авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Цареградская, Юлия Константиновна

1. Институт высшего должностного лица субъекта

Российской Федерации

1.1.

Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2003

Цареградская, Юлия Константиновна

Институт высшего должностного лица

субъекта Российской Федерации [Электронный

ресурс]: Политико-правовое содержание и пути

оптимизации : Дис.... канд. юрид. наук

:

23.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки — Административное право — Российская Федерация — Государственная служба — Государственные служащие. Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и текнологии Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/1000/031000034.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Цареградская, Юлия Константиновна Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Орел Российская государственная Библиотека, год (электронный текст).

,^/. о (/- /л/ /с? у / ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

На правах рукописи

Цареградская Юлия Константиновна ИНСТИТУТ ВЫСШЕГО д о л ж н о с т н о г о ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ Специальность 23.00.02. — политические институты, этиополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор Р. X. Макуев ОРЕЛ — ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1, ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА ФЕДЕРА ТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 1.1 Эволюция ВЫСШЕГО д о л ж н о с т н о г о ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ 1.2. ПОНЯТИЕ и СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. ГЛАВА 2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. СИС Т М ОФ Н Ц О А Ь А ХАРАКТЕРИСТИКА В С Е О Д Л Н С Н Г ЛИЦА СУБЪЕКТА Е Н - У К И Н ЛН Я ЫШГ О Ж О Т ОО Российской ФЕДЕРАЦИИ КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА 2.2. ВЫСШЕЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО СУБЪЕКТА Российской ФЕДЕРАЦИИ В ПРОЦЕССЕ ЭВОЛЮЦИИ П Л Т Ч С О ВЛАСТИ ОИИЕК Й 2.3. ПРАВОВОЕ СОСТОЯНИЕ ИНСТИТУЦИОНЛЛИЗАЦИИ ВЫСШЕГО Д Л Н С Н Г ЛИЦА СУБЪЕКТА О Ж О Т ОО Российской ФЕДЕРАЦИИ ГЛАВА 3.

ОПТИМИЗАЦИЯ ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ 3.1. КЛАССИФИКАЦИЯ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХ МЕР ЭФФЕКТИВНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО Д Л Н С Н Г ЛИЦА СУБЪЕКТА Российской ФЕДЕРАЦИИ ПА ОСНОВЕ ФАКТОРНОГО АНАЛИЗА О Ж О Т ОО 3.2. Р/\звитиЕ ПРАВОВЫХ О 1 В ИНСТИТУТА ВЫСШЕГО Д Л 1 С П Г Л Ц СУБЪЕКТА Российской СЮ О ЖЮ Т О О И А ФЕДЕРАЦИИ К/\К ВАЖНЕЙШЕЕ НАПРАВЛЕНИЕ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЕ J, БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ Введение Актуальность темы исследования. Современная система исполнительной власти субъектов Российской Федерации во многом унаследовала ряд черт организации властных отношений в регионах, • ^ сформировавшихся в различные периоды развития российского государства.

Однако, за годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, продолжает осуществляться широкая, сталкивающаяся со многими сложностями, правовая реформа. Практически заново создано федеральное и региональное законодательство, но, вместе с тем, остается нерешенным целый ряд проблем: во-первых, все еще продолжают иметь место факты несоответствия регионального законодательства федеральному, что подтверждает практика Конституционного Суда РФ^;

во-вторых, наблюдается различный подход в оценке последствий противоречий между правовыми основами и практикой взаимоотношений органов государственной власти в многочисленных у' субъектах РФ;

в-третьих, устойчиво сохраняется низкий уровень правосознания и правовой культуры общества в целом, что тормозит процесс развития в России демократического политико-правового пространства.

Данные обстоятельства актуализируют проблему построения эффективно действующей вертикали власти как прагматико-политическую задачу, являющуюся отражением активного поиска форм, методов и средств совершенствования государственной власти в целом, и ее исполнительной ветви в частности.

В соответствии с этим, в практике институционализации государственной власти в субъектах Российской Федерации особое значение •^'i приобретает разработка концепций структурно-функциональной модели ' См.: По делу о проверке констит'ционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области: Постановление Конституционного Суда РФ.//СЗ РФ. - 1997. - №51. - Ст. 5877.;

По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области: Постановление Консттуционного Суда РФ.//Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - №2.;

Определение по запросу Совета Республики Государственного Совета - Хасе Респу'блики Адыгея о проверке соответствия Конституции РФ п'нкта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея.//Всстник Конституционного Суда РФ. - 2002. - №2. - С.42-46.

исполнительной власти, позволяющей оптимизировать взаимоотношения между двумя ее уровнями - федеральным и региональным. Вследствие этого возникает необходимость анализа политико-правового содержания института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на основе результативного применения теории разделения властей, уточнения полномочий субъектов Федерации, учета активизации процесса институционально-правовой модернизации. Значимость подобного исследования обусловлена тем, что институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в настоящее время находится в стадии становления и развития, его политико-правовые и институциональные характеристики изучены не в полном объеме.

Содержание и направленность современной трансформации системы государственного управления в России свидетельствуют, что в центре происходящих преобразований находится и институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Это подтверждается особенностями его политико-правовой институционализации. Не случайно, в Послании • / Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ говорилось о том, что «..предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу....Сделать это нужно...в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти...».* Тема исследования интересна еще и тем, что решение соответствующих проблем российской государственности увязывается с эффективностью модернизации исполнительной власти в России, в связи с чем намечена целая система инновационных мероприятий по оптимизации федеративного устройства Российской Федерации, что может послужить мощным стимулом для обновления и совершенствования современной российской системы власти^. Приведенные аргументы обуславливают ' Рсгионология.-2003. -№1-2.-С.15.

^ См.: Лужков Ю.М. П}ть к эффективному гос'дарству: План преобразования системы гос^'дарственной власти и управления в РФ. - М., 2002.;

Кистанов В. Достаточно 20-28 губерний.//РФ сегодня. - 2002. - №20.

- С.48-50.;

Т)ровский Р. Федеральные округа.//Фсдерализм. - 2003. - №1. - С.217-251.;

Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ.//Федерализм. - 2003. - №3. - С. 19-39.

необходимость изучения направлений совершенствования деятельности института высшего должностного лица субъекта РФ, способного обеспечить его эффективное функционирование в регионе. Именно это и подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, указывая на значение данной государственной должности в системе исполнительной власти, являющейся «опорой президента в деле укрепления нашего государства».

Степень научной разработанности исследования. В условиях проведения административной реформы, и прежде всего, модернизации системы исполнительной власти, исследуемая тема еще не получила адекватного своей актуальности отражения в научной литературе.

В основу теоретико-методологической базы легли концептуальные положения по проблемам управления, власти, соотношения ее структур и функций, разработанные классиками зарубежной научной правовой и политической мысли: Ж. Блонделем, М. Вебером, Н. Макиавелли, М.

Монтескье, а также отечественными учеными и практиками А.Д.

Градовским, Б.А. Кистяковским, В.О. Ключевским, Н.М. Коркуновым, Е.Н.

Y Трубецким, Б.Н. Чичериным и др.

Теоретическую основу изучения правовой природы высшего должностного лица субъекта РФ составляют научные труды С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахраха, К. С. Бельского, Б.Н. Габричидзе, В.Н. Лысенко, Р.Х. Макуева, М.Н. Марченко, А.А. Муравьева, А.Ф.

Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Т. Я. Хабриевой и многих других исследователей.^ ' Цит. по: Птин В.В. Государство - это закон// Российская Федерация сегодня. - 2000. - №10. - С. 1;

России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 года.//Рос. газ. - 2002. - 19 апр.

rV/ ^ См.: Блондель Ж. Политическое лидерство. - М., 1992.;

Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.;

ГрадоБский А.Д. Проект г)бернской реформы//Собрание сочинений. Т.9. - СПб, 1903.;

Кистяковский Б..А.

Социальные на}ти и право.- М., 1911.;

Ключевский В.О. Собрание сочинений. Т.4. - М., 1990.;

Корк)'нов Н.М. Pj'ccKoe гос)'дарствснное право. Т.2: Часть особенная. - 4-с изд. - СПб, 1903.;

Макиавелли И.

Гос'дарь. - М., 1990.;

Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч.1//0бщее государственное право. - М., 1894.;

Ящснко А. Теория федерализма. Опьгг синтетической теории права и государства. - Юрьев,1912.;

Blonde! Y. Executives. Encyclopeadia of Government and Politics. - London, New-York. - 1992.;

Weber M.

Economy and Society. Vol.1. -N.Y. - 1968.

