авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Ликолетова, Светлана Вячеславовна 1. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской ...»

-- [ Страница 5 ] --

каким образом будет происходить приведение нормативных пра­ вовых актов субъектов в соответствие с Конституцией и законодательством Рос ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

сийской Федерации в связи с формированием нового состава законодательного органа, как соотносятся сроки, предусмотренные Законом, с естественной рота­ цией органов государственной власти субъектов? Отсутствие чёткой системы разрешения коллизий может привести как к низкой эффективности Закона, так и к политической нестабильности в ряде российских субъектов\ Предложенная Законом модель федерального вмешательства предусматри­ вает длительные сроки приведения предусмотренного механизма в действие. Им устанавливается «срок давности», в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу субъекта или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске ( год со дня решения суда). Представляется, что установление таких сроков про­ тиворечит основной направленности института федерального вмешательства, а именно - оперативному реагированию на нарушение прав и свобод человека, на угрозу единству и территориальной целостности России. Президент должен бы­ стро реагировать на события, иначе процедура федерального вмешательства может растянуться на период до двух лет, а то и вообще не состояться по причи­ не изменившихся обстоятельств. Представляется, что «срок давности» должен быть существенно сокращен. В целом механизм роспуска парламента субъекта можно охарактеризовать как весьма громоздкий. С одной стороны, необходимо установить гарантии для органов законодательной власти субъектов, а, с другой - длительные сроки, отведённые на устранение нарушений, делают угрозу рос­ пуска чисто номинальной.

В науке конституционного права была предложена так называемая накопи­ тельная система. Суть её состоит в том, что в случае принятия парламентом субъекта одного созыва незаконных правовых актов, если ему Президент Рос­ сийской Федерации выносит в специально установленные сроки, к примеру, три предупреждения, этот орган автоматически считался бы распущенным при вы ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 46-73.

^ Там же.

несении четвёртого предупреждения вне зависимости от того, исправлял ли пар­ ламент субъекта нарушения на этапе до внесения в Государственную Думу за­ конопроекта или уже после. К недостаткам этой системы можно отнести сле­ дующие моменты: 1) федеральный законодатель тоже не безгрешен, его акты могут противоречить Конституции Российской Федерации и поэтому требуется более сложная процедура роспуска законодательного органа субъекта;

2) дан­ ный вопрос необходимо решать в рабочем порядке с учётом всех обстоятельств, а не автоматически;

3) не следует исключать участие судебных органов;

4) не стоит устанавливать решающую роль Президента Российской Федерации в ре­ шении данного вопроса.

Закон предусматривает, как уже отмечалось, возможность роспуска законо­ дательного органа власти субъекта высшим должностным лицом (руководите­ лем высшего исполнительного органа) субъекта (пп. б п. 1 ст. 9), а также воз­ можность отставки последнего в связи с выражением ему недоверия парламен­ том субъекта Российской Федерации. Правомерность закрепления такого поло­ жения в федеральном законе вызывает сомнения у ряда субъектов. В Постанов­ лении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П было определено, что данные положения затрагивают существенные стороны взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Они при­ званы обеспечивать стабильность функционирования представительной демо­ кратии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к указанным общим прин­ ципам, а потому подлежат закреплению в федеральном законе.

Многие рассмотренные проблемные вопросы, возникающие при реализации процедуры роспуска законодательного органа власти субъекта Российской Фе­ дерации, присущи и закреплённой в Законе процедуре отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Президентом Российской Федерации (пп. «г» п. 1 ст. 19).

По действующему Закону, высшее должностное лицо (руководитель выс­ шего исполнительного органа) субъекта несет ответственность за издание нор мативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным кон­ ституционным и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда сро­ ка не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, а также в случае уклонения его в течение двух месяцев со дня издания указа Пре­ зидента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного пра­ вового акта этого лица либо нормативного правового акта органа исполнитель­ ной власти субъекта от издания нормативного правового акта, предусматри­ вающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от вне­ сения в указанный акт изменений, если в течение указанного срока высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора (п. 2 ст. 29.1)'.

Между тем, не всякое негативное воздействие на политическую и социаль­ но-экономическую сферы в конкретном субъекте может быть вызвано именно нормативным актом высшего должностного лица. Оно может стать также ре­ зультатом его действий (бездействия). Очевидно, что подобная ситуация в ряде субъектов говорит в пользу расширения оснований наступления ответственно­ сти высших должностных лиц субъектов путём закрепления в Законе такого их вида, как совершение действий либо бездействие в случае, если они влекут за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, уг­ розу единству, территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации. Установление факта наличия по­ добных оснований привлечения к ответственности высших должностных лиц субъектов должно быть возложено на суд. Таким образом, предусмотренная За­ коном ответственность в форме предупреждения и последующего отрешения от должности высшего должностного лица указом Президентом Российской Феде­ рации наступает уже за неисполнение соответствующего судебного решения. В Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 41. - Ст. 5005.

Постановлении Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г. № 8-П было указано на необходимость наступления предусмотренных в статье 3.1 конституционно значимых тяжкие последствий. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федеральному регу­ лированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешатель­ ства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта'.

В науке конституционного права предполагается, что, учитывая сущност­ ные различия деяний в форме совершения определенных действий либо бездей­ ствия, процедура привлечения к ответственности высших должностных лиц (ру­ ководителей высших исполнительных органов) субъектов по этим основаниям должна быть разной. В случае установления судом факта совершения высшим должностным лицом действий, влекущих указанные последствия, ответствен­ ность должна наступать в случае неоднократного (2 раза и более) неисполнения высшим должностным лицом судебного решения (т.е. совершения аналогичных действий) в течение года либо иного, установленного судом срока. Процедура привлечения к ответственности высшего должностного лица в случае установ­ ления судом факта его бездействия, влекущего указанные выше последствия, будет несколько иной, так как бездействие лица в данном случае может быть и невиновным (например, невыплата социальных пособий по причине отсутствия полагающегося региону трансферта из федерального бюджета). Очевидно, что в данном случае высшее должностное лицо субъекта должно принять все необхо­ димые меры для исправления сложившейся ситуации, и ответственность в его отношении может наступить только в случае непринятия таких мер в течение определенного промежутка времени (например, года либо иного срока, установ­ ленного судом), факт чего также устанавливается судебным решением. Подоб­ ная процедура, предусматривающая повторное судебное решение по вопросу о ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

бездействии высшего должностного лица, защитит субъекты от возможного не­ обоснованного вмешательства в их дела со стороны федерального центра. Кроме того, она соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации'. На наш взгляд, данное предложение может быть включено в поло­ жения Закона, поскольку оно способствует более полному учёту всех фактиче­ ских обстоятельств, послуживших основанием невыполнения или нарушения норм федерального законодательства.

