авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Ликолетова, Светлана Вячеславовна

1. Федеративное устройство России: взаимодействие

органов государственной власти Российской

Федерации и ее субъектов

1.1. Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2005

Ликолетова, Светлана Вячеславовна

Федеративное устройство России:

взаимодействие органов государственной

власти Российской Федерации и ее субъектов [Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид.

наук

: 12.00.02.-М.: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/05/0319/050319004.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Ликолетова, Светлана Вячеславовна Федеративное устройство России:

взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Чел ябинск Российская государственная библиотека, год (электронный текст).

Южно-Уральский го(^дарственный университет

На правах рукописи

Лихолетова Светлана Вячеславовна УСТРОЙСТВО РОССРШ:

ФЕДЕРАТИВНОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ Специальность: 12.00.02 конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Майоров Владимир Иванович Челябинск - ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА 1. Принципы федерализма как основа взаимоотношений органов госу­ дарственной власти Российской Федерации и её субъектов 1.1. Государственная целостность России как пространственная основа дея­ тельности органов государственной власти 1.2. Нормативное закрепление и реализация принципа единства системы го­ сударственной власти в Российской Федерации 1.3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между орга­ нами государственной власти Российской Федерации и её субъектов: содержа­ ние и проблемы реализации 1.4. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации как основа взаимодействия органов государственной власти ГЛАВА 2. Проблемы взаимодействия органов государственной власти Федера­ ции и её субъектов в современной России 2.

1. Проблемы совершенствования правового регулирования взаимоотноше­ ний органов государственной власти Российской Федерации и её субъек­ тов 2.2. Организационные основы взаимодействия органов государственной вла­ сти Российской Федерации и её субъектов: теоретические основы и практика реализации 2.3. Практика реализации бюджетных полномочий органами государствен­ ной власти в современной России ЗАКЛЮЧЕНИЕ Библиографический список использованной литературы ВВЕДЕЬЖЕ Актуальность темы исследования. В соответствии со статьёй 1 Консти­ туции РФ Россия провозглашена «демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления». Данные положения явля­ ются основами конституционного строя, то есть наиболее значимыми, опреде­ ляющими устройство нашего государства, в частности, правовой статус Россий­ ской Федерации, её составных частей и принципы их взаимоотношения между собой.

Принципы федерализма закреплены в статье 5 Конституции России. Их со­ держание раскрывается в её последующих положениях. Эти принципы опреде­ ляют всю систему отношений между Российской Федерацией и её субъектами.

Несмотря на принятие множества федеральных нормативных правовых актов, нельзя сказать, что законодательная база регулирования обозначенной сферы общественных отношений уже окончательно сформирована.

Федерализм выступает в качестве основы построения и деятельности Рос­ сийской Федерации, и поэтому проблемы, связанные с ним, являются одними из наиболее актуальных в современной конституционной теории и практике. Среди приоритетных направлений государственного строительства в современной Рос­ сии вопросы федеративного устройства, безусловно, занимают особое место. Их значимость и сложность определяется тем, что они находятся на стыке интере­ сов двух уровней государственной власти: федерального и субъектов Россий­ ской Федерации. Во всех федеративных государствах возникает необходимость нахождения наиболее оптимальной модели их взаимодействия.

Проблемы суверенитета и целостности России, а также правовые, органи­ зационные и финансово-экономические аспекты взаимодействия органов госу­ дарственной власти Российской Федерации и её субъектов являются непросты­ ми не только с точки зрения теории, но и, в первую очередь, практики. Это объ­ ясняется комплексностью взаимоотношений между двумя уровнями государст­ венной власти, которые должны сосуществовать в рамках единого государства.

В юридической литературе к проблемам, связанным с различными аспек­ тами федеративных отношений, учёные-конституционалисты обращались неод­ нократно. Большинство трудов, затрагивающих отдельные стороны взаимодей­ ствия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, были выполнены на основе изучения нормативной базы и материалов практики, которые впоследствии претерпели ряд существенных изменений. Сложность указанной проблемы предопределил тот факт, что многие её аспекты либо не были достаточно глубоко и полно исследованы, либо ещё не стали предметом специального рассмотрения. Так, недостаточно исследованы вопросы определе­ ния круга полномочий Российской Федерации по предметам совместного веде­ ния, федерального вмешательства, о пределах правового регулирования на фе­ деральном уровне системы органов государственной власти субъектов и другие.

И поэтому целый ряд вопросов, связанных с взаимодействием органов государ­ ственной власти Российской Федерации и её субъектов, требует дальнейшей разработки. Комплексный подход к рассмотрению выбранной проблематики обусловлен взаимосвязанностью конституционного выражения общих положе­ ний, принципов федерализма с фактическим их действием. Например, закрепле­ ние принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов требует дальнейшего урегулирования данного вопроса в федеральном законе, определения механизма взаимодействия органов двух уровней государственной власти, а также чёткого закрепления финансово экономических ресурсов, обеспечивающих фактическую реализацию вопросов, отнесённых к ведению Российской Федерации и её субъектов.

Необходимо также отметить и то, что в разрешении правовых, организаци­ онных и финансово-экономических аспектов взаимоотношений органов госу­ дарственной власти Российской Федерации и её субъектов в первую очередь за­ интересованы последние, так как этот уровень государственной власти наиболее приближен к населению, и именно к ведению субъектов отнесено разрешение многих социальных вопросов. Поэтому актуальной является проблема участия субъектов Российской Федерации в процедуре их урегулирования на федераль­ ном уровне.

Таким образом, при выборе темы диссертационного исследования учиты­ валась не только её актуальность, но и состояние разработанности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складываю­ щиеся в сфере взаимодействия органов государственной власти Российской Фе­ дерации и её субъектов в области федеративных отношений.

Предметом исследования выступают правовые основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в сфере федеративного устройства, организационные и финансово-экономические осно­ вы их взаимодействия, а также нормы права, непосредственно регулирующие обозначенную сферу общественных отношений.

Целью диссертационного исследования является определение, изучение и анализ актуальных проблем, связанных с федеративными отношениями, а имен­ но с взаимодействием федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разработка и обосно­ вание ряда научно аргументированных рекомендаций по совершенствованию отдельных положений конституционного законодательства, направленных на наиболее эффективное регулирование указанного института.

Постановка данной цели предопределила необходимость решения следую­ щих конкретных исследовательских задач:

1. Проанализировать модель взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.

2. Проанализировать содержание юридических терминов и понятий, исполь­ зуемых в нормативных правовых актах, регулирующих взаимодействие орга­ нов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.

3. Исследовать механизм взаимодействия органов государственной власти Рос­ сийской Федерации и её субъектов в аспекте симметричности и асимметрич­ ности Российской Федерации.

4. Изучить сущность и содержание порядка взаимодействия федеральных орга­ нов государственной власти и органов государственной власти субъектов.

5. Выявить закономерности и факторы, влияющие на развитие и изменение взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти.

6. Проанализировав теоретическую базу, действующее законодательство и эм­ пирический материал, выявить коллизионные вопросы в сфере взаимодейст­ вия государственных органов Российской Федерации и её субъектов и пред­ ложить свой взгляд на возможности их преодоления.

Методологическую базу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частнонаучные методы теоретического ана­ лиза, а также такие методы как: исторический, сравнительно-правовой, логиче­ ский, системно-структурный, статистический и социологический методы.

Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, действую­ щее конституционное законодательство, в частности, Федеральный закон от октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатель­ ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последними изменениями и дополнениями, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретической основой исследования являются труды российских учёных в области конституционного, административного права, в сфере бюджетных от­ ношений, труды по общей теории права, политологии, экономике. Вопросам фе­ деративных отношений в разное время были посвящены исследования таких из­ вестных учёных как Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, А.Б. Агапов, И.Н. Бар циц, А.Г. Богатырёв, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Варламова, Н.В. Витрук, В.Г, Виш­ няков, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, Е.В. Колесников, Б.С. Крылов, Н.С. Крылова, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, В.М. Манохин, Е.Б.

Мизулина, Н.А. Михалёва, А.В. Мицкевич, Ф.Р. Муратшин, Ф.Х. Мухаметшин, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, А.С. Саломаткин, Е.С. Строев, В.М. Сырых, Э.В.

Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эб зеев и другие. В своих трудах они исследовали проблемы, касающиеся сущности и построения федеративного государства, а также различные аспекты взаимо­ действия органов государственной власти Российской Федерации и её субъек­ тов.

Рассмотрению принципов федеративного устройства нашего государства были посвящены научные труды С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, А.Г. Богатырё­ ва, Н.В. Варламовой, В.Г. Вишнякова, А.В. Демина, Т.В. Заметиной, В.В. Ива­ нова, И.А. Ионова, М.Н. Карасева, Т.Д. Мамсурова, А.В. Пикулькин, Т.А. Рабко, и других.

Отдельные аспекты взаимодействия органов государственной власти Рос­ сийской Федерации и её субъектов в области законотворчества были рассмотре­ ны в работах Е.Н. Доронина, И.Г. Дудко, Б.П. Елисеева, Т.Д. Зражевской, Л.А, Иванченко, М.Ф. Казанцева, А.И. Козулина, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, В.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Ф.К. Муратшина, И.В. Петелиной, П.Б. Пырен кова, Е.М. Савельевой, Н.С. Соколовой, А.В. Усса, В.И. Чехариной и других.

Организационным аспектам взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов посвящены работы А.Б. Агапова, М.Н. Афанасьева, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, А.И, Бобылева, В. Бородина, Л.Н. Васильевой, Н.Г. Горшковой, В.И. Ивакина, В.В. Кистанова, Н.П. Колдае вой, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, В.А. Лебедева, А.Н. Медушевского, СВ. Нарутто, В.В. Невинского, Г.Л. Чудновского и других.

Отдельные финансово-экономические аспекты рассматриваемой сферы общественных отношений нашли своё отражение в работах О.И. Бетина, С.Д.

Валентей, СВ. Галицкой, Ю.В. Друговой, Ю.А. Крохиной, Н.С. Крыловой, A.M.

Лаврова, Ю.И. Любимцева, В.М. Мухачева, Г.В. Петровой, Д.Е. Фадеева, Н.И.

Химичевой, и других.

В диссертационном исследовании также были использованы материалы, опубликованные в аналитических вестниках Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Это позволило изучить мнения не только учёных-юристов, но и представителей органов государственной власти Россий­ ской Федерации и её субъектов, практических работников (Президента Между народной ассоциации развития свободных экономических зон Л.Н. Васильева, начальника отдела по связям с общественно-политическими и религиозными организациями Департамента по связям с субъектами Российской Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями Министерства ино­ странных дел Российской Федерации В.Т, Джунковского, Председателя Тюмен­ ской областной Думы СЕ. Корепанова, Председателя Законодательного Собра­ ния Ростовской области, члена Президиума Совета законодателей А.В. Попова, члена Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Госу­ дарств В.Н. Степанова, эксперта Фонда Карнеги А.С. Титкова, Губернатора Са­ марской области К.А. Титова, первого секретаря Политического департамента Посольства ФРГ в Российской Федерации В. Яспера и других). Использованы материалы докладов на научно-практических конференциях.

Эмпирической основой исследования являются материалы Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам приведения нормативных право­ вых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством, отчёты полномочных представите­ лей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также данные о работе Законодательного Собрания Челябинской области.

Научная новизна заключается в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного анализа федеративного устройства России с акцентированием внимания на правовых, организационных и финансово экономических вопросах взаимодействия органов государственной власти Рос­ сийской Федерации и её субъектов. С позиции науки рассмотрены конституци­ онные принципы федерализма, проанализированы закономерности и факторы, влияющие на развитие и изменение взаимоотношений между двумя уровнями государственной власти. Уточнено содержание ряда важных, с позиции темы исследования, правовых явлений и категорий, таких как: «федеративное устрой­ ство», «суверенитет», «полномочия», «компетенция», «предметы ведения», «разграничение предметов ведения и полномочий» и других. С учётом сравни­ тельного анализа регулирования указанной сферы общественных отнощений в нормативных источниках зарубежных стран дана оценка правовых конструкций, выбранных российским законодателем. Интерпретирован ряд положений нор­ мативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны федеративных отношений. Определены роль и место таких органов государственной власти, как Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, полно­ мочные представители Президента Российской Федерации в федеральных окру­ гах, Министерство юстиции Российской Федерации и других, в деятельности которых фактически выражается взаимодействие двух уровней государственной власти.

Разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности регулирования различных аспектов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Исследование общественных отношений в области взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов должно осно­ вываться на уяснении таких конституционно-правовых категорий как «сис­ тема», «структура», «полномочия», «компетенция», «предметы ведения», «разграничение предметов ведения и полномочий» в аспекте их единообраз­ ного использования в нормативных правовых актах, регулирующих обозна­ ченную сферу общественных отношений.

2. Одним из принципов, на котором основывается взаимодействие органов го­ сударственной власти Российской Федерации и её субъектов, является прин­ цип единства системы государственной власти. Он выражается в единой по­ литике органов государственной власти всех уровней и предполагает приме­ нение единых принципов и модели организации и деятельности системы ор­ ганов государственной власти Российской Федерации и её субъектов.

3. Положения федерального законодательства об установлении общих принци­ пов организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ ганов государственной власти субъектов Российской Федерации должны ис­ ходить из конституционных принципов и правовых конструкций, положен ных в основу организации и деятельности федеральных органов государст­ венной власти. Пределы правового регулирования данных вопросов на феде­ ральном уровне должны определяться положениями части 1 статьи 77 Кон­ ституции РФ согласно которой, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в со­ ответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных ор­ ганов государственной власти.

4. Критериями отнесения того или иного полномочия к компетенции органов государственной власти Российской Федерации или её субъектов должны яв­ ляться: оптимальность, эффективность осуществления конкретного полно­ мочия на определённом уровне власти и необходимость единообразного ре­ гулирования осуществления какого-либо полномочия на территории всего государства либо в пределах отдельных субъектов. Оно также должно соот­ ветствовать уровню экономического развития субъектов и одновременно обеспечиваться соответствующими бюджетными средствами.

5. Вопросы, отнесённые Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по мнению автора, не должны разгра­ ничиваться и закрепляться в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ отдельно за Российской Федерацией в целом и отдельно за её субъектами.

Оба уровня государственной власти должны во взаимодействии принимать участие в их реализации.

6. Учитывая особую значимость процедуры учёта мнения субъектов при приня­ тии федеральных законов по предметам совместного ведения в стадии их со­ гласования, она должна являться предметом преимущественного регулиро­ вания именно федерального закона, а не регламентов палат парламента Рос­ сийской Федерации.

