авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Ликолетова, Светлана Вячеславовна 1. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской ...»

-- [ Страница 4 ] --

тов по предметам совместного ведения в соответствии с установленной в Конституции процедурой.

В пользовании данными правами субъекты федерации юридически равно­ правны. В то же время реализация этих прав остаётся проблематичной как в юридическом, так и в практическом аспектах \ Другой вариант проявления принципа федерализма в законодательном про­ цессе - наделение правом законодательной инициативы Совета Федерации. В нём проявляется коллективный интерес субъектов, например межрегиональный.

В силу своей конституционно-правовой природы из всех федеральных органов именно Совет Федерации имеет наиболее тесные связи с субъектами и, следова­ тельно, должен использовать их для реализации сотрудничества и партнерства, и, в первую очередь, через специально созданный Совет законодателей. Учиты­ вая размеры Российской Федерации, нельзя не брать в расчёт при разработке её федеральных законов такой фактор, как общность региональных проблем не­ скольких субъектов одновременно. Рассматривая Совет Федерации как коллек­ тивного представителя субъектов, ему в законодательном процессе принадлежат следующие права: право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), право одоб­ рения или отклонения обычного законопроекта, направленного в Совет Федера­ ции Государственной Думой (ч. 4 ст. 105), право одобрения или отклонения фе­ деральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108);

право создания согласитель­ ной комиссии для преодоления возникших разногласий (ч. 4 ст. 105), право по­ вторного рассмотрения законопроекта, отклонённого Президентом РФ (ч. 3 ст.

107). Как гарантию права участия Совета Федерации в законодательном процес­ се в отношении важнейших вопросов государственной жизни можно назвать ст.

106, указывающую круг законопроектов, по которым обязательно должно быть принято решение Советом Федерации. В целом же, по мнению М.Ф. Прохорова, деятельность верхней палаты сводится не столько к законотворчеству, сколько ' Российская Федерация и её субъекты: проблема укрепления государственности. (Круглый стол) // Государство и право. - 2001. - № 7. - С. 97.

к определённой стабилизирующей роли, к общему политико-правовому контро­ лю'.

Лысенко В.Н., основываясь на изучении опыта ФРГ, предлагает следующий подход - проекты законов Правительство должно вносить не в Госдуму, а в Со­ вет Федерации, который даёт отзыв, где с точки зрения регионов высказываются предложения, как улучшить эти законопроекты. Если Госдума в первом чтении не учла этих рекомендаций, то должно следовать жёсткое вето, а закон возвра­ щаться в первое чтение. Таким образом, по его мнению, Совет Федерации яв лялся бы действительно влиятельным органом власти. На наш взгляд, предло­ женная схема имеет немало преимуществ. Её было бы целесообразно применять, хотя и не в столь жёсткой форме, с целью повышения влияния Совета Федера­ ции на принятие федеральных законов, перечисленных в ст. 106 Конституции России, по аналогии с установленным в ст. 104 требованием внесения «финан­ совых законов» только при наличии заключения Правительства Российской Фе­ дерации.

Савельева Е.М. отмечает, что для того, чтобы федеральные законы учиты­ вали все значимые особенности общественных отношений в различных регио­ нах России (или позволяли их учесть в законах субъектов), необходимо реальное участие в работе над проектами законодателей субъектов. Существует практика не рассмотрения Государственной Думой большинства законопроектов, внесён­ ных парламентами субъектов. Можно по-разному оценивать качество разрабо­ танных законодательными органами власти субъектов проектов федеральных законов и их пригодность к включению в систему действующего законодатель­ ства, но эти вопросы должны решаться на пленарном заседании Государствен­ ной Думы при рассмотрении законопроекта в первом чтении. Кроме того, от­ крытое обсуждение даст всем субъектам права законодательной инициативы возможность учесть в своей дальнейшей работе требования к законопроектам.

' Прохоров М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Российская юстиция. - 1997. -Ш 12. - С. 11-12.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 19-26.

предъявляемые Государственной Думой, и повысить качество законодательных предложений. Также необходимо принять во внимание, что внесение предложе­ ний и замечаний в Государственную Думу представляет для законодательных органов субъектов значительно большие сложности, чем для других субъектов права законодательной инициативы. Решение должно быть принято парламен­ том субъекта, что требует дополнительных затрат сил и времени. И при этом проделанная работа может остаться невостребованной*. С другой стороны, это необходимая работа, в ней субъект заинтересован, и эта деятельность должна стать обычной, плановой. Вместе с тем. Конституция не определяет, какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения. Более того, ею не предусмотрен особый порядок рассмотрения и принятия федеральных зако­ нов по предметам совместного ведения, который позволял бы в обязательном порядке учитывать мнение отдельных субъектов по законопроекту.

Статья 26.4 Закона устанавливает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (предста­ вительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов. Законопроекты после их внесения в Государственную Думу направ­ ляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные орга­ ны государственной власти субъектов для предоставления ими в нижнюю пала­ ту в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если законодатель­ ные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создаётся согласи­ тельная комиссия. Порядок формирования комиссии также до сих пор законода­ тельно не определён. Учёными было высказано мнение, в соответствии с кото рым, дальнейшая работа над таким законопроектом должна быть прекращена.

При этом законом предусмотрено, что мнение указанных органов государствен ' Российская Федерация и её субъекты: проблема укрепления государственности. (Круглый стол) // Государство и право. - 2001. - № 7. - С. 98.

^ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно практическое пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2000. - С. 140.

ной власти субъектов должно быть единодушным, в противном случае оно будет считаться не выраженным. Законодателем не даётся оценки данного факта. Обя­ заны ли в этом случае органы государственной власти субъекта принять какое либо решение (положительный или отрицательный отзыв), расценивается ли это «не выраженное мнение» одобрением или неодобрением законопроекта? На наш взгляд, данная ситуация должна означать отрицательный отзыв. И вообще Закон требует предоставление отзывов двумя высшими органами государственной власти субъекта, а не самого субъекта, поэтому необоснованно требование еди­ нодушия в оценке законопроекта законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов. Было высказано предложение, согласно которому без получения положительного за­ ключения из определённой части субъектов законопроект вообще не может быть рассмотрен в первом чтении'. При этом заключение должно быть предоставлено в строго определённые (разумные) сроки, при нарушении которых оно счита­ лось бы положительным. Такая формулировка, если исходить из законодательно предложенной процедуры, позволила бы реально учитывать мнение субъектов по вопросам совместного ведения.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, приня­ тые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы власти субъектов для предоставления поправок в 30 дневный срок, до истечения которого рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Приведённое законодательное регулирование данного вопроса является не­ достаточным. Из текста Закона видно, что основные процедурные вопросы по­ лучат своё закрепление в Регламенте Государственной Думы, который может быть в любое время изменён ею по своему усмотрению. По нашему мнению, та­ кой важный вопрос должен получить именно законодательное закрепление.

' Усе А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999.-№ 9.-С. 17-18.

Такая возможность учёта мнения субъектов при принятии федеральных за­ конов по вопросам совместного ведения может быть рассмотрена как прямое проявление принципа федерализма. Однако в данной связи важное значение может иметь не только провозглашение этого принципа, но и гарантии его реа­ лизации. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Думой проектов федеральных законов в сфере совместного ведения на заключение, которое не может быть проигнорировано. В результате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения^.