^ См.: Баглай М.В. Социальная природа и некоторые проблемы современного российского гос)'дарства.//Всстник РАН. - 2000. - №9. - С.771-778.;

Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в Политическое содержание функционирования высшего должностного лица субъекта РФ рассматривается в работах И.А. Батаниной, В.И. Бутова, Ю.С. Васютина, К.С. Гаджиева, В.Г. Игнатова, В.В. Огневой, А.С. Панарина, А.В. Понеделкова, Т.М. Рысковой, А.И. Соловьева, А.Г.

Тулеева и других авторов.' Концептуальные подходы, сформулированные перечисленными авторами заложили принципиальные теоретические основы для прогнозирования тенденций эволюции института высшего должностного лица субъекта РФ, а также для дальнейшего исследования его сущностных сторон. Продолжением теоретических разработок в области управления, соотношения властных структур в регионе является настоящая диссертационная работа.

Объектом диссертационного исследования являются правовые и политические отношения в сфере функционирования института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

год десятилетия Конституции РФ//Федерализм. - 2003. - №3. - С. 19-39.;

Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти//Государство и право. - 1992. - №3.;

Вельский К. Исполнительная власть: Современный анализ старой правовой категории./ Вельский К., Цабрия Д. //Рос. Федерация. - М., 1995. - №24. - С.39-40.;

Вельский К.С. О реформе губернаторской должности//Гос)'дарство и право. - 2001. №1. - С.5-14.;

Габричидзе Б.Н. Констит'ционное право России.- М., 1996.;

Мак)'св Р.Х. Личность и российский фсдерализ.м: противоречия, причины и следствия. - М., 2003;

М)равьев А.А. К вопрос' о статсе полномочных представителей Президента РФ в федеральны.\ округах//Журнал рос. права. - 2003. №8. - С. 11-19.;

Исполнительная власть в РФ.Я1од ред. Ноздрачсва А.Ф., Ти.\омирова Ю.А. - М., 1996. 2б9с.;

Исполнительная власть в РФ: Проблемы развнтия./Бачило И.Л. и др. - М., 1998. - 431с.;

Исполнительная власть: организация и взаи.модсйствие./ Ред. Тихомиров Ю.А. - М., 2000. - 240с.;

Лысенко В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты./ Лысенко В.Н., Лысенко Л.М.// Государство и право. - 1998. - №5, - С.13-21.;

Солод'хин Ю.

Конституционные основы российского федерализ.ма: нерешенные проблемы.//Федерализм. - 2003. - №2. С.21-37.;

Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы//РФ и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М., 1998. - С.7-18.;

Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органа.ми государственной власти Федерации и субъектов РФ//Федерализ.м. 2003.-№2.-С.5-21.

' См.: Батанина И.А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. - Тула, 1997. 16бс.;

Бутов В.И. Политико-правовая основа формирования и функционирования регионов-субъектов у;

РФ.//Северо-кавказ. юрид. вестн. - Ростов н/Д., 1998. - №3. - С.3-29.;

Васютин Ю.С. Регион как субъект политической власти.- М.-Орел, 2002.;

Лапина Н. Региональная власть: парадоксы переходного общества./ Лапина Н., Чирикова А.//Полития. - М., 2000/2001. - №4. - С.84-98.;

Огнева В.В. Политическое управление.- Орел, 2003.;

Рыскова Т.М. Лидерство в современном российско.м обществе: региональное измерение//Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 1998. - №6. - С.бб-72.;

Соловьев А.И. Политическая власть в обозрении российских учены.\//Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 1998. - №4. - С.21-35.;

Тулеев A.M. Государственная власть в регионе. - Ке.мерово, 1998. - 88с.;

Игнатов В. Взаи.модсйствие уровней власти в условиях федерализации сквозь призму взглядов ученых и практиков./ Игнатов В., Понедслков А.//Власть. - 2002. - №7. - С.47-53.

Предметом данного исследования выступает политико-правовое содержание института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и пути оптимизации его функционирования.

Цель исследования заключается в определении политико правового содержания института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и выявлении основных направлений совершенствования механизмов его функционирования.

Задачи исследования. При изучении исследуемой проблемы поставлены и решены следующие задачи:

выявить основные эволюционные формы института высшего должностного лица субъекта федеративного государства и проследить логику преемственности данного института в разные периоды существования российского государства;

проанализировать политико-правовую сущность понятия института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

определить системно-функциональные характеристики института высшего должностного лица субъекта РФ;

на основе сравнительного анализа выявить политико-правовую природу высшего должностного лица субъекта РФ в процессе эволюции политической власти;

исследовать правовое состояние институционализации высшего должностного лица субъекта РФ;

выстроить структурно-функциональную систему факторов эффективной деятельности института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

на основании оптимальной структурно-функциональной модели / r^ факторов эффективной деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выявить систему перспективных направлений развития правовых основ института высшего должностного лица субъекта РФ.

Методологическую базу исследования составляет комплекс научных подходов и методов познания политических, правовых и социальных явлений и процессов, в том числе: историко-философский, системный, компаративный, диалектический, синергетический, структурно функциональный, институциональный, единства конкретно-исторического и концептуального изучения политико-правовых явлений и процессов, модельного абстрагирования, анализ и синтез, дедукция и индукция'. В основу исследования были положены также парадигмы М. Фуко и Г.

Беккера, позволяющие комплексно охватить данную проблему властных отношении в государстве.

При исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений, на основе междисциплинарного подхода использовались также следующие методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, контент-анализ, которые способствовали раскрытию юридической природы института высшего должностного лица субъекта РФ на основе комплексного у исследования Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также математико-статистический метод обработки и анализа результатов, в частности, метод анализа иерархий (МАИ) Т. Саати, используемый многими исследователями, в том числе и в ОРАГС, позволяющий в данной работе определить факторы эффективного функционирования высшего должностного лица субъекта РФ^.

Теоретическую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы и ' См.: Алексеев П.В. Философия. - 2-е изд., доп. и перераб./ Алексеев П.В., Панин А.В. - М., 1998. - С.77 91.;

Гусев С.С. Проблема пони.мания в философии./ Гусев С.С, Тульчинский Г.Л. - М., 1985.;

Радугин А.А.

Философия. - 2-е изд., псрераб., доп. - М., 1998.;

Лопаева В.В. Конкретно-социологические исследования в I праве. - М., 1987.;

Горло.х А. О метода.\ познания права.//Правоведение. - 1983. - №1.;

Макусв Р.Х.

Т' Вер.ховснство права и правопри.мснительная деятельность милиции.- Орел, 1996. - С.204-243.

^ См.: Фуко М. Воля к истине.- М., 1996.;

Фуко М. Герменевтика с)бъекта. Курс лекций в коллеж дс Франс.

1982. Выдериаси.//Социологос 1. Общество и сферы смысла. - М., 1991.;

Беккер Г. Современная социальная теория./ Беккер Г., Босков А. - М., 1961.;

Becker С, Barnes Н. Social thought from to science./ Becker G., Barnes H. - N.Y., 1961.;

История теоретической социологии: В 4-х т. Т.З-4./Сост. Давыдов Ю.Н. - СПб, 2000.

^ См.: Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерар.хий. - М., 1993.;

Шуметов В.Г. Классификация многокритсриальны.х задач, решае.мы.х с помощью экспертной компьютерной системы поддержки принятия решений Expert Осс{(1с.//Компьютсрные технологии в обучении и нау^шых исследованиях: Сб. - Орел, 1999.;

Кузнецов А.И. Expert Decide для Windows 95, 98, Nt, 2000, Me. Версия 2.2. Руководство пользователя./ Кузнецов А.И., Шуметов В.Г. - Орел, 2001.

распоряжения Президента Российской Федерации, решения Конституционного суда Российской Федерации, уставы (конституции) и законы субъектов Российской Федерации. Для комплексного освещения проблемы диссертационного исследования использовались также r*i публикации в периодических изданиях и результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования).

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование политико-правового содержания института высшего должностного лица субъекта федеративного государства, способствующее осуществлению факторного анализа с последующей классификацией мер обеспечения оптимального функционирования данного института. Последнее позволяет формировать эффективные прогностические модели в качестве вариантов приоритетных направлений совершенствования данного института как субъекта государственного управления и актора политических процессов. Полз^енные результаты исследования, их новизна ^ и научная значимость получили отражение в следующих положениях, выносимых на заи^иту:

1. Современный институт высшего должностного лица субъекта РФ является продуктом общественно-исторических процессов, сформировавшимся на основе политического и правового опыта деятельности государственных органов в разные периоды развития российской государственности, что подтверждается, прежде всего, преемственностью отдельных организационных и функциональных элементов, характеризующих правовой статус данного института в рамках трансформации политической и правовой системы.

