авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Ликолетова, Светлана Вячеславовна 1. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской ...»

-- [ Страница 2 ] --

В соответствии со статьями 77 и 78 Конституции РФ федеральные и регио­ нальные органы исполнительной власти образуют единую систему исполни­ тельной власти во всей стране, но только в пределах ведения Российской Феде­ рации и её полномочий по предметам совместного ведения. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руко­ водства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы ис­ полнительной власти могут (но не обязаны) создавать свои территориальные ор­ ганы и назначать соответствующих должностных лиц. В последнее время боль­ шую популярность приобретает идея восстановления исполнительной вертика­ ли. Гулиев В.Е. отмечает, что в идеале федеральная власть, как и власть субъек­ тов Российской Федерации, как и местное самоуправление, функционируют на основе компетенционных норм. Все цивилизованные федерации держатся не на жёсткой вертикали исполнительной власти, а на жёстком исполнении норм о правах и обязанностях всех уровней и ветвей власти. Белый дом не приказывает губернаторам штатов - он добивается исполнения федеральных законов, А гу­ бернатор добивается исполнения законов штата. В случае расхождения суд ре­ шает спорный вопрос^.

В теории было дано следующее определение вертикали исполнительной власти - это группа иерархически установленных законом по прямой линии го ' Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 22.

^ Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и прак­ тика её осуществления. - М.: Издательский дом Право и государство, 2003. - С. 67.

Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и пра­ во.-2001.-№1. - С.95.

сударственных и муниципальных должностей, которые предоставляют возмож­ ность занимающим их лицам осуществлять руководство и контроль на подчи­ нённой территории, имеющей государственные или административные грани­ цы'. Она будет эффективно работающей, если управленческие решения (коман­ ды) в форме законов, подзаконных нормативных и индивидуальных актов вос­ принимается нижестоящими органами управления как обязательные для испол­ нения и как основа для предписаний, адресованных следующим низовым управ­ ленческим звеньям. Ни одно государство, как унитарное, так и тем более феде­ ративное, не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали.^ При этом должны учитываться конституционно установленные предметы ведения, а также принципы разграничения полномочий между феде­ ральными и региональными органами государственной власти, широко приме­ няться согласительные процедуры и судебный порядок разрешения споров. Та­ ким образом, понятие «вертикаль исполнительной власти» характеризуется как единством органов исполнительной власти, основы которой устанавливаются Конституцией, так и системы исполнительной власти.

Понятие «парламентская система» используется сравнительно редко, по­ скольку парламент существует и действует один в своей неповторимости. В то же время системность не чужда его организации. Котелевская И.В. выделяет не­ сколько её значений. Во-первых, парламент как таковой со всеми структурами, процедурами можно рассматривать как своего рода систему с внутренними эле­ ментами и их связями. Во-вторых, понятие «парламентская система» применимо к «тандему» большого и малого парламентов. Оговоримся, что такая доктрина и практика были известны в социалистических странах, в которых хотя и отвер­ гался парламентаризм, однако законодательная и представительная функции тем не менее реализовывались высшим органом государственной власти. В-третьих, парламентская система существует в федеративных государствах, где действует федеральный парламент и парламенты субъектов. В России - это Федеральное ' Вельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. - 2001. - № 1.

- С. 5.

^ Там же. - С. 5.

[•осе ИИ(. КА.Я 41 ГОСУДАРСТВЕННАЯ Собрание, а в субъектах Российской Федерации - roc^^tt&fii^Sefth^ie собрания, законодательные собрания, областные думы и др. В США - это конгресс и зако­ нодательные собрания штатов, в Германии - бундестаг и бундесрат, ландтаги земель. Между парламентами этих уровней нет прямой соподчинённости, кроме конституционно установленного соотношения законодательной деятельности, но есть контакты, информационные обмены, согласования и даже координация.

В-четвёртых, квазипарламентская система в строгом виде существует там, где парламент выступает как верхнее звено всей системы представительных органов власти. Так была устроена система Советов народных депутатов - единая от Верховного Совета СССР до сельского Совета. Тут влияние парламента сказы­ вается более ощутимо по разным направлениям, вплоть до обмена опытом мест'.

Таким образом, если рассматривать понятие системы в широком смысле, то за­ конодательные органы государственной власти федерации и субъектов пред­ ставляют собой именно систему, так как их деятельность основана на единых принципах, таких как государственная и территориальная целостность Россий­ ской Федерации, распространение её суверенитета на всю территорию, верхо­ венство Конституции России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го­ сударственной власти её субъектов и др. Кроме того, одинаковые принципы оп­ ределяют порядок их формирования и процедурные вопросы их деятельности.

Высшие органы законодательной (представительной) власти субъектов состоят из одной палаты, поскольку нет государственно-территориальных образований (несубъектов федерации), входящих в субъект федерации и нуждаются в своём представительстве в этом государственном органе.

В отличие от приведённой точки зрения о том, что Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государ­ ственной власти субъектов не образуют единую систему государственных орга­ нов власти, Л.Ф. Болтенкова считает, что последние входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако это вхождение— не полное, а лишь отдельными сторонами. В пользу ' Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 6.

нако это вхождение - не полное, а лишь отдельными сторонами. В пользу этого приводятся следующие основные доводы: названная ветвь власти законодатель­ ствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ве­ дения субъекта, но и по предметам совместного ведения;

она имеет право зако­ нодательной инициативы в Федеральном Собрании;

направляет своего предста­ вителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законода­ тельный (представительный) орган государственной власти Российской Федера ции\ По нашему мнению, законодательные (представительные) органы государ­ ственной власти в Российской Федерации не образуют системы органов госу­ дарственной власти (в строгом рассмотрении данного понятия как одной из сто­ рон принципа единства системы государственной власти) несмотря на то, что Федеральное Собрание регламентирует вопрос об основных принципах органи­ зации законодательных (представительных) органов власти субъектов, принимая соответствующий закон;

участвует в процедуре привлечения их к конституци­ онной ответственности, принимая решение о роспуске;

в Совет Федерации вхо­ дит представитель от законодательного (представительного) органа государст­ венной власти каждого субъекта;

им принадлежит право законодательной ини­ циативы;

мнение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов учитывается при принятии некоторых видов законов;

установ­ лены единые принципы организации и деятельности этих государственных ор­ ганов. С другой стороны, законодательные (представительные) органы государ­ ственной власти субъектов не принимают участия в формировании Государст­ венной Думы, основной функцией которой является принятие законов. Соответ­ ственно федеральный Парламент непосредственно также не участвует в форми­ ровании соответствующих органов власти субъектов. Они неподотчётны друг другу, не являются нижестоящими или вышестоящими по отношению друг к другу. Конституция Российской Федерации разфаничивает предметы ведения, ' Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус её субъектов / Российская государствен­ ность: состояние и перспективы развития. - М.: Юрист, 1995. - С. 51.

по которым принимаются законы соответствующим законодательным органом, а также в специальном федеральном законе закреплены положения о разграни­ чении полномочий между органами государственной власти федерации и её субъектов. При решении вопроса о роспуске законодательного (представитель­ ного) органа государственной власти субъекта федеральный Парламент, на наш взгляд, не обладает правом инициировать данный процесс. Таким образом, в данном случае можно говорить о действии именно принципа единства государ­ ственной власти.