Непроработанность механизма взаимодействия федеральных и региональ­ ных органов государственной власти проявляется и в том, что нигде не установ­ лены последствия нарушения сроков предоставления законопроектов субъектам, что на практике не позволяет им в нормальном порядке рассмотреть и принять по ним решение. В законодательстве не определён порядок разрешения кон­ фликтов между федерацией и субъектами по поводу объёма федерального регу­ лирования вопросов совместного ведения. Это может привести к излишнему вторжению федерации во внутренние дела субъектов и невозможности учёта специфики регионов.

В Конституции также не предусмотрено право федеральных органов на от­ мену каких-либо актов субъектов, принятых ими по предметам своей компетен­ ции, таким образом, круг законодательных полномочий субъектов в достаточной степени защищен юридическими гарантиями. Однако они не могут быть рас­ смотрены в плане абсолютного верховенства их правовой деятельности на тер­ риториях своего ведения. Подобная ситуация, характерная для конфедеративно ' Прохоров М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Российская юстиция. - 1997. -№ 12. - С, 11.

^ Тихомиров Ю. А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. - 1998. №7.-С. 8.

го союза, вообще не приемлема для государства с федеративным устройством.

Поэтому Конституция России не предусматривает как возможности рецепции федеральных законов (хотя бы в самом смягчённом виде), так и права их нулли­ фикации со стороны органов субъектов'.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции России Президент Российской Фе­ дерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной вла­ сти субъектов в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим су­ дом. Данное право Президента проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80), из принципов единства систе­ мы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и единства системы исполнительной вла сти (ч. 2 ст. 77), В перечне правовых актов, которым не должны противоречить акты органов исполнительной власти субъектов, отсутствуют указы Президента и постановления Правительства. При этом глава государства в рамках Консти­ туции имеет право путём издания указов устранять пробелы в правовом регули­ ровании по вопросам, требующим именно законодательного решения. То есть Президент как бы подменяет законодателя по вопросам регулирования, но не по юридической силе акта. Можно сделать вывод о том, что в данном случае при отсутствии федерального закона, но при наличии подобного указа Президента, органы государственной власти субъектов могут заниматься собственным пра­ вовым регулированием с условием, что их правовые акты не будут противоре­ чить уже принятым федеральным законам и, конечно же. Конституции России.

Президент же при таком рассмотрении вопроса не будет обладать правом приос­ тановления действия таких актов.

Органы исполнительной власти субъектов могут принимать нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения и по вопросам исключительно ' Ржевский В.А., Киселёва В.А. Субъекты Российской Федерации: типология и конституци­ онные основы организации // Государство и право. - 1994. - № 5. - С. 45- 46.

^ Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - № 1. - С. 111.

го ведения субъектов, а также во исполнение решений, принятых по вопросам исключительного ведения федерации. Но части 2 статьи 85 Конституции Рос­ сийской Федерации полномочия Президента Российской Федерации определены вне зависимости от этого факта. На наш взгляд, глава государства должен обла­ дать таким правом, раз уж оно закреплено в Конституции России, как гарант Конституции, только если органы исполнительной власти субъекта принимают нормативные правовые акты по вопросам своего исключительного ведения, по­ скольку в данном случае органы исполнительной власти федерации и субъектов не представляют собой единой системы исполнительной власти, которой свой­ ственна иерархическая соподчинённость и возможность осуществления контро­ ля. Если же нормативные правовые акты принимаются органами исполнитель­ ной власти субъекта во исполнение решений, принятых по вопросам исключи­ тельного ведения федерации, а также по вопросам совместного ведения, то пра­ во приостанавливать их действие или отменять необходимо закрепить за Прави­ тельством Российской Федерации. Было высказано мнение о неоправданности предоставления Президенту права приостанавливать действие актов органов ис­ полнительной власти субъектов в указанных случаях. Данный вопрос должен находиться в ведении конституционных судов.' С возможностью Президента определять «легальность» актов органов ис­ полнительной власти субъектов взаимосвязан вопрос о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнитель­ ного органа) субъекта в соответствии с Законом.

Вообще Конституцией 1993 года прямо не предусматривается, что по во­ просам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федераль­ ных законов, могут быть изданы указы Президента. Конституционный Суд Рос­ сийской Федерации признал такую практику не противоречащей Конституции.

Так, в Постановлении от 30 апреля 1996 г. №11-П он установил, что в соответст­ вии со ст. 80 Основного закона Президент Российской Федерации является га ' Лебедев В.А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъек­ тах Российской Федерации. - Челябинск: Законодательное Собрание Челябинской области, 2000.-С. 26.

рантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаи­ модействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Кон­ ституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным за­ конам, а их действие во времени ограничивается моментом до принятия соот­ ветствующих законодательных основ. Данное Постановление сложно оценить однозначно. Несмотря на то, что такая мера может оказаться оправданной на пе­ риод становления системы законодательства, слишком велики опасения, связан­ ные с появлением потенциальной возможности подмены законов «указным пра­ вом» Президента'. Это право главы государства влечёт неустойчивость правово­ го положения субъектов права, поскольку законодательное урегулирование во­ проса может существенно отличаться от порядка, предусмотренного указом Президента Российской Федерации, Таким образом, в данном случае существует уже давно обсуждаемая в науке проблема соотношения закона и указа.

Федерация сильна тогда, когда законодательство субъектов является про­ должением федерального, детализируя его сообразно интересам федерации и её субъектов. Для этого необходимо усилить контроль, в том числе предваритель­ ный, за конституционностью нормативных правовых актов не только субъектов, но и федерации. Это тем более актуально, так как около 30% поступающих еже­ годно на экспертизу в Министерство юстиции нормативных правовых актов, принятых в субъектах, признаются не соответствующими Конституции России и федеральному законодательству. Органы государственной власти ряда регионов вообще не присылают свои нормативные акты в Минюст или присылают их не регулярно. Обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъек­ тов Конституции и федеральным законом относится к сфере совместного веде­ ния.

'Там же-С. 18-19.

^ Доронин Е. Н. О практике работы региональных институтов законодательства // Журнал российского права. - 1999. - № 9. - С. 137.

Выделяют такое понятие как мониторинг правового поля (пространства) и правоприменительной практики в России, под которым понимается:

1) постоянный, основанный на научной методологии контроль правовой сис­ темы с охватом правотворчества, правоприменения, правоисполнения, развития правосознания и правовой культуры федеральных, региональных и муниципальных органов власти, предпринимателей и всего населения России;

2) комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогно­ за состояния законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общест­ ва и государства;

3) отслеживание динамики развития и действенности законодательства и всей совокупности нормативных правовых актов с учётом уровней и форм нормотворчества, видов и тематики актов, адресатов их исполнения и применения, а также оценки их эффективности в разных структурах обще­ ства и государственной деятельности во временных, пространственных и функциональных границах;

4) анализ практики применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

По материалами «круглого стола» на тему «Мониторинг правопримени­ тельной практики: реальность и перспективы», проведенного 3 июля 2002 года, и парламентских слушаний на тему «Мониторинг правового поля и правопри­ менительной практики», проведенных 5 декабря 2002 года сопоставление ре­ зультатов деятельности органов, занимающихся проблемами «обеспечения еди­ ного правового пространства», с их количеством заставляет сделать неутеши­ тельный вывод о слабой эффективности их работы на данном направлении^.

В составе конституционных полномочий Совета Федерации и Государст­ венной Думы закреплено проведение анализа и прогноза законодательства и ' Аналитический вестник. - М., 2003. - № 17 (210)/1. - Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. - С. 3-4.