,j 2. Различные наименования института высшего должностного лица субъекта РФ несут в себе нагрузку не только формального, но и содержательного характера, способную в процессе деятельности высшего должностного лица субъекта РФ привести к определенным политическим и юридическим последствиям, выражающимся в манипулировании политической властью в регионе, различных объемах правового статуса данного института, возникновении конфликтных ситуаций между ветвями и уровнями власти.

3. Отличия между статусами высших должностных лиц в различных классификационных группах субъектов РФ обусловлены не только неодинаковостью объемов полномочий и масштабов территорий, но и несовпадением стандартов теоретических характеристик и оценок значимости данного института, а также представлениями населения и законодателя о его политической сущности и пределах допустимости корректировки содержательной стороны правовыми средствами.

4. Эффективная реализация доминирующего положения высшего должностного лица субъекта РФ зависит не только от сложности характера политических процессов в регионе и правового положения данного института в структуре государственной власти, но и от личностных качеств регионального лидера, его роли в консолидации функциональных усилий различных ветвей государственной власти на разных уровнях, а также от особенностей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

5. Устранение пробелов правовых основ института, высшего должностного лица субъекта Федерации в региональном законодательстве, детерминированное, в том числе, необходимостью принятия решений в соответствии с нестандартными запросами региональной политической практики, обогащает его содержание соответствующими новыми формами и методами функционирования. Отражение в положениях правового статуса региональной специфики позволяет высшему должностному лицу субъекта РФ не только более эффективно решать собственные правотворческие и иные задачи, но и способствует дифференциации их по уровням компетенции.

6. Факторный анализ функционирования института высшего должностного лица субъекта РФ позволяет осуществить классификацию мер его совершенствования и сформировать систему направлений качественной и оптимизации правовых основ как важнейшее условие обеспечения приоритета государственных интересов над групповой, личной политической конъюнктурой. Архитектура подобной системы наряду с ;

другими содержит следующие меры: 1) устранить противоречия в »"-'' федеральных нормативно-правовых актах, регулирующих формирование и функционирование исполнительной власти в субъектах РФ;

2) поддерживать баланс во взаимодействии властей в регионе;

3) четко определить правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ в системе взаимодействия властей региона. Выявленные направления учитываются в принципиальных положениях разработанного автором на основе выводов данного диссертационного исследования проекта ФЗ «Об общих принципах * правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ».

\:fq практическая значимость исследования заключается в том, что результаты осуществленного в его рамках комплексного сравнительно правового анализа высшего должностного лица субъекта РФ как политико правового института могут служить основой для законотворческой деятельности как па федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Практическая значимость работы состоит и в том, что ее основные положения могут быть использованы в целях совершенствования деятельности института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Материалы исследования рассчитаны также на использование при разработке курсов лекций различных учебных дисциплин, таких как «Конституционное право РФ», «Административное право России», «Государствоведение», «Региональное право», «Теория государства и права»

и др.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в семи научных статьях.

Результаты исследования обсуждались на заседаниях проблемных групп и совместных заседаниях кафедры политологии, государственного и муниципального управления, кафедры государственного строительства и конституционного права, теории и истории государства и права Орловской региональной академии государственной службы, а также на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии права и управления РФ. Ряд положений и выводов настоящего диссертационного исследования был изложен на межрегиональной конференции молодых ученых «Социальное согласие, политическая стабильность, экономическое созидание в оценках молодых» (Орел, Орловская региональная академия государственной службы, 2002 г., 10 апреля);

на заседании «круглого стола»: «Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления» (Орел, Орловский юридический институт МВД РФ, 2002 г., 25 апреля), на межвузовской конференции «Государственность России и государственная служба: пути развития»

(Москва, Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 2002 г., 26 апреля), а также на международной конференции молодых ученых «Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы»

I (Орел, Орловская региональная академия государственной службы, 2003г., 10 апреля). Кроме этого, результаты исследования внедрены в практику преподавательской и научно-исследовательской деятельности Орловской региональной академии государственной службы и Орловского государственного университета.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения, библиографического списка литературы и приложения.

Глава 1. Теоретико-методологические основы института высшего должностного лица субъекта федеративного государства 1.1 Эволюция высшего доллсностного лица субъекта Российской Федерации в политическом процессе Для Российской Федерации важность таких субъектов политической власти, как губернаторы, главы администрации областей и краев.

Президенты республик (наименования везде разные), хотя под ними понимается один и тот же институт - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не вызывает никаких сомнений, что показывает и ретроспективный анализ данной проблемы. Руководить громадными территориями с большим населением, которое подчас ' соизмеримо с населением целых государств, очень сложно. От того, насколько эффективно будет сформирована исполнительная власть в субъектах Федерации, во многом зависит судьба происходящих в России политических и правовых реформ, судьба страны в целом.

В настоящее время вопрос о высшем должностном лице субъекта РФ или главы субъекта РФ является достаточно дискуссионным. Однако, для того чтобы объективно представить значение, роль и статус данного института необходимо обратиться к истокам зарождения, проанализировать предпосылки появления и его место в системе управления в российском государстве. В соответствии с этим следует отметить, что в настоящем исследовании эволюция института высшего должностного лица субъекта РФ рассматривается со становления института губернатора в России, так как именно в это время произошла одна из крупных административно территориальных реформ российского государства, в результате которой выделились губернии в которых и произошло становление данного института. Однако, не отрицается, что и на предыдущих этапах развития российского государства существовали начальные формы данного института (например. Новгородская республика).' Но мы исходим из того, что ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» возвращает нас именно к институту губернатора, закрепляя данное наименование для института высшего должностного лица субъекта РФ.

Приведенные аргументы свидетельствуют, что структура территориального управления в России, ее развитие, совершенствование насчитывает не одно столетие. Очевидно, и то, что невозможно этот опыт внедрять безоговорочно в современных условиях, однако и отвергать его полностью тоже нельзя. Если рассматривать систему административных органов в дореволюционной России, то в самом общем виде она выглядела следующим образом: органы власти (губернатор и подчиненные ему коллегиальные органы с полицейскими учреждениями);

органы сословного т.

местного самоуправления (дворянские собрания, земские органы, органы сельского самоуправления);

органы административного управления (комитеты, присутствия и т.п.).

Из этой схемы видно, что наиболее важное место в структуре органов управлений в дореволюционной России занимал институт губернаторства.

Известно, что губернии как административные единицы были введены Петром 1 в начале XVIII века^. Соответствующий им институт губернского правления пришел на смену излишне централизованной в политическом плане системе устройства власти российского государства, включающей в ' См.: Очерки истории государственного Т1равления в России.Ч.1. 9-19вв./С)тв. ред. Игнатов В.Г. - Ростов н/Д, 1997;

История государственного утфавления России./Отв. ред. Игнатов В.Т. - Ростов н/Д., 1999.

^ См.: Князьков С. Очерки из истории Петра Великого и его времени. - Б.м., 1990;

Градовский А.Д. Проект г)бсрнской рсформы.//Собранис сочинений. Т.9. - СПб, 1903;

Ерошкин Н.П. История государствснны.ч 'чрсиаений дореволюционной России. - М., 1983;

Розенталь И. Губернатор времен «гос)'дарсвой сл)'жбы».//Государственная служба. - 1999. - №3;

Трифонов А.Г. Генерал-гбернаторство в российской системе территориального управления./ Трифонов А.Г., MemjCB Б.В.//Полис. - 2000. - №5.

^ См.: Ключевский В.О. Собр. соч.Т.б. - М., 1991. - С.384.;

Ерошкин Н.П. История государственных рфсяиений дореволюционной России. - М., 1983.

себя такие ее субъекты, как воеводства - боярскую думу - приказы царя. При этом воевода, выполнявший военно-административные функции, являлся единственной инстанцией местной власти.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 года вся страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (Петербургскзшэ с года), Архангелогородскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую.^ В соответствии с административной реформой губернаторы получили огромные полномочия: каждый из них являлся командующим войск, расположенных на территории губернии, выполнял административные, полицейские, финансовые, судебные функции. При нем были образованы органы губернского правления - ландратские советы в составе представителей от дворянства.^ Однако административная реформа Петра 1 имела серьезные не­ достатки. Основными из них оказались трудноуправляемость из-за больших размеров территории и малого количества учреждений, а также соединение в лице губернатора административных, полицейских, финансовых и судебных функций, порождавшее своеволие, деспотизм и т. д.