В отношении судебной власти позиция И.А. Умновой, на наш взгляд, явля­ ется обоснованной. Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции. Судоустройство закреплено в ведении федерации (п. «о» ст.

71), при этом судебная система устанавливается Конституцией и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118). Данное положение развивается в ч. ст. 128 Конституции, согласно которой полномочия, порядок образования и дея­ тельности высших и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Единство судебных органов обеспечивается и че­ рез централизованный механизм назначения судей. Российская модель органи­ зации судебных органов предусматривает возможность создания судов двух уровней'. Принцип единства в сочетании с принципом независимости и подчи­ нения судей только закону в судебной системе выражен наиболее полно.

Таким образом, принцип единства системы государственной власти являет­ ся широким по содержанию и определяет организацию и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Умнова И.А. - Указ. соч. - С. 122-123.

1.3. ПРИНЦИП РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНО МОЧРШ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙ­ СКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ: СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ В нашей стране с момента образования Российской Федерации и принятия Конституции не терял своей значимости и актуальности вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий. Несомненно то, что данная проблема явля­ лась, да и является одной из основных при формировании любой федерации. От того, как оно будет зафиксировано в Конституции, федеральных законах и реа­ лизовано на практике, зависит сущность федерации и содержание федеративных отношений. В статьях 71-73 Конституции России закреплены перечни сфер ис­ ключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения и исклю­ чительного ведения субъектов федерации. Причём предметы исключительного ведения субъектов закреплены по остаточному принципу, то есть вне пределов ведения Российской Федерации и её полномочий по предметам совместного ве­ дения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государствен­ ной власти.

В науке конституционного права не сложилось точной единообразной клас­ сификации способов такого разграничения. Это связано со множественностью вариантов их законодательного закрепления и с ещё большим разнообразием реализации на практике. Разграничение компетенции в федеративных государ­ ствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирова­ ния. Чиркиным В.Е. была приведена следующая классификация, в которой глав­ ным, но не единственным исходным моментом является решение вопроса о том, к какому уровню отходят остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном перечне. В соответствии с первым вариантом некоторые конституции устанав­ ливают исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы от­ носят к ведению её субъектов. При таком подходе к размежеванию полномочий исключительная компетенция федерации может беспредельно расширяться, если после перечня вопросов, относящихся к её ведению, следуют слова «и другие», «и так далее». Если ставится задача повышения самостоятельности субъектов, расширения их прав, то первый способ является наиболее предпочтительным.

Перечень полномочий федерации должен быть кратким и действительно вклю­ чать только вопросы, имеющие принципиальное значение для государства как целого.

Второй вариант заключается в том, что может быть установлена исклю­ чительная компетенция субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это весьма редкий способ размежевания. Он, конечно, даёт определённые гарантии субъек­ там от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Од­ нако всё зависит от того, каков будет список полномочий субъектов. Он может быть пространным, но включать в себя несущественные вопросы, поскольку фе­ дерация оставляет все принципиальные вопросы за собой. Список может быть кратким, но включать более значимые положения. При третьем способе консти­ туции устанавливают две сферы компетенции: федерации и её субъектов. Часто в конституции даётся перечень обеих сфер и устанавливается, что федерация и субъекты могут взаимно делегировать свои полномочия друг другу. Иногда чёт­ ко перечислены только федеральные полномочия, а полномочия субъектов оха­ рактеризованы в «негативном плане» (говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к штатам). В данном случае особо важное зна­ чение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. В конституциях может содержаться оговорка, согласно ко­ торой не перечисленные в ней полномочия могут быть отнесены к ведению либо федерации, либо субъектов. В первом случае это означает расширение компе­ тенции федерации, во втором - даются дополнительные полномочия субъектам, их самостоятельность укрепляется. Поэтому такие формулировки в конституци­ ях - отнюдь не чисто технический или абстрактно-юридический вопрос. При четвёртом - могут быть указаны три сферы компетенции. Он используется по разному. Попытка установить исчерпывающий перечень всего, что могут делать федерация и субъекты как раздельно, так и совместно, ведёт к ряду сложностей, ибо иногда нет «свободного выхода» для полномочий, которые не упомянуты нигде. Кроме того, исключительное обилие и дробность некоторых вопросов создают затруднения при практическом использовании перечней, положения ко­ торых взаимно перекрещиваются. Исчерпывающий перечень дать невозможно, жизнь богаче самых совершенных схем. Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совмест­ ной компетенции. Он учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к веде­ нию федерации, совместному ведению её и субъектов. По этому пути пошла Конституция России 1993 г. Такая схема содействует самостоятельности субъек­ тов, важно только найти правильные критерии для решения вопроса: кому от­ дать те или иные конкретные полномочия? Эта задача является наиболее слож­ ной, её решение зависит прежде всего от соотношения сил, от умения находить компромиссы, а также от качества юридической подготовки создателей консти­ туции, от их умения использовать юридическую технику'. Приведённая класси­ фикация «уточняется» конкретными способами закрепления перечней предме­ тов ведения и полномочий в Конституции, а также путём регулирования вопро­ сов о финансировании и фактической реализации того или иного предмета с возможностью передачи осуществления друг другу части своих полномочий или без таковой.

В качестве критериев типологизации могут использоваться:

1) субъекты принадлежности полномочий (федерация, её субъекты);

2) наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

3) способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого оп­ ределяется через систему запретов).

В соответствие с данными критериями выделяют однозвенный способ (раз­ граничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепле ' См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. Учебное пособие. - М.: Издатель­ ство МНИМП, 1997. - С. 56-65.

ния исключительной компетенции федерации), совмещенный способ (конститу­ ционно закрепляются сферы компетенции федерации и совместной компетен­ ции, граница между которыми на практике, как правило, «дрейфует» то в сторо­ ну компетенции субъектов, то в сторону совместной компетенции), двухзвенный способ (устанавливается компетенция федерации и её субъектов), трехзвенный способ (закрепляется компетенция федерации, её субъектов и совместная компе­ тенция, что является наиболее сложным способом разграничения), двухзвенно негативный способ (разграничение предметов ведения и полномочий путем за­ крепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограни­ чением компетенции последних), преимущественно негативный способ (в ос­ новном устанавливаются запреты для субъектов федерации)^ Тихомиров Ю.А. указывает следующие способы разграничения. Первый - в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и её субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федера­ ции и предметы ведения субъектов. Второй способ - перечисление вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. И третий - по во­ просам, находящимся в совместном ведении федерации и её субъектов, законо­ дательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать зако­ ны лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона^.

Были предложены следующие способы коррекции конституционной моде­ ли разграничения компетенции.

' Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Аналитический вестник). Серия: Актуальные проблемы государственного строитель­ ства. - М., 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации пуб­ личной власти: опыг России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 114 129.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. - С.

124-125.

1. Размежевание остаточных полномочий. Традиционно выделяется две ос­ новные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при кото­ рой этот «остаток» идёт субъектам.