7. Институт федерального вмешательства не должен являться механизмом по­ литического давления федерального центра на субъекты, В федеральном за­ коне должны быть установлены гарантии для органов государственной вла сти субъектов от необоснованного вмешательства Российской Федерации в дела последних, но при этом возможность применения соответствуюш;

их мер со стороны Российской Федерации не должна стать чисто номинальной. При регулировании вопроса применения института федерального вмешательства более последовательно должен применяться принцип разделения власти.

8. Специфика бюджетных и межбюджетных отношений в Российской Федера­ ции должна быть обусловлена федеративным характером государства и сло­ жившейся моделью разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами.

9. Поскольку важным условием нормального функционирования межбюджет­ ных;

отношений является финансовый контроль, то в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ детально должен быть закреплён порядок при­ менения институтов временной финансовой администрации и временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов, а также статус и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов при их введении.

Теоретическая значимость работы состоит в научном обосновании сис­ темы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов, а также путей её совершенствования. Содержащиеся в диссертации выводы уточняют отдельные положения правовой природы федеративных от­ ношений. Результаты диссертационного исследования могут способствовать решению проблем, связанных с особенностями федеративного устройства Рос­ сии.

Практическая значимость связана с тем, что выводы, предложения и ре­ комендации, сделанные в работе, могут быть использованы в законотворческой работе по дальнейшему совершенствованию конституционного законодатель­ ства, направленного на решение вопросов, связанных с взаимодействием орга­ нов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а также в практической деятельности отдельных государственных органов. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Конституционное право Россий­ ской Федерации», а также спецкурсов, посвященных федеративным отношени­ ям, в подготовке научных работ и учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, нашли отражение в опубликованных тезисах докладов, с которыми автор вы­ ступал на международных научно-практических конференциях в Южно Уральском государственном университете, в Саратовской государственной ака­ демии права. Основные положения работы опубликованы в научных статьях.

Кроме того, материалы диссертации используются при чтении лекций и прове­ дении практических занятий по дисциплине «Конституционное право Россий­ ской Федерации».

ГЛАВА 1. ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАЛИЗМА КАК ОСНОВА ВЗАИМООТНО ШЕННРШ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕ­ РАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ 1.1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ РОССИИ КАК ПРОСТРАНСТ­ ВЕННАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕ1ШОЙ ВЛАСТИ В Конституции 1993 года Россия провозглашена федеративным государст­ вом (статья 1). Это положение отнесено к основам конституционного строя, то есть к наиболее значимым положениям, определяющим устройство государства, место человека в обществе и государстве. Его содержание раскрывается в по­ следующих статьях Конституции. Федеративное устройство можно определить как характер организации, структуру российского государства, которые отража­ ют территориальный аспект функционирования государственной власти. Данное понятие определяет принципы его построения, правовой статус составных час­ тей, их взаимодействие между собой и с Россией в целом. Федеративное госу­ дарственное устройство уникально. Однако, несмотря на это, можно выделить ряд признаков, которые характерны для большинства федераций.

1. Верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадле­ жит федеральным органам государственной власти.

2. Конституция разграничивает полномочия субъектов и самой федерации.

3. Территория федерации состоит из:

1) субъектов, которые по-разному называются;

2) соответственно, субъекты - из административно-территориальных единиц.

4. Субъекты федерации могут принимать свои конституции, законы, поста­ новления и другие нормативные правовые акты. Они имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют только на территории данного субъекта.

5. Зачастую имеется двойное гражданство.

6. Обычно от субъектов федерации выделяются представители, которые в своей совокупности образуют законодательный орган федерации, а точнее одну его палату.

7. Внешнеполитическую государственную деятельность осуществляют фе­ деральные органы. Они выступают на международной арене от имени фе­ дерации'.

Данный перечень признаков можно дополнить следующими:

1. Непризнание за субъектами федерации суверенитета (хотя они и обладают некоторыми его признаками).

2. Финансовая зависимость субъектов от федеральной власти (субъекты лише­ ны реальной финансовой власти, права чеканить монету, эмиссии банковских билетов и других денежных знаков).

3. Отсутствие у субъектов федерации права выхода из состава федерации.

Между тем суть федерации - проблема разделения и взаимосвязи государ­ ственной власти федерации и её субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение. Пока что в российской науке исследовались лишь отдельные стороны этой проблемы, прежде всего, реализация полномочий, относимых к предметам совместного ве­ дения федерации и субъектов. Нет исследований по вопросу о «вертикальном разделении властей» (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употреб­ ляются часто). Как отмечает В.Е. Чиркин, иногда ставится вопрос: а есть ли дей ствительно государственная власть у субъектов федерации.

Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие «государство». Именно с ним свя­ заны такие категории, как «суверенитет» (свойство государственной власти, а не федерации);

верховенство государственной власти на всей территории федера­ тивного государства;

верховенство федерального закона государства (и выте ' Радугин А.А. Политология. - М.: Издательство Терра, 1996. - С. 50.

^ Комментарий к Конституции Российской Федерации. Вопросы и ответы / Под общей ред.

д.ю.н. В.И. Червонюка-М.: Издательство «ЭКСМОС», 2001. - С. 24.

^ Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. - 2000. - № 10.-С. 6.

кающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти от­ менить противоречащие ему подзаконные акты);

единство системы органов го­ сударственной власти;

федеральная собственность;

федеральные налоги;

госу­ дарственная целостность, государственная территория, гражданство и другие.

Из этих рассуждений можно сделать вывод о том, что федеративное госу­ дарство, как и унитарное, - это единые государства. Поэтому распределение компетенции между федеральным центром и субъектами не исключает общего­ сударственного единства, и субъекты федерации остаются составными частями целого - федеративного государства. Федеральные органы власти и органы вла­ сти субъектов не противостоят друг другу. Они объединяются федеральной кон­ ституцией в единто систему государственных органов власти, и отношения ме­ жду ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом'.

Принципы федеративного устройства относятся к основам конституционно­ го строя и определяют всю систему отношений между центром и субъектами.

Они выступают в качестве ядра системы федеративных отношений, функциони­ рующих в российском государстве. Именно конституционно-правовая материя оказывает решающее воздействие на их юридическое нормирование, характери­ зует их предметную определённость. По нашему мнению, принципы федерализ­ ма - это основополагающие начала федерализма, обусловливающие закономер­ ности его развития, а также определяющие содержание федеративных отноше­ ний. Федерализм это не только форма государственно-территориального уст­ ройства. Будучи основой конституционного строя, он практически универсален, тем или иным образом, пронизывает всю систему конституционных отношений.

Принципы федерализма характеризуют, прежде всего, существующие кон­ ституционные приоритеты внутрифедеральных отношений. Они акцентируют внимание на ключевых элементах федеративных отношений как целостной и самостоятельной системы, а также определяют их внутреннюю иерархию и рас­ крывают содержание их правовых конструкций. Принципы федерализма нахо ' Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 21-22.

дят своё выражение в порядке и правовых основах формирования не только фе­ деральных, но и региональных (локальных) институтов \ В соответствии с положениями статьи 5 Конституции России её федератив­ ное устройство основано на государственной целостности, единстве системы го­ сударственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов, равно­ правии и самоопределении народов, а также на равноправии между собой её субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Любое федеративное государство базируется на его конституционной цело­ стности. Даже в том случае, когда федеративное государство возникает на осно­ ве договоров, оно функционирует на основе общих закономерностей развития целого, которые закрепляются в совместно принятой федеральной конституции.

Только таким путём обеспечивается эффективность функционирования федера­ тивного государства как единого целого^.

Целостность - естественная и неотъемлемая черта независимых государств.

