав граждан, но и практически всех процедур проведения выборов в субъектах Российской Феде­ рации, опирающуюся на централизованный организационно-правовой меха­ низм, основу которого составляет система избирательных комиссий. Сущест­ венным нововведением стала норма закона о возможности обжалования реше­ ния или действия (бездействия) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, которыми нарушаются избирательные права граждан при проведении выборов в субъекте Российской Федерации, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

С нашей точки зрения, хотя данная норма и не продемонстрировала в пол­ ной мере свою эффективность, поскольку судебный порядок разрешения изби­ рательных споров в целом превалирует над административным, тем не менее, был сделан шаг в сторону выстраивания субординационных отношений между избирательными комиссиями субъектов Федерации и Центральной избиратель­ ной комиссией.

Еще одним существенным аспектом правового обеспечения избирательного процесса стала проблема соотношения местных нормативных актов и требова­ ний федерального избирательного законодательства. Для устранения возни­ кающих противоречий Федеральным законом «Об основных гарантиях избира­ тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ ции» была предусмотрена приоритетность его норм по отношению к иным за­ конам, регулирующим выборы. Причем важно то, что это положение касалось как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации.

Давая общую правовую оценку распространенной в субъектах Российской Федерации избирательной системы, необходимо констатировать, что выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъек тов РФ по мажоритарным округам приобретают все более выраженный партий­ ный характер. Думается, что политика ряда субъектов Российской Федерации, направленная на сочетание базовых элементов мажоритарной и пропорцио­ нальной избирательных систем содействует на данном этапе развитию партий­ ного принципа выдвижения и избрания депутатов по округам. Благодаря тако­ му подходу избиратели имеют возможность получать более подробную инфор­ мацию о партиях и движениях из их программных деклараций и заявлений. При этом в своем предпочтении избиратель будет руководствоваться не просто лич­ ностью кандидата, но также и программными установками той партии или движения, которые данный кандидат представляет.


Нам близка позиция сторонников мажоритарной системы. В частности, они утверждают, что мажоритарная система усиливает контакты депутата с избира­ телями. Однако отсутствие юридических средств воздействия избирателей на депутата предполагает единственный критерий оценки деятельности депутата — его добросовестность. Как справедливо указывает исследовавший эту про­ блему С.А. Авакьян, на сегодняшний день не разработано четких правовых га­ рантий и действенных средств контроля за полномасштабным исполнением из­ бранным населением депутатом главных пунктов своей предвыборной про­ граммы'.

Существенным фактором, лимитирующим распространение того или иного типа избирательной системы, является ограниченный диапазон ее применения.

Так, в частности, при использовании смешанной пропорционально мажоритарной избирательной системы представительство отдельных террито­ рий должно обеспечиваться в рамках мажоритарного компонента избиратель­ ной системы. Что касается применения пропорциональной системы в чистом виде при формировании законодательного органа, то представляется, что при наличии обширной территории субъекта Федерации, значительных особенно­ стей интересов населения отдельных административно-территориальных еди Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России, - М., 1999. - С, 47.

ниц, муниципальных образований, использование этой системы допустимо только при формировании одной из палат двухпалатного законодательного ор­ гана. Нивелирование территориальных отличий при формировании одной из палат законодательного органа в соответствии с принципами пропорциональ­ ного представительства должно, с нашей точки зрения, компенсироваться пред­ ставительством граждан от административно-территориальных единиц, муни­ ципальных образований в другой палате законодательного органа. Одним из примеров подобного решения вопроса является опыт формирования Законода­ тельного собрания Свердловской области, состоящего из двух палат.

Но вместе с тем при проведении выборов по многомандатным округам на основе мажоритарной избирательной системы решение задачи обеспечения сбалансированного представительства населения различных территорий в зако­ нодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Рос­ сийской Федерации имеет целый ряд существенных особенностей. В первую очередь, это относится к практике образования многомандатных избиратель­ ных округов, получившей широкое распространение на выборах в законода­ тельные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в 1994 1995 гг. Бывший председатель Центральной избирательной комиссии Россий­ ской Федерации Н.Т. Рябов полагал, что образование многомандатных округов является перспективным способом ослабления напряженности, связанной со стремлением добиться численного равенства округов с учетом административ­ но-территориального деления'.

Однако вопреки ожиданиям реальные результаты проведения выборов по мажоритарной системе с использованием многомандатных округов выявили и ряд серьезных недостатков. При объединении в многомандатные округа боль­ шого количества административно-территориальных единиц население боль­ шинства из этих территорий может быть вообще не представлено в законода­ тельном (представительном) органе субъекта РФ, в отличие от той ситуации.