Процедура отрешения от должности высшего должностного лица (руково­ дителя высшего исполнительного органа) субъекта должна содержать все воз­ можные гарантии его правового статуса. Поэтому нельзя согласиться с точкой зрения, высказанной К.С. Вельским, исходящего из принципа назначаемости этих лиц на должности Президентом Российской Федерации, согласно которой процедура освобождения губернатора от должности должна быть по возможно­ сти простой и напоминать конституционную процедуру освобождения Прези­ дентом от занимаемой должности премьер-министра федерального Правитель ства. Закрепление такой процедуры в отношении лица, избранного в субъекте Российской Федерации, не позволит ему отстаивать интересы региона.

Также Конституционным Судом Российской Федерации была признана обя­ зательность его участия в рассматриваемой процедуре. Он подтверждает некон­ ституционность нормативного акта, изданного данным лицом или высшим ис­ полнительным органом государственной власти субъекта, в той же процедуре по тем же основаниям и по инициативе тех же субъектов, - в какой Конституци­ онный Суд осуществляет производство по проверке конституционности норма­ тивных актов законодательного органа субъекта. При этом сохраняется и воз­ можность обжалования указа Президента в установленном процессуальным за­ коном порядке в Верховный Суд Российской Федерации (пункт 6 статьи 29.1), решение которого, однако, не может ставить под сомнение ни состоявшееся, ни ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 46-73.

^ Вельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. - 2001. - № 1. С. 10.

возможное в будущем решение Конституционного Суда России и не должно предопределять его содержание'.

Издание указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта от должности в качестве завершаю­ щего этапа федерального воздействия является реализацией Президентом своих конституционных функций главы государства и гаранта Конституции в сфере федеральных полномочий исполнительной власти (статьи 80 и 90 Конституции), в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 83, пункты «а», «б», «в», «д»;

статья 103, пункт «а» части 1;

статьи 111, 112 и 113;

статья 115, часть 3;

статья 117 Конституции). При этом необходимо учитывать, что в пределах ведения Российской Федерации и полно­ мочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в России (статья 77, часть 2), в которой Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государ­ ственной власти на всей территории Российской Федерации (статья 78, часть 4), включая меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан^.

Таким образом, механизм отрешения высшего должностного лица (руково­ дителя высшего исполнительного органа) субъекта от должности, предусмот­ ренный Законом и включающий в качестве элементов предупреждение, возмож­ ность согласительных процедур (статья 85 Конституции), а также судебное раз­ решение возникающих при этом споров, обеспечивает необходимый в процессе применения Президентом Российской Федерации указанной меры федерального воздействия баланс законодательной, исполнительной и судебной власти и их согласованное взаимодействие.

Согласно п. 4 статьи 29.1 Закона Президент в порядке, установленном уго­ ловно - процессуальным законодательством России, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно от ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

^ Там же.

странить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обви­ нения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

В Постановлении от 18 января 1996 года № 2-п' Конституционный Суд вы­ разил правовую позицию, в силу которой допускается временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта на период расследования в от­ ношении него уголовного дела - до вынесения приговора по обвинению в со­ вершении преступления. Эта мера служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52 Конституции). Принятие соответствующего решения Президентом по представлению Генерального про­ курора Российской Федерации создает гарантию от возможного злоупотребле­ ния служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта.

Поэтому временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в спе­ циальном порядке, как это было определено Конституционным Судом Россий­ ской Федерации, не является произвольным отступлением от принципа равенст­ ва перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, доб­ ровольно соглашается с особенностями публично - правового статуса, связан­ ными с такой должностью;

вместе с тем, оно в любом случае не лишается воз­ можности судебного обжалования временного отстранения от должности^.

Ещё одним спорным вопросом взаимодействия органов государственной власти федерации и её субъектов является закреплённое в Законе (ст. 24) право законодательного органа субъекта участвовать в формировании органов испол­ нительной власти в субъекте Российской Федерации, выражать недоверие выс­ шему исполнительному органу субъекта, руководителям органов исполнитель­ ной власти субъекта. Данные правомочия можно рассматривать как нарушаю­ щие закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствуют главе исполнительной власти в са ' Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 4. - Ст. 409.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 15. - Ст. 1497.

мостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти. И хотя в Поста­ новлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г, № 10-П указанные нормы в целом признаны соответствующими Конституции, он указал, что для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конститу­ ции (устава) субъекта, с тем чтобы определить, создает ли конституционное (ус­ тавное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивает­ ся ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта.

Также он определил, что в данном случае прежде всего необходимо учиты­ вать, что высшее должностное лицо получает свои полномочия не от законода­ тельного органа, а непосредственно от народа. Если правовое регулирование этого вопроса позволяет распространять это правило на всех губернаторов без исключения, то есть создаёт возможность для лишения высшего должностного лица субъекта права назначать кого-либо из указанных должностных лиц само­ стоятельно, то это является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного выс­ шего должностного лица, главы исполнительной власти'. По нашему мнению, в данном случае федеральный законодатель излишне вторгся в регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов. Такой вывод можно сделать исходя из того, что на федеральном уровне фактически закреплена обя­ занность согласования с Государственной Думой Российской Федерации только кандидатуры на должность Председателя Правительства. При этом нижняя па­ лата парламента может выразить недоверие опять же только высшему исполни­ тельному органу государственной власти Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответ­ ствующих должностных лиц. Осуществление ими полномочий по предметам ве­ дения Российской Федерации не может зависеть от решения органов власти Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.

субъектов. Иное означало бы перераспределение между федерацией и её субъек­ тами установленных Конституцией предметов федерального ведения (статья 71), что исключается Конституцией. Этим не затрагивается положение ч. 2 ст. Конституции, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения федеральные орга­ ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Если на соответствующие территори­ альные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются пол­ номочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыс­ лу ст. 72 Конституции во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), И, 76, 77 (часть 2), 78 (части 1 и 2) и 85 (часть 1), федеральный законодатель вправе предусмот­ реть возможность согласования с законодательным органом субъекта назначе­ ния на должность руководителей территориальных органов федеральных орга­ нов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обес­ печивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предме­ там совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией и федеральным зако­ ном необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Таким обра­ зом, положение п. 1 ст. 24 Закона, согласно которому законодательный орган субъекта может принимать участие в согласовании назначения на должность ру­ ководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что на соответствующие тер­ риториальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения^ Обновленная редакция Закона учреждает новый правовой институт - вре­ менное возложение полномочий органов государственной власти субъектов на Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 25. - Ст. 2728.