^ Усе А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999.-№9.-С. 18.

практики его применения. Однако палаты парламента осуществляют его только в рамках деятельности комитетов и комиссий, в пределах вопросов их исключи­ тельного ведения. И хотя подобная деятельность приносит свои плоды, но она направлена главным образом на решения конкретных, а не стратегических задач.

Очевидно, что отсутствие у Федерального Собрания России полной, комплекс­ ной информации об использовании и применении результатов своей деятельно­ сти во всех сферах общественных отношений, существенно сказывается на каче­ стве принимаемых законов'.

Наиболее значительный опыт в сфере осуществления мониторинга имеют органы судебной власти. Именно их деятельность по обобщению практики при­ менения нормативных правовых актов в наибольшей степени носит аналитиче­ ский характер. Она также направлена на совершенствование правоприменитель­ ной практики и на выявление пробелов в законодательстве, требующих соответ­ ствующего восполнения. Вместе с тем, надо иметь в виду, что подобная работа судебных органов не относится к основному виду их деятельности, что также оказывает влияние на эффективность осуществляемого ими мониторинга. Кроме того, они могут реализовывать свои законодательные инициативы только в пре делах вопросов своего ведения. Данные обстоятельства не позволяют сделать общий анализ и представить общую картину правового пространства Россий­ ской Федерации. Между судами и законодательными органами отсутствует по­ стоянное взаимодействие в части системного восполнения пробелов в правовом пространстве. Для обеспечения соответствия нормативных правовых актов Кон­ ституции учреждён специальный орган - Конституционный Суд Российской Федерации, который имеет право признавать не соответствующими Конститу­ ции нормы республиканских конституций, уставов и других законов субъектов.

Активно и эффективно мониторинг правового поля используется в на­ стоящее время органами прокуратуры при осуществлении ими функций надзора за законностью нормативных правовых актов.

' Аналитический вестник. - М., 2003. - № 17 (210)/1. - Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. - С. 6.

^Там же. - С. 7.

Федеральные органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции осуществляют контроль в области исполнения «своих» (профиль­ ных и часто созданных по их инициативе) законов и нормативных актов. Право­ охранительные органы ведут статистику, их научные учреждения время от вре­ мени проводят анкетирование по вопросам эффективности правовой основы.

Эта деятельность не скоординирована, не является обязательной, осуществляет­ ся при отсутствии единой методологической основы и поэтому не приносит зна­ чимых результатов для ориентации законотворческой деятельности, определе­ ния ее стратегии и системного развития и не влияет на результаты правоприме­ нения'.

Согласно Указу Президента «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы феде­ рального округа или субъекта, находящегося в его составе, относится к функци­ ям полномочного представителя Президента в соответствующем округе. В слу­ чае возникновения разногласий между федеральными и органами государствен­ ной власти субъектов на него возлагается обязанность проведения согласитель­ ных пpoцeдyp^ Таким образом, одной из первых задач, которые должен решить аппарат полномочного представителя Президента, была задача приведения в со­ ответствие федеральному законодательству нормативных правовых актов субъ­ ектов. По состоянию на 20 апреля 2004 года в Уральском федеральном округе действовало 2639 законов и 5801 актов органов исполнительной власти, из кото­ рых в стадии приведения в соответствие с федеральным законодательством по мерам прокурорского реагирования находились 23 закона (0,8 %) и 11 актов ор­ ганов исполнительной власти (0,2 %). Проверки осуществлялись по поручению ' Там же.-С. 17-18.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.

^ Российская Федерация и её субъекты: проблема укрепления государственности. (Круглый стол) // Государство и право. - 2001. - № 7. - С. 101.

полномочного представителя Президента по УрФО окружной инспекцией Глав­ ного контрольного управления Президента Российской Федерации^ Особая роль в осуществлении мониторинга правового пространства в на­ стоящее время отводится Министерству юстиции Российской Федерации, к компетенции которого в соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»^ отнесено полномочие по ведению феде­ рального регистра нормативных правовых актов субъектов (при Министерстве действует Научный центр правовой информации). Кроме того, помимо учёта в соответствии с Указами Президента от 3 декабря 1994 года № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Рос­ сии», от 2 мая 1996 года № 645 «О мерах по развитию органов юстиции Россий­ ской Федерации» Министерство юстиции Российской Федерации вправе осуще­ ствлять анализ актов субъектов федерации^. Его заключения на эти акты носят рекомендательный характер. Для более оперативного реагирования необходимо предоставить министерству право обращения в суд по выявленным фактам про­ тиворечия региональных актов федеральному законодательству.

Постановлением Правительства от 29 ноября 2000 г. № 904'* утверждено по­ ложение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов. Он ведётся в целях обеспечения контроля за соответствием норма­ тивных правовых актов субъектов Конституции России и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, соз­ дания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъ­ ектов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

* По данным Окружного информационного центра (интервью полномочного представителя Президента в УрФО Петра Латышева) 12 мая 2004 года, http://uralfo.ru/interview24.html ^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 33. -Ст. 3356.

^ Аналитический вестник. - М., 2003 г. - № 17 (210)/1. - Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики;

методология и мировоззрение. - С. 25-26.

• Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 49. - Ст. 4826.

* В него включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные пра­ вовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов, нормативные правовые акты высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов, органов исполни­ тельной власти регионов, затрагивающие права, свободы и обязанности челове­ ка и фажданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В случае если в результате юридической экспертизы указанных актов, про­ водимой Министерством юстиции, установлено их несоответствие Конституции или федеральному закону, его экспертные заключения включаются в федераль­ ный регистр в качестве дополнительных сведений. Внесение сведений в регистр осуществляют территориальные органы министерства.

Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных орга­ нов) субъектов обеспечивают направление в Министерство юстиции через его территориальные органы копии нормативных правовых актов субъектов в 7 дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых пуб­ ликуются указанные акты, полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в федеральный регистр.

Приказом Министерства юстиции от 22 октября 2002 № 287 утверждено положение о федеральном управлении Министерства юстиции Российской Фе­ дерации по федеральному округу'. Оно является окружным территориальным органом Минюста. К его задачам относится, в частности, организация и осуще­ ствление контроля в федеральном округе за соответствием федеральному зако­ нодательству актов органов государственной власти субъектов. К числу его функций отнесена организация работы и осуществление контроля за проведени­ ем юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов на предмет их соответствия Конституции и федеральным законам, внесение при необходи­ мости соответствующих предложений полномочному представителю Президен­ та в федеральном округе и в Минюст, а также анализ формы, результатов и эф ' Российская газета. - 6 ноября 2002. -№ 212.

фективности участия территориальных органов Минюста Российской Федера­ ции в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов федерального округа, изучение форм и методов этой работы.

Федеральное управление в пределах своей компетенции осуществляет взаимодействие:

1) с полномочным представителем Президента, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов, входящих в состав федерального округа;

2) с органами прокуратуры при осуществлении контроля за соответствием Конституции и федеральному законодательству актов органов государст­ венной власти субъектов в федеральном округе;

3) со СМИ по проблемам в сфере юстиции в федеральном округе;

4) и др.

С августа 2000 года по май 2001 года Министерство юстиции провело экс­ пертизу 41327 нормативных правовых актов субъектов, подготовило 5233 за­ ключения, на основании которых в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством приведено 3068 нормативных актов субъектов. За этот же период Прокуратура России внесла в органы государственной власти субъектов 2183 протеста, 695 представлений и направила в судебные органы 1389 заявле­ ний. На основании этих материалов в соответствие с Конституцией и федераль­ ным законодательством были приведены 67 из 87 конституций и уставов субъ­ ектов, а также 3312 иных нормативных правовых актов.