2. Оговорки в пользу федерации, позволяющие ей в определённых случаях значительно расширять свою компетенцию.

3. Конституционный прецедент. Специфическая модель предоставления фе­ деральному центру дополнительных преференций путем издания конституцион­ ного прецедента сложилась в США.

4. Договорный способ перераспределения компетенции широко использует­ ся во многих федеративных государствах. Это один из наиболее оптимальных способов коррекции конституционной модели размежевания предметов ведения и полномочий. Однако опыт договорного разграничения компетенции весьма неоднозначен'.

В практике некоторых федеративных государств появился такой способ распределения компетенции между федерацией и входящими в неё субъектами, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жёсткой подчинённости субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

Как сложная и, как следствие этого, наиболее совершенная, в теории рас­ сматривается австрийская модель разграничения компетенции, предусматри­ вающая размежевание предметов ведения и полномочий не только по вертикали, но и по горизонтали. Нормами австрийской Конституции предусмотрено нали­ чие четырех сфер ведения:

1) федеральной (законодательные и исполнительные полномочия принадле­ жат федерации);

2) земельной (законодательные и исполнительный полномочия принадлежат землям);

' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - Х 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной о власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 114 - 129.

3) совместной (законодательные полномочия принадлежат федерации, а ис­ полнительные - землям);

4) рамочной (законодательные полномочия принадлежат и федерации, и зем­ лям в пределах, установленных федерацией, а исполнительные полномо­ чия принадлежат землям).

Аналогичная модель разграничения применяется в ФРГ, где полномочия федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегули­ рованы одинаково для всех земель или целесообразно оставить их регулирова­ ние землям в их собственную конститутивную сферу, что нашло отражение в разделении компетенции на следующие сферы:

1. Исключительное ведение федерации четко и ясно определяется Основным законом.

2. Сфера конкурирующего ведения. Земли имеют право принимать законы только в случае отсутствия таковых на федеральном уровне, федерация же принимает законы лишь тогда, когда налицо необходимость в едином для всей федерации правовом регулировании.

3. Рамочное ведение федерации ограничивается принятием по ряду вопросов актов (типовых предписаний), сравнимых по своей природе с «основами законодательства», существовавшими в свое время в СССР;

федерация из­ дает типовые предписания, если вопрос не может быть эффективно урегу­ лирован законодательством земель;

земельное регулирование ведет к на­ рушению интересов других земель или всей страны в целом;

либо этого требует соблюдение правового или экономического единства.

4. Совместные задачи подлежат долевому финансированию федерацией и землями (строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побе­ режья).

5. Исключительная компетенция земель формируется по остаточному принципу'.

'Там же.-С. 114-129.

Критериями их выделения являются: оптимальность, эффективность осу­ ществления конкретного полномочия на определенном уровне власти и необхо­ димость единообразного регулирования осуществления какого-либо полномочия на всей территории страны. Данная система дополняется хорошо структуриро­ ванным финансовым содержанием, отдельные пункты которого даже зафикси­ рованы в Конституции. Однако в данном случае разграничение полномочий ис­ ходит не от их финансового обеспечения, а от оптимальности их осуществления на том или ином уровне властной вертикали с точки зрения соблюдения прав и законных интересов населения. Для Германии федерализм в первую очередь оз­ начает принцип субсидиарности, который выражается в том, что федеральный уровень занимается только тем, что региональный уровень сам не сможет обес­ печить эффективным образом*.

Таким образом, определить достоинства и недостатки используемого вари­ анта разграничения предметов ведения и полномочий в каждой стране возможно только на основе практики его реализации с учётом исторического, политиче­ ского и экономического развития.

На «круглом столе», проведённом комитетом Совета Федерации по между­ народным делам совместно с Аналитическим управлением аппарата Совета Фе­ дерации 8 апреля 2003 года, который был посвящен международному опыту фе­ деративных отношений, М.В. Глигич-Золотарёвой было указано, что одним из ориентиров могла бы стать немецкая модель разграничения компетенции. К со­ жалению, в отличие от Германии в России в качестве исходного критерия раз­ граничения рассматривается именно финансовое обеспечение, то есть не то, где лучше осуществлять полномочия, а то, целесообразно ли с политической точки зрения давать финансы тем или иным субъектам. Были определены основные тенденции в области федеративных отношений. Первая выражается в усложне­ нии конструкции разграничения компетенции, ее распространение не только на вертикальные, но и на горизонтальные властные отношения, что подразумевает ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - Х» 23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 29-32.

наличие не только развитой федеративной структуры, но и опыта функциониро­ вания системы разделения властей. На первый взгляд, эти институты не связаны друг с другом, однако, на практике они неотделимы и оказывают едва ли не ре­ шающее влияние на всю систему федеративных отношений. Вторую тенденцию можно охарактеризовать, как торжество принципа субсидиарности. Сущность федерализма заключается в следующем: «Отдай другим то, что не можешь сде­ лать сам». Есть еще другое выражение: «Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой». Третья тенденция - направленность на партнерство и солидарность между всеми ветвями и уровнями власти. Чет­ вёртая тенденция состоит в усилении роли права как универсального регулятора общественных отношений. И пятая - в стремлении к справедливому и разумно­ му выравниванию доходов. Мировой опыт свидетельствует о том, что субъекты федерации не должны быть одинаковыми, не должны обладать одинаковыми ре­ сурсами. Однако они должны обладать сравнимыми ресурсами. Эту тенденцию можно охарактеризовать как неразрывность нормативно-правового регулирова­ ния конкретных полномочий с их финансовым обеспечением'.

В последние десятилетия юристы активно разрабатывают концепцию «коо­ перативного федерализма». Суть её в том, что в рамках федерации всё больше развиваются отношения, строящиеся на началах не подчинения и властвования, а взаимодействия и сотрудничества. Эта концепция находит отражение в пере­ распределении полномочий между федерацией и её субъектами, с тем, чтобы учесть новые условия и возможности, потребности децентрализации и управле­ ния. Появляются новые структуры и процедуры, гарантирующие действенное участие субъектов в делах федерации. Подобно тому, как это делается на феде­ ральном уровне в целях осуществления принципа разделения властей, в отноше­ ниях между федерацией и субъектами вводятся механизмы сдержек и противо­ весов^.

'Там же.-С. 13- Права человека и межнациональные отношения / Отв. редактор Е.А. Лукашева. - М.: Щер бинская типография, Институт государства и права РАН, 1994. - С. 31.

В России принят способ, навеянный идеями кооперативного федерализма.

Он связан с отказом от дуалистического подхода и введением особой сферы конкурирующей (совместной) компетенции. Субъекты не могут вмешиваться в сферу ведения федерации, но по общему правилу они должны исполнять зако­ ны, которые она в этой сфере принимает (правда, в российской Конституции по­ следнее правило, зафиксированное в некоторых западных конституциях, чётко не обозначено). По общему правилу федерация не вправе регулировать сферу отношений, отнесённую к исключительному ведению субъектов. Однако она вправе вмешиваться в неё в условиях чрезвычайного положения, а также если субъект своим законодательством нарушает федеральный закон, соответствую­ щий Конституции Российской Федерации. Разграничение полномочий, установ­ ленное Конституцией, однако, нарушается, во-первых, конституциями и устава­ ми некоторых (по статистике половины) субъектов федерации, а во-вторых, от­ дельными договорами, которые были заключены для разграничения полномочий между федерацией и многими (около 50 в 2000 г.) субъектами'.