' См.: Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - 1994, №7 (18).-С. 10.

если бы на месте многомандатного округа были образованы одномандатные округа. Таким образом, в случае образования многомандатных округов при ма­ жоритарной системе без учета специфических интересов населения, прожи­ вающего на различных территориях в рамках субъекта Российской Федерации, может быть существенно снижен уровень представительности избираемого за­ конодательного органа. Кроме того, следует отметить, что избиратели отдаля­ ются от кандидата за счет обширности территории многомандатного округа. По этой же причине избирательная кампания приобретает более напряженный ха­ рактер: выбор кандидата избирателем затруднен из-за обилия фамилий в бюл­ летене для голосования. Наконец, в такой ситуации также неизбежно возника­ ют трудности с замещением вакантных депутатских мандатов по многомандат­ ным округам.

Полагаем, что, с точки зрения правового регулирования избирательного процесса в субъектах Российской Федерации, образование многомандатных ок­ ругов при использовании мажоритарной избирательной системы должно быть не повсеместным, а обосновываться местными особенностями в каждом кон­ кретном случае. При этом особое внимание следует обращать на интересы ме­ стных сообществ. Образование крупных многомандатных избирательных окру­ гов на всей территории субъекта Российской Федерации представляется более оправданным при использовании пропорциональной избирательной системы, либо системы единственного (единого) передаваемого голоса.

В качестве примера сбалансированного правового регулирования механиз­ мов, обеспечивающих оптимизацию избирательного процесса, значительный интерес представляют выборы депутатов Московской городской Думы. Так, депутатом Московской городской Думы может быть избран гражданин Россий­ ской Федерации достигший 21 года на день выборов. В состав Думы избирается 35 депутатов сроком на 4 года. Выборы депутатов городской Думы нового со­ зыва назначаются Мэром. Дата проведения выборов согласовывается с город­ ской Думой. Для проведения выборов депутатов на территории города Москвы образуются 35 одномандатных избирательных округов. Схемы избирательных округов определяет Московская городская избирательная комиссия с после­ дующим ее утверждением городской Думой. Избирательные участки образуют­ ся не позднее чем за 40 дней до дня голосования главой Управы. Участки в во­ инских частях образуются главой Управы по представлению командира части, согласованному с Московской городской избирательной комиссией и соответ­ ствующей территориальной комиссией \ Правом выдвижения кандидатов в депутаты городской Думы обладают из­ биратели соответствующего округа непосредственно, а также через избира­ тельные объединения и блоки. Допускается и самовыдвижение. Порядок вы­ движения от избирательных объединений и блоков, а также перечень докумен­ тов и сведений о кандидатах аналогичен тем, что представлены в федеральном законодательстве. Для регистрации кандидата в его поддержку необходимо со­ брать 1% подписей избирателей соответствующего округа. Допускается пре­ дельное превыщение числа собранных подписей не более чем на 15 %. Кон­ кретное число подписей избирателей в каждом из 35 округов определяет город­ ская избирательная комиссия. В окружной избирательной комиссии собранные подписи подлежат проверке. Проверяться могут либо все подписи, либо их часть, но не менее 20 %. Если по результатам проверки подписей более 15 % из них будут признаны недостоверными, окружная избирательная комиссия отка­ зывает кандидату в регистрации.

При выборах депутатов Московской городской Думы регистрация может осуществляться без предоставления подписей, а после внесения кандидатом из­ бирательного залога, который для кандидата в депутаты составляет 15 % от предельной суммы расходов за счет избирательного фонда. Сумму залога опре­ деляет городская избирательная комиссия. Избирательный залог возвращается кандидатам, которых не избрали, но которые получили 5 и более процентов го ' О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и совет­ ников районного Собрания в г. Москве: Закон г. Москвы от 7 июля 1999 года № 22 (с изм. и доп. от 21 февраля, 27 июня, 11 июля 2001 г., 22 мая 2002 г.) // Ведомости Московской го­ родской Думы. - 1999.- Спецвыпуск;

2001.- №7.

лосов избирателей. Суммы залога кандидатов, набравших менее 5 % голосов, перечисляются в городской бюджет.