Административным начальником губернии являлся губернатор, уп­ равляющий губернией с помощью губернского правления - коллегиального органа. Непосредственно губернатор руководил общественным призрением, ведавшим школами;

учреждениями здравоохранения, благотворительности, тюрьмами. Губернатору подчинялась полиция, а финансово-хозяйственные функции стали выполнять особые учреждения - казенная палата.^ С созданием в 1802-1811 гг. министерств губернаторы стали под­ чиняться непосредственно Министерству внутренних дел, входя в его ' См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание - 1. (ПСЗ -1). - №2218.;

Ключевский В.О.

Собр. С0Ч.Т.4. - С. 142.;

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности./Под ред.

Слепцова Н.С. -М., 1997.

^ См.: Лысенко В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты./ Лысенко В.Н., Лысенко ЯМ.// Государство и право. - 1998. - №5.;

Ключевский В.О.

Собр. сочТ.4. -М.,1990. - С.145-146.

^ См.: Андреевский И.Е. О наместника.х, Боевода.\ и губернатора.\. - СПб, 1864. - С.4-6;

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности./Под ред. Слепцова Н.С. - М., 1997.

структуру вместе с органами местного самоуправления - земствами и земскими управами. Органы суда и прокуратуры стали подчиняться Министерству юстиции, казенные палаты - Министерству финансов, учебные заведения - Министерству народного просвещения и т.п.' Уменьшение числа хозяйственных функций губернаторов не привело к снижению власти губернатора. Напротив, дальнейшее развитие получили их надзорные полномочия за деятельностью всех местных органов вне зависимости от ведомств. В соответствии с «Общим наказом гражданским губернаторам» от 3 июля 1837 года они получили право приостановки исполнения решений, не утверлодения в должности чиновников и т.п.^ Реформы 60-х годов, создание земств (1864 г.), городских дум внесли значительные изменения в местный государственный аппарат, придали ему вид, который, в основном, сохранился до 1917 года.

В связи с этим губернаторы утратили права по ревизии судебных дел, руководства контрольными палатами, губернскими акцизными управлениями и т.п. Однако, и в этих условиях губернатор оставался главой местной администрации, высшим должностным лицом в губернии, назначавшимся непосредственно царем. Он возглавлял губернское правление, ему подчинялась непосредственно губернская уездная полиция.

В соответствии с законом от 22 июля 1866 года губернатор осуществлял надзор за органами местного самоуправления, земствами, городскими думами, сходами. Кроме этого этим законом губернатор наделялся правом ревизии в любом учреждении на территории губернии;

ему предоставлялись права не утверждения на должность того или иного чиновника любого ведомства из-за его «политической неблагонадежности».

и ' См.: Ленин В.И. ПСС. Т. 24. - С.147.;

Исторический обзор деятельности комитета министров. Т1. - М., 1985.

^ Ерошкин Н.П. История гос}'дарствснных 'чреждений дореволюционной России. - М., 1983. - С.57.

а также закрытия обществ, в случае обнаружения в их деятельности действий, направленных против государственного устройства.' В 1904 году губернатор становится председателем губернского «особого совещания», в состав которого входили также начальник жандармского управления и прокурор окружного суда. «Особое совещание»

производило дознание по государственным преступлениям.

Таким образом, организационная структура государственного правления конца XIX - начала XX века включала в себя: губернатора;

губернское правление;

губернское по крестьянским делам присутствие;

губернское по фабричным делам присутствие;

губернское по городским делам присутствие;

губернское по воинской повинности присутствие;

губернское податное присутствие;

губернское по литейным делам присутствие;

казенную палату;

губернский распорядительный совет;

управление государственных имуществ;

губернское земское собрание;

губернскую земскую управу;

губернский лесохранительный комитет;

статистический комитет;

комиссию народного продовольствия;

приказы I общественного призрения. В этой системе губернских органов губернатор являлся: 1)представителем высшей государственной власти с функцией надзора;

2)главой администрации с исполнительно-распорядительными функциями;

3)начальником губернской полиции с административно-поли­ цейскими функциями. И в своей деятельности губернатор был обязан строго соблюдать закон. Он не имел права издавать постановления, противоречащие правовым нормам, устанавливать новые налоги и сборы, изменять судебные приговоры. Чрезвычайные или экстраординарные меры предпринимались губернаторами при поддержке общего присутствия губернских учреждений и с дозволения «высшего начальства».

' См.: Блинов И. Губернаторы. - СПб., 1905.;

Воробьев А.П. К вопросу об административной рсформе.//А1иновник. - 1999. - №4.;

Бонч-Бруевич В.Д. Россия под гласным надзором.//Избранные сочинения. Т.2. - М., 1961. - С.46.

^ См.: Свод г}'бернски.\ }'чревдений. - СПб, 1905. - С.40;

Воробьев А.П. К вопросу об административной рсформс.//Чиновник. - 1999. -№5.

Следовательно, по должности губернатор был председателем губернского правления, губернского статистического комитета, губернского присутствия, губернского распорядительного комитета и т.п. В случае болезни, отсутствия или увольнения губернатора его функции выполнял вице-губернатор.

"Г Рассматривая в историческом плане сущность должности губернатора необходимо обратиться к "Своду губернских учреждений", в котором основные обязанности губернатора были определены следующим образом:

"Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им высочайшею Государя Императора волею губерний, суть первых и оных блюстители неприкосновенности прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного выполнения Законов, Указов, высочайших повелений. Указов Правительствующего Сената и предписаний начальства. Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех сословий управляемого ими края и вникая в истинное положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и V каждого и соблюдения установленных правил порядка и благочиния. Им поручены и принятие мер по сохранению народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения, и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований.»^ В соответствии с этим «Сводом...» свои обширные обязанности гу­ бернаторы выполняли в определенных формах соответствующими методами:

в форме издания предписаний и распоряжений;

в форме личного з^астия в решении вопросов на заседаниях губернского правления, в приказах, присутствиях, комиссиях и т.п.;

методом личного надзора за деятельностью всех учреждений, находящихся на территории губернии, включая органы местного самоуправления (земства, городские думы, сельские сходы, управы ' См.: Блинов И. Губернаторы. - СПб, 1905. - С.40;

Свод г}бсрнски.\ )'чрсждений. Собрание законов российской империи. T.2. - СПб, 1892. - С.41.

Цит по: Свод rjбернских 'чреждений. Собрание законов Российской империи. Т.2. - СПб, 1892. - С.41.

И т.п.).^ Компетенция губернатора вытекала из обширных функций и услов­ но разделялась на полномочия в области государственного и хозяйственно культурного строительства.

Изучение источников показывает, что в области государственного у.' строительства компетенция губернатора включала, в частности: немедленное обнародование законодательных актов центральной власти и доведение их до соответствующих учреждений и лиц;

надзор за точным соблюдением законов, приостановление незаконных действий и взыскание с виновных;

сбор сведений о деловых качествах и благонадежности чиновников губернии, кандидатов на различные должности;

назначение должностных лиц на вакантные должности;

выражение несогласия с назначением на должности тех или иных чиновников административных учреждений губернии (несогласие, объявленное губернатором в течение двух недель, отменяло само назначение);

предоставление чиновников к наградам, предания их к суду за упущения, злоупотребления;

надзор за соблюдением прав и привилегий сословий, в особенности дворянства;

предупреждение преступлений, беспорядков, в том числе с помощью войск;

наблюдение за ссыльными, отданными под надзор полиции;

закрытие обществ, клубов в случае обнаружения в их деятельности «противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности».^ В области хозяйственного, социально-культурного строительства принятие мер по обеспечению населения продовольствием, а также недопущение чрезмерного повышения цен;

разрешение открытия ярмарок, торгов, базаров, определение их сроков;

наблюдение за благоустройством.

' Воробьев А.П. К вопросу об административной реформе.//Чиновник. - 1999. - №5.;

Свод губернских ^/ учреждений. Собрание законов российской империи. Т.2. - СПб, 1892.;

Кистяковский В.А. В защиту права.

' // Вехи. Из гл)бины. - М., 1991.;

Трифонов А.Г. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления./ Трифонов А.Г., Меш)ев Б.В.//Полис. - 2000. - №5.

^Свод губернски.\ )'^фекдений. Собрание законов российской империи. Т.2. - СПб, 1892. ;

Ключевский В.О.

Собр. С0Ч.Т.6. - М., 1991.;

Сеифинский С. Роль губернаторов в управлении.//Проблемы теории и практики управления. - 2001. -№2.

См.: Секиринский С. Российские генерал-г'бернаторы..//Проблемы теории и практики управления. - 2001.