За первые полгода (по 31 октября 2000 г.) в Центральном федеральном окру­ ге территориальными органами Министерства юстиции России рассмотрено нормативных правовых актов и 139 проектов. По 263 актам (29 %) были состав­ лены заключения о несоответствии их Конституции и федеральному законода­ тельству. Было направлено 182 заключения в органы прокуратуры, 6 - Главному федеральному инспектору, 158 - в органы исполнительной власти субъекта - в законодательные органы субъекта Российской Федерации. В результате при­ ведено в соответствие 119 (42 %) нормативных правовых актов. Из них 58 были отменены, 32 изменены, а в 2000 внесены поправки, 15 актов решениями судов были признаны противоречащими федеральному законодательству, было удов­ летворено 14 протестов прокуратуры.

В Приволжском федеральном округе подобная работа характеризуется сле­ дующими цифрами: территориальными органами Министерства юстиции рас­ смотрено 5990 нормативных правовых актов (в июле - 3613, августе - 381, сен­ тябре - 691, октябре - 1016). По 408 актам (6,8 %) были составлены заключения о несоответствии их Конституции и федеральному законодательству. По итогам признания были направлены соответствующие заключения в Министерство юс­ тиции - 126, Главному федеральному инспектору - 215, в прокуратуру субъ­ ектов - 281;

в исполнительные органы власти субъектов - 213;

в законода­ тельные - 182. По результатам рассмотрения органами, принявшими акты, из законодательных органов получено 93 ответа (83 положительных и 10 отрица­ тельных), из исполнительных органов государственной власти субъектов по­ лучено 84 ответа (все положительные). По результатам рассмотрения органа­ ми прокуратуры получено 162 ответа, из них принесено 63 протеста.

В Северо-Западном федеральном округе территориальными органами Ми­ нистерства юстиции рассмотрено 1794 нормативных правовых актов. По актам (37 %) были составлены заключения о несоответствии их Конституции России и федеральному законодательству. Были направлены соответствую­ щие заключения: 418 - в органы, принявшие акт;

9 - полномочному Предста­ вителю Президента по Северо-Западному федеральному округу;

9 - Главному федеральному инспектору;

8 - в законодательные органы;

10 - в исполни­ тельные органы;

26 - в прокуратуру. В результате приведено в соответствие с федеральным законодательством 32 (4,8 %) акта субъектов.

В Уральском федеральном округе за тот же период территориальными ор­ ганами Министерства юстиции России было рассмотрено 5219 нормативных правовых актов. По 354 актам (7 %) были составлены заключения о несоот­ ветствии их Конституции и федеральному законодательству. Были направле­ ны соответствующие заключения: 216 - в законодательные органы, 135 - в исполнительные органы, 317 - в прокуратуру, 133 - главному федеральному инспектору, 55 - в Минюст. По результатам рассмотрения прокуратурой было внесено 78 протестов и 28 представлений.

В Дальневосточном федеральном округе было рассмотрено 856 норматив­ ных правовых актов, по 190 актам (22,2%) были составлены заключения о не­ соответствии их Конституции и федеральному законодательству.

По информации Министерства юстиции, в результате работы в Приволж­ ском федеральном округе было приведено в соответствие с федеральным за­ конодательством 285 (70 %) актов субъектов: изменено и дополнено 120 ак­ тов, отменены 102 акта, принято 10 решений судов, удовлетворено 53 протес­ та прокуратуры'.

В Уральском федеральном округе массив действующих нормативных пра­ вовых актов на 01 января 2003 г. составил 7680 актов: законов - 2540;

иных нормативных правовых актов - 5140. Количество проведённых территориаль­ ными органами юстиции юридических экспертиз - 3445, из них: 885 по зако­ нам и 2467 по иным нормативным правовым актам. Положения, несоответст­ вующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодатель­ ству, выявлены в 229 нормативных правовых актах, из них: 98 законы и иной нормативный правовой акт. Количество нормативных правовых актов, не приведённых в соответствие с Конституцией Российской Федерации и фе­ деральным законодательством составило 60, из них: 48 законов, 12 иных ак тов^. На 01 апреля 2003 г. не приведёнными в соответствие с федеральным за­ конодательством осталось 73 нормативных правовых акта, из них: 42 закона и 31 иной нормативный правовой акт^.

' Цит. по: Арзуманов С. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству: предварительные итоги. // Право и жизнь. 2001. - № 41. - http://law-n-life.ru.

^ Информационно-справочные материалы к совещанию О деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации в субъектах Российской Федерации (Уральский федеральный округ) 13 мая 2003. - Екатеринбург: Издательство УрГУ, 2003. - С.

42-43.

^ Там же. - С. 46.

Таким образом, можно сказать, что в России ещё не сформировалась закон­ ченная, цельная система законодательства, причём не только на региональном, но и на федеральном уровне. Правовое закрепление получили только отдельные стороны взаимодействия федерации и субъектов, направленные на создание единого правового пространства. Не достаточно урегулирована процедура учёта мнения субъектов при принятии федеральных законов, взаимного влияния феде­ ральных и региональных органов власти по приведению в соответствие двух уровней законодательства. Надлежащая реализация этих положений затрудняет­ ся в том числе тем, что правосознание законодателей не совпадает по ряду пози­ ций с ценностями, установленными Конституцией, отсутствуют координацион­ ные процедуры. Это влечёт коллизии правоприменения, нарушение прав и сво­ бод человека и гражданина.

2.2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГО­ СУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕК­ ТОВ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ Пребывание в составе Российской Федерации в качестве субъекта предпо­ лагает взаимодействие с федеральными органами государственной власти, уча­ стие в их работе. Одними из основных вопросов их взаимного влияния друг на друга являются возможности федерации регулировать (закреплять в федераль­ ном законодательстве) принципы организации и деятельности органов государ­ ственной власти субъектов, а также возможности влияния последних на функ­ ционирование системы федеральных органов государственной власти.

Конституция России устанавливает, что государственную власть в субъекте осуществляют образуемые им государственные органы. Вместе с тем, систем­ ный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет видеть, что федеральный зако­ нодатель не указывает субъекту, как должны именоваться создаваемые им орга­ ны, так как они образуются им самостоятельно. Но поскольку положение об ор ганах государственной власти субъектов следует в Конституции Российской Фе­ дерации сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов госу­ дарственной власти, то это означает, что схема основных органов субъекта и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, то есть включать орга­ ны, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на фе­ деральном уровне. Положения ч. 2 ст. И связаны и со ст. 10 Конституции Рос­ сии, которая закрепляет принцип разделения властей. Следовательно, государст­ венная власть в субъекте Российской Федерации должна строиться на принципе разделения властей, а также на основе самостоятельности этих органов.

Чтобы система органов государственной власти субъекта находилась в единстве с системой органов государственной власти всей федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно, соответ­ ствовать республиканской форме правления, принципам правового, социального и светского государства и т. д. Следовательно, ни один субъект не вправе закре­ плять систему органов государственной власти и основы их деятельности, на­ рушая требования главы 1 Конституции России.