В качестве одного из вариантов совершенствования конституционной моде­ ли разграничения компетенции рассматривается возможность перераспределе­ ния закрепленных в статьях 71-72 Конституции Российской Федерации предме­ тов ведения, либо даже отказ от принципа «кооперативности», а именно - уп­ разднение сферы совместного ведения. Исторически сфера совместного ведения появилась именно потому, что невозможно было полностью разграничить весь объем компетенции между федерациями и их членами. И действительно, во­ просы, перечисленные в ст. 72 Конституции невозможно просто «убрать» из неё.

Установленная в 1993 году модель была воспринята и в соответствии с ней осу­ ществлялось нормативное регулирование. Практика также указывает на целесо­ образность такого закрепления.

' Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2001.

- С. 203.

Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003 г. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 73-113.

Проблема размежевания предметов ведения (полномочий) федерации и её субъектов прежде всего относится к сфере законодательной деятельности. Что же касается исполнительной власти, то она рассматривается обычно как единая вертикаль, а к судебной власти перечень предметов ведения, даваемый в консти­ туциях, относится лишь в принципе, поскольку у судов свои подведомствен­ ность и подсудность'.

в теории конституционного права не сложилось единого подхода к исполь­ зованию таких понятий как «полномочия», «предметы ведения», «компетен­ ция», «разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Фе­ дерацией и её субъектами» и «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъек­ тов».

Вишняков В.Г. и Невинский В. в своих работах практически отождествляют понятия «полномочия» и «компетенция», используя следующий способ выраже­ ния: «...полномочия (компетенция)...». В теории приводятся следующие опре­ деления данных понятий. Полномочия - это предоставленные законом или дру­ гими правовыми актами права органа субъекта федерации принимать решения по конкретным вопросам его ведения^;

это представленные законом или иными правовыми актами права субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления ;

это сово­ купность прав государственных органов по принятию правовых актов и осуще­ ствлению иных властных мер, направленных на реализацию функций данных органов в рамках установленных предметов ведения'*;

это права и обязанности ' Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. Учебное пособие. - М.: Издательство МНИМП, 1997. - С. 56.

Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 28.

^ Каралетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публи­ каций) // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 60.

'* Российский федерализм: конституционные предпосьшки и политическая реальность: Сбор­ ник докладов. / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. - М.: Моск. общ. науч. фонд, 2000.-С. органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий'.

Компетенция - это юридически предоставленные государственному органу права на решение определённого круга вопросов и на издание определённых ви­ дов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно^;

это совокупность полномочий и обязанностей какого-либо органа или должностного лица законо­ дательной, исполнительной и судебной власти или лица, обладающего выбор ным мандатом, устанавливаемая законом или какой-либо правовой нормой ;

круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом кон­ кретному органу или должностному лицу;

совокупность полномочий органа го­ сударственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уста­ вами) субъектов'*.

Тихомиров Ю.А, указывает, что понятие «компетенция» определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязан­ ностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях. Это позволяет в самом общем виде определить компетенцию как возложенный за­ конно на уполномоченный субъект объём публичных дел. Будучи сложным яв­ лением, она состоит из элементов двоякого рода. К компетенционным элемен­ там он относит: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения, в) властные полномочия. Сопутствующим элементом является ответственность, без которой компетенция теряет публично-правовую обеспеченность. В реаль­ ной практике накопление изменений в содержании и методах деятельности субъектов компетенции может повлечь за собой изменение более общих пред ' Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., пере паб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - С. 391.

Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования функций государства // Государство и право. - 1999. - № 11. - С. 73-80.

^ Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. - М.: Юрист, 2001. - С. 213.

'* Пикулькин А.В. - Указ. соч. - С. 388.

метов ведения. Правильному пониманию компетенции способствует её обще­ правовая трактовка. Компетенция определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах. Реализуется же компетенция с помощью норм всех отраслей права'.

Ранее действовавший Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государст венной власти субъектов Российской Федерации» содержал следующие опреде­ ления этих понятий. Компетенция органа государственной власти — совокуп­ ность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, уста­ новленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов. Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении при­ нятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Карапетян Л.М. считает, что термин «компетенция» несколько шире неже­ ли «полномочия», его применение возможно не только для характеристики пол­ номочий органов власти и управления, но также для констатации принадлежно­ сти «предмета ведения» федерации или субъекту.

По мнению С.Л. Сергевнина, термины «полномочия» и «компетенция», в принципе, являются синонимами. Однако понятие «полномочия» чаще всего ис­ пользуется применительно к территориальным (региональным) образованиям, «компетенция» - применительно к государственным органам. Полномочия права и обязанности государственного образования - включают в себя компе ' Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. - С. 53 67.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. - Ст. 3176.

^ Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публи­ каций) // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 60.

тенцию его государственных органов (и должностных лиц) и являются более широким понятием по отношению к понятию «компетенцР1я»\ Умнова И.А. считает, что под компетенцией государственного органа сле­ дует понимать совокупность его властных полномочий по определённым пред­ метам ведения, а его конкретное полномочие означает юридически закреплённое за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на при­ нятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа. Таким образом, компе­ тенция и полномочия - свойства, присущие государственному органу^.

В теории также ставится вопрос о содержании понятия «предметы веде­ ния», его соотношении с понятиями «полномочия» и «компетенция», возможно­ сти их использования применительно к Российской Федерации, её субъектам, органам государственной власти и должностным лицам. В Конституции России в ст. 5 формально-юридически закреплён принцип разграничения предметов ве­ дения и полномочий между федеральными и региональными органами государ­ ственной власти, а не между Российской Федерацией и её субъектами. Вместе с тем, по мнению некоторых авторов, этот принцип является вторичным по отно­ шению к принципу разграничения предметов ведения между федерацией и её субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами го­ сударственной власти по вертикали. В отношении же разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами чаще используется понятие «разграничение компетенции».

Вишняков В.Г. отмечает, что предметы ведения Российской Федерации и её субъектов закрепляются в Конституции России. Для их реализации принимают­ ся федеральные конституционные и федеральные законы, в которых определя­ ются полномочия (компетенция) государственных органов федерации и её субъ­ ектов. Полномочия производны от предметов ведения. Таким образом, вопрос о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и ' Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. - СПб.: Изда­ тельство Юридического института (Санкт-Петербург), 1999. - С. 81-82.

^ Умнова И.А. - Указ. соч. - С. 170.