№5.;

Яренгина В.П. Из истории становления института генерал-губернаторства в России.//Совершенствование системы государственного и муниципального управления в РФ и ее региона.\:

Сборник тезисов на)'чно-методич. конференции в СЗАГС-2001. - СПб, 2002.

надзор за поступлением налогов и исполнением местных повинностей;

утверждение цен на торгах по подрядам и поставкам на сумму не свыше тысяч рублей;

охрана казенных лесов от истребления;

освидетельствование денежных сумм в губернских и уездных казначействах, надзор за состоянием ^/ учреждений опеки, медицинских учреждений, благотворительных заведений;

сообщение каждые полгода императору о ходе взимания податей и недоимок;

представление императору ежегодных отчетов о состоянии губернии.

В рамках такого функционирования губернатора совмещалась его политическая и государственная деятельность в Российской империи, подтверждается изданием 21 апреля 1764 года Екатериной 2 Наставления губернаторам, в котором губернатор в структуре государственной власти является «... недремлющим оком в Губернии, взирает на то, чтобы все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в ненарушимом сохранении указы и узаконения Наши, чтоб правосудие и истина во всех судебных подчиненных ему местах обитали и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых, совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот, тщетно проливая слезы, в делах справедливых утеснена не была...».^ Позднее и Наказ гралсданским губернаторам от 3 июля 1837 года свидетельствовал о том, что «Гражданские губернаторы как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею Государя Императора волей губерний, блюстители неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз Государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов. Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний Начальства...»^ Поэтому для осуществления таких обширных функций при губернато­ ре состояли чиновники для особых поручений, которым он поручал де ' Воробьев А.П. К вопросу об административной реформе.//Чиновник. - 1999. - №5.;

Жеребкин М.В.

Организ)тощий центр и регионы в политическом процессе России: историческая ретроспектива и современность.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 2002. - №5.

^Цит. по: ПСЗ-1.-№12137.

^ Цит. по: ПСЗ-1. -№18370.

лопроизБОДственные и полицейские задания. Чиновники назначались самим губернатором.' Кроме губернатора были и другие органы государственной власти, схема которых приведена выше, эти губернские земские собрания и управы обладали рядом серьезных полномочий и являли собой пример реального развития самоуправления территории.

В этих условиях институт губернаторства рассматривался, прежде всего, как центральный, соединяющий интересы централизованного государства с местными интересами.

Естественно, что для такой системы отношений роль губернатора по отношению к земским учреждениям была согласующей, надзорной, разрешающей.'' Так, все постановления земских собраний представлялись в обязательном порядке губернатору и могли издаваться лишь с его разрешения. Некоторые из них, как-то: разделении путей сообщений на губернские и уездные;

об учреждении выставок местных произведений;

о ( переводе ярмарок из одной местности в другую;

о таксах вознаграждения за недопущение потравы, лесных порубок, за тушение пожаров и др. утверждались губернатором.'* В случае отказа губернатора утверждать постановление земского собрания оно направлялось на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Постановления земских собраний, которые не подлежали утверждению губернатором, приводились в действие, если губернатор в двухнедельный срок со дня получения постановлений не приостановит их исполнения.

^/ 'Губернаторство в России: история, современность и псрспективы.//Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. 1996. - №3.;

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности./Под ред. Слепцова Н.С. М., 1997.;

Зотов В.Д. Императрица Екатерина 2 и ее «Наказ».//Социал.-гуманитар. знания.- 2003. - №5. С.195-196.

^ См.: И.\1перский строй России в региональном измерении: Сб. науч. трудов./Под ред. Савельева П.И.. - М., 1997.;

Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России ( вторая половина 19 века). - М., 1998.

^ Блинов И. Губернаторы: истрорико-юридический очерк. - СПб, 1905.;

ПСЗ - 1. - №14392.

'' См.: ПСЗ - 1. - №18370;

ПСЗ - 1. - №12137.;

Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб, 1864.

Устанавливая права губернатора по надзору за постановлениями собраний, законодательство определяло границы его применения.

Губернатор мог останавливать исполнение постановлений земского собрания в случаях: 1)несоответствия их закону;

2)несоответствия постановлений общим государственным интересам, пользам и нуждам, либо в случае явного нарушения интересов местного населения.^ Кроме всего этого, именно он вел заседания губернского собрания. Он же мог по ходатайству продлить 20-дневный срок проведения заседаний. И, наконец, губернатор утверждает в должностях председателей уездных и членов губернских земских управ.

Помимо этого, существуют позиции некоторых специалистов по вопросу губернаторства в России, которые позволяют многоаспектно рассмотреть данную проблему.

По мнению А.Д. Степанского, профессора Историко-архивного института РГГУ, более логичная, рациональная система губернского и уездного правления ведет отсчет с Учреждения о губерниях, изданного т' Екатериной II в 1775г., посвященного учреждениям для управления губерниями Российской империи. Все дальнейшие преобразования, в общем-то, были развитием некоторых основных положений, заложенных в этом документе. В частности, будет небезынтересно узнать, что в 1837 г.

Николай I издал «Наказ губернаторам», где официально был введен термин «хозяин губернии».

Говоря об институте губернаторства, А.Д. Степанский подчеркивает одно обстоятельство. Дореволюционное губернаторство выдвинуло на повестку дня целый ряд проблем, которые были обусловлены самой жизнью, самими объективными причинами. Со всеми этими проблемами нам приходится сталкиваться сегодня. В этом плане их опыт может быть наиболее интересен. Однако, сразу же нужно подчеркнуть, что до ' См.: ПСЗ -2. - №40437.;

Свод законов Российской империи. Т.2. Кн.1. - СПб, 1870.

^ Исторический обзор деятельности комитета министров. Т1. - М., 1985. - С. 465.

' П С З - 1. - № 18370.

революционное право не знало никакой выборности губернаторов, так как подобно чиновникам губернаторы на одной должности, как правило, долго не сидели: 2—3 года и потом его переводили'. Сегодня он губернатор, скамем, в Новгороде, завтра в Твери, послезавтра уже в Сибири. Видимо У' здесь тоже была определенная логика. Губернатор не успевал пускать «корни». Наверх шла информация о том, как они «обрастали», брали взятки.

Это действительно было так. Третье отделение давало очень точную информацию императору, наблюдая практически за всем населением, включая и губернаторов. При Николае I в России всего три губернатора не брали взяток. В таких условиях постоянное перемещение с места на место тоже имело определенный смысл.^ Поэтому возникает ряд очень существенных проблем. Кто такой губернатор? Представитель центра или представитель территории?

Екатерина II пыталась внести рациональное начало в этот вопрос. Согласно Учреждению о губерниях было две должности в каждой губернии: генерал губернатор и губернатор.^ Губернатор наряду с другими отраслями / возглавлял некую отрасль местных учреждений, в частности административно-полицейские учреждения. Он выступал в качестве местного начальника. Генерал-губернатор координировал деятельность всех отраслей и был представителем центра. Но на практике такого разделения не получилось. Генерал-губернаторы были не везде. Порой генерал-губернатор был один на несколько губерний.

Существует исторический факт когда московский генерал-губернатор управлял Москвой и Московской губернией — независимыми друг от друга территориями.'^ Поэтому на практике в большинстве губерний все функции ' См. Губернаторство в России: история, современность и перспективы.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит.

науки. - 1996.-№3.-С.5.

^ См.: Секиринский С. Российские генсрал-губернаторы.//Пробле.мы теории и практики управления. - 2001. №5.;


Губернаторство в России: история, современность и перспективы.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит.

науки. - 1996.-№3.

^ Исторический обзор деятельности ко.митста министров. Т1. - М., 1985.;

Институт губернатора в России:

традиции и современные реальности./Под ред. Слепцова Н.С. - М., 1997.

'' См.: Губернаторство в России: история, современность и перспективы.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит.

науки.-1996.-№3.

совмещал в своем лице губернатор. Но при этом поскольку губернатор был все-таки назначенным чиновником, то он, скорее, выступал как представитель центра. Существовало правило, согласно которому губернатор не мог иметь, скажем, поместий в своей губернии. Когда )-' однажды местного помещика сделали губернатором, это вызвало шок во всей России.^ В принципе от губернатора, конечно, требовалось проводить линию центра, система представительства интересов местного населения фак­ тически отсутствовала. Даже в рамках этой административной вертикали возникла проблема места губернатора в государственной иерархии. В Петербурге — центральные и высшие государственные учреждения, а под губернатором — уездные. Распределение власти, распределение компетенции — это важнейший вопрос. Какие вопросы находятся в исключительной компетенции губернатора, а какие руководство уезда (района, города) может решать само? Дореволюционный опыт свидетельствовал о колоссальной, сверхъестественной централизации X^ управленческих функций. В начале 40-х годов 19 века губернатор подписывал 100 тыс. бумаг в год, естественно, не читая многих из них.