Зарегистрированный кандидат в депутаты городской Думы помимо прочих гарантий, предусмотренных федеральным и городским законодательством, имеет право назначить до семи доверенных лиц, а также взять отпуск на время избирательных мероприятий и получать за это денежную компенсацию в раз­ мере своей заработной платы по основному месту работы, но не превышающую 10 минимальных размеров оплаты труда за счет средств избирательной комис­ сии. Зарегистрированный кандидат в любое время, но не позднее чем за 3 дня до дня голосования может снять свою кандидатуру. Он может быть отозван из­ бирательным объединением, которое его выдвинуло. В любом случае, если ко дню голосования в округе кандидатов окажется меньше, чем число мандатов или равно им, выборы откладываются на срок до шести месяцев для дополни­ тельного выдвижения кандидатов и последующих избирательных действий.

Оставшийся зарегистрированный кандидат сохраняет свой статус. В случае, ес­ ли сложится приведенная ситуация и выяснится, что кандидаты или кандидат прекратили свое участие в выборах без вынуждающих к тому обстоятельств, избирательная комиссия относит на их счет понесенные при подготовке выбо­ ров расходы.

Финансирование избирательной деятельности кандидатов осуществляется из их избирательных фондов, которые создаются в обязательном порядке и включают в себя различные источники:

во-первых, собственные средства кандидата, предельный размер которых не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный феде­ ральным законом на день назначения выборов, более чем в 1000 раз;


во-вторых, средства, выделенные кандидату выдвинувшей его инициатив­ ной группой, избирательным объединением, органом территориального обще­ ственного самоуправления — не более 1000 минимальных размеров оплаты труда;

в-третьих, добровольные пожертвования граждан — не более 20 минималь­ ных размеров оплаты труда каждое;

в-четвертых, добровольное пожертвование юридических лиц — не более 3000 минимальных размеров оплаты труда каждое;

наконец, в-пятых, средства, выделенные кандидату зарегистрировавшей его избирательной комиссией.

Предельная сумма расходов кандидата в депутаты Московской городской Думы не должна превышать 30000 минимальных размеров оплаты труда. Голо­ сование и подсчет голосов при выборах депутатов городской думы осуществля­ ется в том же порядке, что предусмотрен федеральным законодательством для выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Избранным считается кандидат, набравший большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. При равенстве голосов у двух лидирующих кандидатов избранным считается тот, кто раньше зарегистрирован окружной избирательной комиссией.

Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25 % избирателей, внесенных в списки для голосования, а также если число го­ лосов, поданных против всех кандидатов, превысило количество голосов, по­ данных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей.

Официальное опубликование результатов выборов осуществляется городской избирательной комиссией не позднее 15 дней после выборов.

Регистрация избранного депутата проводится соответствующей окружной комиссией в семидневный срок при наличии копии приказа (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, не совместимых со статусом депутата Мос­ ковской городской Думы, либо копии заявления об освобождении его от такого рода обязанностей. При отсутствии указанных документов избирательная ко­ миссия признает полномочия депутата недействительными и назначает повтор­ ные выборы. В случае, если избранный кандидат не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, без вынуждающих обстоятельств, кото­ рыми являются недееспособность, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здо ровья самого кандидата или его близких родственников, избирательная комис­ сия относит на его счет понесенные ею расходы на подготовку и проведение выборов, либо обязывает его оплатить полностью или частично повторные вы­ боры.

Повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев после первоначальных выборов, при этом сроки избирательных действий могут быть сокращены на одну треть'.

Как показал проведенный анализ, в избирательном законодательстве субъ­ ектов РФ наблюдаются тенденции к унификации с федеральным законодатель­ ством. Так, например, Закон Челябинской области «О выборах депутатов зако­ нодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» до внесения в него изменений определял выдвижение кандидатов как инициативу избирателя по самовыдвижению, группы избирателей, избиратель­ ного объединения, избирательного блока по определению кандидата в законо­ дательный орган области и иные представительные органы, а также сбор под­ писей избирателей соответствующего избирательного округа в поддержку ука занной инициативы. Кроме того, в ст. 11 данный Закон устанавливал, что пра­ во выдвижения кандидатов принадлежит группе избирателей, избирателю в по­ рядке самовыдвижения, избирательным объединениям, избирательным блокам.

Формулировки, использованы в Законе Челябинской области, являлись некор­ ректными, поскольку Закон устанавливал, что право выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения представляется только избирателям, но не кандида­ там в депутаты.

' См.: О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в г. Москве: Закон г. Москвы от 7 июля 1999 года № 22 (с изм. и доп. от 21 февраля, 27 июня, 11 июля 2001 г., 22 мая 2002 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 1999.- Спецвыпуск;

2001.- № 7.

