авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 11 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Гу5ин, Евгений Парфирьевич 1. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и ...»

-- [ Страница 7 ] --

Генетический подход строится на глубоком изучении закономерностей и тенденций исследуемого объекта, его взаимосвязей, он более достоверен, но сравнительно пассивен. Телеологический подход исходит из необходимости реализации в будущем априори поставленных целей, он весьма активен, но страдает субъективизмом, игнорированием объективных закономерностей.

Комбинирование обоих подходов позволяет обеспечивать обоснованность и активность, целенаправленность прогнозов и основанных на них стратегий и планов^.

Первичная форма всякого предвидения — гипотеза, «которая по своей внутренней сути есть научное предвидение в предполагаемой, общей форме, на уровне общей экономической теории. Гипотеза характеризует вероятностное поведение исследуемых объектов и их качественную характеристику. Разработка гипотезы позволяет подготовить основу для научного прогнозирования»"^.

' Чижевский А.Л. Фюические факторы исторического процесса. Калуга, 1924. С. 69.

^Кондратьев Н.Д. Избранные произведения. С. 160.

^ См.: Государственное регулирование рыночной экономики / Под ред. В.И. Кушлина и Н.А. Волгина. М., 2000. С. 215—211.

* Личко К.П. Прогнозирование и планирование аграрно-промышленного комплекса. М., 1999. С. 18.

Прогноз— научно обоснованная вариантная гипотеза о возможном состоянии объекта в перспективе в зависимости от характера прогнозного фона, а также о сроках и способах достижения намеченных целей'.

Прогноз также определяют как комплекс аргументированных предположений (выраженных в качественной и количественной формах) относительно будущих параметров экономической системы. Задача прогноза — дать объективное, достоверное представление о том, что будет при тех или иных условиях. Для решения этой задачи разрабатывается # поисковый прогноз, показывающий, каким может быть развитие экономики (или какой-то ее сферы) при условии, что характер государственного воздействия на нее остается неизменным. В результате появится ответ на вопрос: «что будет», если государство не будет принимать никаких мер по регулированию экономики. Таким образом, поисковый прогноз указывает на сферы экономики, требующие первоочередного вмешательства государства, направленного на преодоление негативных процессов".

Прогноз по сравнению с гипотезой более четок, имеет значительно большую определенность, обязательные качественные и количественные характеристики. Он носит вероятностный характер и составляется с достаточно большой достоверностью.

В литературе используется понятие плановых прогнозов, что подчеркивает неразрывную взаимосвязь прогнозов со всеми элементами планирования.

Поскольку нас интересует прежде всего планирование как инструмент государственного регулирования, с точки зрения права, представляется уместным дать понятие государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, содержащееся в ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. «О государственном ' См.: Государственное регулирование экономики / Под ред. Т.Г. Морозовой. М., 2001. С. 74.

^ См.: Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред.Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. С. 9.

' См.: ЛичкоК.П. Прогнозирование и планирование аграрно-промышленного комплекса. С. 18.

• См.: Быков А.Г.. Кененов А. А, Козлов ЮМ. Экономическая политика КПСС и право. М., 1979. С. 146.

* прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», под которым понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйства\ Законодатель совершенно обоснованно соединил прогнозирование социально-экономического развития страны с рынком, подчеркивая тем самым имманентно присущий рынку указанный элемент планирования.

W Прогнозирование — основа планирования рыночной экономики.

В экономической литературе выделяют базовые и социально экономические прогнозы, нормативные и поисковые, активные и пассивные, а также макроэкономические, структурные (межотраслевые и межрегиональные), прогнозы развития отдельных секторов экономики, отраслевые, региональные прогнозы, долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные и оперативные^.

Правовая регламентация отношений, связанных с прогнозным планированием, представляется необходимым, но черезвычайно сложным процессом. Сложность правового регулирования деятельности при прогнозировании заключается в специфике самого прогнозирования как явления, характеризующегося в значительной степени наличием творческой составляющей. Тем не менее это не означает отсутствия потребности и возможности, с точки зрения права, придавать правовую форму отношениям возникающим при прогнозировании развития рыночной экономики.

Прогнозирование нашло правовое закрепление и регулирование уже в 60-х гг. прошлого века. Среди первых нормативных-правовых актов, в которых достаточно подробно регулировались вопросы прогнозирования, следует назвать постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от сентября 1968 г. № 760 «О мероприятиях по повышению эффективности 'СЗРФ. 1995. №30. Ст. 2871.

Государственное регулирование экономики / Под ред. Т.Г. Морозовой. С. 74.

работы научных организаций и ускорению использования в народном хозяйстве достижений науки и техники» \ Названным постановлением было признано необходимым по важнейшим проблемам развития народного хозяйства и отдельных его отраслей впредь разрабатывать научно-технические прогнозы на длительный период (на 10—15 и более лет), которые должны являться базой для выбора наиболее перспективных направлений технического прогресса и эффективных путей развития народного хозяйства и отдельных его отраслей.

В.А. Дозорцев отмечал, что прогнозирование — основное средство повышения научно-технического уровня планирования^.

Учитывая существовавшую в то время систему экономических отношений, основанных на строгой обязательности всего планового процесса, была высказана обоснованная для того времени точка зрения, в соответствии с которой «законодательство постепенно проводит линию на придание прогнозу юридически обязательной силы. Степенью вероятности, приближенности обладают соответствующие технико-экономические и иные показатели (данные), содержащиеся в прогнозах и выступающие как плановые ориентировки на перспективу. Однако наличие этих данных (прогноза) уже обязывает соответствующие органы использовать прогноз в качестве исходной базы разработки перспективного плана».

А.Г. Быков утверждал, что прогноз — исходная база перспективного планирования'*. Однако в связи с коренными изменениями в экономике России вывод об обязательности прогнозных данных, на наш взгляд, в значительной степени утратил силу.