Известен случай, когда губернатор подписал письмо, в котором он просил императора снять его с работы как дурака и бездельника. Здесь, конечно, сказался чрезмерный поток документов, который заставлял губернатора относиться к их изучению весьма поверхностно. Это абсолютно ненормальная ситуация.^ Поэтому в соответствии с этим возникал вопрос о компетенции, квалификации губернатора, о его стаже, образовании и опыте работы. Как, показывает анализ источников, петербургского чиновника, преуспевающего т ' Губернаторство в России: история, современность и перспективы.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки.

-1996.-№3.

^ Там же.;

Лысенко В.Н. Институт губернаторства в истории современной России: некоторые общие и отличительные черты./ Лысенко В.И., Лысенко Л.М. // Государство и право. - 1998. - №5.

^ См.: Губернаторство в России: история, современность и перспективы.//Вестник МГУ. Серия 12. Полит.

науки. - 1996. - №3.;

Секиринский С. Роль губернаторов в управлении.//Пробле.мы теории и практики управления. - 2001. - №2.

где-то в министерстве, для дальнейшей карьеры, для стажировки назначали губернатором. Человек, выросший в петербургских канцеляриях, знал все ходы и выходы. Он мог пробить что-нибудь для губернии. Но на месте он нередко ничего не понимал, особенно в сельском хозяйстве.' Люди с таким У ограниченным цензом оказывались не на своем месте. Однако, и это не редкость, среди губернаторов было много людей вообще безграмотных.

Кроме выше приведенной схемы управления губернией существуют и другие точки зрения по этому вопросу. А.С. Сенин, доцент историко архивного института РГГУ отмечает, что принято говорить о принципиальной схеме: император - генерал-губернатор - губернатор. В действительности все было сложнее, потому что помимо этих институций существовало еще и градоначальство^.

В конце XIX в. градоначальники были в Петербурге, Одессе, Севастополе и Керчи. Существовали и военные губернаторы — в конце Х1Хв. они были в двух крупных портовых городах — Николаеве и Кронштадте."* т' Важно помнить о том, что дореволюционная Россия в территориально-административном отношении не делилась только на губернии, уезды, станы по классической схеме. Было еще и такое понятие, как «область». У нас имелись казачьи области в европейской части России, например. Область Войска Донского. Там тоже было своеобразное управление. Если мы посмотрим на Кавказ, то здесь высшим должностным лицом являлся наместник, в Средней Азии — туркестанский генерал ' Трифонов А.Г. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления./ Трифонов А.Г., Меш)ев Б.В.//Полис. - 2000. - №5.;

Яренгина В.П. Из истории становления института гснерал г)'бернаторства в России.//Совершенствование системы гос)'дарствснного и м'ниципального управления в РФ и ее регионах: Сборник тезисов на'чно-методич. конференции в СЗАГС-2001. - СПб, 2002.

-^/ ^ См.: Институт гз'бернатора в России: традиции и современные реальности./Под ред. Слепцова Н.С. М.,1997.;

Губернаторство в России: история, современность и псрспсктивы.//Вестник МГУ. Серия 12.

Полит, науки. - 1996. - №3.;

Секиринский С. Роль г5бернаторов в управлении.//Пробле.мы теории и практики управления. - 2001. - №2.;

Лысенко В.Н. Институт г)'бернаторства в истории современной России:

некоторые общие и отличительные черты./ Лысенко В.Н., Лысенко Л.М.// Гос}'дарство и право. - 1998. №5.

^См. Губернаторство в России: история, современность и перспективы.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 1996. - №3. - С.7.;

Сснин А. Генерал-губернатор Муравьев-Амурский.//РФ сегодня. - 2002. - №16.

• См.: Ерошкин И.О. История гос)'дарствснны.\ j-^феждений дореволюционной России.- М., 1983.;

Воробьев * А.П. К вогфосу об административной реформе.//Чиновник. - 1999. - №5.

губернатор, не говоря уже о Сибири. Надо сказать, что правоведы, ведущие юристы XIX — начала XX вв. А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин и другие подчеркивали, что такой огромной страной, от Балтики до Тихого Океана, управлять на основе какой-либо единой схемы невозможно. Нужно было у' учитывать огромную экономическую, религиозно-конфессиональную разницу и определенные традиции в жизни отдельных районов. И это важно принимать во внимание.

Так же хотелось бы обратить внимание и на то, что в действительности губернаторы являлись представителями центра. Но между ними и генерал-губернаторами имелись и определенные отличия. Генерал губернатор выступал как доверенное лицо императора. Кстати, его функции были очерчены не столь четко, как функции губернатора, ибо генерал губернатор, исходя из близости к императорской династии, понимал, что происходит наверху, в коридорах власти, должен был (как сейчас бы сказали) следить за общим направлением политики. Он имел право непосредственно принимать решения, но это не было четко отражено в законодательстве в Т^ отличие от компетенции губернатора. Наконец, дореволюционное законодательство как раз отличалось от последующего тем, что оно вводило дифференциацию применительно к разным регионам. Можно найти массу законодательных отличий, касающихся губернаторов в разных регионах. В Москве существовало общегородское положение, дополненной впоследствии множеством поправок. В Одессе законодательная база губернаторства выглядела совсем иначе, то же самое касается и Баку. Одним словом, в этом вопросе не было унификации."' т-^ ' Градовский А.Д. Проект гбсрнской рсфор.мы.//Собрание сочинений. Т.9. - СПб, 1903.;

Чичерин Б.Н. Курс гос'дарственной науки. Ч.1.//0бщее гос)'дарственное право. - М., 1894.;

Г)'бернаторы Урала./Сост.

Киршшов А.Д. - Екатеринбрг, 1999.

^ См.: Имперский строй России в региональном измерении: Сб. на^'ч. трудов./Под ред. Савельева П.И. - М., 1997.;

Жеребкин М.В. Организующий центр и регионы в политическо.м процессе России: историческая ретроспектива и современность.// Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. - 2002. - №5.

Секиринский С. Роль г}'бернаторов в управлении.//Проблемы теории и практики управления. - 2001. №2.;

Лысенко Б.Н. Институт г^'бернаторства в истории современной России: некоторые общие и отлич1ггельные черты./ Лысенко В.Н., Лысенко Л.М.// Гос}'дарство и право. - 1998. - №5.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что проблема губернаторства в дореволюционной России имеет очень много дискуссионных вопросов, рассмотрение которых имеет значение для современной практики.

у Обращаясь к рассмотрению данного института в советский период российской истории, необходимо отметить, что, несмотря на кардинальные преобразования в государственном строе, институт губернаторства был возрожден за сравнительно короткое время. И.В. Сталин использовал наработки своих предшественников - русских царей и фактически вос­ становил его по дореволюционной модели, хотя и под другим названием.

Назначаемых императором губернаторов сменили назначаемые ("реко­ мендуемые") генсеком 1-е секретари обкомов партии с огромной властью на подведомственной им территории.

К.С. Вельский отмечает, что, как и губернатор времен Николая Павловича, первый секретарь обкома осуществлял надзорно-контрольные и административные полномочия. Его контроль распространялся на все органы Г управления, учреждения и организации области. Все назначения на важные руководящие должности должны были получать его одобрение.

Непосредственно или через своих заместителей (других секретарей обкома партии) 1-й секретарь осуществлял широкую административную дея­ тельность в области промышленности, сельского хозяйства, торговли, транспорта и т.д. Короче говоря, все отрасли управления, и даже суд, проку­ ратура и народный контроль, были, по римскому выражению, "в руке" (in manu) 1-го секретаря обкома партии, что постепенно привело к большим злоупотреблениям, коррупции в советско-партийном аппарате, а в 70-80-х годах - к вырождению власти. Вместе с тем, объективный подход обязывает ^/ признать, что институт первых секретарей обкомов партии действовал на приготовленной столетиями исторической почве, что обусловило сохранение ' См. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности.//Гос)'дарство и право. - 2001. - №1. - С.7.

сильного центра, успешное функционирование властной вертикали и как следствие этого, позволило обеспечить единство страны.

Однако, существуют и иные точки зрения на эту проблему.' Говоря о разнице между губернатором и первым секретарем обкома, отмечается, что председатель облисполкома не мог вмешиваться в дела, скажем, учреждения союзного подчинения, «оборонки», к примеру тяжелой промышленности и т.