отдельными видами органов субъектов - это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов;

во-вторых, между отдельными видами органов субъектов;

в-третьих, между федеральными органами и органа­ ми субъектов. Разграничение предметов ведения между федерацией и её субъ­ ектами отражает сущность суверенитета федеративного государства и суверен­ ности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий уста­ навливает объём юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов прав на решение определённого круга вопросов и на издание опреде ленного вида правовых актов. Публичные функции государства как бы «пере­ ходят», трансформируются в предметы ведения федерации и её субъектов. Это — сферы их совместной и исключительной деятельности как объекта государст­ венного воздействия (регулирование, управление и т. п.). Предмет ведения предполагает наличие конституционных и договорных прав и легальных воз­ можностей федерации и её субъектов. Понятие же полномочий применимо ско­ рее к характеристике государственных органов, которые обязаны реализовать эти права и эффективно действовать в пределах своей части предмета ведения.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ ной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами (статьи 71-73)'*.

Предметы ведения - области жизнедеятельности, в которых органы госу­ дарства (государственного образования) вправе принимать властные решения^;

сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституци­ ей России исключительно к компетенции Российской Федерации или её субъек ' Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 28.

^ Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публи­ каций) // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 60.

^ Тихомиров Ю.А. - Указ. соч. - С. 123.

'* Карапетян Л.Ф. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Издательство НОРМА,2001.-С. 86.

^ Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сбор­ ник докладов. / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.Д. Васильевой. - М.: Моск. общ. науч. фонд, 2000.-С. 67.

та, либо к их совместной компетенции'. Сыродоев Н.А.отмечает, что термин «предметы ведения» очень многозначен. В одних случаях им охватываются от­ расли и подотрасли хозяйственной и социокультурной деятельности. В других случаях - это отдельные виды производств или специфические виды деятельно­ сти. В третьих, крупные социально-экономические и политические проблемы. В четвёртых, это - меры которые должны приниматься государством в определён­ ных ситуациях. В пятых, это - «технологические» функции государственного воздействия на подведомственную сферу общественных отношений. В шестых, это - определённый комплекс вопросов^. Тихомиров Ю.А. также определяет, что к предметам ведения федерации и её субъектов отнесены весьма неоднородные явления: а) правовое регулирование;

б) отрасли законодательства;

в) конкретные юридические решения;

г) систематически повторяющиеся юридические реше­ ния;

д) способы воздействия на материальные объекты и ресурсы;

е) государст­ венный курс;

ж) способы управления сферами и отраслями;

з) порядок создания государственных институтов;

и) виды правовых актов;

к) повторяющиеся юри дические действия (меры). Умнова И.А. указывает, что «предметы ведения»

федерации и её субъектов как общее понятие не следует смешивать с их част­ ным выражением, то есть с их видами. К видам предметов ведения могут отно­ ситься сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли за­ конодательства и др. Встречается и такой вид предметов ведения, как полномо­ чия. Так, в соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции России к ведению Россий­ ской Федерации относится принятие и изменение федеральной Конституции и законов. Полномочие как один из видов предметов ведения отличается от пол­ номочия как составной части компетенции органа государственной власти юри­ дическими последствиями. При закреплении за федерацией права принятия и изменения Конституции и федеральных законов акцент делается не на том, что это право принадлежит конкретно обозначенным государственным органам, а на ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. - Ст. 3176.

^ Сьфодоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Россий­ ской Федерации и её субъектов // Государство и право. - 1995. - № 3. - с. 41.

^ Тихомиров Ю.А. - Указ. соч. - С. 115.

TOM, что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции связа­ на с конкретным носителем власти, то есть с определённым органом власти'.

На наш взгляд, понятия «предметы ведения» и «компетенция» можно рас­ сматривать как синонимы. Но первое применимо к федерации и её субъектам, а второе - к органам государственной власти. С помощью понятия «предметы ве­ дения» устанавливаются сферы «политических», «публичных» возможностей федерального и регионального уровней государственной власти, которые долж­ ны исходить из степени значимости того или иного вопроса для всего государ­ ства в целом или для его составных частей, а также из реальной возможности его осущ;

ествления на соответствующем уровне. Компетенция и полномочия госу­ дарственных органов производны от предметов ведения Российской Федерации и её субъектов. Таким образом, под предметами ведения можно понимать сферы общественных отношений, регулирование и осуществление которых, исходя из степени социальной значимости и принципа целесообразности при фактической реализации, закреплено за федеральным и (или) региональным уровнем государ­ ственной власти. Под полномочиями органа государственной власти (должност­ ного лица) можно понимать нормативно установленную систему его конкретных прав и обязанностей, которые им реализуются или могут (должны) быть реали­ зованы для осуществления своих функций в рамках собственной компетенции.

А под компетенцией органа государственной власти (должностного лица) - круг вопросов общественной и государственной жизни, которые они правомочны рассматривать и разрешать, совершая необходимые действия по реализации своих полномочий. То есть, предметы ведения Российской Федерации и её субъ­ ектов определяют компетенцию соответствующих органов государственной власти, исходя из чего уже определяются конкретные права и обязанности каж­ дого из них.

В статье 11 Конституции России закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и её ' Умнова И.А. - Указ. соч. - С. 171.

субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (далее - догово­ рами). А в статье 76 указывается, что по предметам совместного ведения Рос­ сийской Федерации и её субъектов издаются федеральные законы. Данные по­ ложения могут быть истолкованы следующим образом. Предметы ведения и полномочий изначально разграничиваются Конституцией, «детализируются»

договорами. А для реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в сфере совместного ведения принимают­ ся федеральные законы с целью определить их компетенцию. Наличие же в тек­ сте действующей Конституции упоминания о Федеративном договоре может расцениваться как юридический «атавизм» эпохи парада суверенитетов.

Степанов В.Н. указывает, что не может быть другого толкования о том, что ни одна статья Конституции не даёт оснований федеральному закону разграни­ чить полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Умнова И.А, отмечает, что стабильность в решении такого важного вопро­ са, как разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос ис­ черпывающим образом решается в самой Конституции. Практика изменения конституционных норм по вопросам федеративного устройства обычным зако­ ном противоречит сущности федерации как договорного государства. В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов веде­ ния путём издания обычного федерального закона, российская Конституция за­ дала более жёсткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отно­ шении она более строго следует сущности федеративного государства. При этом ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - N° 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть I. Региональный уровень. - С. 73-ИЗ.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 76-69.

сам факт наличия в Конституции России закрытых перечней предметов ведения федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию'.

Конституционный Суд Российской Федерации в своём постановлении от января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации определил, что в соответствии со ст. 72 и 76 Конститу­ ции федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регу­ лирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия ор­ ганов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Поэтому именно предметом федерального закона является опреде­ ление компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти её субъектов по предметам совместного веде­ ния, установленным в Конституции России^. Положение ст. 11 Конституции включено в число основ конституционного строя, которым не могут противоре­ чить никакие другие положения российской Конституции. Оно призвано вос­ препятствовать решению проблемы разграничения предметов ведения и полно­ мочий в не правовых формах или путём произвольного принятия законов и под­ законных актов.

В соответствии с п. 5 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г, № 184 ФЗ с учётом последних изменений и дополнений «Об общих принципах органи­ зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ ственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон) разфаниче ние предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов осуще­ ствляется Конституцией России, Федеративным договором и иными договора­ ми, заключёнными в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

' Умнова И.А. - Указ. соч. - С. 172-173.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 3. - Ст. 429.