Согласно п. «г» ст. 71 Конституции, в ведении Российской Федерации нахо­ дится установление системы федеральных органов законодательной, исполни­ тельной и судебной власти, порядок их организации и деятельности;

формиро­ вание федеральных органов государственной власти. Вместе с тем, согласно п.

«н» ст. 72, в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов нахо­ дится установление общих принципов организации системы органов государст­ венной власти и местного самоуправления. По мнению В.А. Лебедева, из смысла данной нормы следует, что в ней, во-первых, отражается возможность федера­ ции участвовать в установлении указанных «общих принципов» для субъектов;

во-вторых, закрепляется право субъектов участвовать в установлении общих принципов организации системы федеральной государственной власти и влиять на деятельность различных федеральных органов'. На наш взгляд, указанные положения можно понимать следующим образом. В статье 72 Конституции на­ шёл своё выражение принцип единства системы государственной власти. Дан­ ный вопрос имеет одинаковое значение как для всего государства в целом, так и для каждого его субъекта. Это также подтверждает вывод о том, что основы конституционного строя, касающиеся формы государства, определены для обо­ их уровней государственной власти: федерального и регионального. Установле­ ние общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется федерацией при обязательном уча­ стии субъектов. А в статье 71 закреплено исключительное право Российской Федерации устанавливать систему собственных органов государственной вла­ сти, в общем виде она была определена на референдуме при принятии Консти­ туции Российской Федерации. При этом регионы не могут нормативно регули­ ровать данную сферу. Таким образом, общие принципы организации системы органов государственной власти должны быть едиными на всех уровнях.

При этом, возникает естественный вопрос о возможности Российской Феде­ рации устанавливать систему региональных органов власти с учётом положения ч. 2 ст. 10 Конституции России. Общие принципы организации государственной власти в субъектах в той или иной форме закреплены практически во всех кон­ ституциях федеративных государств. Однако пределы федерального регулиро­ вания данной сферы общественных отношений весьма разнятся: от «поверхно­ стной» аргентинской модели до относительно «детализированных» мексикан­ ской и канадской.

Российская конституционная модель регулирования основ организации ор­ ганов власти субъектов носит промежуточный характер: с одной стороны, кон­ ституционное закрепление общих принципов организации государственной вла­ сти в субъектах носит предельно общий характер, с другой, - сами общие прин­ ципы, содержащиеся в нормах Закона можно охарактеризовать как сверх ' Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - Челябинск: Законодательное Собрание Челябинской об­ ласти, 2000. - С. 6.

детализированнные. Более того, они имеют тенденцию к дальнейшей конкрети­ зации, что порождает проблему соответствия содержания данного Закона его на­ званию, а также конституционным рамкам федерального законодательного ре­ гулирования данной сферы общественных отношений.

Среди недостатков российской конституционной модели закрепления основ организации власти субъектов необходимо отметить также и то, что сама Кон­ ституция России предусмотрела принятие по данному вопросу обычного феде­ рального, а не федерального конституционного закона. Это позволило законода­ телю (впрочем, не без участия представителей субъектов в «верхней» палате российского парламента) значительно понизить статус правового регулирования данного вопроса и длительное время затягивать с принятием федерального зако­ на, определяющего организацию власти в субъектах, что негативно сказалось на практике государственного строительства'. В результате субъекты имеют воз­ можность определять самостоятельно весьма узкий круг вопросов (название ре­ гиональных органов, их виды, структуру, количественный состав, виды издавае­ мых ими нормативных правовых актов и п. п.). При этом в Законе к ведению Федерации отнесены практически все «системные» аспекты организации и дея­ тельности органов государственной власти субъектов. Данные меры можно оха­ рактеризовать как превентивные: федерация императивно создаёт рамки, дейст­ вуя в которых субъекты Российской Федерации, осуществляя собственное пра­ вовое регулирование рассматриваемого вопроса, не смогут нарушить конститу­ ционно установленные основные права и свободы человека и гражданина, кото­ рые являются едиными независимо от места его проживания, а также нормы фе­ дерального законодательства. Более того, как справедливо указывает В,А. Лебе­ дев, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции России субъекты могут устанавливать только свою систему органов законодательной и исполнительной власти. Им не дано права устанавливать свою систему органов судебной власти. В соответст ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 73-113.

^ Лебедев В.А - Указ. соч. - С. 15-16.

В И со ст. 118 Конституции России судебная система Российской Федерации ус­ И танавливается ею самой и федеральным конституционным законом. В Поста­ новлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года № 3-п' указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов. Дан­ ная правовая позиция подтверждена в Определении Конституционного Суда от 12 марта 1998 года N 32-0. Это также подтверждается положениями ст. 2 Зако­ на, согласно которой систему органов государственной власти субъекта состав­ ляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъ­ екта (далее - законодательный орган субъекта), высший исполнительный орган государственной власти субъекта (далее - высший исполнительный орган субъ­ екта), иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые им в соответствии с конституцией (уставом), которой (которым) может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта.

Что касается второго аспекта рассматриваемой проблемы, то здесь в первую очередь следует отметить, что ст. 136 Конституции предусматривает, что по­ правки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов. Таким образом, федерация не может абсолютно самостоятельно, произвольно изменить свою систему государственных органов, закреплённую в Конституции Российской Федерации. В Основном законе закреплена довольно сложная процедура внесе­ ния поправок, которая предполагает участие субъектов.

В ст. 1 Закона закреплены принципы деятельности органов государственной власти субъектов. К ним относятся: государственная и территориальная целост­ ность Российской Федерации, распространение её суверенитета, а также верхо­ венство Конституции России и федеральных законов на всей её территории, единство системы государственной власти (в отличие от закреплённого в ст. ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 7. - Ст. 700.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 12. - Ст. 1175.

Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 41. - Ст. 5005.

Конституции России принципа единства системы органов государственной вла­ сти), принцип разделения властей, разграничение предметов ведения и полно­ мочий, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принадле­ жащих им полномочий.

В Законе достаточно жёстко и детально устанавливаются требования к по­ рядку формирования органов государственной власти субъектов. В частности, много разногласий вызвало закрепление в Законе (п. 5 ст. 18, ст. 30.1) макси­ мального срока полномочий высшего должностного лица (руководителя высше­ го исполнительного органа) субъекта и возможности избрания одного лица на эту должность не более двух сроков подряд. Эта норма применяется без учета начавшегося до вступления в силу Федерального закона № 95-ФЗ срока, на ко­ торый избиралось лицо, замещавшее на день его вступления в силу должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Фе­ дерации от 9 июля 2002 г. № 12-П' субъекты при образовании ими органов госу­ дарственной власти и установлении порядка их формирования и функциониро­ вания обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя. Кон­ ституция России непосредственно не закрепляет в качестве элемента механизма формирования органов исполнительной власти субъектов максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного ли­ ца (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта, а также порядок определения повторности сроков пребывания в соответствующей должности. В ее статье 77 (часть 1) содержится общее требование: система органов государст­ венной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципа­ ми организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом в части оптимального Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 28. - Ст. 2909.

для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сро­ ков ориентирующей является норма статьи 81 (часть 3), согласно которой одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта, наделенное публичными полномочиями в системе государственной власти, обладает специальным конституционно правовым статусом, частью которого являются обусловленная выборностью сменяемость и ряд иных условий избрания на эту должность и её замещения.