Субъекты предпринимательской деятельности могут, но не обязаны руководствоваться разрабатываемыми государством в лице его органов ' СП СССР. 1968. № 18. Ст. 122. В развитие указанного постановления был принят Порядок разработки научно-технических прогнозов, утвержденный Госкомитетом Совета Министров СССР по науке и технике и Президиумом АН СССР 30 декабря 1969 г. // Законодательство о капитальном строительстве. Вып. 2. М., 1977. С. 7—10.

^ См.: Дозорцев В.А. Законодательство и научно-технический прогресс. М., 1978. С. 32.

^ См.: Быков А.Г., Кененов А. А., Козлов Ю.М. Экономическая политика КПСС и право. М., 1979. С. 147.

" См.: Быков А.Г., Кененов А.А.. Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 147.

прогнозами. В случае обоснованности они объективно будут востребованы хозяйствующими субъектами. Потребность в прогнозировании как исходной базе планирования и составном элементе процесса планирования объективно выражается в действии экономического закона пропорциональности развития экономики.

Вновь подчеркивая, что предметом рассмотрения в настоящей главе работы являются отношения по планированию на уровне макроэкономики, следует все же отметить, что прогнозирование, конечно же, — необходимый элемент планирования и на уровне микроэкономики. Именно на этом уровне данные прогнозов могут приобретать характер обязательности для соответствующего субъекта предпринимательской деятельности, который и разрабатывал данные прогноза. Закрепление этой обязательности возможно на уровне локальных (внутренних) нормативных актов.

Обязательность же прогнозов, разрабатываемых государственными органами, характерна для реализации процесса планирования государством в лице его органов, что закреплено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О ^^ государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в соответствии с которым «результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства».

Роль прогноза как исходной базы планирования, а также придание прогнозам и процессу прогнозирования правовой формы закреплены в названном Федеральном законе и принятых в его развитие нормативных актах.

Законодательно закреплена система государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, которая состоит из прогнозов на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, и взаимосвязи прогнозирования и планирования.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. На основе прогноза на долгосрочную перспективу разрабатывается концепция социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу, в которой конкретизируются варианты социально-экономического развития W РФ, определяются возможные цели социально-экономического развития РФ, пути и средства достижения указанных целей.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется.

В Послании Президента РФ Федеральному собранию специальный раздел посвящен концепции социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

На основе прогноза, а также исходя из положений, содержащихся в ш ^ Послании Президента РФ, разрабатывается программа социально экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, которая официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития РФ на ^ среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.

Правительство РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносит на рассмотрение Государственной Думы такие, например, документы, как прогноз социально экономического развития РФ на очередной финансовый год;

план развития государственного и муниципального сектора развития экономики;

проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год, и другие материалы.

Анализ Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»

^ показывает единство и непрерывность процесса планирования, закрепляет данное положение в качестве одного из принципов плановой деятельности в условиях рыночной экономики, показывает неразрывную связь прогнозирования и планирования.

Значительный интерес представляют разрабатываемые государственными органами различные концепции развития тех или иных отраслей, подотраслей народного хозяйства, сегментов рынка.

Концепции развития тех или иных направлений экономики, отдельных отраслей и подотраслей народного хозяйства представляют собой ^ документы, соединяющие элементы прогнозирования (прогнозы) и планирования (планы). Это своеобразная форма прогноза и плана, являющаяся в то же время составным элементом единого процесса планирования.

С точки зрения Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», концепция социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему ^ представлений о стратегических целях и приоритетах социально экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Особая значимость концепции как элемента процесса планирования заключается в закреплении в нем политики государства в соответствующей сфере экономики. Именно концепция — тот документ, который соединяет политику и экономику с правом и реальной действительностью через процесс планирования.

Концепции развития тех или иных сфер, направлений, отраслей и подотраслей, на наш взгляд, бесспорно, следует рассматривать как правовой документ, имеющий обязательный характер для государственных органов, реализующих экономическую политику государства в соответствующей сфере экономики, в том числе при едином процессе планирования и подготовки нормативных правовых актов.

* Указанное обстоятельство подтверждается, например, нормой п. Указа Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»\ в соответствии с которой при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений необходимо учитывать положения вышеназванной Концепции.

На начало 2004 г. было принято около 30 различных концепций, большинство из которых относятся к процессу планирования экономики современной России. Среди наиболее значимых для экономики концепций можно назвать одобренную постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г, № 1024 Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации^, утвержденную Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 Концепцию национальной безопасности Российской Федерации^;

утвержденную Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008 Концепцию развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации'* и др.

Концепция как документ утверждается не только указом Президентом РФ или постановлением Правительства РФ. Концепции разрабатываются и принимаются также другими государственными органами.

'СЗРФ. 1996. № 1 5. Ст. 1572.

^ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

^ СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

' СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3356.

Так, в связи с коренными изменениями в экономике народного хозяйства в Российской Федерации Госстрой России направил всем участникам инвестиционного процесса Основные положения (концепцию) ценообразования и сметного нормирования в строительстве в условиях развития рыночных отношений, утвержденные письмом от 22 октября 1993 г.

№ БЕ-19-21/12, где предусмотрены главные направления политики ценообразования в строительном комплексе и перестройки действующей системы определения стоимости строительства. Концепция предназначена для ориентировки участников инвестиционного процесса в перспективах совершенствования системы, обеспечения методологического единства в составлении сметной документации и формировании свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развивающегося рынка.

Ведомственные, отраслевые концепции принимаются и иными органами исполнительной власти. Например, Минпром РФ 18 марта 1997 г.

утвердил Концепцию формирования отраслевых программ реструктуризации ^ (основные понятия, принципы, процедуры). Совет директоров Центрального банка РФ решением от 13 июня 1997 г. № 20 одобрил Концепцию системы валовых расчетов в режиме реального времени Банка России, которая определяет перспективы развития безналичных расчетов в Банке России'.