^ О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области и иных представительных органов государственной власти: За­ кон Челябинской области от 24 декабря 1998 г. №61-30 (с изм. и доп. от 25 мая 2000 г.) // Сборник законов и иньпс нормативньпс правовых актов Челябинской области. - 1998. № 1 2. - С. 40-156.

в то же время в ст. 3 Закона указывалось, что под избирателем понимается фажданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно прожи­ вающий на территории Челябинской области и обладающий активным избира­ тельным правом в соответствии с федеральными законами и законами Челя­ бинской области.

Таким образом, данный Закон устанавливал ограничение пассивного изби­ рательного права при выборах депутатов законодательного (представительно­ го) органа Челябинской области, так как в порядке самовыдвижения мог быть выдвинут только кандидат, постоянно или преимущественно проживающий на территории Челябинской области. Однако ограничение пассивного избиратель­ ного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием ли­ ца на определенной территории Российской Федерации, может устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Следовательно, Закон Челябин­ ской области «О выборах депутатов законодательного (представительного) ор­ гана государственной власти Челябинской области» противоречил нормам фе­ дерального законодательства, в связи с чем требовалось внести в него необхо­ димые изменения, руководствуясь нормами федерального законодательства.

После принятия Закона Челябинской области «О внесении изменений и до­ полнений в закон Челябинской области о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» бы­ ла установлена норма, согласно которой право выдвинуть свою кандидатуру принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, обладающему пас­ сивным избирательным правом и достигшему на день голосования 21 года'. Та­ кая формулировка позволила привести закон Челябинской области в соответст­ вие с федеральным законодательством.

С нашей точки зрения, особого внимания заслуживает такой аспект избира­ тельного законодательства, как юридическое регулирование правового положе ' См.: Ст. 11 Закона Челябинской области «О внесении изменений и дополнений в закон Челябинской области о выборах депутатов законодательного (представительного) органа го­ сударственной власти Челябинской области» от 25 октября.2001 г. № 49-30 // Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. - 2001.— №10.

ния тех кандидатов в депутаты, которые, при избрании по многомандатным ок­ ругам, набрали немногим меньше голосов избирателей, чем победившие на вы­ борах депутаты. Представляется целесообразным, чтобы поданные за них голо­ са избирателей не «пропали», а обеспечили этим кандидатам возможность уча­ стия в работе органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации в качестве так называемых резервных депутатов, наделенных пра­ вом совещательного голоса'.

Институт резервных депутатов успешно апробирован в ряде субъектов Рос­ сийской Федерации, в частности, в Краснодарском крае. В краевом законе о статусе депутата Законодательного Собрания содержится глава, посвященная вопросам юридической регламентации правового статуса резервных депутатов.

Согласно ст. 40 данного закона, статус резервного депутата получают кандида­ ты, набравшие наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам из числа не вошедших в состав Законодательного Собрания, но не менее чем в фафе «Против всех кандидатов». Список резервных депутатов по каждому из­ бирательному округу утверждается краевой избирательной комиссией, при этом число резервных депутатов не может превышать половины числа депутат­ ских мандатов по этому округу^.

Целесообразность введения правового института резервных депутатов обу­ словливается, по нашему мнению, тем, что они, благодаря участию в работе за­ конодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, получают ре­ альную возможность профессионально совершенствоваться, приобретать необ­ ходимые знания и навыки в области законотворческой работы и готовиться к ' См.: Резервные депутаты // Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.,2000.- С. 507.

^ О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края: Закон Краснодар­ ского края от 24 апреля 1995 г. №4-КЗ (с изм, от 3, 31 декабря 1996 г., 11 марта, 3 июня г., 5 февраля 1999 г., 8 февраля 2000 г., 10 мая 2001 г., 9 января, 6 июня, 7 августа 2002 г., июня 2003 г.). // Кубанские новости. - 1995. - 23 мая, № 86. Здесь и далее при ссылках на региональные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность законодатель­ ных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, использованы Ин­ тернет-ресурсы «Консультанта-Плюс». Для компактности изложения выходные данные этой многочисленной нормативно-правовой документации опускаются, кроме отдельных оговоренных случаев.