федеральные органы государственной власти (ст. 26.9). В его нынешнем виде он рассматривается не столько как средство обеспечения нормального функциони­ рования территорий, сколько как мера ответственности субъектов и их должно­ стных лиц за ненадлежащее хозяйствование и финансовую недисциплинирован­ ность, оборачивающиеся ущемлением прав граждан. В связи с этим возникает опасение, что из инструмента оздоровления хозяйственной деятельности в ре­ гионах Закон может превратиться в одно из средств сведения политических сче­ тов с неугодными региональными лидерами'.

Оно предусмотрено в следующих случаях: если в связи со стихийным бед­ ствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта отсутствуют и не могут быть сформированы;

если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта просроченная задолженность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюд­ жетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 % собственных дохо­ дов бюджета субъекта в последнем отчетном году;

если при реализации полно­ мочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти допускается нару­ шение федерального законодательства, если такое нарушение установлено су­ дом. Процедурные вопросы, касающиеся реализации данных положений в Зако­ не надлежащим образом не прописаны, что может повлечь произвол со стороны федеральных властей.

Касаясь вопроса о возможности введения временной финансовой админист­ рации в субъектах, А.И.Казаков подчеркнул, что этот институт представляет со­ бой скрытую форму отстранения руководителей субъектов от должности, при этом механизм и основания его введения концептуально не проработаны. Фак ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опьп- России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 46-73.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - No 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор тически, к субъектам Российской Федерации предлагается применение процедур банкротства, что не предусматривается ни в одном другом федеративном госу­ дарстве.

Ещё одной формой взаимодействия органов государственной власти феде­ рации и её субъектов является создание упомянутого выше Государственного совета Российской Федерации. Соглашаясь с мнением А.Н. Медушевского, его можно рассматривать в качестве противовеса Совету Федерации, а также органа, выполняющего функции представительного и, возможно, законосовещательного характера'.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации №1602 от 1.09.2000 № 1602^ Государственный совет является совещательным органом, со­ действующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспе­ чения согласованного функционирования и взаимодействия органов государст­ венной власти.

В числе его задач названы:

1) обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и её субъектов;

2) обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федераль­ ными, региональными и муниципальными органами власти и их должно­ стными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных кон­ ституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президен­ та, постановлений и распоряжений Правительства, и внесение соответст­ вующих предложений Президенту;

3) содействие Президенту при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Рос­ сийской Федерации и субъектов, а также между органами государственной власти субъектов;

ранами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 7-13.

' Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. - М.: ГУ ВШЭ, 2002. - С. 345.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - Ш 36. - Ст. 3633.

4) рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проек­ тов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударст­ венное значение;

5) обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;

6) другие.

Членами Государственного совета являются по должности высшие должно­ стные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов. Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного со­ вета в составе 7 членов Государственного совета. Его персональный состав оп­ ределяется Президентом и подлежит ротации один раз в полгода.

Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849' образо­ вано 7 федеральных округов с полномочными представителями главы государ­ ства. Федеральные округа - межрегиональные территориальные образования федерального уровня, своеобразные народно-хозяйственные комплексы со своей исторической, природной и экономической спецификой. На полпреда возлага­ ются в округе ответственные задачи. Он не подменяет губернатора, а налажива­ ет с ним деловые контакты, оставаясь независимым от него в свои действиях.

Полномочные представители Президента и главы субъектов не находятся в от­ ношениях власти и подчинения. Полномочный представитель в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти, «находящимися в пределах федерального округа», а не в его составе. Вместе с тем, нельзя не заме­ тить, что введение этого института отдалит регионы от Центра, поскольку вво­ дится промежуточное звено. С другой стороны, как отмечает А.В. Безруков, вполне очевидно, что эффективность работы главы государства должна повы ситься^. Их основными властными полномочиями стали контрольно коодинирующие функции по отношению к территориям округа в интересах фе­ деральной власти.

' Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.

^ Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и её субъекто полнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - № 1. - С. 112-114.

Президент, принимая решение об образовании федеральных округов, дейст­ вовал в рамках своих конституционных полномочий: статья 71 (установление федерацией федеративного устройства и территории страны, системы федераль­ ных органов власти), статья 78 (создание территориальных органов федеральной властью), статья 83 (назначение Президентом полномочных представителей в территориальных образованиях).

Положение предусматривает сотрудничество центра и субъектов в трёх об­ ластях: контроль за исполнением федерального бюджета, использование феде­ ральной собственности в регионах и укрепление кадров федеральных органов власти на региональном уровне. На практике это означает, что теперь предста­ вители Президента должны контролировать и координировать работу практиче­ ски всех федеральных государственных служащих в регионах. В среднем в каж­ дом регионе России действует от 30 до 50 территориальных органов федераль­ ной исполнительной власти, в которых работают сотни людей'.

Казаковым А.И. была высказана точка зрения, согласно которой, статус ин­ ститута полномочных представителей Президента Российской Федерации в фе­ деральных округах должен быть определен в качестве одного из уровней осу­ ществления федеральным центром контрольно-распорядительных полномочий^.

Таким образом, по нашему мнению, можно констатировать необоснованно более жёсткое урегулирование федеральным законодателем системы взаимодей­ ствия органов государственной власти субъектов по сравнению с закреплением тех же вопросов в отношении федеральных органов государственной власти.

Также Российской Федерацией достаточно подробно урегулирован порядок фе­ дерального вмешательства. В то же время субъектам практически не предостав­ лено возможности осуществлять влияние на федеральные органы государствен ' Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сбор­ ник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. - М.: Московский общественный научный фонд, 2000. - С. 47-48.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 7-13.

ной власти при определении их системы, принципов формирования и деятельно­ сти, нарушении ими федеральной дисциплины.

2.3. ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦРШ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Экономика и территориальная организация государства формирз^от друг для друга особые требования, ограничения и условия. В результате в каждом го­ сударстве с территориальным устройством, основанным на принципах федера­ лизма и местного самоуправления, создаётся федеративно опосредованная сис­ тема экономических отношений и одновременно экономически опосредованная система федеративных отношений'. Ведущую, определяющую роль в формиро­ вании и развитии экономической структуры любого современного общества иг­ рает государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной вла­ стью экономической политики. Как справедливо отмечает О. Кузнецова, эконо­ мическим проблемам федеративных отношений в Конституции Российской Фе­ дерации уделяется очень мало внимания. Прежде всего необходимо отметить, что в ней вообще нет специальной статьи, где бы формулировались цели феде­ ральной экономической политики в отношении регионов^.