К сожалению, четкого развернутого определения понятия концепции как необходимого элемента процесса планирования действующее законодательство не содержит. Однако самое главное — законодатель не определил правовое значение такого документа, как концепция для процесса планирования хозяйственной, экономической деятельности. В каждой отдельной концепции может содержаться правило, обязывающее те или иные организации руководствоваться соответствующей концепцией, но общего решения рассматриваемого вопроса в законодательстве не содержится. В Вестник Банка России. 1997. № 38.

некоторых концепциях, как мы видим, имеются лишь рекомендательные нормы.

Представляется, что в законе о планировании в Российской Федерации, который, бесспорно, целесообразно разработать и принять, должны содержаться нормы, определяющие понятие, место и правовое значение концепции как правового документа — необходимого элемента процесса планирования рыночной экономики. Следует определить виды концепций, с точки зрения их правового значения, как документов, носящих обязательный для определенного круга субъектов характер, и документов, носящих рекомендательный характер. Концепция как плановый документ должна иметь свое место в общей структуре процесса планирования, быть обязательной для тех субъектов, кому она адресована, если это прямо предусмотрено в соответствующем нормативном акте об ее утверждении или в самой концепции, или носить рекомендательный характер, что также должно быть определено нормативным актом.

Рассматривая концепцию как правовой инструмент, следует обратить внимание на возможность отнесения концепции к своеобразной форме права, к одному из видов (бесспорно очень специфических) источников предпринимательского права.

Различают государственное директивное и индикативное планирование. Директивное планирование предполагает обязательность и ответственность соответствующих субъектов за выполнение плановых показателей. Индикативное планирование предполагает установление в плане определенных показателей (например, характеризующих динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансово-кредитной системы и денежного обращения и др.) с целью достижения пропорциональности и планомерности развития экономики или ее отдельных частей. Концепция — прежде всего инструмент индикативного планирования применительно к деятельности субъектов рынка. Она может быть обязательной только для государственных органов.

При планировании используются различные методы или их сочетание: балансовый, нормативный, экономико-математические методы и модели.

В современных условиях широко используется программно-целевой метод планирования, с выделением долгосрочных целевых комплексных программ. Целевые комплексные программы служат основой формирования плана, основой планирования. Например, важное значение для развития всей экономики страны имеет Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р'. Указанная программа содержит такие важнейшие положения развития экономики России на среднесрочную перспективу, как: развитие конкуренции, финансовой инфраструктуры и системы финансового посредничества, реформирования банковской системы, развития инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости, реформирования естественных монополий и др.

Действуюш.им законодательством установлен Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594.

Программно-целевой метод используется также на региональном и муниципальном уровнях.

Федеральная целевая программа, предполагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственных внебюджетного фонда, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы, наименование заказчика программы, сведения о распределении объемов и источников ' СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396.

^ СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.

финансирования по годам, другие документы и материалы.

При разработке федеральных целевых программ предусматриваются:

решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

комплексность и экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий;

согласованность решения федеральных и региональных задач;

достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Названные выше основные положения, принципы разработки и реализации федеральных целевых программ содержатся в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»^ Реализуются федеральные целевые программы, в частности, путем поставки продукции для государственных федеральных нужд (см., например, ст. 525-534, 763-763 ГК РФ;

федеральные законы от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;

от декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе» ;

от 2 декабря 1994 г.

«О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» ;

от 29 декабря 1994 г. «О государственном материальном резерве» ).

Инструментами государственного регулирования, связывающими планирование непосредственно с предпринимательской деятельностью, являются государственный (региональный) заказ, государственный контракт, договор поставки для государственных нужд^ и некоторые другие.

' СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.

^СЗРФ. 1996. № 1. Ст. 6.

^ СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.

"СЗРФ. 1995. № 1. Ст. 3.

' Подробнее о проблемах обеспечения государственных нужд см.: Андреева Л.В. Коммерческое гфаво России: Проблемы правового регулирования. М., 2004;

она же. Правовые хфоблемы обеспечения государственных нужд II Государство и право. 1999. № 8. С. 25—30.

Выявление указанной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что средства государственного регулирования, в том числе правовые средства (например государственный контракт и договор поставки для государственных нужд), составляют единую систему инструментов государственного регулирования, в том числе планирования, отдельные элементы которой тесно взаимосвязаны и составляют определенное единство.

Каждый из элементов системы средств государственного регулирования, с одной стороны, обладает самостоятельностью, а с другой — общими целями, функциями, правовой характеристикой, проявляющейся в особенностях придания им необходимой правовой формы.

Рассматривая отношения, связанные с обеспечением государственных нужд, следует отдельно остановиться на таком средстве государственного регулирования, как госзаказ.

Впервые государственный заказ как инструмент государственного регулирования появился в экономике СССР в середине 80-х гг. XX в. В современной России государственная поставка продукции и товаров для государственных нужд регулировалась первоначально Законом РФ от 28 мая 1992 г. «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», а в настоящее время — Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и другими указанными выше нормативными актами.

Если в условиях планово-административной системы и господства государственной собственности на орудия и средства производства государственный заказ являлся инструментом прямого государственного регулирования, предполагающего обязательность его принятия и исполнения^, то в условиях рыночной экономики, в которой большинство участников экономической, предпринимательской деятельности — субъекты, ' ВВС РФ. 1992. № 27. Ст. 1558.

^ Подробнее см.: Губин Е.П., Шерстобитов А.Е. Госзаказ в новых условиях хозяйствования // Политическое самообразование. 1989. № 7.

основывающие деятельность на частной собственности, государственный заказ, за некоторыми исключениями, стал инструментом косвенного, экономического регулирования.

Обязательность государственного заказа, пределы, границы, в рамках которых он проявляет свою императивность для участников отношений по поставке товаров для государственных нужд, определяются нормами действующего законодательства. Применительно к различным участникам отношений по поставкам продукции для государственных нужд с учетом сферы его деятельности пределы императивности госзаказа различны.