В преамбуле Конституции Российской Федерации подчёркивается, что многона­ циональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Данное понятие включает в себя единство террито­ рии, государственного суверенитета, верховенство, единство правовой системы, политического и экономического пространства, самостоятельность. Федерализм как гибкая и действенная форма государственного устройства позволяет соче­ тать единство, неделимость государственной власти Федерации, её верховенство и независимость с возможностью учитывать всё разнообразие и специфику субъектов, входящих в её состав.

Итак, единство территории связано, прежде всего, с общей государственной границей, которая имеет федеральный характер. Границы субъектов с другими ' См.: Заметина Т.В. Конституционные принципы российского федерализма: понятие, содер­ жание, специфика функционирования // Конституционное развитие России: Сборник статей. Саратов: Издательство ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, 2003. - Вьш.

-4.-С. 123-126.

^ Вишняков В.Г. - Указ. соч. - С. 28.

государствами являются частями государственной границы. Правовое положе­ ние границы регулируется только федеральным законодательством. Территория Российской Федерации, находящаяся внутри государственной фаницы, это не простая сумма территорий её субъектов, а определённая территориальная цело­ стность. Это сущностный признак всякого государства. В пределах своей тер­ ритории оно осуществляет своё территориальное верховенство. Соответственно государственная территория Российской Федерации - это сухопутная террито­ рия, её недра, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними. Кроме того, к государственной территории Российской Федерации относятся территории со смешанным режимом (континентальный шельф и ис­ ключительные экономические зоны). Государственную фаницу России образу­ ют линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяю­ щие пределы государственной территории Российской Федерации. То есть про­ странственный предел действия её суверенитета^. Сам факт конституционного определения территории государства (статья 67 Конституции РФ) - существен­ ная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой Конституции. Другая её конституционная гаран­ тия заключается в том, что решение всех вопросов, касающихся защиты терри­ тории государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, находится исключительно в руках федеральных властей (пп. «л», «м», «н» ст. Конституции Российской Федерации). Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, защищая тем самым территориальную неприкосновенность её субъектов. Она гарантирует также защиту установленно­ го в них конституционного порядка, если он соответствует Конституции Рос­ сийской Федерации. Хотя таких прямых положений в Конституции России нет.

' Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерадии: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

-С. 197.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. Вопросы и ответы / Под общей ред.

д.ю.н. В.И. Червонюка - М.: Ассоциация авторов и издателей «ТАНДЕМ». Издательство «ЭКСМОС»,2001.-С. 120-121.

^ Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. - Челябинск: Че­ лябинская областная Дума. - 1996. - С. 195.

Н они общепризнанны в конституционном праве большинства федеративных О государств мира.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют предписания, преду­ сматривающие право субъектов на односторонний выход из федерации (право сецессии), что также является важной гарантией, обеспечивающей целостность территории России. Конституционное регулирование территориальных основ Российской Федерации и обеспечение её территориальной целостности находит­ ся в прямой зависимости от того, какие вопросы территориальной организации отнесены к предметам ведения Федерации, и от способа, применённого при кон­ ституционном разграничении предметов ведения. Следует особо подчеркнуть, что гарантией сохранения территориальной целостности Российского государст­ ва является также конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов.

Субъекты Федерации не вправе сами устанавливать особый статус своей территории. Границы между регионами являются административными (не госу­ дарственными). Сами субъекты не вправе устанавливать таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Система отношений между всеми территориальными единицами государст­ ва обеспечивает единство территориальной организации Российской Федерации, как внутренне согласованного объединения территориальных образований (еди­ ниц), которое обеспечивает необходимое организационное единство, упорядо­ ченность, целостность территориальной структуры Российского государства и его субъектов. К числу наиболее общих отношений в территориальной органи­ зации Российского государства, по мнению А.С. Саломаткина, относятся:

' Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

-С. 206.

^ Саломаткин А.С. - Указ. соч. - С. 195-196.

^ Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив ав­ торов / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Издательство Спарк. - 1997. - С. 288.

1. Обеспечение со стороны Федерации территориальной целостности государства, руководство по организации соответствующих территориальных образований (единиц), находящихся на территории России, 2. Участие различных территориальных образований в государственно правовых отношениях и осуществлении территориальных прав государст­ ва.

3. Осуществление территориальной координации в социально экономическом развитии территориальных образований;

приближение ап­ парата государственной власти и местного самоуправления к народу.

4. Обеспечение нормотворческой и иной регулирующей деятельности со стороны соответствующих органов каждого территориального образова­ ния.

5. Учёт особенностей экономического развития той или иной территории, рационального размещения производительных сил, количества и плотно­ сти населения.

6. Сочетание интересов государства в целом и населения каждой территори­ альной единицы, обеспечение интересов каждой национальности'.

Государственная целостность предполагает и единый государственный су­ веренитет. Конституция Российской Федерации отказалась от подхода советских конституций тоталитарного социализма, когда провозглашался суверенитет субъектов (союзных республик СССР) и право выхода из Федерации. Государ­ ственным суверенитетом обладает лишь Федерация. На Конституционном Со­ вещании 1993 г. не было принято предложение о суверенитете субъектов (речь шла о республиках), и оно не было включено в Конституцию России. Тем са­ мым, положения Федеративного договора 1992 г. были исправлены, поскольку согласно п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции 1993 г. «в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации поло Саломаткин А.С. - Указ. соч. - С. 16, 21.

жений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации»'.

Специфика российского федерализма заключается в том, что республики, вошедшие в состав федерации, заявили о своём суверенитете. В результате в России сложилась ситуация характерная сочетанием двух суверенитетов в рам­ ках одного государства. Вопрос о суверенитете во всех федеративных государ­ ствах решается одинаково: Федерация суверенна, а её субъекты - нет.

Изначально суверенитет идентифицировался с единством власти, её неогра­ ниченностью позитивным законом. Это означало, что власть сосредоточена у короля, который и является сувереном. Современное содержание и значение по­ нятия «суверенитет» изменилось под влиянием гуманистических и демократиче­ ских идей, С принятием принципов республиканского строя, разделения вла­ стей, федерализма, представительства суверенитет уже не понимается как суве­ ренитет только отдельного государства, не идентифицируется с централизован­ ным, унитарным государством. С принятием политической практикой идеи пра­ вового государства принцип суверенитета ограничивается неотчуждаемыми правами и свободами человека. Для власти исключается возможность встать над законом^.

Существует мнение, что правильнее исходить из того, что Федерация не ис­ ключает возможности признания суверенности её субъектов в определённых пределах. То есть суверенитет субъектов не свидетельствует о конфедерализа­ ции, а существует в рамках именно федеративного государства. Её приверженцы считают, что если не придерживаться давно изжившей себя концепции «абсо­ лютного суверенитета», то следует признать, что на одной и той же территории могут действовать два суверенитета. Конечно, суверенитет субъекта Федерации не может отождествляться с суверенитетом никуда не входящего государства или с суверенитетом субъекта конфедерации. Но поскольку не каждое ограниче ' Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

-С. 197-198.

^ Белов Г. А. Институциональная система политической власти // Кентавр. - 1996, - № 4. - С, 148.

ние прав и полномочий субъекта Федерации означает лишение его суверените­ та, то почему нельзя признать субъекты Федерации суверенными, если они, не обладая «внешним суверенитетом», сохраняют «внутренний суверенитет», то есть верховенство и всю полноту государственной власти во внутренних делах, не входящих в компетенцию Федерации.