Требования к числу сроков пребывания в должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта были изначаль­ но закреплены в региональном законодательстве в силу того, что будучи частью общих принципов организации системы органов государственной власти, они находятся в совместном ведении федерации и её субъектов. Таким образом, по мнению Конституционного Суда, федеральный законодатель ввёл разумное единообразие в регулировании данного вопроса. Оно направлено на обеспечение равного статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполни­ тельного органа) субъекта и одинаковых для всех регионов условий и порядка замещения одним и тем же лицом соответствующей должности и согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации.

При этом было установлено, что для субъектов, законодательство которых на тот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на указанную должность, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября года;

субъекты, которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли исчисление, ранее ус­ тановленное субъектом, либо оно начинается после вступления в силу Закона'.

Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 28. - Ст. 2909.

Кроме указанных возможностей взаимного влияния друг на друга федера­ ции и её субъектов можно выделить ещё ряд аспектов. Безруков А.В. отмечает, что Конституция предусматривает целый ряд институтов и правовых процедур взаимодействия их органов государственной власти:


1) институт полномочных представителей Президента;

2) применение согласительных процедур согласно ч. 1 ст. 85 Конституции;

3) приостановление действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия федеральному законодатель­ ству или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения это­ го вопроса судом. Такие споры согласно ГПК Российской Федерации раз­ решаются Верховным Судом.;

4) введение чрезвычайного положения на всей территории России или её части с незамедлительным сообщением об этом представительному органу страны согласно ст. 88 Конституции'.

К ним можно добавить следующие:

1) участие субъектов в федеральном законодательном процессе;

2) признание актов субъектов федерации не соответствующими Конституции России;

3) создание федеральными органами исполнительной власти своих террито­ риальных органов;

4) передача осуществления части полномочий;

5) деятельность Совета Федерации. Его отличает своеобразный дуализм: он одновременно является и федеральным органом, и представительством субъектов федерации, играет двойственную политическую роль. Это одна из форм участия регионов в общенациональном политическом процессе, следовательно, он действует как важный объединяющий фактор;

6) создание Государственного Совета Российской Федерации;

7) применение мер федерального вмешательства и другие.

' Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере ис­ полнительной власти //Журнал российского права. - 2001. - № 1.-С. 115-116.

Чиркин В.Е. отмечает, что взаимодействие федерации и субъектов выража­ ется также в осуществлении текущего и чрезвычайного контроля центра в отно­ шении субъектов. Чрезвычайный контроль связан с различными формами феде­ рального принуждения'.

Закон также подробно регламентирует основания и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Фе­ дерации, а также временное осуществление федеральными органами государст­ венной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъек­ тов. Топорнин Б.Н. справедливо отметил, что принцип выборности органов и должностных лиц субъектов должен быть дополнен принципом повышенной от­ ветственности за осуществление своих функций как перед своими избирателями, так и перед федерацией в целом^.

Для современных федеративных отношений оказался важным институт фе­ дерального вмешательства. В науке было дано следующее определение данного понятия. Это правовой институт, содержащий систему норм, определяющих ос­ нования, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов в случаях совершения ими конституционных пра­ вонарушений или при угрозе совершения последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обя­ занностей или применении к этим органам или должностным лицам дополни­ тельных лишений (обременении) личного или организационного (неимущест венного) порядка. Сейчас центр очень активно занялся его становлением. Су­ ществует уже две законодательные новеллы. Первая вошла в Закон в 2001 году, Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. - 2000. - № 10.-С. 12.

^ Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и пра во.-2001.-№1.-С.92.

^ Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: Проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. - 2000. №2.-С. 12.

когда там появилась норма о том, что по представлению Генпрокурора Прези­ дент имеет право отстранить губернатора от занимаемой должности с использо­ ванием определенных судебных процедур. Это вполне нормальная, цивилизо­ ванная процедура. Но сейчас в Закон вписана и вторая новелла о том, что от­ страняться могут не только руководители субъектов, но и законодательные собрания, а также о временном финансовом управлении со стороны федерального центра.

Во всем мире институт федерального вмешательства предусматривается в отношении тех регионов, которые стремятся к сецессии. В России же, как счита­ ет В.Н. Лысенко, собираются отстранять губернаторов по любому поводу, что, разумеется, недопустимо и более походит на желание федерального центра пол­ ностью контролировать все финансовые ресурсы субъектов. Он обосновывает своё мнение тем, что в качестве одного из условий введения временной финан­ совой администрации Законом закреплено нецелевое использование финансо­ вых средств, что неоправданно расширяет рамки применения данной меры от­ ветственности регионов, потому что практически каждый из руководителей в зимнее время вынужден перебрасывать средства на ЖКХ, на замороженные школы, на многие другие вещи. И поэтому отстранения губернаторов по этому пункту будут осуществляться скорее всего на чисто субъективной основе. Дан­ ный институт, по его мнению, имеет негативное значение, поскольку он являет­ ся механизмом политического давления федерального центра на субъекты^ Со­ глашаясь с данной точкой зрения, можно отметить, что поводами для прекраще­ ния полномочий либо отстранения от должности должны быть исключительно правовые, а не политические основания.

Вообще институт федерального вмешательства (федеральной интервенции) распространен в законодательстве большинства федераций мира, самим фактом своего существования удерживая политиков от безответственных эксперимен­ тов. Оно признаётся международным правом. В частности, дополнительный ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - fo23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 19-26.

Протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г.

устанавливает, что при возникновении вооружённого конфликта немеждународ­ ного характера «обязанность Правительства всеми законными средствами под­ держивать и восстанавливать правопорядок в государстве или защищать нацио­ нальное единство и территориальную целостность государства» \ В федеративных государствах обычно предусматриваются конституцион­ ные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов. В Конституции же России отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для него. Хотя в ней содержится общее положение, открывающее возможность такого вмешательства: ч. 4 ст. 78 возлагает на Президента и Правительство Рос­ сийской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти федерации на всей её территории, то есть пресекать любые попытки субъекта выйти из-под контроля федерации на территории России или в отдель­ ных её местностях.'^ Наиболее болезненными для российского государственного строительства являются вопросы неисполнения законов Российской Федерации её субъектами и необходимость разработки механизмов их ответственности за подобное неис­ полнение. Как показывает практика государственного развития России, дого­ ворные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между федерацией и её субъектами, оправдывают себя в определённой степени, но далеко не всегда достигают поставленных це­ лей, В условиях игнорирования властями ряда субъектов федерации её требова­ ний и законных интересов последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения единства страны. Обращение к мерам феде­ рального принуждения вполне допустимо и является необходимым инструмен­ том в том случае, когда такие меры предварительно прописаны в конституцион­ ном законодательстве, и все субъекты федеративных правоотношений осведом­ лены о возможных инструментах правового воздействия. Как отмечает И.Н.

' Лебедев В.А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъек­ тах РФ. - Челябинск: Законодательное Собрание Челябинской области, 2000. - С. 24.

^ Там же.

Барциц, следует признать безусловное право федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности механизмов регулирования федера­ тивных отношений, даже самые целесообразные и оправданные действия феде­ рации и её властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые'.

Большинство высших чиновников федеральных и региональных органов го­ сударственной власти являются выборными, обладают неприкосновенностью и теоретически могут нести только политическую ответственность. Закон впервые в новейшей истории России закрепил на законодательном уровне институт фе­ дерального вмешательства, который долгое время существовал исключительно в рамках правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, вы­ раженной в 1995 году в процессе рассмотрения так называемого «чеченского де­ ла». Он осторожно констатировал наличие у Президента России в рамках ч. 2 ст.