Государственный заказ непосредственно доводится до государственных заказчиков, которыми могут быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение.

Именно для них государственный заказ обязателен и именно они должны принять необходимые действия по его исполнению. До поставщиков и покупателей госзаказ непосредственно не доводится. Он размещается среди поставщиков путем заключения государственных контрактов и договоров поставки товаров для государственных нужд.

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение государственного заказа. Гражданский кодекс не содержит такого понятия, как государственный заказ. В ст. 527 ГК РФ говорится лишь о заказе государственного заказчика. Таким образом, неясно, кто же собственно формирует государственный заказ: сам государственный заказчик или компетентный государственный орган, осуществляющий функцию планирования рыночной экономики.

Понятие государственного или муниципального заказа дается в п. 4 ст.

72 Бюджетного кодекса РФ. Он определяется как «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета». Необходимо, однако, учитывать, что совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой — частноправовое средство, используемое государством при регулировании рыночной экономики. К такому же средству относится и договор поставки товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. Однако собственно государственным заказом совокупность заключаемых договоров рассматриваться не может.

Представляется обоснованным понятие государственного оборонного заказа в ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе»: государственный оборонный заказ — правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации».

Содержание государственного заказа, к сожалению, не определено в нормативном порядке применительно ко всем сферам его использования.

Лишь в п. 3 ст. 2 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» установлено, что оборонный заказ должен содержать:

перечень (номенклатуру) и количество подлежащей поставкам продукции (работ, услуг) и сроки ее поставок;

прогнозируемую стоимость (цену) оборонного заказа в целом, а также по его разделам и отдельным этапам реализации;

перечень государственных заказчиков;

перечень предполагаемых головных исполнителей (исполнителей).

Связующим звеном между государственным заказом и предпринимательской деятельностью поставщика (исполнителя) является государственный контракт, который следует рассматривать в качестве средства государственного регулирования рыночной экономики частно­ правового характера, в основе которого лежит публично-правовой инструмент — государственный заказ.

в соответствии со ст. 525 ГК РФ по государственному контракту на поставку товаров для государственных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик — обеспечить оплату поставленных товаров.

Проект государственного контракта разрабатывается государственным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними.

Сторона, получившая проект государственного контракта, не позднее тридцатидневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного контракта.

Сторона, получившая государственный контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить другую сторону о принятии государственного контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.

При отклонении протокола разногласий или истечении этого срока неурегулированные разногласия по государственному контракту, заключение которого обязательно для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной не позднее 30 дней на рассмотрение суда.

В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса на размещение заказа на поставку товаров для государственных нужд, государственный контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения конкурса.

Если сторона, для которой заключение государственного контракта обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить государственный контракт.

Также в качестве частноправового инструмента государственного регулирования следует рассматривать договор поставки товаров для государственных нужд, в основе которого лежат государственный заказ и государственный контракт.

Если государственным контрактом предусмотрено, что товары поставляются поставщиком (исполнителем) определяемому государственным заказчиком покупателю по договорам поставки товаров для государственных нужд, государственный заказчик не позднее тридцатидневного срока со дня подписания государственного контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю).

Извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю), выданное государственным заказчиком в соответствии с государственным контрактом, служит основанием заключения договора поставки товаров для государственных нужд.

Поставщик (исполнитель) обязан направить проект договора поставки товаров для государственных нужд покупателю, указанному в извещении о прикреплении, не позднее 30 дней со дня получения извещения от государственного заказчика, если иной порядок подготовки проекта договора не предусмотрен государственным контрактом либо проект договора не представлен покупателем.

Сторона, получившая проект договора поставки товаров для государственных нужд, подписывает его и возвращает один экземпляр другой стороне в течение 30 дней со дня получения проекта, а при наличии разногласий по условиям договора в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным договором другой стороне.

Сторона, получившая подписанный проект договора поставки товаров для государственных нужд с протоколом разногласий, должна в течение дней рассмотреть разногласия, принять меры по согласованию условий договора с другой стороной и известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.

Неурегулированные разногласия в тридцатидневный срок могут быть переданы заинтересованной стороной на рассмотрение суда.

Если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения договора поставки товаров для государственных нужд, покупатель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика (исполнителя) заключить договор на условиях разработанного покупателем проекта договора.

Покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку. Поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уведомить об этом государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.

Государственный заказчик не позднее 30 дней со дня получения уведомления поставщика (исполнителя) либо выдает извещение о прикреплении к нему другого покупателя, либо направляет поставщику (исполнителю) отгрузочную разнарядку с указанием получателя товаров, либо сообщает о своем согласии принять и оплатить товары.

При невыполнении государственным заказчиком указанных выше обязанностей поставщик (исполнитель) вправе либо потребовать от государственного заказчика принять и оплатить товары, либо реализовать товары по своему усмотрению с отнесением связанных с их реализацией разумных расходов на государственного заказчика.

Таким образом, понятно, что государственный заказ и извещение о прикреплении не являются административно-плановыми актами, обязательными к исполнению участниками рынка, их следует рассматривать как инструменты государственного регулирования, составные элементы процесса рыночного планирования.

Обязанность заключения государственного контракта различна для государственного заказчика и поставщика (исполнителя).

Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта обязательно.

Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком (исполнителем), объявленным победителем конкурса, для государственного заказчика также обязательно.

Пункт 4 ст. 3 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» содержит норму о том, что размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе, за исключением работ по поддержанию мобилизационных мощностей. В случае, если претенденты на участие в конкурсе на размещение оборонного заказа отсутствуют, а также если по результатам проведения указанного конкурса не определен головной исполнитель (исполнитель), оборонный заказ обязателен для принятия государственными унитарными предприятиями, иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу, при условии, что оборонный заказ обеспечивает установленный Правительством РФ уровень рентабельности производства этих видов продукции (работ, услуг).