Вообш,е же суверенитет государства означает его верховенство и независи­ мость внутри страны и за её пределами. В буквальном смысле «суверенитет»

(лат. supraneitas (от supra - выше), фр. souverainete - верховенство, верховная власть), означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, вер­ ховной властью в обществе. Суверенитет государства проявляется в верховенст­ ве государственной власти, её единстве, независимости и неделимости^.

Конституция Российской Федерации упоминает свойство суверенности только по отношению к власти Федерации. Такие её положения как «суверени­ тет Российской Федерации распространяется на всю её территорию» (часть статьи 4), «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России» (часть 2 статьи 4), «статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республи­ ки» (часть 1 статьи 66), перечни предметов ведения Федерации и её субъектов (статьи 71-73) свидетельствуют о принадлежности, свойственности суверенитета Федерации, как единому неделимому государству, являющемуся полноправным субъектом международных отношений. Именно Российская Федерация и только она определяет основы федеративного устройства. Провозглашение же в Кон­ ституции Российской Федерации республик в качестве государств, которым, ис­ ходя из сущности данного понятия, должен быть присущ суверенитет, можно рассматривать как историческую необходимость, коллизию правовых норм.

Субъекты Российской Федерации провозглашены равноправными между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти, а значит, рес ' Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Критика и библиография. И.А. Умнова Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. 280 с.// Государство и право.

-2000.-№9.-С. 112.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. Вопросы и ответы / Под общей ред.

д.ю.н. В.И. Червонюка - М.: Издательство «Эксмос». - 2001. - С. 36.

публики-государства наделяются одинаковым объёмом правомочий в этой сфере с другими субъектами, которым не придано такого статуса. Если бы республики в составе России действительно стали суверенными государствами, то это бы означало потерю суверенитета Российской Федерацией и превращение её в кон­ федеративное государство. По мнению Н.А. Михалёвой, признание неограни­ ченного суверенитета субъектов привело бы к игнорированию суверенитета Российской Федерации как самостоятельного независимого целостного государ­ ства и, в конечном счёте, к расчленению его на маломощные нежизнеспособные удельные княжества, судьба каждого из которых была бы непредсказуема\ Су­ веренитет Российской Федерации, распространяющийся на всю её территорию, предполагает верховенство и единство власти Федерации, и обязательность ак­ тов её органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (за исключением лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом). Ещё более важно верховенство федеральной власти по отноше­ нию к власти субъектов, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Как отмечает В.А Лебедев, в федеративном государстве нет никаких суверенных политических образований, кроме самой Федерации:

федеративным государством называется одно (суверенное) государство, в кото­ ром децентрализация государственной власти происходит на основе разграниче­ ния компетенции между органами власти всего государства в целом (федераль­ ными органами) и органами государственной власти, создаваемыми населением отдельных частей этого государства^.

Не была принята в науке и концепция несуверенного государства, разраба­ тывавшаяся в советской науке применительно к автономным республикам, вхо­ дившим в состав союзных республик. Само это словосочетание было по сущест­ ву юридическим нонсенсом: если и можно допустить утверждение об ограни ' Михалёва Н.А. Конституционные реформы в российских республиках / Конституции рес­ публик в составе Российской Федерации (Сборник документов). Вступительная статья. М., 1995.-С. 8.

Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - Челябинск: Законодательное Собрание Челябинской об­ ласти, 2000. - С. 11-12.

ченном (самоограниченном) государственном суверенитете, хотя и это весьма спорно, то, учитывая первоначальное значение концепции суверенитета, сфор­ мулированной именно для того, чтобы подчеркнуть верховенство и неограни­ ченность (по крайней мере, извне) государственной власти, утверждение о несу­ веренном государстве вряд ли можно принять. Концепция суверенитета субъек­ тов федерации всегда была связана с правом их выхода (сецессии) из состава федерации. Статья 5 Конституции гласит о самоопределении народов в (то есть в рамках) Российской Федерации'.

Анализ правового статуса субъектов показывает отличие их по ряду при­ знаков от обычных административно-территориальных единиц унитарного го­ сударства. Это - наличие законодательных, представительных, исполнительных, судебных органов государственной власти, различных систем местного само­ управления, финансовой автономии и др. Вместе с тем, на наш взгляд, субъекты, включая и республики, не являются в полном смысле государствами, так как не обладают таким неотъемлемым свойством, как государственный суверенитет.

При наличии собственных предметов ведения они не имеют реальной возмож­ ности в полном объёме выполнять функции государства, разрабатывать и прово­ дить свою политическую линию, свободно определять форму правления и поли­ тико-правовой режим. Как отмечает А.С. Саломаткин, отсутствие у субъектов государственного суверенитета является безусловным доказательством непри­ знания их государствами, и указанное обстоятельство даёт основание рассмат­ ривать их как государственно-территориальные образования, выполняющие и некоторые функции административно-территориальных единиц.

Суверенитет един, неделим и неограничен, он присущ только одному носи­ телю в рамках конкретной территории. Как справедливо заметил Н.А. Ушаков, «суверенитет либо есть, либо его нет». Общегосударственная (федеральная) ' Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. - 2000. - № 10.-С. 9.

^ Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. - Челябинск: Че­ лябинская областная Дума, 1996. - С. 121.

^ Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. - 1994. - № 2. - С. 13.

власть всегда является самодостаточной и окончательной, так как именно она определяет границы своего властвования, устанавливает пределы юрисдикции органов власти субъектов. Верховенство Федерации зримо проявляется в осо­ бенностях распределения компетенции между федеральными органами и орга­ нами власти субъектов. Это явствует как из анализа материальной стороны (оборона, внешние сношения, денежная и кредитная политика, судебная система остаются, как правило, за федерацией), так и из процедуры закрепления компе­ тенции (факт фиксации её в союзной Конституции, принимаемой всенародно или специальным органом народного представительства, но не субъектами в от­ дельности). Всё это свидетельствует о «производном» характере государствен­ ности субъектов Федерации'.

Федерация также наделена «контрольными» полномочиями в отношении реализации субъектами Российской Федерации своих полномочий. Можно гово­ рить о законодательно предусмотренной возможности Федерации привлекать к конституционной ответственности своих субъектов в случае нарушения ими фе­ деративной дисциплины. Последние же не наделены такими правами в отноше­ нии Федерации.

Субъекты Федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем, обладают государственной властью. С одной стороны, государственная власть субъектов имеет самостоятельный характер. Она самостоятельна при ре­ шении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъекта. Обыч­ но это так называемые остаточные полномочия, то есть остающиеся после «пе­ речисленных» исключительных полномочий Федерации и совместных полномо­ чий. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта. До определённой степени субъект самостоятелен и в области совместной компетенции. Однако, как спра­ ведливо отмечает В.Е. Чиркин, подобно двум суверенитетам, две равные по сво­ им полномочиям государственные власти на одной территории существовать не могут. Тезис о «равенстве властей» неизбежно ведёт к острым коллизиям, к не ' Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции РФ // Государство и право. - 2000. - № 2. - С. 11.

управляемости обществом, а иногда и к вооружённому противоборству. Следо­ вательно, возникает необходимость в иерархии «государственных властей». Од­ на из них - власть Федерации приобретает верховный характер, государственная власть субъекта - подчинённый, ограниченный. Лишь эти выводы можно сде­ лать из современных конституционных норм'.