д. Секретарь обкома через парткомы мог это делать. За данной ситуацией тоже стояли некие объективные обстоятельства, над которыми стоит подумать. Поэтому не следует однозначно воспринимать имеющиеся факты, иначе это будет не объективно.

Сравнивая институт первых секретарей обкомов, исчезнувший после августа 1991 г., с возникшим на его месте институтом губернаторства ельцинского времени, можно отметить некоторый парадокс: первый институт вопреки декларациям лидеров Советского государства построить "новый мир" сохранял сущностные черты царского института губернаторов;

второй, напротив, родившийся под своим собственным именем и формировавшийся в условиях возрождения традиционных ценностей (церковь, частная собственность, плюрализм мнений) представлял собой совершенно новое образование по содержанию, неимеющее исторических корней в прошлом страны и медленно, но неуклонно ослаблявшее федеральный центр.

В формировании и становлении данного института можно наметить два этапа. На первом этапе Президент России после августовских событий 1991 года издает указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР"." Взамен должностей председателей исполкомов, подотчетных соответствующим Советам, были учреждены должности глав исполнительной власти, назначаемых Президентом ' См.: Розенталь И. Губернатор времен «государевой слунсбы».//Государственная слуисба. - 1999. - №3;

Секиринский С. Роль губернаторов в управлении.//Проблемы теории и практики управления. - 2001. - №2;

Губернаторство в России: история, современность и перспективы.//Вестник МГУ. Серия 12. Полит, науки. 1996.-№3.

^ О нскоторы.\ вогфоса.\ деятельности органов исполнительной власти в РСФСР: Закон РФ.//ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. -№34. - Ст. 1146.

Российской Федерации. Данный порядок вступления в должность изначально определялся как временный, действующий вплоть до принятия Съездом народных депутатов соответствующих правовых актов. К тому же он действовал только в отношении административно-территориальных у (краев, областей) и национально-территориальных образований (Еврейской автономной области и автономных округов), не распространяясь на ре­ спублики в составе Российской Федерации, структура органов власти кото­ рых также претерпела определенные изменения, связанные с введением в большинстве из них института Президента.

24 октября 1991 г. был принят Закон Российской Федерации "О выбо­ рах главы администрации", в котором определялись условия и порядок под­ готовки и проведения выборов глав администраций\ В апреле 1993г. в пяти административно-территориальных образованиях Российской Федерации (Красноярском крае. Брянской, Липецкой, Орловской, Смоленской областях) состоялись выборы глав администраций.

После роспуска Верховного Совета Российской Федерации и сентябрь / ско-октябрьских событий 1993 г. Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. «Об основных положениях организации государствен­ ной власти в субъектах Российской Федерации» было установлено, что главы администраций назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Этим же Указом было закреплено, что наименова­ ние главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уста­ навливается с учетом исторических, национальных и других условий и тра­ диций соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Указом от 22 декабря 1993 г. "О действии •г' законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, ав ' См.: О выборах главы администрации: Закон РФ.//ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - №45.

^ См.: Об основных положениях организации государственной власти в сбъектах Российской Федерации:

Указ Президента РФ.//ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1993.

тономных округов субъектов Российской Федерации" отменено большинст­ во положений Закона "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"'. Второй этап связан с провозглашением лозунга "берите суверенитета столько, сколько хотите" и принятием с учетом ' этого Конституции Российской Федерации 1993 г., которая после 1922- гг. сделала еще один шаг вперед по пути "сплошной суверенизации", превратив бывшие области, края и автономные республики в политически самостоятельные субъекты и придав всей стране черты конфедеративного государства. Данный аспект сразу проявился в конституциях ряда республик, которые закрепили по сути конфедеративный тип связей с Российской Федерацией. Башкортостан, Татарстан, Бурятия, Саха (Якутия) в своих конституциях провозгласили себя суверенными государствами. В русле "суверенизации" развивались и некоторые из областей. В Свердловской и Калининградской областях были инициированы движения за создание в первой - Уральской, а во второй - Балтийской республик для еще большего отделения от центра. Эти процессы резко ослабляли управляющую роль федерального центра, а сами тенденции такого рода поощрялись рядом видных ученых-государствоведов: Л.Ф. Болтенковой, Ф.Х. Мухаметшиным, И.А. Умновой и др.^ Таким образом, приведенный анализ позволяет сделать определенные выводы о месте, роли и компетенции губернаторов в прошлом. Особо хотелось отметить следующее:

' Об основных положениях организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: Указ Президента РФ.//ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1993.

^ См.: Кряжков В. Статус автономньк округов: эволюция и проблемы.//Рос. Федерация. - М., 1996. - №2.;

Мом.мен А. Федерализм и национальное государство.//Полис. - 1992. - №4;

Печенев В.А. О национально региональной политике в федеративной России и некоторых проблемах государственного управления территориями./Жентавр. - М., 1995. - №5.;

Диков А.Б. Институт президентства в Башкортостане.//ГосударстБО и право. - 2000. - №8.

^ Абдулатипов Р.Г. Опыты федерализма./ Абдулатипов Р.Г., Болтсикова Л.Ф. - М., 1994.;

Мухамстшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы фор.мирования отношений нового типа: политико-правовые аспскты.//Гос)'дарство и право. - 1994.;

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федсрализ.ма.//Автореф. дисс. на соиск. J-^ICH. степ, доктора юрид. наук./ Умнова И.А. - М., 1997. - С.24.;

Умнова И.А. Совместное ведение РФ и ее С}бъсктов как предмет конституционного рсгулирования.//Жрнал рос. права. - 1999. - №11. - С.22-35.

1. Важное место в системе губернского правления в этих условиях занимал губернатор, который являлся представителем высшей власти, главой администрации, начальником губернии. С этой точки зрения он выполнял функцию укрепления централизованного Российского государства.

у! Развитие органов самоуправления (земств, земских управ и т.п.) привело к появлению у губернаторов новой обязанности - обеспечить сочетание интересов государства и населения территории. В связи с этим необходимо подчеркнуть логичное построение системы управления в царской России:

функции государственной власти в губернии осуществлял губернатор с соответствующими государственными органами, а земские учреждения были органами местного самоуправления, такая система позволяла сочетать и развивать инициативу местного самоуправления, в то же время включение земских учреждений в структуру органов управления, подконтрольных и подотчетных в вопросах государственного строительства губернатору и Министерству внутренних дел, обеспечивало устойчивость управления государством.

* 2. Укрепление власти губернаторов в этой системе шло через изменение способов функционирования губернской власти, способов воздействия на местные органы. Так, воеводы XVII века и губернаторы петровского времени имели в своих руках широкий круг военно-административных, судебных, фи­ нансовых и даже идеологических функций (борьба с церковным расколом и т.п.). К концу XIX века круг их функций заметно сузился, как и число непосредственно подчинявшихся им учреждений. Влияние губернатора на местные органы достигалось через его представительствование в губернских присутствиях, приказах, комитетах и комиссиях;

путем надзора за деятельностью органов различных ведомств и органов местного -^^ самоуправления;

участием в назначении чиновников.

3. Изложенные полномочия позволяли губернаторам контролировать политическую и экономическую обстановку в губернии, распространять свое влияние на все учреждения, координировать их деятельность, быть действительно «оком государевым». Губернаторы также издавали обязательные постановления, подлежащие исполнению всеми губернскими органами, организациями и должностными лицами.

4. Институт глав администрации в российской политической системе появился сравнительно недавно — в 1991г. Его возникновение было непосредственно вызвано кардинальными преобразованиями, про­ водившимися в стране с конца 1980-х гг. Именно в этот период союзным ру­ ководством предпринимался ряд попыток реформирования сложившейся партийно-государственной системы управления с жестким подчинением за­ конодательных и исполнительных органов соответствующим партийным ор­ ганизациям в сторону усиления самостоятельности Советов.

Вместе с тем данная система управления имела серьезные недостатки, которые следует отметить:

Власть губернаторов основывалась на проведении политики через полицию как основной инструмент, т.е. преобладали методы полицейского государства.

Губернаторское управление было во многом бюрократическим, вело постоянную борьбу с земскими учреждениями, результатом которой являлось ущербное положение последних. Это ослабляло поддержку губернаторов в обществе.

Советские органы стали концентрировать реальные ресурсы политической власти в стране, способствующие возникновению острых политических конфликтов партийных (КПСС) структур, с одной стороны, и формировавшегося в то время демократического спектра сил — с другой, в их борьбе за влияние в Советах.

На основе вышеизложенного следует подчеркнуть следующее:

т' учрежденная Петром I в 1708-1710 гг. в процессе административных преобразований, реформированная Екатериной II в 1775-1780 гг.