80 Конституции «скрытых полномочий» по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, а также по обес­ печению согласованного функционирования и взаимодействия органов государ­ ственной власти. Таким образом, юридическая база под институт федерального вмешательства была подведена путём казуального толкования Конституции, и такое положение дел сохранялось вплоть до принятия поправок к Закону. В со­ ответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П^ Президент как гарант Конституции осуществляет полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодейст­ вия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции), в том числе в тех случаях, когда механизм реализации этих полномочий не конкретизируется ни в Конституции, ни в федеральных законах. Регулирование именно в федеральном ' Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. - 2001. - №5. - С. 21.


^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 46-73.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

законе порядка осуществления Президентом полномочий по реализации феде­ ральной компетенции в области приведения в соответствие с федеральными ак­ тами нормативных актов субъектов, возможность которого вытекает из статей 71 (пункт «а»), 72 (пункты «а», «б» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Рос­ сии, создаёт оптимальные условия для защиты статуса субъектов'.

Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством федеральных зако­ нов, имеющих прямое действие на всей территории России. Обеспечение соот­ ветствия Конституции и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым обязанности по защите Кон­ ституции возлагаются как на Россию, так и на ее субъекты. Федеральный зако­ нодатель должен установить такой контрольный механизм, который обеспечи­ вал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.

Таким образом, случаи невыполнения субъектами обязанности по соблюдению Конституции предполагают негативные правовые последствия, включая приме­ нение мер федерального воздействия. Хотелось бы отметить, что соответствую­ щие меры в отношении федеральных органов государственной власти в Законе не рассматриваются.

В качестве одной из мер подобного правового воздействия со стороны фе­ дерации в случае несоблюдения регионом Конституции Российской Федерации является введение института роспуска законодательного органа власти субъекта.

Закон устанавливает такую возможность в качестве одного из оснований дос­ рочного прекращения полномочий парламента субъекта на основании федераль­ ного закона, принятого Государственной Думой по предложению Президента (ст. 9)^. Вообще возможность роспуска законодательного органа государствен ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - o 15. - Ст. 1497.

f ^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 41. - Ст. 5005.

Н Й власти предусмотрена Конституцией России, но она касается только феде­ О рального Парламента и, в частности, его нижней палаты. При этом в качестве оснований для роспуска не указывается принятие, пусть и неоднократно, феде­ ральных законов, противоречащих Конституции. Она не предусматривает такой меры ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодатель­ ного органа власти субъекта в случае систематического нарушения им феде­ рального законодательства, В качестве оснований роспуска законодательного органа субъекта в Законе указаны следующие: принятие конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Феде­ рации, федеральным конституционным и федеральным законам (далее - неза­ конных актов). Как указал в своём Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П Конституционный Суд Российской Федерации, такие действия органа государ­ ственной власти субъекта, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном Законом порядке согласуется с целями защиты Конституции'. Механизм вмешательства запускается в случае принятия нормативных правовых актов, не удовлетворяю­ щих определенным требованиям. Далее говорится о том, что процедура роспус­ ка осуществляется, если не приняты меры по устранению установленных судом противоречий и это повлекло за собой создание препятствий для реализации за­ креплённых Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц. При этом в качестве органов власти, для которых создаются препятствия для реализации своих пол­ номочий, не названы исполнительные органы власти субъектов, а также высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов власти) субъектов, хотя их деятельность непосредственно зависит от решений, прини­ маемых законодательными органами субъектов. По нашему мнению, последст Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

ВИЯ, вызванные не принятием парламентом субъекта мер по устранению указан­ ных противоречий, могут наступить при реализации указанных незаконных ак­ тов, которая обеспечивается органами исполнительной власти. Таким образом, необходимо признать право последних не исполнять нормативные правовые ак­ ты, принятые законодательным органом субъекта в случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам.

Установление в Законе указанных оснований федерального вмешательства вполне обоснованно, так как федеральный центр должен реагировать не столько на нарушение субъектами федерального законодательства, сколько на покуше­ ние с их стороны на основы конституционного строя России. Именно в этом за­ ключается смысл федерального вмешательства, подтвержденный опытом других федеративных государств. Действительный смысл этих положений может быть выявлен только в нормативном единстве со статьей 3.1 того же Закона, в силу которой, меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов применяются в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным и феде­ ральным законам, и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, её национальной безопасности и обороноспособности, единству право­ вого и экономического пространства. Курманов М.М. обосновывает невозмож­ ность реализации положений Закона использованием множества оценочных терминов'. Из этого следует, что само по себе бездействие законодательного ор­ гана субъекта в случаях, когда его акт признан противоречащим федеральному законодательству, ещё не дает оснований для начала процедуры досрочного прекращения полномочий. Вмешательство федерации может быть оправдано только указанными существенными последствиями нарушения конституцион­ ной обязанности субъектов соблюдать федеральные нормативные предписания.

Таким образом, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Рос ' Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия Прези­ дента Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. - 2004. - № 3. - С. 18.

сийской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, исключается применение такой меры федерального воздействия, как роспуск законодательного органа субъекта, в связи лишь с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному'.

Наличие как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотре­ ния, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судеб­ ного акта и необходимость федерального вмешательства в целях его исполне­ ния, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воз­ действия в отношении законодательного органа субъекта в связи с неисполне­ нием судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию и федеральные законы.

Принятию решения о досрочном прекращении полномочий должно пред­ шествовать официальное предупреждение о возможности досрочного роспуска, неоднократно вынесенные судебные решения о признании актов противореча­ щими федеральной Конституции и федеральным законам, а также превентивные меры воздействия на законодательный орган субъекта со стороны федеральных органов государственной власти^. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П определил, что вынесение указом Президента Россий­ ской Федерации предупреждения в адрес законодательного органа является обя­ зательным элементом рассматриваемой процедуры. По существу, оно является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает до­ полнительную гарантию для субъекта в процедуре применения федерального воздействия. На его основании субъект может инициировать рассмотрение дела Конституционным Судом Российской Федерации в процедурах проверки норма­ тивных правовых актов или спора о компетенции. Поскольку предупреждение Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

^ Умнова А.И. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Изда­ тельство Дело, 2000. - С. 247.

выносится в форме ненормативного указа Президента, не исключается также возможность его оспаривания в установленном процессуальным законом поряд­ ке в Верховном Суде Российской Федерации, решение которого, однако, не мо­ жет ставить под сомнение ни состоявшееся, ни возможное в будущем решение Конституционного Суда и не должно предопределять его содержание ^ В Законе также закреплена возможность досрочного прекращения полномо­ чий законодательного органа субъекта по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта по тому же основа­ нию - принятие вышеуказанным органом незаконного нормативного правового акта.

Таким образом, устанавливается своего рода двойной контроль за прини­ маемыми законодательным органом власти субъекта нормативными правовыми актами. При этом в ч. 4 ст. 9 Закона не устанавливается очерёдность в принятии решений высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительно­ го органа) субъекта и Президентом Российской Федерации. Отсюда можно сде­ лать вывод, что оба эти лица имеют возможность действовать одновременно. И тогда необходимо решить вопрос о возможности их взаимодействия по данному вопросу. Можно также предположить, что полномочие Президента России вы­ нести предупреждение законодательному органу власти субъекта и впоследст­ вии при наличии условий, указанных в Законе, внести законопроект в Государ­ ственную Думу Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта, должно реализовываться им только в случае, если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта не реализовало своё полномочие, предусмотренное п. 2 ст. 9 Закона, В связи с этим можно предложить следующую схему с использованием превентивных мер.