Можно сказать, что в федеративном государстве делится не суверенитет, а властные полномочия, причём так, что у субъектов полномочий недостаточно для того, чтобы говорить об их суверенитете. Если говорить конкретно о Кон­ ституции Российской Федерации, то практически все мыслимые предметы регу­ лирования находятся, как минимум, в совместном ведении федерации и субъек­ тов. Так что «вся полнота государственной власти» субъекта Российской Феде рации - это фикция. Конечно, само по себе провозглашение не порождает факта суверенитета. Другое дело, что факт суверенитета существует независимо от его провозглашения, и за «суверенизацией» отдельных республик в составе Россий­ ской Федерации, точнее, децентрализацией федеративного целого (в период 1991-1997 гг.), стоит реальная центробежная тенденция, разрушающая россий­ скую государственность. Суверенитет един и неделим. На функционирование принципа федерализма негативное влияние оказывает отсутствие в ряде консти туций республик нормы о пребывании в составе Российской Федерации.

Итак, независимо от того, характеризуются ли в конституциях субъекты федерации как государства или нет, они не обладают государственным сувере­ нитетом. При этом не имеет значения, утрачен он при объединении субъектов в новое государство или они лишены его при создании федерации «сверху». Опыт России показывает, что неверное толкование тех или иных юридических форму­ лировок может повлечь негативные последствия. То, что субъекты не имеют го ' Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. - 2000. № 1 0. - С. И.

Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. - М.: Моск. общественный научный фонд, 1997. - С. 80.


Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - Челябинск: Законодательное Собрание Челябинской об­ ласти, 2000. - С. 13.

сударственного суверенитета, подтверждается и распределением полномочий между федерацией и её субъектами (полномочия, свидетельствующие о сувере­ нитете как раз находятся у федерации), и принципом верховенства федерального права, и предусмотренными формами федерального принуждения. Об этом же свидетельствует установление иерархии государственной власти в федерации'.

Таким образом, субъекты Федерации на деле являются государственными образованиями, не имеющими государственного суверенитета. Во всех федера­ циях, если её субъекты могут вступать в контакты с иностранными государства­ ми или их субъектами, они делают это с разрешения или с ведома соответст­ вующих органов федерации (обычно МИДа) и только по вопросам, не имеющим политического характера (могут заключаться соглашения по некоторым вопро­ сам экономики, культуры и т.д.). Но это не есть проявление государственного суверенитета. Государственный суверенитет требует соответствующего матери­ ального обеспечения, в том числе и государственными средствами, включая фи­ нансы, достаточные для участия в международных организациях и конференци­ ях, да и вооружённые силы тоже^.

Как уже было указано принцип государственной целостности включает также единство правовой системы Федерации. Единство правового пространства находит своё выражение, прежде всего, в том, что на всей территории Россий­ ской Федерации, в каждом субъекте действуют Конституция и законы Россий­ ской Федерации, применяется принцип верховенства федерального права по от­ ношению к праву субъектов^.

Студеникина М.С. справедливо отмечает, что в настоящее время чётко вы­ явились два пласта законодательного регулирования - федеральный и субъектов федерации. Получив право на издание собственных законов, субъекты начали активно его использовать. Анализ законов субъектов Российской Федерации по­ казывает, что они ещё не нашли своего предмета правового регулирования.

' Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. - 2000. - № 10.-С. 10-11.

^ Там же. - С. 9.

^ Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

-С. 199.

Большинство их законов издаётся в сфере совместного с Российской Федераци­ ей ведения. Причём чаще всего законы принимаются в отсутствие соответст­ вующего федерального акта. Субъекты выбрали тактику опережающего федера­ цию законотворчества. Эта тенденция в развитии законодательства во многом объясняется надолго затянувшимся молчанием федерального законодателя по вопросам разграничения компетенции. Образовавшийся правовой вакуум субъ­ екты вынуждены заполнять по собственному усмотрению. Немаловажную роль, кроме того, играет и субъективный фактор, политическая амбициозность регио­ нальной элиты, её стремление противостоять федеральным властям'.

Вместе с тем, нормативные правовые акты субъектов входят в общую пра­ вовую систему Российской Федерации, поэтому они должны подчиняться уста­ новленной в России иерархии нормативных актов, которая устанавливается са­ мой федерацией и утверждается ею в качестве обязательной. Общие её основы, а также некоторые коллизионные вопросы устанавливаются российской Консти­ туцией. Отсутствует специальный нормативный правовой акт, регулирующий данную сферу взаимоотношений федерации и её субъектов.

Толмачёва Н.Н. на заседании совета Института законодательства и сравни­ тельного правоведения при Правительстве Российской Федерации отметила в качестве причины, побуждающей, с её точки зрения, приводить законы субъек­ тов в соответствие с федеральными, принятие новых федеральных законов, то есть восполнение пробелов в правовом регулировании на федеральном уровне вопросов совместного ведения федерации и субъектов (ранее это были в основ ном меры для исполнения решений судов и протестов прокуроров). И действи­ тельно, до восполнения таких пробелов субъекты Российской Федерации в соот­ ветствии с положениями Конституции осуществляли собственное правовое ре­ гулирование соответствующих вопросов. Данное регулирование не представля ' Российская Федерация и её субъекты: проблема укрепления государственности. (Круглый стол) // Государство и право. - 2001. - № 7. - С. 96.

^ Соотношение регионального и федерального законодательства: проблемы и решения // Жур­ нал российского права. - 2000. - № 11. - С. 173.

ло собой системы, так как отсутствовали общие, «координирующие» норматив­ ные правовые акты федерального уровня.

Иногда в юридической литературе в качестве признака государственного суверенитета выделяют верховенство высших органов государственной власти.

Такой принцип в отличие от верховенства федерального права не закреплён в действующей Конституции Российской Федерации. Это не случайно, так как данный вопрос связан с доктринальным толкованием особенностей разделения государственной власти в федеративном государстве на основе разграничения предметов ведения. Разграничение предметов ведения на федеральном консти­ туционном уровне означает, что верховенство высших федеральных органов го­ сударственной власти в системе всех органов государственной власти возможно лишь в пределах ведения Российской Федерации и прав федерации по предме­ там совместного ведения'.

Государственная целостность предполагает единое политическое и эконо­ мическое пространство. Первое отражается в закреплённом в Конституции принципе единства системы государственной власти (статья 5). Можно полно­ стью согласиться с мнением И.А. Умновой о том, что принцип единства систе­ мы государственной власти наряду с единством системы органов государствен­ ной власти выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства^. Таким образом, Российская Федерация и её субъекты должны действовать как единое целое, должна формироваться единая внешняя и внутренняя политика государства. Но это не значит, что субъекты федерации не могут отразить особенности своего развития в собственном зако­ нодательстве, не могут оспаривать или быть несогласными с решениями, приня­ тыми на федеральном уровне. В государстве должен быть закреплён механизм согласования и урегулирования таких вопросов мирным путём с условием со­ блюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Субъекты, впрочем, ' Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно практическое пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2000. - С. 105.

^ Там же.-С. 117.

как и сама Российская Федерация, не должны нарушать положения основ кон­ ституционного строя, то есть они должны действовать исключительно в рамках Конституции.