губернаторская должность завершила правовую эволюцию после реформ 60 70-х годов XIX в. и обрела статус, сохранившийся до 1917 г., а после революции была преобразована вначале в институт первых секретарей обкомов, а затем в институт глав администраций (губернаторов) и Президентов республик существующих и в настоящее время.

Таким образом, видно, что на первоначальном этапе становления системы управления в административно-территориальных образованиях к' российского государства стали возникать трудноразрешимые и актуальные вопросы, связанные с компетенцией рассматриваемого института. Поэтому при его дальнейшем развитии важно учитывать некоторые исторические предпосылки и обращать внимание на негативные моменты, чтобы избелшть повторения их в современной действительности.

1.2. Понятие и сущность института высшего долJtcпостного лица субъекта Российской Федерации Как было подчеркнуто в первом параграфе данного исследования к 1997-1999 годам стал налаживаться механизм функционирования высшего / должностного лица субъекта РФ, благодаря укреплению политико-правовой стабильности в обществе, и окончательно точку в этом поставил федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». По этому закону установлено такое юридическое название данного лица как - высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).' Однако, для рассмотрения сущности высшего должностного лица субъекта РФ необходимо раскрыть и суть понятия «исполнительная власть», к которой данный институт имеет самое непосредственное отношение.

Важно отметить, что система разделения властей, на основе которой создана «государственная машина», действует в России уже более десяти лет ' Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительнььх органов гос)'дарственной власти с)бъс1стов РФ: ФЗ.// СЗ РФ. - 1999. - №41. - Ст.5005.

и до сих пор вызывает много дискуссий. Это касается, преиоде всего, взаимоотношений между ветвями власти. И если законодательная власть (по своему значению в определении перспектив развития государства и общества) занимает ведущее место, то по своей реальной силе она уступает власти исполнительной. Законодательная власть только устанавливает нормы, а приложение и осуществление этих норм предоставляет другим властям.

Реализация задач, ставящихся законодательной властью перед обществом, возможна лищь в процессе целенаправленного, организующего управленческого воздействия на людей, объединенных в различные социальные общности. Эта функция в системе разделения властей возложена на исполнительные органы власти.

Существуют различные мнения по определению этой ветви власти как исполнительной.'^ Проанализируем ряд точек зрения по этому вопросу.

Например, Е. В. Ассанов заявляет: «То, что принято называть исполнительной властью, по своей природе не есть власть в собственном смысле этого слова. Это принудительная сила, выраженная в качестве го­ сударственной администрации, исполняющей законодательные и судебные акты. Если допустить, что государственная администрация обладает автономными нормотворческими полномочиями, это, значит признать, что она обладает не только принудительной силой, но и властью формулировать первичные правила, общеобязательные нормы. Но именно это и отрицается разделением властей...»^. С такой точкой зрения вряд ли можно согласиться.

' См.: Атаманчук Г. Как найти формулу разделения властей: (об исполнительной власти).//Российскис вести.

- 1992. - 11 нояб.;

Габричидзе Б.Н. Конституционное право России. - М., 1996.;

BjTyxoBa Н.В. Полномочия органов законодательной и исполнительной власти области: история и совре.менность.//Правовая наука и ^г реформа юридического образования. - Воронеж, 1995. - Вып.5.;

Игнатов В. Взаи.модсйствие )ровней власти ' в з'словиях федерализации сквозь призму взглядов ^'ченых и практиков./ Игнатов В., Понедслков А.

//Власть. - 2002. - №7.

^ См.: Исполнительная власть в РФ: Проблемы развития./Бачило И.Л. и др. - М.: Юрист, 1998. ;

Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб. ст. и обзоров./Отв. ред. Маклаков В.В.;

РАН. ИНИОН. Отд. государства и права. - М., 1995.;

Исполнительная власть в PO./Haj'H. ред. Ноздрачсва А.Ф., Ти.\омирова Ю.А. - М., 1996.;

Исполнительная власть: организация и взаимодействие./ Ред.

Тихомиров Ю.А. - М., 2000.

^ Цит. по: Ассанов Е.В. Демократическое правовое государство и его становление в РФ: Дисс. на соиск.

j'^ieH. степ. канд. юрид. наук. - М., 1995. - С.72.

Еще Б. Чичерин определял исполнительную власть, как «право приводить закон в исполнение, или управлять государством на основании законов».' Взгляд на исполнительную власть как на пассивную механическую деятельность по реализации законов давно уже опровергнут. Она является ' исполнительницей не только законов, но и вообще задач государственной жизни. Исполнительная власть ограничивается пределами закона, но действует часто совершенно самостоятельно. Она сама издает обязательные нормы, определяющие способы действия в пределах закона. «Она в силу данного ей права, по усмотрению обстоятельств, разрешает, утверждает и предпринимает различные действия. Наконец, в чрезвычайных случаях она уполномочивается действовать и вне пределов закона»^. Таким образом, вес ее в системе разделения властей в государстве чрезвычайно велик, и из-за этого многими исследователями признается недостаточно точным определение этой власти как исполнительной. Так, Б. Чичерин считает, что ее следует называть правительственной. А.Н. Пилипенко приводит мнение известного французского политолога М. Дюверже, который, характеризуя современный политический режим во Франции, писал, что так называемые исполнительные органы руководят государством и управляют в прямом смысле слова. Поэтому он относит высшие органы исполнительной власти Франции к «управляющим»''. В СССР и России применялось понятие «го­ сударственного управления», под которым понимается „организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики, государственной и общественной безопасности, образования, здравоохранения, культуры, иных сфер государственной жизни в интересах общества. Оно всегда осуществляется специальными органами.

состоящими из штатных профессионалов."* ^у 1 См.: Чичерин Б.Н. Kjpc гос'дарственной науки.Ч. 1.//Общее государственное право. - М., 1894. - С.78.

^ Цит. по.: Там же. - С.77-78.

^ См.: Пилипенко А.Н. Конституционная регла.ментация статуса исполнительной власти в зар)бежны.\ страна.\.//Журнал рос. права. - 1997. - №11. - С.130.

'' См.: Ти.\омиров Ю.А. Публичное право.-М., 1995. - С. 102.

Для государственного управления характерно то, что оно должно функционировать непрерывно и на основе предписаний законодательной власти, исполняя ее веления. Отсюда название такого вида органов исполнительные.

В настоящее время теоретически закреплено многими авторами г' (Ю.А. Тихомиров, А. Ф. Ноздрачев, М.В. Баглай, К.С, Вельский, И.Л. Бачило и др.) определение исполнительной власти как власти правоприменительной, на которую возлагается функция исполнения принимаемых законодательной властью законов.^ Кроме этого необходимо рассмотреть исполнительную власть в двух аспектах: политологическом и юридическом, что обусловлено спецификой функционирования данного явления, и особенно важно при изучении политико-правовой институционализации высшего должностного лица субъекта РФ.^ В политологическом аспекте исполнительная власть - подсистема, образующая вместе с двумя другими властями единый государственный организм и вырабатывающая управленческие решения под их влиянием, охватывая комплекс политико-правовых явлений.

В юридическом - исполнительная власть - это право и возможность субъектов управления кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий.

Из всего этого видно, что высшее должностное лицо субъекта РФ является ключевым звеном в системе исполнительной власти субъекта РФ, и ' См.: Вельский К. Исполнительная власть: Современный анализ старой правовой категории./ Вельский К., у' Цабрия Д,//Рос. Федерация. - М., 1995. - №24;

Вельский К.С. О функция.х исполнш-ельной власти.// Гос'дарство и право. - 1997. - №3. ;

Исполнительная власть в РФ./Под ред. Ноздрачева А.Ф., Ти.\ом1фова Ю.А. - М., 1996. ;

Исполнительная власть в РФ: Проблемы развития./Бачило И.Л. и др. - М, 1998.;

Баглай М.В. Конституционное право России.- М., 1998.;

Исполнительная власть: организация и взаимодействие./ Ред. Тихомиров Ю.А. - М., 2000.

^ См.: Вахра.\ Д.Н. Административная власть как вид государственной власти./ЛГосударство и право. - 1992.

- №3. - С.13.;

Вельский К. Исполнительная власть: Современный анализ старой правовой категории./ Вельский К., Цабрия Д. //Рос. Федерация. - М., 1995. - №24;

Вельский К.С. О функция.х исполнительной власти.// Гос)'дарство и право. - 1997. - №3. ;

Исполнительная власть: организация и взаимодействие./ Ред.

Тахомиров Ю.А. - М., 2000.

Э О позволяет более четко определить сущность и содержание данного Т института, независимо от названия.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.