В мире, как правило, работают две модели экономической политики для ре­ гионов - перераспределительная (распределение средств госбюджета по схеме «регион - центр - регион» через систему трансфертов, дотаций, субвенций, гран­ тов) и структурная (целевое финансирование территорий и создание благопри­ ятного инвестиционного климата). В России реализуются обе модели, хотя с яв­ ным упором на трансфертное перераспределение (так называемый бюджетный федерализм). На местном уровне социально-экономические факторы превраща ' Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. - Челябинск: За­ конодательное Собрание Челябинской области, 1996. - С. 34-35.

^ Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сбор­ ник докладов. / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.Д. Васильевой. - М.: Моск. общ. науч. фонд, 2000.-С. 130-131.

ются в определяющие политические соображения. Как справедливо отмечает Р.Ф. Туровский, чем дальше от центра, тем слабее политические факторы вос­ принимают общегосударственные интересы и тем большее внимание уделяют конкретным проблемам развития своих территорий'. Но у государства, как пра­ вило, есть возможности для управления развитием территорий в интересах стра­ ны в целом с учетом национальной стратегии и внешнеполитических условий. В рамках региональной политики регламентируются взаимосвязи между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц;

складывается своя практика влияния центра на регионы и, наоборот, регионов на центр, заключенная в стабильные или меняющиеся правовые рамки. Экономиче­ ский аспект взаимоотношений предполагает дифференцированное развитие ре­ гионов, повышение эффективности региональных экономик и государственное регулирование финансовых потоков между территориями и центром.

Для развития экономических взаимоотношений федерации и регионов осо­ бое значение имеют две конституционные проблемы. Первая - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными орга­ нами власти. Другая экономическая проблема обусловлена наличием противо­ речия между двух-уровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы.

Одним из наиболее действенных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет.

Именно посредством финансовой системы государство образует централизован­ ные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государствен­ ные органы функций. Государственный бюджет, являясь главным средством мо­ билизации и расходования ресурсов государства, даёт политической власти ре­ альную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структур ' Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных и политических исследований. // По­ лис. - 2001.-№ 1.-С. 35.

ную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Поиск выхода из экономического кризиса, в котором оказалась Россия, по­ требовал радикального обновления финансовой системы общества. В 1998 г.

был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, который установил об­ щие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функциониро­ вания бюджетной системы и бюджетного процесса России.

Проблемы, связанные с функционированием бюджетного механизма можно разделить на две основные группы. К первой следует отнести те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны: вопросы соверщенст вования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального бюджета, так и местных бюджетов. А отсюда вытекает и вторая группа проблем дейст­ вующего бюджетного устройства - собственно финансовая. Повышение доход­ ности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности го­ сударственного бюджета и необходимость управления государственным долгом - именно эти аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально экономического развития страны, качество жизни населения. В конечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государ­ ством экономической политики.

Изменения в сфере межбюджетных отношений неизбежно отражаются на финансовой стороне бюджетов всех уровней;

значительные изменения в бюд­ жетных доходах или расходах требуют соответствующей корректировки бюд­ жетной системы. Бюджет - это сложнейший комплекс финансовых отношений, и поэтому подход к решению его проблем должен быть комплексным. Именно то­ гда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономи­ ки.

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Кон­ ституцией страны и ее государственным устройством. Важнейшей частью меха­ низма распределения полномочий внутри федерации является бюджетная систе­ ма государства, которую образует совокупность всех видов бюджетов. Взаимо­ связь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики госу­ дарства, цели которой обуславливаются его экономической политикой. Выделя­ ют следующие принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации:

L Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоя­ тельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия до­ полнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникаю­ щих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управ­ ления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счёт собствен­ ных доходов и т.д.).

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расход­ ных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления.

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления вьшол няемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального вырав­ нивания доходов нижестоящих бюджетов).

4. Нормативно-расчётные (формализованные) методы регулирования меж­ бюджетных отношений и предоставления финансовой помощи.

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфлик­ тов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосо­ гласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики \ Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации служит не­ обходимым условием проведения единой бюджетно-налоговой политики, уси­ ления контроля за эффективностью расходования бюджетных средств и за соби­ раемостью налогов. Он предполагает также реализацию принципа полноты и универсальности, который облегчает установление контроля за общественными финансами, обеспечивает прозрачность и эффективность принимаемых мер по бюджетным вопросам. Целесообразно выделить требования качественности и подконтрольности бюджета в отдельные принципы бюджетного устройства Рос­ сийской Федерации. Принцип реальности бюджета обеспечивает возможность в полном объёме устанавливать на предстоящий бюджетный год все источники и размеры бюджетных доходов, выявлять резервы их повышения. Большое значе­ ние имеет принцип своевременности принятия бюджета на очередной год.

Принцип приоритетности публичных расходов, который требует первоначаль­ ного планирования расходов бюджета на удовлетворение общественных по­ требностей, а затем уже исчисления необходимого объёма доходов для покры­ тия этих расходов. Кроме того, важным представляется закрепление в законода­ тельстве положения о недопущении включения в бюджет статей, касающихся других областей, кроме финансово-бюджетной и налоговой сфер. Данное поло жение ещё называют принципом чистоты бюджета.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюд­ жетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов. Он исходит из закреплённого в ст. 5 Конституции принципа равенства субъектов. Относи­ тельно бюджетного федерализма последний отражает два аспекта: 1) равенство бюджетной компетенции всех субъектов между собой;

2) равенство взаимоот ' Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995.-№8.-С. 22.

^ Фадеев Д.Е. Принципы функционирования российского бюджетного федерализма: теорети­ ческие аспекты и проблемы совершенствования // Юридический мир. - 2002. - Х 3. - С. 7.

»

ношений с федеральным бюджетом, что предполагает использование единой ме­ тодики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление услуг, норма­ тивов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а так же еди­ ный порядок уплаты федеральных и региональных налогов. Игнорирование дан­ ного принципа приводит к таким негативным последствиям, как установление особых бюджетных режимов.