Единство экономического пространства предполагает в совокупности:

единство рынка, свободу экономической деятельности, использование единой денежной единицы (рубля). Оно обеспечивается также единством законодатель­ ного регулирования экономики. Законодательство в этой сфере должно преду­ сматривать общеобязательные правила функционирования рынка, признание их на всей территории России, защиту и охрану всех форм и субъектов экономиче­ ской деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное ре­ гулирование'. Оно выражается также в запрете всяких таможенных барьеров между субъектами (иногда они создавались субъектами). Таможня - федераль­ ное сооружение. Не допускается установление субъектами таможенных фаниц и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финан совых средств (ст. 74 Конституции). Вообще в литературе было дано понятие экономической основы как строя экономической жизни, который характеризует­ ся многообразием и равноправием форм собственности, свободой экономиче­ ской деятельности, а также наличием гарантий, обеспечивающих свободное пе ремещение товаров, услуг и денежных средств, поддержкой конкуренции. Все эти общие положения, закреплённые в федеральном законодательстве, должны рассматриваться в качестве принципов построения единого экономического пространства и отражаться в нормативных правовых актах и политике субъектов Российской Федерации. Целесообразно предусмотреть возможности взаимного воздействия друг на друга в этой сфере федерации и её субъектов.

' Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив ав­ торов / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Издательство Спарк, 1997. - С. 51.

^ Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

- С. 199.

^ Комментарий к Конституции российской Федерации. Вопросы и ответы / Под общей ред.

д.ю.н. проф. В.И. Червонюка - М.: Ассоциация авторов и издателей ТАНДЕМ. Издательство ЭКСМОС,2001.-С.42.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что закреплённый в Конститу­ ции принцип государственной целостности обладает высокой мерой норматив­ ной концентрированности. Рассмотрение его содержание выявляет целый ряд проблем взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в правовой, ор­ ганизационной и финансово-экономической сферах. Оно получает своё даль­ нейшее развитие в других конституционно-правовых нормах. Его надлежащая реализация затрудняется в том числе тем, что правосознание федеральных вла­ стей и субъектов федерации не совпадает по ряду позиций с ценностями, уста­ новленными Конституцией Российской Федерации, отсутствуют координацион­ ные процедуры. Не реализуются в полной мере положения о единстве правовой системы и политического пространства государства, а отсюда вытекают проти­ воречия в деятельности органов всех ветвей государственной власти федерации и субъектов, коллизии правоприменения, нарушение прав и свобод человека и гражданина. Преобразование российской государственности, реализация кон­ ституционных основ федерализма предполагает двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности государства, обеспечение интересов федерации в целом, а с другой - децентрализацию вла­ сти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации и органов местного самоуправления, повышение степени ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, осуществление мер экономического, по­ литического и правового характера'.


' Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - Челябинск: Законодательное Собрание Челябинской об­ ласти, 2000. - С. 3.

1.2. HOPMATPIBHOE ЗАКРЕПЛЕНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Единство системы государственной власти, закрепляемое в качестве одного из принципов построения федерации в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федера­ тивная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете России, наличии общефедеральных органов госу­ дарственной власти, чьи полномочия распространяются на всю её территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. В науке конституционного права единство государственной власти предполагает, прежде всего, то, что в государстве не может быть две, три и более различных «государственных вла­ стей», неодинаковых по своей природе, принципиальным целям и обладающих своими средствами государственного принуждения'. Это универсальная харак­ теристика государственной власти. При этом данное понятие не стоит отождест­ влять с отсутствием принципа разделения властей или единовластием. Оно бо­ лее ассоциируется с понятиями «цельность», «взаимосвязанность», «единооб разность». Именно они должны находиться в основе функционирования демо­ кратического правового государства. Вместе с тем, идея и практика единства го­ сударственной власти неоднозначна. Как отмечает В.Е. Чиркин, она имеет три различных аспекта. Во-первых, это социальное единство, что проистекает из единой природы господствующих в обществе социальных групп (например, власть народа). На практике ситуация нередко бывает иной: в демократических государствах среди народа выделяется доминирующий социальный слой, оказы вающий решающее влияние на государственную власть. Во-вторых, это единст­ во принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти, всех органов государства, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада. Однако такое единство нельзя понимать как абсолютную величину.

' Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристь, 1999. - С. 92.

Между государственными органами нередко имеет место борьба за выдвижение тех или иных целей, их приоритеты, за то или иное «прочтение» конституцион­ ных целей, им даются разные истолкования, предлагаются неодинаковые спосо­ бы их достижения. В-третьих, это организационно-правовое единство. В демо­ кратических государствах оно отвергается, ему противопоставляется идея разде­ ления властей. В странах тоталитарного социализма концепция организационно­ го единства власти составляет одну из основ государственности'.

Принцип единства системы государственной власти в условиях федератив­ ного государства содержит несколько иной смысл, нежели в унитарном государ­ стве. Если в последнем единство государственной власти обеспечивается отно­ шениями субординации, то в первом система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации.^ Единство системы государственной власти в условиях федерации предполагает иерархию властей (федерации и субъекта). Первая суверенна, вто­ рая - нет. Федеральная государственная власть ограничена только теми полно­ мочиями, которые конституция закрепляет за субъектами, государственная власть субъектов ограничена и подчинена федеральной. Отсюда проистекают принцип верховенства федерального права, возможность федерального принуж­ дения в отношении субъектов и так далее"'.

Реализация данного принципа «по горизонтали» выражается в том, что фе­ деральные и региональные органы государственной власти, действуя в духе раз­ деления властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в каче­ стве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъектов федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирова­ ния, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня, сообразно своим функциям, в различ­ ных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии зако ' См.: Там же.-С. 92-95.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебное пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2000. - С. 116.

^ Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

- С. 200.

нов и их осуществлении;

политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляет­ ся в определённой структурной схожести органов государственной власти субъ­ ектов и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъ­ екты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаи­ моотношений исполнительной и законодательной власти, ориентировались на общие принципы и формы деятельности'. Таким образом, можно согласиться с выводом В.Г. Вишнякова о том, что федеративное государство может иметь раз­ ные уровни власти, но существз-тот они в системе единого государства^, в основу которого закладываются единые принципы построения и направления внутрен­ ней и внешней политики.

Принцип единства системы государственной власти отличается от принци­ па единства системы органов государственной власти. По мнению И.А. Умно вой, первый из них является более широким. Наряду с единством системы орга­ нов государственной власти он выражается в единой политике законотворчест­ ва, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов коор­ динации деятельности и институтов представительства. Требование единства системы органов государственной власти означает их определённую соподчи нённость (субординацию). Она может выразиться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определённым вопросам и необходимых и в федеративных государствах^. Соглашаясь с приведённой точкой зрения, можно сказать, что принцип единства государственной власти выражается прежде всего в единых целях и провозглашаемых приоритетах вла­ сти как на федеральном, так и на региональном уровне, в непротиворечивости их нормативного закрепления, а также в единых методах её осуществления, что ' Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Издательство НОРМА, 2001.- С. 84-85.

Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. -№ 12. - С. 23.

^ Умнова И.А. - Указ. соч. - С. 117.

предполагает существование общих принципов построения и деятельности ор­ ганов государственной власти обоих уровней. Федеральный центр обеспечивает общность экономического и политического пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. Регион вправе приме­ нять свою тактику реформ в рамках единого правового поля с соблюдением об­ щегосударственных интересов и без нанесения прямого или косвенного ущерба другим регионам'. Государственные органы, должностные лица должны состав­ лять определённую систему, обеспечивающую все потребности реализации го­ сударственной власти. Только в этом случае исключаются как пробелы в осуще­ ствлении властных полномочий, так и функционирование дублирующих, под­ меняющих друг друга структур власти. Не всякая совокупность государствен­ ных органов образует систему. Общими признаками системы являются: целост­ ность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость. По­ этому под системой органов государственной власти федерации следует пони­ мать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных обес печить все потребности осуществления государственной власти, Законодательство не даёт чёткого определения понятий «система» и «струк­ тура» органов государственной власти. В соответствии с п. «г» ст. 71 и п. «н» ч, 1 ст. 72 Конституции России в ведении Российской Федерации находится уста­ новление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и су­ дебной власти, порядка их организации и деятельности, а в совместном ведении - установление общих принципов организации системы органов государствен­ ной власти и местного самоуправления. Статья 77 Конституции говорит об уста­ новлении системы органов государственной власти субъектов, а также согласно ей, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла­ сти субъектов в зависимости от предметов ведения образуют единую систему ' Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., пере раб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - С. 92.

Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. - Челябинск: Издательство Законодательного Собрания Челябинской области, 2000. - 23 с. - С. 4.

исполнительной власти в Российской Федерации. В ч. 1 ст. 112 Конституции упоминается структура федеральных органов исполнительной власти.

Одна из точек зрения, распространённых в юридической науке, заключается в том, что термины «система» и «структура» являются соподчинёнными. Систе­ ма своё содержание раскрывает через структуру составляющих её организаци­ онных и функциональных элементов. Она есть результат объединения структур­ ных образующих её единиц в единстве и целостности. Система в целом, и орган в отдельности имеют свою структуру. Согласно общепринятому значению тер­ мин «структура» означает «строение, внутреннее устройство»\ Необходимо отметить, что понятия «система» и «структура» в указах Пре­ зидента Российской Федерации 1991-1993 гг., к сожалению, смешивались. В од­ них указах под системой органов государственного управления понимались пра­ вовой статус органов управления и их место в системе этих органов, в других — перечень органов государственного управления, входящих в систему централь­ ных органов государственного управления. Путаницу вносило и то, что возник­ ло большое количество новых органов управления, причём все они имели статус центральных органов государственного управления и органов при Правительст­ ве Российской Федерации. В постсоветский период использование определений «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти на прак­ тике не имеет точного законодательного закрепления, довольно часто они ис­ пользуются не по их прямому назначению, встречаются случаи смешивания этих понятий и неправильного их применения в нормативных правовых актах Российской Федерации^.

Термин «система» может трактоваться как план, порядок расположения частей целого, предназначенное устраивать ход чего-либо, в последовательном связном порядке. В толковом словаре термин «система» понимается в том чис ' Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и прак­ тика её осуществления. - М.: Издательский дом Право и государство, 2003. - 304 с. - С. 87-88.

Игнатюк Н.А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. - 1999. - № 9. - С.

46-47.

^ Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. - М.: Терра, 1998. - С. 188.

ле и как форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединённых в одно це лое\ Некоторые учёные понятие «система» рассматривают как соединение фак­ торов, явлений и т. п. в одно законченное целое, согласно принципам или зако­ нам, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных общей функцией. Система органов власти или управления представляется как совокуп­ ность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.

Например, Д.Н. Бахрах под структурой понимает строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимо­ связей между её элементами. В ней он выделяет два компонента - строение, со­ вокупность элементов, и систему отношений между ними^.

Понятие «структура» - это распространённый в социологии термин. Он ха­ рактеризует устройство, сложение объекта. Ранее этот термин использовался в юриспруденции для определения внутреннего строения какого-либо органа вла­ сти и управления. Игнатюк Н.А считает, что структура органов власти и управ­ ления - это «несущая» конструкция, «скелет», от правильного построения кото­ рого зависит эффективность деятельности органов, и под определением «струк­ тура органов управления» он понимает внутреннее подразделение органа и рас­ пределение функций между его отдельными частями (управлениями, департа­ ментами, отделами, отделениями, секторами и т. д.). По его мнению, понятие «система» шире понятия «структура». Структура органа управления зависит от системы органов управления;

естественно, что система органов управления оп­ ределяет их структуру^.

На наш взгляд, данные понятия являются взаимосвязанными. Понятие «структура» характеризует строение, состав, наличие или отсутствие того или иного элемента. При этом, в рассматриваемом контексте (например, в ч. 1 ст.

' Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Терра, 1997. - С. 719.

^ Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. 1 9 9 3. - № 2. - С. 18.

^ Игнатюк Н.А. - Указ соч. - С. 48.

112 Конституции РФ), понятие «структура» используется в нормативных право­ вых актах не для того, чтобы просто отразить составные элементы, а именно для выражения их взаимосвязи, места и значения по отношению к другим частям системы. Использование понятия «структура» позволяет сделать акцент на оп­ ределении составляющих элементов системы, на указании их видов, числа и т.

п.. Понятие «системы» невозможно без отражения структуры. В то же время оно используется для выражения комплексного подхода к определению элементов системы.

В условиях закрепления принципа единства системы государственной вла­ сти существует проблема разделения и взаимосвязи государственной власти фе­ дерации и её субъектов. До сих пор в российской правовой науке исследовались лишь отдельные стороны этого вопроса, прежде всего реализация полномочий, относимых к предметам совместного ведения. Мало исследован вопрос о «вер­ тикальном разделении власти» между федерацией и субъектами. Политологи определяют данное понятие как разделение властных полномочий между субъ­ ектами государственного управления различного уровня'. К указанному в опре­ делении признаку разграничения властных полномочий можно добавить такие характеристики вертикального разделения власти в условиях федеративного го­ сударства как предусматриваемое нормативное, организационное и финансово экономическое разграничение деятельности органов государственной власти федерации и её субъектов с сохранением единых принципов их построения, це­ лей, приоритетов и методов осуществления власти.

Если говорить применительно к нашей стране, то в России разделение вла­ стей по вертикали предполагает существование законодательных (представи­ тельных), исполнительных и судебных органов государственной власти субъек­ тов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отно­ шении системы органов исполнительной и судебной власти. В отличие от доста ' Василик М.А., Вершинин М.С. и др. Политология: Словарь-справочник. - М.: Гардарики, 2000. - С. 239.

точно развитых элементов децентрализации в системе органов исполнительной власти система органов судебной власти имеет в основном централизованный характер, а федеральный Парламент и законодательные (представительные) ор­ ганы государственной власти субъектов не образуют единую систему государст­ венных органов власти. В данном случае можно говорить лишь о единстве вла­ сти, обеспечиваемом широким применением элементов децентрализации с ис­ пользованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях. Система государственных органов субъектов федера­ ции устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами консти­ туционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, что обес­ печивает единство системы органов Российского государства в целом. Именно федеральная система предопределяет систему органов государственной власти субъекта. Об этом достаточно чётко высказался Конституционный Суд Россий­ ской Федерации в постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаи­ моотношений исполнительной и законодательной власти. Поэтому в Уставе края недопустимо закреплять нормы, ставящие исполнительную власть в подчинён­ ное по отношению к представительному органу положение. Это требование должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов'.

Согласно Конституции России суверенитет Российской Федерации распро­ страняется на всю её территорию. Вертикальные связи между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов реализуются через законы. Вишняковым В.Г. было высказано мнение об отсут­ ствии деления этих органов на «вышестоящие» и «нижестоящие», не говоря уже * Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - Челябинск.: Законодательное Собрание Челябинской об­ ласти, 2000. - С. 7-8.

о подчинённости нижестоящих звеньев вышестоящим'. Данную точку зрения нельзя назвать бесспорной. На наш взгляд, более обоснованным является мне­ ние, что система органов исполнительной власти имеет иерархическую структу­ ру, нижестоящие органы несут ответственность перед вышестоящими. Вместе с тем, в правовом государстве иерархически соподчинённые органы исполнитель­ ной власти самостоятельны в рамках своей компетенции и вышестоящие не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящих.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.