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путём заключения договоров о разграничении полномочий и принятия феде­ ральных законов устанавливаются Законом. А в статье 26.1 говорится о норма­ тивном определении полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов по трём сферам предметов ведения:

1) по предметам ведения субъектов Российской Федерации они определяют­ ся конституцией (уставом) субъекта, законами и принимаемыми в соответ­ ствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта;

2) по предметам совместного ведения - Конституцией Российской Федера­ ции, федеральными законами, договорами и соглашениями;

3) по предметам ведения Российской Федерации - федеральными законами, издаваемыми в соответствии сними нормативными правовыми актами Президента и Правительства, а также соглашениями \ Платонов В.М. указывает, что становится позволительным вносить допол­ нения, устанавливать порядок разграничения полномочий не только на основании Конституции и договоров, но ещё на основании федеральных за­ конов и нормативных актов федеральных органов государственной власти^.


Семенец Н.Я. также считает, что данный федеральный закон чётко направлен на умаление полномочий субъектов Российской Федерации;

предполагается опре­ делить полномочия субъектов не только законами, но и нормативными право­ выми актами федеральных органов власти, которые могут устанавливать поря­ док осуществления субъектами полномочий, регламентировать права и обязан­ ности органов государственной власти и должностных лиц субъектов;

но Кон­ ституция провозгласила, что федеральная власть может определять только об 'У щие принципы. Хабриева Т.Я. наоборот говорит о том, что новый механизм * Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 41. - Ст. 5005.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий меяеду органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 48-51.

^ Там же.-С. 101-103.

разделения полномочий в федеральном законе создаёт гарантии для субъектов от того, что им сверху, с федерального уровня, навяжут полномочия, согласно которым они должны будут обеспечить какой-то конкретный объем финансиро­ вания'.

Исходя из того, что в Конституции России по-разному используются поня­ тия разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федера­ ции и её субъектами, а также между их органами государственной власти, мож­ но предположить, соглашаясь с И.А. Умновой, что в статье 11 Конституции речь идёт о разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами, а не между их государственными органами. Такое разграничение есть упорядоче­ ние отношений между федерацией и её субъектами, и это предмет исключитель­ но конституционного регулирования. Иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. В данном случае наряду с Кон­ ституцией России допускаются и другие формы правового регулирования. Ис­ ходя из концепции российской Конституции формально-юридическое обеспече­ ние разграничения предметов ведения и полномочий между органами государ­ ственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последо­ вательности: Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;

принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов (ст. 76) и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства дого воров (ст. 11).По мнению СМ. Миронова, правовому регулированию подлежит порядок не только разграничения полномочий, но и их осуществления, подразу­ мевающий чёткое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому и иному ресурсному наполнению, а также соответствующие санкции. Транс­ формация закрепленных Конституцией предметов ведения в конкретные полно­ мочия должна осуществляться исключительно в форме федерального законода ' Там же. - С. 25-32.

^УмноваИ.А.-Указсоч.-С. 181-183.

тельного акта, сравнимого по юридической силе с федеральным конституцион­ ным законом ^ Умнова И.А. считает, что наличие двух статей Конституции - 11 и 76, по разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию - что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной вла­ сти: федеральный закон или договор. Хотя федеральная Конституция и допуска­ ет сочетание федерального закона и договора при разграничении компетенции органов государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как соотнести эти две юридические формы. По её мнению, договоры и соглаше­ ния как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулиро­ вания отношений^.

С учётом представленных точек зрения, на наш взгляд, предметы ведения федерации и субъектов, в том значении, которое было определено по содержа­ нию данного понятия, могут быть разграничены исключительно Конституцией Российской Федерации (статьи 71-73) и изменены не иначе как путём внесения в неё поправок. Компетенция же и полномочия федеральных и региональных ор­ ганов государственной власти должны устанавливаться федеральными законами и заключаемыми в соответствии с ними и с Конституцией Российской Федера­ ции договорами. Регулирование этого вопроса указами Президента и постанов­ лениями Правительства является недопустимым.

Суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительно ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003 г. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предме­ тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 17-21.

^ Умнова И.А - Указ. соч. - С. 183-184.

Г ведения федерации. Федерализм - это не только кооперация и интеграция со­ О ответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра'.

Исключительность предметов ведения означает, во-первых, что федерация строго ограничена только этими предметами ведения, объём которых не подле­ жит расширительному толкованию. Во-вторых, за исключением этого перечня (к нему добавляется перечень предметов совместного ведения) субъекты федера­ ции могут самостоятельно решать все оставшиеся вопросы. В-третьих, они яв­ ляются необходимыми и достаточными (должны, по крайней мере, быть тако­ выми) для нормального существования федерации, то есть это вопросы государ­ ственной, общесоциальной важности. В-четвёртых, исключительные предметы ведения федерации выражают и одновременно обеспечивают единство её право­ вой системы^.

Объём принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России. К ведению федерации должно быть отнесе­ но лишь то, что необходимо и достаточно для установления и защиты суверени­ тета и верховенства России, распространяемого на всю её территорию, и для за­ щиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. Перечень вопросов исключительного ведения федерации закреплён в статье 71 Конституции.

Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов должно выра­ жаться в их совместной работе и ответственности за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни федерацией, ни её субъектами. Вопросы совместного ведения не требуют жёсткой централизации, а лишь регулирования в определённой части со стороны федеральных органов государственной власти. По этим вопросам, сле­ довательно, могут издаваться федеральные законы и региональные законы, акты ' Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 25.

^ Сергевнин С.Л. - Указ. соч. - С. 89.

главы государства и глав субъектов, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов. Перечень предметов со­ вместного ведения также исчерпывающим образом закреплён в Конституции России.

При этом, перечни, содержащиеся в ст. 71 и 72 Конституции и являющиеся исчерпывающими, сформулированы в достаточно общей, «размытой» форме.

Поэтому по поводу их толкования на практике могут возникать споры, которые необходимо оперативно разрешать с тем, чтобы обеспечить стабильность кон­ ституционных отношений в Российской Федерации.

В целях реализации конституционных принципов федерализма и местного самоуправления, совершенствования деятельности федеральных органов госу­ дарственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Фе­ дерации и органов местного самоуправления и обеспечения разграничения пол­ номочий между ними Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разфаничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами госу­ дарственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления была преобразована в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления (далее - Комиссия). Было установлено, что она является постоянно действую­ щим консультативным органом при Президенте.

Комиссия занялась подготовкой предложений по совершенствованию пра­ вового регулирования разграничения полномочий «в целях упразднения избы­ точных функций органов государственной власти субъектов РФ и органов мест­ ного самоуправления». Возглавил Комиссию первый заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Н. Козак. Кроме того, в состав Комиссии вошли представители Правительства, Федерального Собрания, главы некоторых субъектов.

Рабочей группой Комиссии по общим вопросам организации органов госу­ дарственной власти и местного самоуправления была разработана концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного само­ управления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. Её структура исходит из наличия четырех «блоков»


полномочий публичной власти, предопределенных установленными Конститу­ цией России предметами ведения.