Реализация указанных принципов является главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающим единство бюджетной системы страны, развитие интеграционного экономического взаимодействия регионов, эффективность расходов и собираемых налогов\ В соответствии с Конституцией России (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 10) её бюджетная система состоит из трех уровней:

• федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фон­ дов;

• бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местных бюджетов.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, само­ стоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов не включа­ ются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональ­ ные бюджеты.

В основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федера­ лизм. Несмотря на существование множества научных исследований в этой об­ ласти, общепринятого единообразного определения не выработано.

Крохина Ю.А. отмечает, что «бюджетный федерализм», как правило, ото­ ждествляют с межбюджетными отношениями, а также подразумевают наличие субъектов указанных отношений в виде единого центра и регионов. Лавров А.Н.

' Россия федеративная: проблемы и перспективы. Под ред. В.Н. Иванова. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002. - С. 58.

Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

предлагает рассматривать бюджетный федерализм как систему налогово бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными ор­ ганами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым функциям. Сомоев Р.Г. понимает под бюджетным федерализмом совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами федерации и местными органами самоуправления, которая форми­ руется в политически согласованных и юридически закреплённых рамках, по­ зволяющих реализовать возложенные на них Конституцией полномочия на са­ мостоятельной основе. Игудин А.Г, бюджетный федерализм характеризует как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными ор­ ганами власти и органами власти субъектов федерации в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюд­ жетом и бюджетами субъектов федерации. Мухачёв В.М. определяет бюджет­ ный федерализм как форму автономного функционирования бюджетов различ­ ных уровней государственной власти, основанную на чётко сформулированных и закреплённых в законодательстве нормах. Другова Ю.В. рассматривает бюд­ жетный федерализм как систему бюджетных отношений между федерацией и её субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов федерации и самостоятельности бюджетов субъектов федерации органично сочетать интере­ сы федерации с интересами её членов. Низов А.А. квалифицирует бюджетный федерализм как отношения на основе сочетания принципов централизма и де централизма между федеральными органами власти и органами власти субъек­ тов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики го­ сударства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и дохо­ дов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюд­ жетом, консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами местных органов власти, исходя из необходимости единства обще­ государственных интересов и интересов населения'.

Существует и другая точка зрения. Карапетян Л.М. отрицает необходи­ мость выделения понятия «бюджетный федерализм», поскольку его фактически сводят к «бюджетной политике в федеративном государстве». Однако очевидно, что эти понятия не тождественны. Он предлагает использовать понятие «бюд­ жетные отношения в федеративном государстве»^.

На наш взгляд, понятие «бюджетный федерализм» имеет право на сущест­ вование, поскольку его употребление вошло в практику не только учёных юристов, но и законодателей, а также потому, что данный термин получил в теории достаточно унифицированное определение. Из приведённых точек зре­ ния, по нашему мнению, наиболее полно раскрывается сущность рассматривае­ мого явления в определении, данном А.А. Низовым.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной вла­ сти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных от­ ношений, осуществляя «обслуживание» государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Как справедливо отмечает М.Е. Николаев, целью бюджетного федерализма является обеспечение компромисса интересов федерации и ее субъектов. По су­ ществу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного уст­ ройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной сте­ пени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализа ' Цит. по Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. - Хо 6 (июнь). - С. 17,19.

^ Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публи­ каций) // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 56-57.

^ Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. 1996.-№11.-С.4.

цию интересов субъектов федерации'. Экономическое содержание бюджетного федерализма подразумевает наличие определенной финансово-экономической автономии каждого субъекта федерации, обязательной минимальной экономиче­ ской самодостаточности^.

Сущность федеративных отношений в бюджетной деятельности государст­ ва обусловлена способом разграничения и структурирования предметов ведения «по вертикали», системой разделения государственной власти между Россий­ ской Федерации и её субъектами, правовым статусом субъектов федеративных отношений, методами воздействия на участников бюджетных отношений^.

Предметы ведения в области бюджета очерчены в ст. 71 Конституции Рос­ сии, где зафиксировано, в ведении Российской Федерации находятся федераль­ ный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В ст. 72 Конституции закреплено, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении. В ст. 75 Конституции устанавливается, что система налогов, взимаемых в феде­ ральный бюджет, и общие принципы налогообложения в России устанавливают­ ся федеральными законами. В развитие основных положений в области бюджет­ ного права, зафиксированных в Конституции, издаются специальные законода­ тельные акты.

К ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:

1) установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

2) разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулиро ' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - №23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 4-6.

^ Россия федеративная: проблемы и перспективы. / Под ред. В.Н. Иванова. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002. - С. 59.

^ Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой.

- М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 40.

вания доходов федерального бюджета между бюджетами разных уров­ ней;

3) разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюдже­ тами разных уровней;

4) определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы России, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

5) определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

6) определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муници­ пальным долгом;

7) установление порядка составления и рассмотрения проекта федераль­ ного бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осу­ ществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов о его исполнении;

8) составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утвержде­ ние и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

9) установление федеральными законами порядка осуществления заимст­ вований Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления, управления долгом;

10) осуществление государственных заимствований Российской Федера­ ции и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом России;

11) установление порядка формирования доходов федерального бюджета;

12) осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

13) установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектам и местным бюджетам;

14) установление порядка и условий предоставления бюджетных креди­ тов;

15) установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

16) утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

17) установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы России;

18) формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государствен­ ных внешних заимствований;

19) установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.


Аккумулируя с помощью государственного бюджета денежные средства, государство через финансовые механизмы осуществляет выполнение возложен­ ных на него обществом политических, экономических и социальных функций, а именно содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных ор­ ганов, выполнение социальных программ, реализация приоритетных экономиче­ ских задач и т.д. Необходимо отметить, что бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом обра­ зования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования. Конкретные во­ просы бюджетных взаимоотношений федерации и ее субъектов регламентиру­ ются, таким образом, принимаемыми законами о федеральном бюджете, где ус­ танавливаются пропорции разделения налогов между федеральным и регио нальными бюджетами, объемы предоставляемой из федерального бюджета фи­ нансовой помощи региональным бюджетам и являются предметом ежегодных дискуссий'. Субъекты могут участвовать в федеральном бюджетном правотвор­ честве, реализуя своё право законодательной инициативы в Государственной Думе, а также при обсуждении проектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Участие субъектов федерации в федеральном бюджетном процессе обеспечивается и за счёт обязательного рассмотрения Советом Федерации закона о федеральном бюджете. Таким образом обеспечивается обсуждение основного финансового закона всеми субъектами через своих представителей, согласование финансовых интересов федерации и её субъектов. Субъекты вправе издавать свои законода­ тельные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомст­ венной территории.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.1997 г. установлено, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам госу­ дарственной власти субъекта осуществлять меры по мобилизации и расходова­ нию собственных финансовых ресурсов^.