Из приведенной нормы, на первый взгляд, можно сделать вывод о том, что государственный оборонный заказ служит непосредственным основанием возникновения обязательства по поставке. Однако такой вывод был бы неверным, поскольку в соответствии с утвержденным оборонным заказом государственный заказчик заключает государственный контракт с головным исполнителем. При этом оборонный заказ и заключение государственного контракта на работы по поддержанию мобилизационных мощностей обязательны для всех организаций, если размещение оборонного заказа не влечет за собой убытков от его исполнения.

Особо выделяются программы, которые направлены на решение особо важных общегосударственных задач, инициатором которых может являться Президент Р ф \ Президентские программы по сути также следует рассматривать как целевые комплексные программы.

В состав Федеральных программ могут входить подпрограммы. Например, в Федеральную целевую программу «Жилище» на 2002— 2010 годы входит утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. № подпрограмма «Государственные жилищные сертификаты» на 2004- годы»^.

Необходимо иметь в виду, что некоторые программы не следует рассматривать в качестве инструментов планирования, поскольку они не носят характер плановых актов. Так, к плановому акту не может быть отнесена утвержденная статс-секретарем, первым заместителем министра финансов РФ Программа проведения квалификационных экзаменов на получение квалификационного аттестата аудитора.

В качестве одного из завершающих этапов прогнозирования и планирования следует назвать различного вида планы.

План необходимо рассматривать как концентрированное и персонифицированное выражение экономической политики, предвидения, прогнозирования, заключительную стадию всего процесса планирования.

План не следует ассоциировать исключительно с директивным (императивным, авторитарным) способом государственного регулирования и планирования, что, однако, в принципе не исключает использования этого инструмента именно в качестве директивного (императивного), например, ' См., например: Президентская программа «Российский народный телефон» // Российская газета. 1995. янв.№П—12.

^ СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. ^ Финансовая газета. 2003. № 52.

при госзаказе, а также в государственном секторе экономики. Поэтому представляется неверным утверждение о том, что «план имеет не познавательное или рекомендательное, а обязательное, директивное значение. В отличие от прогноза то, что планируется, должно быть выполнено» \ Различие между программой и планом не всегда проводится в законодательстве. Так, распоряжением Правительства РФ от 15 августа г. № 1165-р утвержден Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года. Он составляется в соответствии с Правилами разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № Представляется, что несмотря на отсутствие четкого разграничения между программой и планом как документами единого процесса планирования, следует учитывать, что программа представляет собой плановый документ (акт), являющийся результатом применения программно целевого метода планирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594.

План характеризуется большей конкретикой, четкостью в определении исполнителей и ответственных за выполнение соответствующих заданий, контрольных цифр, сроков исполнения и, как ' Прогнозирование и планирование в условиях рынка /Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. С. 39.

^ СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3397.

^ СЗ РФ. 2002. № 34. Ст. 3305.

" СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.

правило, обязательностью его исполнения для указанных в нем субъектов — органов и организаций. Так, распоряжением Правительства РФ от 27 июня 2003 г. № 865-р утвержден План мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004—2005 годы\ Обязательность плана наиболее характерна для финансового планирования, в частности, для Федерального бюджета на соответствующий год. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения (ст. 281).

Обязательность (директивность) плана закреплена в действующем законодательстве применительно к планированию в государственном секторе экономики, планирования деятельности государственных и муниципальных государственных предприятий. Собственник имущества унитарного предприятия определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия, он также доводит до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. Федерального закона от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»^).

Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, утвержденный распоряжением Министерства имущественных отношений РФ от И декабря 2003 г. № 6945-р, устанавливает не только обязанности унитарных предприятий в сфере планирования, но и их права.

Так, согласно п. 4.2 Примерного устава, для выполнения уставных целей ' СЗ РФ. 2003. № 27 (Часть II). Ст. 2835;

2004. № 30. Ст. 3201.

^ См., например: Федеральный бюджет на 2004 год // СЗ РФ. 2003. № 52 (Часть I). Ст. 5038.

^ СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

унитарное предприятие имеет право в порядке, установленном действующим законодательством РФ, планировать свою деятельность и определять перспективы развития исходя из программы деятельности предприятия, а также наличия спроса на выполняемые работы, оказываемые услуги, производимую продукцию'. Основой для планирования служат утвержденные в установленном порядке показатели экономической эффективности деятельности предприятия (п. 4.5 Примерного устава).

Помимо показателей экономической эффективности в качестве основы планирования выступают также всевозможные лимиты (например лимиты потребления электроэнергии, тепла и т.п.), нормативы затрат на рекламу, на содержание служебного легкового автотранспорта, командировочные расходы, амортизационные отчисления, представительские расходы;

предельные уровни цен и т.д.

Широко используются различные нормы и нормативы в банковской деятельности.

В советской юридической литературе технико-экономическим нормативам всегда уделялось значительное внимание.

Высказывались различные точки зрения на их правовую природу. Одни авторы рассматривали технико-экономические нормативы как индивидуальные акты хозяйственного руководства, как плановые задания.

Другие авторы исходили из нормативной природы технико-экономических нормативов, рассматривая их в качестве юридических норм, содержащих экономический норматив"*.

В некоторых работах не содержится прямого указания на правовую природу технико-экономических норм и нормативов, но из общего контекста ' Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 8.

^ См., например: Братусь С.Н. Хозяйственная реформа и советское право // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып.

10. М., 1967. С. 5;

Корнеев СМ. Имущественная самостоятельность предприятий в условиях хозяйственной реформы. М., 1969. С. 51;

Шкредов В.П. Экономика и право. М., 1967. С. 87.

См.: Абалкин Л.И. Хозяйственный механизм развитого социалистического общества. М., 1973. С. 155;

Братусь С.Н. Указ. соч.;

Корнеев СМ. Указ. соч.;

Шкредов В.П. Указ. соч.