I. Полномочия по предметам ведения Российской Федерации Регулятивные полномочия по установленным статьей 71 Конституции Рос­ сии предметам исключительного ведения федерации могут осуществляться только федеральными органами государственной власти. Осуществление части исполнительно-распорядительных полномочий по этим предметам конкретным федеральным законом может быть возложено на органы исполнительной власти субъектов (за исключением связанных с территориальной целостностью и безо­ пасностью государства). Для передачи органам исполнительной власти субъек­ тов части полномочий по предметам ведения федерации может использоваться форма соглашения (часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации). Од­ нако такая форма делегирования полномочий должна использоваться в строго ограниченных федеральным законом рамках. Контроль за осуществлением пол­ номочий федеральных органов исполнительной власти органами исполнитель­ ной власти субъектов остается за федеральным уровнем власти. Полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые требуют бюджетных расхо­ дов, финансируются исключительно из федерального бюджета либо непосредст­ венно, либо путем предоставления целевых субвенций нижестоящим бюджетам.

П. Полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов Потенциально федеральное регулирование по предметам совместного веде­ ния может быть не только «рамочным», но и в достаточной степени детальным.

Федеральные законы должны учитывать наличие в соответствующих отношени­ ях региональной специфики, допускать многообразие правового регулирования в тех сферах, которые не затрагивают политическое и экономическое единство страны, оставляя значительную часть регулятивных полномочий субъектам. Фе­ деральный законодатель может предоставить им в некоторых сферах общест­ венных отношений, относящихся к совместному ведению, фактически весь объ­ ем этих полномочий или установить только основные принципы правового ре­ гулирования Б соответствующей сфере, не определяя детально порядок реализа­ ции полномочий, объем их финансирования. Это позволит повысить самостоя­ тельность субъектов при регулировании прежде всего тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов. Конкретные способы разграни­ чения полномочий должны быть четко закреплены в федеральном законе, регу­ лирующем общие принципы организации органов государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации. Договорный способ разграничения предметов ве­ дения и полномочий должен применяться только в исключительных случаях.

Делегирование исполнительно-распорядительных полномочий органам испол­ нительной власти субъектов по предметам совместного ведения путем заключе­ ния соглашений также должно использоваться в рамках, строго ограниченных федеральным законом. В нём должны быть закреплены правила «опережающе­ го» правового регулирования субъектов в этой сфере. Существующая модель участия субъектов в принятии федеральных законов, предусмотренная в Кон­ ституции, предоставляет им необходимые и достаточные возможности влияния на содержание федерального законодательства через Совет Федерации, а также через реализацию права законодательной инициативы законодательных (пред­ ставительных) органов государственной власти субъектов. Поэтому предлагает­ ся отказаться от малоэффективной, громоздкой, иногда порождающей полити­ ческие спекуляции процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов.

Заблаговременное предоставление Совету Федерации, субъектам проектов фе­ деральных законов по предметам совместного ведения с обеспечения реализа­ ции ими права законодательной инициативы следует сохранить.

Был подготовлен перечень собственных полномочий органов государствен­ ной власти субъекта федерации по предметам совместного ведения.

III. Полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации По предметам исключительного ведения субъектов их органам государст­ венной власти принадлежит вся полнота регулятивных, исполнительно распорядительных и контрольных полномочий. Эти полномочия должны осуще­ ствляться исключительно за счет бюджетов субъектов. Согласно части 3 статьи 78 Конституции осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти субъектов может быть передано на основе соглашения федеральным ор­ ганам исполнительной власти. Следует установить, что случаи, когда органы исполнительной власти субъектов могут передать осуществление своих полно­ мочий федеральным органам исполнительной власти, должны определяться за­ конами субъектов. Органы государственной власти субъектов не должны сни­ мать с себя ответственность за осуществление принадлежащих им полномочий.

В федеральном законе должны быть закреплены обстоятельства, когда феде­ ральные органы могут взять на себя полностью или частично осуществление полномочий органов государственной власти субъектов. Основания и процеду­ ры такого «федерального вмешательства» должны быть тщательно сформулиро­ ваны в федеральном законе с целью исключения возможности злоупотребления этим правом.

IV. Основы организации местного самоуправления.

В Законе вводится два типа полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осу­ ществление которых финансируется из бюджета субъекта. И предполагается, что здесь федеральное регулирование может быть только рамочным. То есть, перечень таких полномочий, предусмотренных федеральным законом, должен содержаться в главе IV. 1. Субъекты Российской Федерации обязаны выполнять определенные функции, а население, естественно, может с них «спросить», но при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этой функ­ ции и сами ее финансируют из собственных бюджетов. В перечень включены те полномочия, которые представляется важным осуществлять на всей территории страны. Но в то же время они не настолько важны, чтобы обеспечить единооб разное их регулирование. И поэтому здесь главным будет регулирование субъ­ екта. Если имеются вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значе­ ния или же к федеральному ведению, то субъект, имея средства, может принять их к своему рассмотрению, к своему решению. И, во-вторых, это группа полно­ мочий по предметам совместного ведения, которые возлагаются на органы вла­ сти субъектов, но финансируются из федерального бюджета в форме целевых субвенций. Порядок и объемы осуществления этих полномочий детально регу­ лируются федеральными законами. И такие законы должны четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществле­ ние V В п. 5 статьи 26.3 Закона установлено, что до принятия федеральных зако­ нов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного веде­ ния, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Россий­ ской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 указанной статьи полномочия органов государственной власти субъекта по предметам совместно­ го ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счёт и в пре­ делах средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции и федеральным законам.

Тогда получается искусственное выделение вопросов, примыкающих к ис­ ключительному ведению только Российской Федерации и только её субъектов, а категория «совместного ведения» теряет смысл. Хотя в Конституции четко за­ фиксировано, что это совместные предметы ведения и обе стороны являются их равноправными хозяевами. Гришин В.И. полагает, что в этой части законодатель вступает в противоречие с Конституцией. Предметы совместного ведения очень ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 25-32.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 41. - Ст. 5005.

четко делят на предметы ведения или центра, или субъекта. Но при этом субъект Российской Федерации даже, если это предметы ведения центра, должен финан­ сировать их из своего бюджета'. В ходе обсуждения изменений Закона предла­ галось чтобы центр обозначил те полномочия, которые он оставляет себе, а ос­ тальные отдал субъектам. Но данная конструкция, на наш взгляд, не лишённая смысла, не была воспринята. Как бы скрупулезно не устанавливался перечень полномочий субъектов, а их в Законе около четырех десятков, мы всегда будем натыкаться на несовершенство этого подхода. Этот перечень всегда будет ябло ком раздора между субъектом федерации и центром.