Как отмечает Ю.А. Крохина, анализ нормативных правовых актов позволя­ ет выделить следующие бюджетные права субъектов, в совокупности образую­ щие их бюджетную компетенцию относительно собственных бюджетов:

1) нормативно-правовое установление и регулирование бюджетного уст­ ройства и бюджетного процесса в соответствующих территориальных границах;

2) самостоятельное аккумулирование, использование и распределение цен­ трализованного в пределах субъекта РФ денежных средств;

' Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сбор­ ник докладов. / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. - М,: Моск. общ. науч. фонд, 2000.-150c.-C.133.

^ Российская Федерация и её субъекты: проблема укрепления государственности. (Круглый стол) // Государство и право. - 2001. - №7. - С. 101.

^ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5877.

3) установление источников доходов собственных бюджетов, в том числе региональных налоговых сборов, иных обязательных платежей;

4) самостоятельное определение направлений расходов средств региональ­ ного бюджета;

5) образование в рамках собственного бюджета целевых резервных фондов.

Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотной кассовой наличности;

6) самостоятельное использование свободных бюджетных средств (то есть доходов, дополнительно полученных на стадии исполнения бюджета, суммы профицита бюджета, экономии расходов и т. п.);

7) детализация объектов бюджетной классификации Российской Федера­ ции.

Развитие Российского государства на принципах федерализма предполагает наличие у субъектов основополагающих бюджетных прав по отношению к фе­ деральному бюджету:

1) получение из федерального бюджета источников доходов, закреплённых за бюджетом субъекта федерации, и регулирующих доходов;

2) право на компенсацию бюджетных средств, излишне израсходованных или недополученных в результате принятия определённых решений органом федеральной власти;

3) участие в законодательном процессе по принятию федерального бюджета через представительство в Совете Федерации'.

Названный перечень бюджетных прав в совокупности с механизмом реали­ зации показывает ту степень финансовой децентрализации, которая необходима как для самостоятельного развития субъектов, так и для укрепления федератив­ ных отношений в Российском государстве.

Одной из основных характеристик федеративного государства является со­ ответствие базовых направлений экономической политики как в действиях фе ' Крохина Ю.А. О регулировании бюджетных прав субъектов федерации // Журнал россий­ ского права. - 2000. - № 11. - С. 47-48.

дерального Правительства, так и в действиях правительств субъектов. Другими словами: если, например, действия центра направлены на сокращение государ­ ственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного госу­ дарства'.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюд­ жетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонталь­ ное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное вырав­ нивание - это процесс достижения баланса между объёмом обязательств каждо­ го уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на ниже­ стоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функ­ ций, центральное Правительство обязано предоставить этому региональному уровню власти недостающие ресурсы. Центральное Правительство, обладая го­ раздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулиро­ вания и объёмами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счёт средств, аккумулированных на уровне феде­ рального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и до­ таций между субъектами федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются ещё и расходы на достижение сбалансиро­ ванности бюджетной системы.

Если говорить упрощённо, то система бюджетного выравнивания опреде­ ляет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами феде­ рации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, полу ' Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995.-№8.-С. 22.

чать определённый уровень государственных услуг, независимо от того, на тер­ ритории какого субъекта он проживает. Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим фактором бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Оно лишь по форме выража­ ет отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, еди­ ной финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федера­ тивное государство, его народы, его граждан. Существует горизонтальная сис­ тема межбюджетных отношений, подразумевающая прямые трансферты финан­ совых средств из одного субъекта (богатого) в другой (не очень богатый). Пер­ вый секретарь Политического департамента Посольства ФРГ в Российской Фе­ дерации Вик Яспер, основываясь на опыте Германии, заметил, что в отличие от германской системы, в России все финансы проходят через федеральный бюд­ жет и только потом раздаются регионам^.

Основой формирования доходной базы бюджетов федерации и её субъек­ тов должен стать изначально распределенный между ними набор предметов ве­ дения, определяющий контингент налоговых полномочий и доходов регионов.

Их взаимодействие должно базироваться на положении, согласно которому каж­ дая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться в предметы ве­ дения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Как отмечает Г.Н. Селезнёв, в Государственной Думе Рос­ сийской Федерации определяющей является позиция, что каждое полномочие субъекта должно быть надежно обеспечено соответствующим финансово экономическим ресурсом.

Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы. - 1996. - № 4. С. 8-9.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. -№23 (216). - Международный опьгг федеративной демократии. - С. 29-32.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М,, 2003. - № 18 (211). - Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 1. Региональный уровень. - С. 22-46.

Была принята Правительственная «Программа развития бюджетного феде­ рализма в Российской Федерации на период до 2005 года». Стратегической це­ лью, заявленной в Программе, является формирование и развитие системы бюд­ жетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного само­ управления проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответст­ венности между органами власти разных уровней. В качестве основных задач Программы заявлено чёткое и стабильное разграничение расходных и налоговых полномочий, а также закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней. Наряду с указанными, в качестве задач выделяются также упорядоче­ ние бюджетного устройства субъектов федерации и сокращение «нефинанси руемых мандатов».


В Программе предусматривалось на основе количественного анализа и еди­ ных принципов разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), при сокращении в максимально возможной степени сферы совместных (пересекающихся) полно­ мочий. Декларировалась необходимость сокращения, а в перспективе и ликви­ дация «нефинансируемых федеральных мандатов», и безусловное полное фи­ нансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обяза­ тельств.

Разработчики ставили своей целью закрепить все три вида расходных пол­ номочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финан­ сирование) по каждой общественной функции за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения). При разграничении полномочий между тремя уровнями публичной власти авторы документа исходили из следующих принципов. Полномочия формулировались на основании права собственности на объекты и имущество, предназначенные для реализации вопросов местного значения, а также исходя из принципа эффективности реализации этих полномочий именно на местном уровне как наиболее близком к населению (принцип субсидиарности). Сущест венным недостатком Программы явилось то обстоятельство, что ее разработчи­ кам так и не удалось отказаться от категории «совместные полномочия». В рам­ ках реформирования бюджетной системы предлагалось отказаться также от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты.

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отно­ шений является финансовый контроль со стороны федерального центра за пра­ вильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов.

Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результатив­ ности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтвер­ ждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очеред­ ной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полу­ ченных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бед­ ности, рост числа рабочих мест и т.д.).

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет из­ менение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные зада­ чи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ре­ сурсами региона. Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки - руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.

Федеральным законом № 95-ФЗ введена новая глава IV.2 «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Фе­ дерации». В ней установлен перечень видов имущества, которое может нахо­ диться в собственности субъекта, принципы формирования и исполнения бюд жета субъекта, механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъекта.

Положения, касающиеся полномочий органов государственной власти субъекта федерации по предметам совместного ведения, принципов их финансового обеспечения, передачи отдельных полномочий по предметам ведения Россий­ ской Федерации, разграничения полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, экономической основы деятельности органов государст­ венной власти субъектов Федерации (статьи 26.3, 26.5, 26.6 и глава IV.2), всту­ пают в силу с 1 января 2005 года при условии вступления в силу не позднее января 2005 года федеральных законов о внесении вытекающих из требований Закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Россий­ ской Федерации.

В Законе закреплено положение о «чётком» законодательном закреплении бюджетных ресурсов за каждым уровнем власти в соответствии с их полномо­ чиями. Были поддержаны положения «Программы развития бюджетного феде­ рализма в Российской Федерации на период до 2005 года» о закреплении за ка­ ждым уровнем бюджетной системы своих налогов. В нём также закреплена упоминавшаяся ранее возможность введения временной финансовой админист­ рации, которая вызвала множество споров как при разработке поправок в Закон, так и при обсуждении вопросов практического её применения. Положения, ка­ сающиеся временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта в связи с просроченной задолженностью субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств и введения временной финансовой администрации (подпункт «б» пункта 1 и пункт 3 статьи 26.9), вступает в силу с 1 января года.

Эти вопросы привлекли внимание учёных и практиков, юристов и экономи­ стов. Как справедливо отмечает Л.И. Биндар, если указанный институт вводится без чёткой регламентации порядка и существа действий вьющего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта, то фак тически он отстраняется от деятельности. Если у него изъять вопросы бюджета, то лицо, назначенное из федерального центра, будет, естественно, вносить изме­ нения, коррективы в бюджет субъекта и формировать бюджет будущего года.

Поэтому законодательные органы субъектов могут отказать в поддержке данно­ му лицу. В законе не прописан порядок реализации вмешательства федеральной власти', Титков А.С. в качестве возможности избежать санкций предлагает предва­ рительное согласование. Если мы хотим избежать временного управления как формы федерального вмешательства, то придется тогда согласиться с еще более жестким предварительным контролем Минфина за финансовыми действиями субъектов федерации. Но по нашему мнению, подобное согласование субъек­ тами своих «финансовых действий» приведёт к утрате ими своей самостоятельности в данной сфере, что является одним из принципов финансово-экономических основ взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

Васильев Л.Н. предложил, на наш взгляд, не лишённую целесообразности процедуру, на первом этапе на базе распоряжения, допустим, Президента, пору­ чить федеральному округу оказать содействие и поддержку определенному субъекту федерации, установив определенный контроль расходования финансо­ вых средств. Это может дать позитивный результат, потому что в данном случае округ и берет определенную финансовую ответственность, выступает уже га­ рантом^.

' Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 97-101.

Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. — М., 2003. - №23 (216). - Международный опыт федеративной демократии. - С. 33-35.

^ Аналитический вестник. Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. М., 2003. - № 36 (192). - Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ ганами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законода­ тельного обеспечения. - С. 112-115.

Титов К.А. отмечает, что есть ещё одна позиция - прямые потери бюджета субъекта федерации. Государственный банк Российской Федерации, обозначен­ ный как финансовый институт для укрепления рубля, для тех или иных позиций, связанных с обращением рубля внутри страны, превращается в коммерческий банк, но устанавливает нулевую ставку. Он также отмечает, что бюджетные деньги, положенные в коммерческий банк могут «пропасть». Но есть тендер, есть конкурсы. Он предлагает законодательно закрепить право органов власти субъектов Российской Федерации самим решать, где хранить бюджетные день ги'.

Отсутствует также чёткое правовое разграничение института введения вре­ менной финансовой администрации и временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государст­ венной власти субъектов Российской Федерации, если при реализации полномо­ чий, осуществляемых за счёт предоставления субвенций из федерального бюд­ жета исполнительным органом государственной власти субъекта допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, норма­ тивных правовых актов Президента и Правительства, если такое нарушение ус­ тановлено соответствующим судом. Указанная процедура также не получила де­ тального правового регулирования.

Таким образом, с целью совершенствования финансово-экономических ос­ нов взаимодействия двух уровней государственной власти следует более четко разграничить бюджетные полномочия, создать механизм межбюджетных отно­ шений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возмож­ ностей получения помощи и льгот для всех территорий, который также бы по­ зволял в условиях равноправия субъектов федерации и самостоятельности их бюджетов органично сочетать интересы федерации с интересами регионов.

Там же. - С. 70-76.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ На основании проведённого исследования можно сделать вывод, что оценка эффективности той или иной модели федеративного устройства осуществляется по двум направлениям: формально-юридическому (путём комплексного анализа норм Конституции, законов и иных нормативных правовых актов) и фактиче­ скому (путём оценки правоприменительной практики, а также реального поло­ жения дел в конкретном государстве). Сочетание данных подходов порой даёт противоположные результаты, в чём заключается основная сложность конститу­ ционно-правового моделирования государственного устройства. Необходимо обеспечить такое развитие конституционных норм в текущем законодательстве, такую правоприменительную практику, которые гарантировали бы действитель­ но федеративный характер осуществления государственной власти.

Федеративное устройство России основано на принципах её государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничении предме­ тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, равноправии субъ­ ектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Они характеризуют существующие конституционные приоритеты внутрифеде ральных отношений.

Принцип государственной целостности является наиболее ёмким. В резуль­ тате исследования мы пришли к выводу, что субъекты Российской Федерации обладают не суверенитетом, а именно самостоятельностью в решении вопросов, отнесённых к их исключительному ведению. Можно сказать, что в федератив­ ном государстве делится не суверенитет, а властные полномочия. Рассмотрение содержания данного принципа позволяет выявить целый комплекс проблем взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в правовой, организационной и финансово-экономической сферах.

Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Данный принцип раскрывается через понятия «цельность», «взаимосвязанность», «единообразность». Это универсальная ха рактеристика государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти в условиях федератив­ ного государства содержит несколько иной смысл, нежели в унитарном государ­ стве. Реализация его по горизонтали выражается в том, что федеральные и ре­ гиональные органы государственной власти, действуя на основании принципа разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в ка­ честве единой государственной власти, имеющей одинаковые принципы функ­ ционирования. В вертикальном срезе он проявляется в определённой структур­ ной схожести органов государственной власти федерации и её субъектов. Таким образом, федеративное государство может иметь разные уровни власти, но они существуют в системе единого государства.

Принцип единства системы государственной власти, являясь более широким, отличается от принципа единства системы органов государственной власти.

Первый выражается в единой политике органов государственной власти всех уровней и может не предполагать системной, иерархической взаимосвязи между органами отдельных ветвей государственной власти. В наиболее полной мере принцип единства системы органов государственной власти выражается в сис­ теме судебных и исполнительных органов власти. Законодательные же органы, по нашему мнению, не представляют собой системы органов государственной власти. Не смотря на то, что им не чужд признак системности, нами был сделан вывод, что этим государственным органам свойственен принцип единства имен­ но государственной власти.

Проблема размежевания предметов ведения федерации и её субъектов преж­ де всего относится к сфере законодательной деятельности. При всём разнообра­ зии способов разграничения предметов ведения и полномочий определить дос­ тоинства и недостатки российского варианта можно только на основе практики их реализации с учётом исторического, политического и экономического разви­ тия нашей страны. Способ, принятый в Российской Федерации, учитывает не­ возможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению федерации и субъектов. Он может способствовать самостоятельности субъектов при правильном определе­ нии критериев отнесения тех или иных конкретных вопросов к ведению Россий­ ской Федерации или субъектов.

Критериями отнесения того или иного полномочия к компетенции государ­ ственного или регионального органа должны являться: оптимальность, эффек­ тивность осуществления конкретного полномочия на определённом уровне вла­ сти и необходимость единообразного регулирования осуществления какого-либо полномочия на территории всего государства либо в пределах субъектов, а не финансовое обеспечение.

На наш взгляд, предметы ведения федерации и субъектов могут быть раз­ граничены исключительно Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73) и изменены не иначе как путём внесения в неё поправок. Компетенция же и пол­ номочия федеральных и региональных органов государственной власти должны устанавливаться федеральными законами и заключаемыми в соответствии с ни­ ми и с Основным законом договорами. Регулирование этого вопроса указами Президента и постановлениями Правительства является недопустимым.

В Законе, по нашему мнению, был положительно решён вопрос о заключе­ нии договоров и соглашений между органами государственной власти Россий­ ской Федерации и её субъектов. Заключение договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, геофафическими и иными осо­ бенностями отдельного субъекта, и в той мере, в которой указанными особенно­ стями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграни­ чение полномочий. Договор подлежит утверждению федеральным законом, вво­ дится им в действие и имеет силу данного нормативного правового акта. Форма соглашений между федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществ­ ления части своих полномочий также может применяться, поскольку она преду­ смотрена статьей 78 Конституции. Главным условием является то, что соглаше­ ние может использоваться в том случае, если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государствен ной власти всех субъектов. Соглашения должны утверждаться Правительством Российской Федерации с тем, чтобы обеспечить их должный уровень с точки зрения предмета этого соглашения, а также обеспечить контроль, как за их со­ держанием, так и за реализацией. Указанный порядок должен повысить «объек­ тивность» указанных документов. Также было закреплено требование «под­ тверждения» ранее заключённых договоров и соглашений.

Положительно можно оценить введение в Законе двух типов полномочий субъектов по предметам совместного ведения. Отрицательным моментом явля­ ется то, что при этом нигде не прописаны полномочия самой Российской Феде­ рации по предметам совместного ведения.

Закрепление в ст. 26.3 Закона перечня полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счёт средств своего бюджета, на наш взгляд, не является удачным. Федеральный центр все доходные полномочия ос­ тавил за собой, а наиболее сложные и затратные передал субъектам. В России применяется одна из самых унитаристских формул распределения бюджетных средств между федерацией и субъектами.

Конституция в статье 5 закрепила принцип равноправия субъектов Россий­ ской Федерации. Однако она же предусматривает наличие шести разновидно­ стей субъектов. Часть 4 провозгласила равноправие субъектов во взаимоотно­ шениях с федеральными органами государственной власти и в этом они равны между собой. В Конституции используется общий термин «субъекты Россий­ ской Федерации». Акцент на их равноправии содержится и в ч. 2 ст. 72 Консти­ туции Российской Федерации. При этом необходимо обратить внимание, что в Конституции провозглашается не равенство, а равноправие субъектов федера­ ции, то есть их политико-правовая равноценность.

Таким образом, рассмотренные принципы выступают в качестве ядра сис­ темы федеративных отношений и определяют основы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов в правовой, орга­ низационной и финансово-экономических сферах.

Конституция заложила юридическую основу постепенного становления правовых систем субъектов. Изначально некоторую системность в этом процес­ се задавала Конституция Российской Федерации, которая предусматривала не­ обходимость принятия ряда федеральных и всех федеральных конституционных законов. Что касается субъектов, то процесс законотворчества почти повсемест­ но изначально носил стихийный характер, В качестве признаков законодательства субъектов можно выделить сле­ дующие. Законодательство субъекта - это неотъемлемая часть правовой систе­ мы Российской Федерации, Законодательство субъектов вместе с федеральным на основе разделения законодательных полномочий центра и регионов образуют единое целое - законодательство Российской Федерации, Системность законо­ дательства субъектов. Его относительная самостоятельность. При этом, соотно­ шение законодательства субъектов с федеральным не строится по принципу ие­ рархичности, они в известной степени равноправны, В Законе чётко закреплены требования к видам нормативных правовых ак­ тов высших органов государственной власти субъектов и к порядку их принятия.

Можно сказать, что в целом избранная модель основывается на аналогичных требованиях, предъявляемых к федеральным законам и подзаконным актам. Од­ нако, на наш взгляд, при регулировании данных вопросов федеральный законо­ датель излишне ограничил полномочия субъектов в этой сфере, необоснованно закрепив более жёсткие требования к принятию нормативных правовых актов субъектов.

Также установлены достаточно сжатые сроки по приведению нормативных правовых актов субъектов в соответствие с федеральным законодательством.

При этом также жёстко не определяется обязанность и сроки устранения нару­ шений со стороны федерального законодателя, что также свидетельствует о не­ равном подходе в регулировании правовой системы федерации и её субъектов.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.