" См., например: Александров Н.Г. О роли права в осуществлении экономических методов руководства промыщленностью // Советское государство и право. 1967. № 1. С. 73;

Полонский Э.Г. Право оперативного управления основными фондами промышленного предприятия // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 9. М., 1966. С. 84.

можно сделать вывод о том, что авторы рассматривают их в качестве индивидуальных предписаний ^ З.М. Заменгоф считала, что «правильной трактовкой является признание технико-экономических нормативов юридическими нормами»^.

Представляется, что изложенная точка зрения ни в годы плановой советской экономики, ни тем более в условиях рынка не может быть признана обоснованной. Анализ современного законодательства не дает • оснований рассматривать технико-экономические нормативы в качестве норм права. Они представляют собой самостоятельные средства государственного регулирования, лежащие в основе планирования предпринимательской деятельности в случае придания им государством обязательного характера. Будучи опосредованы правом, они приобретают соответствующую правовую форму и правовое значение.

Директивность планирования сохранилась лишь применительно к планированию деятельности казенных предприятий. Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств) был утвержден постановлением Правительства РФ от октября 1994 г. № 1138^ Планирование и финансирование деятельности казенного предприятия (завода) осуществляются в соответствии с федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, актами уполномоченного органа, настоящим Порядком и уставом завода.

Производственно-хозяйственная деятельность завода осуществляется в соответствии с планом — заказом и планом развития завода. Завод вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, разрешенную соответствующим уполномоченным органом. Взаимоотношения завода с ' См.: Хозяйственное право. М., 1970. С. 174.

^ Заменгоф З.М. Правовые проблемы планирования // Теоретические проблемы хозяйственного права. М., 1975. С. 174.

^ СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2989.

поставщиками материальных ресурсов и потребителями продукции (работ, услуг) строятся на договорной основе.

Уполномоченный орган контролирует выполнение плана— заказа и плана развития завода. Завод ежеквартально представляет уполномоченному органу статистическую и бухгалтерскую отчетность по установленной форме о выполнении плана — заказа, плана развития завода и о выпуске продукции (работ, услуг), произведенной в связи с осуществлением разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности.

Уполномоченный орган ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции (работах, услугах), производимой заводом с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных договоров, утверждает и доводит до завода за три месяца до начала планируемого года обязательный для исполнения и согласованный с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ план — заказ с учетом плана развития завода.

В плане — заказе устанавливаются следующие основные показатели по производству продукции (работ, услуг) для государственных нужд:

объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемых к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок, цен и условий их изменения;

фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана— заказа. Фонд оплаты труда увеличивается за счет прибыли по нормативам, устанавливаемым уполномоченным органом;

лимит численности работников;

объем средств, выделяемых из федерального бюджета, и условия их предоставления.

План — заказ подлежит уточнению в месячный срок после утверждения федерального бюджета на соответствующий год (с учетом динамики цен).

Завод разрабатывает по согласованию с уполномоченным органом план развития завода, предусматривающий:

мероприятия, необходимые для обеспечения устойчивой работы завода по выполнению плана-заказа и разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности;

задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей;

задания по созданию и освоению новых видов продукции;

задания по подготовке и переподготовке кадров;

условия реализации плана развития завода, в том числе финансовые затраты и источники их покрытия.

Планирование как определенный вид деятельности находит закрепление и выражение в плановом акте, который одновременно следует рассматривать как правовой акт.

Планирование, как уже отмечалось, осуществляется на различных уровнях: Российской Федерации, субъекта Федерации, отрасли народного хозяйства, конкретного субъекта хозяйствования. Важное значение имеет планирование на уровне субъекта Федерации. Например, постановлением правительства г. Москвы от 13 января 2004 г. № 3-ПП утвержден План внедрения генерирующих мощностей в городе Москве.

Интересен зарубежный опыт прогнозирования и планирования.

Особенно серьезное внимание уделяется прогнозированию и планированию в сельском хозяйстве. Так, широкое развитие регионального и отраслевого прогнозирования наблюдается в США. Оно позволяет уточнить и оптимизировать общегосударственные прогнозы и программы по регулированию сельскохозяйственного производства. Американские исследователи все прогнозы подразделяют на три группы. В основу разработки прогнозов первой группы положены экстраполяционные методы, т. е. перенос сложившейся тенденции на будущее. Такой прогноз предполагает, что в будущем развитие будет происходить по тем же ' Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 7.

закономерностям, что и в настоящем. Основой разработки прогнозов второй группы является максимальная точность наступления событий в будущем.

При прогнозировании используется множество методов, включая экономико математические. При разработке прогнозов третьей группы возникает необходимость в формировании модели идеального будущего. Это своеобразная системная цель, которая может быть ориентиром для общества, предприятия в будущем его развитии.

Особое внимание при прогнозировании развития сельского хозяйства в США уделяется спросу, производству и ценам.

При прогнозировании технико-экономических показателей в отраслях растениеводства и животноводства сначала определяется платежеспособный спрос на эти продукты в целом по стране и на душу населения, затем — прогнозный выход валовой продукции в растениеводстве и животноводстве.

В основу кладутся дескриптивные методы прогнозирования урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности животных.

На средства Министерства сельского хозяйства США прогнозируется развитие сельского хозяйства в ЕС, России и других странах. Это объясняется тем, что США ежегодно увеличивают экспорт сельскохозяйственной продукции.


Министерство сельского хозяйства Канады прогнозирует цены на основные виды сельскохозяйственной продукции по отдельным странам с широким использованием математических и экономических моделей.

В Великобритании прогнозы сельскохозяйственного производства и ежегодные балансы продовольствия составляются с учетом внутренних потребностей, внешних рынков и уровня мировых цен.

В качестве одного из важнейших инструментов планирования за рубежом рассматриваются целевые экономические программы. В индустриально развитых странах они применяются для изменения стратегии развития при наличии кризисной ситуации и необходимости ' См.: Личко К.П. Прогнозирование и планирование афарно-промышленного комплекса. С. 154—155.