выполнению в дальнейшем, в случае победы на следующих выборах, к полно­ масштабному осуществлению депутатских функций. Именно на обеспечение такой профессиональной подготовки резервных депутатов направлены базовые положения закона Краснодарского края: «Председатель Законодательного Соб­ рания в сроки, установленные Регламентом, сообщает тем резервным депута­ там, которые стоят первыми в списках резервных депутатов по каждому изби­ рательному округу, о времени созыва и месте проведения сессии, о вопросах, вносимых на ее рассмотрение, и предоставляет им все необходимые материалы по этим вопросам»'.

Кроме того, наличие в составе законодательного (представительного) орга­ на государственной власти субъекта Российской Федерации резервных депута­ тов способствует предотвращению неоправданных расходов на проведение но­ вых выборов в случае досрочного прекращения полномочий кого-либо из дей­ ствующих депутатов, поскольку его место может беспрепятственно занять за­ ранее профессионально подготовленный и находящийся в курсе всех текущих законотворческих дел резервный депутат, баллотировавшийся по тому же окру­ гу и хорошо знакомый избирателям. Согласно закону Краснодарского края, в случае досрочного выбытия депутата Законодательного Собрания вакантное место по представлению избирательной комиссии края занимает стоящий пер­ вым в списке по данному избирательному округу резервный депутат. Он полу­ чает статус депутата Законодательного Собрания Краснодарского края по ре шению большинства депутатов Собрания.

По нашему мнению, можно рекомендовать более широкое внедрение пра­ вовой нормы об институте резервных депутатов Законодательного Собрания ' О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края: Закон Краснодар­ ского края от 24 апреля 1995 г. №4-КЗ (с изм. от 3, 31 декабря 1996 г., 11 марта, 3 июня г., 5 февраля 1999 г., 8 февраля 2000 г., 10 мая 2001 г., 9 января, 6 июня, 7 августа 2002 г., июня 2003 г.). // Кубанские новости. - 1995. - 23 мая, № 86.

^ О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края: Закон Красно­ дарского края от 24 апреля 1995 г. №4-КЗ (с изм. от 3, 31 декабря 1996 г., 11 марта, 3 июня 1997 г., 5 февраля 1999 г., 8 февраля 2000 г., 10 мая 2001 г., 9 января, 6 июня, 7 августа г., 3 июня 2003 г.). // Кубанские новости. - 1995. - 23 мая, № S6.

Краснодарского края в практику работы законодательных (представительных) органов власти других субъектов Российской Федерации.

В целом, давая правовую оценку состояния избирательного законодательст­ ва в современных условиях, необходимо отметить, что осуществление избира­ тельных прав граждан и их защита не могут быть обеспечены только внесением поправок в действующее федеральное и региональное законодательство или устранением имеющихся пробелов. Избирательное законодательство должно быть динамичным, своевременно реагировать на изменения общественных от­ ношений, на проблемы, возникающие при практическом применении дейст­ вующих норм, то есть совершенствоваться постоянно и систематически. Что касается порядка избрания депутатов законодательных (представительных) ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации, представляет­ ся целесообразным, чтобы законодательные акты, регулирующие порядок из­ брания депутатов и формирования законодательного (представительного) орга­ на, соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральным зако­ нам. Изменения федерального законодательства необходимо отражать и в зако­ нодательстве субъектов Российской Федерации, чтобы не имели место ситуа­ ции, когда Федеральный закон совершенствуется, а в закон субъекта Россий­ ской Федерации изменения не вносятся, что приводит к противоречию между ними и позволяет говорить о несоответствии законодательства субъекта Феде­ рации федеральному законодательству.

§ 3. Система правовых полномочий как элемент статуса депутата законо­ дательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Понятие статуса депутата законодательного (представительного) органа го­ сударственной власти субъекта Российской Федерации предполагает опреде­ ленное правовое наполнение, образующее в своей совокупности систему нор­ мативно закрепленных и тесно взаимосвязанных прав и обязанностей в области профессиональной деятельности депутата. Всестороннее рассмотрение систем­ ных отношений между различными правовыми компонентами, составляющими депутатский статус, является важной исследовательской задачей, выполнение которой, безусловно, может способствовать не только юридическому проясне­ нию тех или иных аспектов правового положения представителя депутатского корпуса, но и выработке оптимальной модели законодательной регламентации его прав и обязанностей. Такая комплексная задача предопределила особенно­ сти нашего подхода к анализу системы правовых полномочий, представляющей один из важнейших элементов правового статуса депутата.