Лысенко В.Н. отметил историческую обусловленность того, что очень большое количество полномочий пошли в «общий котел». При принятии Кон­ ституции надеялись урегулировать потом эти вопросы в «рабочем порядке». Од­ нако сегодня официальная позиция власти такова, - Конституцию не менять, хо­ тя он считает, это было бы идеальное решение: раскассировать конституционно закрепленные предметы ведения. Нигде не сказано, что достается федерации из статьи 72 Конституции. То есть нигде, ни в одном законе не прописаны полно­ мочия самой Российской Федерации по предметам совместного ведения. Он приводит высказывание Д.Н. Козака о том, что их слишком много, более 700, и поэтому не хватит ни одного закона, чтобы прописать все эти полномочия.

В ре­ зультате получилась довольно странная картина: деньги и полномочия вроде бы поделены, а конкретного понимания того, кто чем управляет на сегодняшний день, так и не появилось. В этом отношении у нас полномочия остаются не там, где их лучше могут осуществлять, а там, где это более выгодно федеральному центру. Сейчас все полезные ископаемые, водные, лесные ресурсы - доходные предметы ведения федерация полностью забрала себе, а «социалку» и ЖКХ пе Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 40-47.

^ Там же. - С. 33-39.

редала субъектам'. Из 40 предметов совместного ведения по статье 72 только около 10 достались субъектам. И они раскассированы на 41 пункт, а остальные, фактически 30 предметов совместного ведения остались за федеральным цен­ тром. Это не децентрализация, а централизация полномочий. Субъектам доста­ лись наиболее затратные полномочия, которые не соответствуют уровню их раз вития. Перечень собственных полномочий субъектов составлен по принципу «мусорной корзины».

Существует точка зрения, что данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, не­ обоснованно налагающих на субъекты новые полномочия, не обеспеченные со­ ответствующим финансированием. В этих целях в Закон введена норма, преду­ сматривающая, что перечень полномочий субъектов может быть скорректирован только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26.3 самого Закона (ч. 4 ст. 26.3). Та­ ким образом, перечень собственных полномочий субъектов фактически приоб­ ретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам фе­ дерального конституционного закона (в силу регулируемых вопросов). Однако наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых не обеспеченных федеральных мандатов, так как Закон, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятст­ вием для федерального законодателя. Кроме того, самим же Законом преду­ смотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федераль­ ном уровне. Пунктом 4 статьи 26.3 Закона предусматривается также регулиро­ вание федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов. Но и здесь делаются исключения. С другой ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 19-26.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М-, 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 52-57.

стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут уста­ навливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматривают­ ся расходы из бюджетов субъектов (п. 8 статьи 26.3), что также усложняет по­ ложение субъектов и в известной мере обесценивает значение перечня'.

Корепанов СЕ. считает нецелесообразным установление единого перечня полномочий субъектов по предметам совместного ведения в силу колоссального различия в экономическом, социальном, природно-климатическом, этническом положений различных регионов. При осуществлении действующей налоговой политики предложенное расширение расходных полномочий субъектов окажет­ ся неподъёмным для абсолютного большинства региональных бюджетов. Он полагает, что такие полномочия, как поддержка сельскохозяйственного произ­ водства, реализация программ и проектов в области охраны окружающей среды, содействие в трудоустройстве, профессиональной подготовке безработных, ор­ ганизация и финансирование общественных работ и других являются в первую очередь прерогативой федерального центра и предлагает изложить их в такой редакции, которая исключила бы возможность возложения ответственности за их исполнение только на региональный уровень^. На наш взгляд, данное мнение является совершенно обоснованным и согласуется с предложением установить перечень полномочий в сфере совместного ведения именно для Российской Фе­ дерации.

Миронов СМ. выделяет следующие принципы разграничения предметов ведения и полномочий: 1) ориентация, прежде всего, на гражданина, его права и законные интересы;

2) децентрализация исполнительно-распорядительных пол­ номочий, сопровождаемая концентрацией регулятивных и контрольных полно ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - N° 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежньк стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 22-46.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 85-89.

мочий;

3) реалистичность перечня полномочий субъектов;

4) недопустимость произвольного перекладывания обязанностей по осуществлению полномочий на другие уровни публичной власти как федеральным центром на субъекты Феде­ рации, так и последними на местное самоуправление, что, к сожалению, в по­ следнее время стало распространенной практикой;

5) плодотворное сотрудниче­ ство всех ветвей и уровней публичной власти в деле соблюдения прав и закон­ ных интересов населения'.

По нашему мнению, субъекты Российской Федерации сегодня не способны выполнить те функции, которые закладываются в Законе, с учетом существую­ щей разницы их экономического потенциала.

Гришин В.И. считает не совсем обоснованным закрепление полномочий п.

2 статье 26.3 в первую очередь за бюджетом субъектов. Исполнение полномочий по предметам совместного ведения, определяемым статье 72 Конституции Рос­ сийской Федерации предполагает долевое финансирование расходов, исходя из принципа достижения наибольшего эффекта при определении уровня бюджета, из средств которого производятся такие расходы.

В России применяется одна из самых унитаристских формул распределения бюджетных средств между федерацией и субъектами. При этом не все из того, что закреплено за последними, будет надлежащим образом осуществляться, по­ скольку регионы до сих пор не получили соответствующие новому раскладу полномочий финансы. Титов К.А. отмечает, что раньше от всех сборов и нало­ гов в субъектах в среднем оставалось 49 процентов, и 51 процент поступал в центр, то сейчас остается от 36 до 42 процентов. В этих условиях никакая феде­ рация невозможна, и никакие полномочия субъектам в принципе не нужны'^.

'Там же.-С. 17-21.

^ Там же. - С. 40-47.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 19-26.

'* Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 70-75.

Одним из самых тяжелых вопросов разрешения проблем современной рос­ сийской федеративной политики, вне всяких сомнений, является договорный процесс. Здесь соединились в сложнейшем переплетении противоречия, несовер­ шенные, а нередко полностью «упущенные» поля в самых различных сферах - в праве и политике, в экономике и управлении. Наивысший пик процесса договор­ ного регулирования пришелся на 1996 и 1997 годы, в течение которых было за­ ключено максимальное количество договоров - 19 и 14*. Как правило, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий были двусторонними, однако в ряде случаев их участниками являлись органы государственной власти края или области и автономного округа в их составе. Было заключено более сорока дого­ воров о разграничении предметов ведения и полномочий. Их оценка не одно­ значна. С одной стороны, они позволяют учесть специфику составных частей федерации, смягчить противоречия между положениями Конституции Россий­ ской Федерации и конституций (уставов) её субъектов. С другой, расширение договорной практики приводит к «размыванию» предметов ведения, снижению универсальности федерального конституционного регулирования.

Зачастую учёные-юристы исходят из двух основных точек зрения. В част­ ности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двусторон­ нее регулирование государственно-властных полномочий участниками феде­ ральных отношений создаёт гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы федерации в целом, так и её субъектов^. А Н. Варламова указывает, что конституционный вариант разграничения предме­ тов ведения (ст. 71-73), на незыблемости которого настаивает федеральный за­ конодатель, допускает неоднозначную интерпретацию и просто не может быть реализован без договорной конкретизации. Конституция разграничивает только ' Карчаа Р. Состояние и некоторые перспективы договорного регулирования федеративных отношений в России. // Право и жизнь. - 2001. - № 41. - http://www.law-n-life.ru.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.