реконструировать связи в экономической системе, причем преимущественно в период структурной перестройки производственного аппарата на капитало и наукоемкий тип экономического роста, когда обществу настоятельно необходимо резко изменить распределение всех ресурсов, чтобы мобилизовать их на избирательное развитие новых ключевых отраслей хозяйства, в чем не обойтись без специального вмешательства государства.

Пример успешного использования государством целевых программ как инструментов решения сложнейших задач модернизации экономики — «Программа действий», которая касалась развития электронного комплекса и преследовала цель обеспечить модернизацию производственного аппарата Франции\ Принятая правительством Франции 28 июля 1982 г. и рассчитанная на пять лет. Программа была подготовлена Дирекцией электронной промышленности и информатики Министерства промышленности и научных исследований (в настоящее время — Министерство научных исследований и технологий) с участием министерств обороны, почты, телефонно телекоммуникационной связи (ПТТ), Комиссариата по планированию и других заинтересованных ведомств. По намеченным срокам реализации Программа не совпадала с текущим пятилетним планом экономического развития страны (1981-1984 гг.) и не входила составной частью в разрабатывавшийся план (1984-1987 гг.). Совет министров Франции возложил ответственность за ее выполнение на Министерство промышленности и научных исследований, которому были предоставлены широкие полномочия.

«Программа действий» была выбрана и разрабатывалась, исходя из утвердившегося соотношения между документами подобного рода и стратегией общенационального развития, которая именно через ' См.: La politique industrielles. Cahiers francais, № 212. La documentation francaise, Paris, 1983;

Nationalisations industrielles et bancaires. Cahiers francais, №214. La documentation francaise, Paris, 1984;

Государственное регулирование экономики и социальные проблемы модернизации. Ч. LC6opHHK трудов ИСА РАН. М., 1997.

С. 51—71.

предусматриваемые в них конкретные действия воплощается в жизнь.

Существует объективная субординация целей этой стратегии и характеристик необходимых для их достижения мероприятий: от качественных признаков до количественных показателей. «Программа действий» явилась результатом выбора по критериям, определяемым такой субординацией. Составлению программы предшествовал анализ экономических проблем страны и развития основных отраслей ее промышленности, состояния НИОКР и их внедрения в производство, структуры и методов управления хозяйством. Было обнаружено, что решающее влияние на рост и конкурентоспособность национальной экономики оказывает ситуация в электронной промышленности, и она подверглась детальному изучению, чтобы выяснить конкретные причины отставания Франции в этой области от партнеров по ЕС, США и Японии.

Общая стратегическая установка, сформулированная на высшем уровне управления как повышение национальной конкурентоспособности отраслей электронного комплекса, была конкретизирована в количественных макропоказателях. Это — масштабы расширения производства соответствующей продукции, условия внешнеторгового обмена, объемы финансовых и трудовых ресурсов в предстоящее пятилетие. Намечалось повысить среднегодовые темпы роста выпуска электроники с 3 до 9%, доведя ее удельный вес в ВВП Франции до 4%, что соответствовало бы достижениям Японии в 1975-1980 гг. Требовалось к 1986 г. выровнять торговый баланс страны до положительного сальдо и обеспечить устойчивый актив во внешней торговле товарами электронной группы. Предполагалось увеличение численности занятых в электронном комплексе (в производстве и сфере услуг) на 80 тыс. чел. с подготовкой высококвалифицированных специалистов для освоения новых технологий. На достижение этих целей предусматривалось израсходовать 140 млрд. франков, в том числе 55- млрд. франков государственных инвестиций.

Такие макроэкономические цели программы получили дальнейшую конкретизацию применительно к предприятиям разного масштаба (крупным, средним, малым) в зависимости от принадлежности к той или иной отрасли электронной промышленности и формы собственности (государственная, частная, смешанная), имея в виду, что общая цель на этом уровне — создать непосредственным исполнителям программы благоприятные возможности для адаптации производства и сбыта продукции к условиям происходящей научно-технической революции с учетом требований, предъявляемых интернационализацией мирового рынка.

Управление реализацией программы со стороны государства представляло собой комплекс мероприятий институционального и экономического характера по поддержке инвестиционной активности предприятий, стимулированию экспорта, переобучению и переподготовке кадров. К контролю за ходом ее выполнения были привлечены государственные организации всех уровней: Совет министров, отраслевые министерства и ведомства, Комиссариат по планированию, банки, различные финансово-кредитные учреждения, администрация национализированных предприятий, а любые государственные решения оформлялись в форме законов, иных нормативных актов.

Эти мероприятия можно классифицировать следующим образом:

организация специализированных кредитно-финансовых учреждений для мобилизации целевых финансовых ресурсов и их распределение;

заключение контрактных планов между государством и предприятиями для управления их деятельностью в соответствии с общегосударственной стратегией развития новых отраслей;

система государственного контроля национализированных предприятий за целенаправленным использованием кредитных средств и бюджетных ассигнований.

Правительство стало проводить в этих условиях селективную бюджетную, денежно-кредитную и налоговую политику, которая выражалась в предоставлении финансовых льгот отраслям новых технологий. На основании ряда его постановлений министерство промышленности и научных исследований приняло разнообразные и сложные меры по мобилизации средств финансирования, создав сеть государственных специализированных фондов и кредитных учреждений, которым было предоставлено право на льготное финансирование предприятий посредством облегченных кредитов, эмиссии специальных ценных бумаг и распределения государственных дотаций.

Значительный интерес для российской практики имеет опыт взаимоотношения при реализации программы между государством и предприятиями, которые были определены Законом о демократизации государственного сектора экономики Франции (от 26 июля 1983 г. № 83-685).

Согласно закону промышленные группы госсектора смогли приобретать доли участия в тех частных предприятиях, которые имеют ключевое значение для решения их задач, а финансовые и банковские учреждения — вкладывать свои средства в государственные предприятия и в предприятия частного сектора. Таким образом, в сфере правового регулирования деятельности различия между государственными и частными предприятиями размывались.