В настоящее время законы, определяющие статус депутатов законодатель­ ных (представительных) органов государственной власти Российской Федера­ ции имеются практически во всех субъектах Российской Федерации. Ориенти­ руясь на соответствующие федеральные нормы, эти законы устанавливают оп­ ределенный и во многом единообразный перечень прав и обязанностей депута­ тов, основные направления и гарантии депутатской деятельности'. На наш взгляд, сопоставительный анализ базовых положений, содержащихся в этих нормативных документах, будет способствовать уяснению природы законода­ тельной власти в субъектах Российской Федерации.

В названных законах дается унифицированная характеристика депутата за­ конодательного (представительного) органа государственной власти субъекта ' См.: Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998.- С. 53.

Российской Федерации как «полномочного представителя народа и государст­ венной власти». Так, например, согласно закону Челябинской области «О ста­ тусе депутата законодательного (представительного органа государственной власти Челябинской области», депутатом законодательного (представительно­ го) органа государственной власти Челябинской области (далее — «депута­ том») является избранный народом представитель, уполномоченный осуществ­ лять законодательную власть в законодательном (представительном) органе го­ сударственной власти Челябинской области (далее — «законодательный ор­ ган») и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Феде­ рации, федеральным законодательством, областным законодательством и на­ стоящим законом'. Аналогичное определение приводится в Законе Приморско­ го края «О статусе депутата Законодательного собрания Приморского края».

Кроме того, в нем отмечается, что депутатом Думы является избранный насе­ лением избирательного округа представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Думе и иные полномочия в соответствии с Консти­ туцией РФ, федеральным законодательством и законодательством Приморского края^.

Несколько по-иному акцентировано определение депутатского статуса в ст.

1 Закона Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края». В Законе говорится, что депутат Законодательного соб­ рания Краснодарского края на всей территории Краснодарского края является представителем Законодательного (представительного) органа государственной власти края и населения избирательного округа, от которого он избран. Госу­ дарство гарантирует депутату условия для беспрепятственного и эффективного ' О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной вла­ сти Челябинской области: Закон Челябинской области от 14 сентября 1994 г. № 01-03 (с изм.

и доп. от 23 января 1997 г., 26 октября, 30 ноября 2000 г., 28 июня, 29 ноября 2001 г., 28 но­ ября 2001 г., 28 ноября 2002 г.) // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябин­ ской области. - 1994. - № 2. - С. 8-28.

^ О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края от 20 марта 1995 г. № 2 КЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края»: Закон Приморско­ го края от 7 октября 1999 г. № 64-КЗ (с изм. от 30 марта 2000 г., 15 ноября 2001 г., 14 января 2002 г.) // Ведомости Думы Приморского края, - 1999. - № 45.

осуществления его полномочии, защищает его права, честь и достоинство.

Кроме того, в ст. 1 этого закона отмечается, что в своей деятельности депутат руководствуется Конституцией Российской Федерации, иными федеральными законами, а также нормативными правовыми актами органов государственной власти Краснодарского края'.

По нашему мнению, данные юридические определения понятия статуса де­ путата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации способствуют четкой ориентированности де­ путатов руководствоваться в своей профессиональной деятельности, прежде всего Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативно правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъек­ тов Российской Федерации. Кроме того, депутат, будучи делегированным во властные структуры представителем народа, должен также учитывать интересы избирателей, корректировать в соответствии с ними свою деятельность и стре­ миться в наибольшей степени руководствоваться волей избравших его граждан.

Подтверждением нашей позиции может служить также нормативное опре­ деление, приводимое в Законе Хабаровского края «О статусе депутата Законо­ дательной Думы Хабаровского края» от 28 апреля 1999 г., в п. 2 ст. 1 которого записано: «Депутат уполномочен избирателями осуществлять законодательную (представительную) власть и иные полномочия, предусмотренные федераль­ ными и краевыми законами, в Законодательной Думе Хабаровского края». В п.

2 ст. 2 Закона Хабаровского края «О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края» отмечается, что в своей деятельности депутат руководству­ ется Конституцией РФ, федеральными законами. Уставом края, краевыми зако­ нами, настоящим законом, предвыборной программой и своими убеждениями^.

' О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края: Закон Красно­ дарского края от 24 апреля 1995 г. № 4-КЗ (с изм. от 3, 31 декабря 1996 г., 11 марта, 3 июня 1997 г., 5 февраля 1999 г., 8 февраля 2000 г., 10 мая 2001 г., 9 января, б июня, 7 августа г., 3 июня 2003 г.). // Кубанские новости. - 1995. - 23 мая, № 86.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.