Рассматриваемый Закон предоставляет право Президенту Российской Феде­ рации принять решение об отрешении от должности высшего должностного ли­ ца (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта. Можно было бы в качестве основания для применения такой меры предусмотреть невыполнение им своей обязанности отреагировать на принятие законодательным органом вла ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

сти незаконного нормативного правового акта, когда этот факт установлен ре­ шением суда и повлёк нарушение прав и свобод человека и гражданина, создал препятствия для реализации полномочий органов государственной власти и ор­ ганов местного самоуправления, что также должно быть установлено решением суда. Это позволило бы усилить взаимный контроль органов государственной власти субъекта.

Федеральный Парламент не наделён Конституцией Российской Федерации правом осуществлять парламентский контроль за деятельностью законодатель­ ного органа субъекта. Но в случае принятия последним незаконного норматив­ ного правового акта, при наличии условий, указанных в п. 4 ст. 9 Закона, по предложению Президента Федеральное Собрание может принять федеральный закон о роспуске законодательного органа субъекта. При этом правом законода­ тельной инициативы в данном случае обладает только Президент Российской Федерации. Кроме этого, в указанных положениях не выделено других отличий от процедуры принятия федеральных законов, закреплённой в ст. 104-108 Ос­ новного закона. Следовательно, Федеральное Собрание по собственной инициа­ тиве, не может принять такой федеральный закон, то есть контрольную функ­ цию за деятельностью законодательных органов субъектов фактически осущест­ вляет Президент Российской Федерации.

В связи с этим, необходимо проанализировать роль Парламента Российской Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта. С одной стороны, только ему предоставлено право принять ре­ шение о роспуске законодательного органа субъекта, а с другой, если исходить из положений Закона, - он не может не принять такой федеральный закон, по­ скольку основанием для этого являются условия, перечисленные в ч. 4 ст. 9 За­ кона. По нашему мнению, если Парламент Российской Федерации при внесении Президентом законопроекта не примет такой федеральный закон, то факты на­ рушения положений ст. 15 Конституции России, невыполнения решений суда, нарушения прав и свобод человека и гражданина, создания препятствий для реа­ лизации своих полномочий федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления останутся безнаказанными. Думается, что Парламент России при принятии указанного федерального закона не может под­ вергнуть сомнению установленные судом факты. Таким образом, можно сказать, что Федеральное Собрание в данном случае призвано к тому, чтобы только «на­ значить наказание». Хотя Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П было определено, что даже при нали­ чии установленных в судебном порядке оснований применения данной меры федерального воздействия оно представляет собой не обязанность, а право фе­ дерального законодателя, реализующего таким образом политическую волю Российской Федерации'. В силу самой Конституции принятие указанного феде­ рального закона предполагает участие всех субъектов законодательного процес­ са, ориентировано на обеспечение необходимого баланса интересов федерации и ее субъектов и служит повышению степени защиты от произвольного и несо­ размерного наступившим последствиям, а также нецелесообразного использова­ ния федерального воздействия. Именно в ходе законодательной процедуры должна обсуждаться и гарантироваться соразмерность федерального воздейст­ вия негативным последствиям нарушения субъектом конституционной обязан­ ности следовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

На наш взгляд, необходимо предоставить право Парламенту Российской Федерации через создаваемые им комитеты и комиссии, осуществлять парла­ ментский контроль за законностью принимаемых законодательными органами власти субъекта нормативных правовых актов. А именно предоставить Феде­ ральному Собранию право принятия федерального закона о роспуске законода­ тельного (представительного) органа государственной власти субъекта по ини­ циативе Президента Российской Федерации, а также, например, группы 1/5 де­ путатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. При этом преду­ преждение законодательному органу власти субъекта может быть вынесено Го­ сударственной Думой Российской Федерации в форме постановления после вне­ сения в неё предложения о принятии вышеуказанного федерального закона. В Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - o 15. - Ст. 1497.

f связи с чем необходимо предусмотреть сроки принятия законодательным орга­ ном власти субъекта соответствующих мер по приведению своего законодатель­ ства в соответствие с федеральным. А уже после их истечения и непринятия не­ обходимых мер по исполнению решений суда следует начинать рассмотрение законопроекта о роспуске законодательного органа власти субъекта. Он должен быть принят в течение двух месяцев. Это позволит усилить ответственность за­ конодательных органов субъектов перед федерацией в лице Парламента, а так­ же укрепить взаимодействие законодательных органов власти на обоих уровнях.

Конституционный Суд Российской Федерации, предусмотрел, что для рос­ пуска законодательного органа субъекта либо отстранения от должности главы субъекта, кроме двух судебных решений, необходимо также решение самого Конституционного Суда. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П было ука­ зано, что поскольку в основе мер федерального воздействия должны лежать окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов феде­ ральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает безус­ ловно проверку указанных актов Конституционным Судом, в том числе, при на­ личии решений других судов. Конституционный Суд может быть востребован для разрешения спора между Российской Федерацией и её субъектом после при­ нятия судом общей юрисдикции решения о признании нормативного акта субъ­ екта недействующим, а также после установления им обстоятельств, свидетель­ ствующих о непринятии необходимых мер и о наличии указанных в Законе не­ гативных последствий такого бездействия органа власти субъекта, что является основанием для применения мер федерального воздействия. В любой из таких ситуаций субъект вправе обратиться в Конституционный Суд за подтверждени­ ем того факта, что его закон подлежит применению как не противоречащий Конституции Российской Федерации. Если же перечисленные в статье 125 (час­ ти 2 и 4) Конституции России федеральные органы государственной власти счи­ тают, что должны быть применены предусмотренные Законом меры, то это по­ рождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Феде­ рации за подтверждением нарушения установленного разграничения компетен ции, выразившееся в отрицании верховенства федерального регулирования (ста­ тьи 84, 92 и 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»'). Такое обращение возможно в том числе со сто­ роны ранее рассматривавших дело федеральных судов общей юрисдикции, ре­ шения которых не исполнены органами государственной власти субъекта, а также конституционных (уставных) судов субъектов. В ситуации, когда Консти­ туционным Судом Российской Федерации не осуществлялась проверка норма­ тивного акта субъекта по обращениям указанных органов государственной вла­ сти, Президент должен инициировать в качестве обязательного условия роспус­ ка законодательного органа субъекта проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства. Тем самым гарантируется выте­ кающее из Конституции Российской Федерации (статья 118, часть 2;

статья 120, часть 1;

статьи 125, 126 и 127) использование судебного механизма в процессе применения мер федерального воздействия для защиты её верховенства и обес­ печения единого правового пространства^. Данные положения в науке конститу­ ционного права были оценены неоднозначно, поскольку указанное участие Кон­ ституционного Суда в рассматриваемой процедуре Законом прямо не преду­ смотрено. На наш взгляд, этим, конечно, создаются дополнительные гарантии для субъектов. Однако, процедура, закреплённая в Законе становится ещё более громоздкой и затянутой по времени, что может привести к её полному бездейст­ вию.

В Законе практически не прописан порядок урегулирования политико правовых коллизий, возникающих в субъекте после роспуска законодательного органа государственной власти или отрешения от должности высшего должно­ стного лица. В частности, нет ответа на такие вопросы: что делать, если позиция вновь сформированных органов власти субъекта аналогична позиции распущен­ ных органов;



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.