Важнейшее средство конкретизации и реализации программы — контрактные планы «государство-предприятие». Подобный план отражает адаптацию функционирования национализированных предприятий к условиям конкурентной среды, где действуют частные французские, совместные и иностранные предприятия с независимым управлением. Он четко фиксирует пределы государственного вмешательства, гарантирует и конкретизирует автономию управления предприятием. Контрактный план, рассчитанный на 3-5 лет и детализирующий производственную деятельность предприятия, является его прерогативой, разрабатывается до начала переговоров с государством в лице министерства и независимо от него.

Этот документ содержит обязательства предприятия следовать обп1,енациональным стратегическим ориентирам и детальное описание механизма его финансовых взаимоотношений с государством. Последнее при этом не просто выступает в качестве акционера, интересующегося рентабельностью предприятия, а обязано определиться со стратегией финансового обеспечения его функционирования. В контрактном плане качественно и количественно конкретизируются условия финансирования инвестиционной программы раздельно за счет собственных фондов накопления (самофинансирования) и государственного участия, которое выражается в выплате займов, покрытии задолженности, возмещении расходов, связанных с гармонизацией условий конкуренции и льготным налогообложением, и т.д.

Государством для реализации программы были подписаны контракты со всеми ведущими компаниями электронной промышленности, в том числе с такими, как «Томсон-Брандт», «Сэн-Гобэн», «Бюль», КЖЭ\ Известный американский экономист Дж. Гэлбрейт писал: «Пять лет планового и регистрируемого движения вперед дают больше, чем двадцать лет случайных попыток, результаты которых остаются только в памяти сменяющихся служащих»^,.

Дж. Ю. Стиглиц писал, что «существует много случаев. Особенно в менее развитых странах, когда требуется широкомасштабное координирование, для которого необходимо государственное планирование.


Сходные аргументы были выдвинуты как оправдание государственных программ обновления городов. Реконструкция большой части города нуждается в серьезной координации заводов, розничных торговцев, землевладельцев и других бизнесменов. Одной из целей государственных агентств развития является обеспечение такой координации...».

' Государственное регулирование экономики и социальные проблемы модернизации. Ч. I. Сборник трудов.

С. 52—67.

^ Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М., 1969. С. 260.

' Стиглщ Дж.Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. С.

82.

Профессор факультета права Университета Франкфурта-на-Майне (Германия) Георг Гермес отмечал, что «для первичных сетей' необходимо государственное планирование, поскольку для них нужна земля и для их строительства необходима экспроприация частной собственности, и, кроме того, здесь имеет место столкновение с другими общественными или частными интересами. Государство сохраняет за собой ответственность за это планирование и за разрешительные процедуры, даже если оно не эксплуатирует инфраструктурную сеть. Государственное планирование инфраструктурных сетей необходимо в соответствии с конституционным законом, поскольку экспроприация до разработки государством планов несовместима с правом лица на собственность, которая экспроприируется.

Общая связь между опережающим планированием и последующей экспроприацией основана на аргументе, согласно которому общественный интерес, которым оправдывается экспроприация, даже в случае острой необходимости, не может быть точно определен на законодательном уровне и поэтому необходимо дальнейшее уточнение на уровне исполнительной власти»'^.

Планирование в странах с развитой рыночной экономикой отличается большим разнообразием. А.А. Чувпило отмечает разницу между французской и немецкой моделями индикативного планирования.

Французский план содержит три части. Первая представляет собой альтернативный долгосрочный прогноз развития народного хозяйства, на основании которого разрабатывается среднесрочный план. Вторая часть содержит план государственных инвестиций в развитие экономики и трансфертных (переводных) платежей, выполнение которого обязательно. В третьей части определяется план развития отдельных отраслей французской экономики с указанием количественных показателей роста.

' Под первичными сетями понимаются шоссейные дороги, железнодорожные пути, каналы, энергетические линии.

^ Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 330.

в немецком контурном плане, как правило, отсутствуют количественные показатели. Основное внимание здесь уделяется планированию условий экономического роста. Детализация показателей плана снижает, по мнению немецких специалистов, уровень рыночной координации и ослабляет экономическую ответственность участников хозяйственной деятельности.

Правовое регулирование отношений индикативного планирования в западных странах осуществляется в форме подзаконных нормативных актов.

Правовые акты в ранге законов в данной сфере отсутствуют.

Основные черты регулирования в странах с развитой рыночной экономикой следующие:

не применяется прямое воздействие на предприятия путем установления прав и определения юридических обязанностей;

предприятиям разрешено самим выбирать способы достижения рекомендуемых в плане экономических целей, вплоть до полного отказа от следования плановым целям;

если возникают убытки и другие издержки при выполнении заданий индивидуального плана, они полностью ложатся на плечи предприятия.

Государство в отдельных случаях может оказывать лишь временную финансовую помощь'.

Ярким примером участия государства в планировании развития рыночной экономики является принятие в 2001 г. в США так называемого «энергетического плана Буша». Чтобы справиться с проблемой нехватки энергии, администрация Буша решила пойти по пути наращивания ее производства. В соответствии с планом предполагается ежегодный прирост выработки электроэнергии вплоть до 2020 г. в 1,3%. Американское государство намерено сыграть в этом первостепенную роль. Оно будет «помогать» в сооружении 65 новых электростанций в течение двух десятилетий. Ставка делается практически на все виды электроносителей:

См.: ЧувпилоА.А. Хозяйственное право зарубежных стран. Киев, 1992. С. 103—104.

уголь, за счет которого покрывается 51 % энергетических потребностей США, нефть, газ и ядерное топливо. Особое внимание будет уделяться увеличению производства электроэнергии на ядерных электростанциях.

Сейчас ядерная энергетика дает 20% производства электроэнергии в СЩА^.

Планирование как единый процесс, включающий и предвидение, и прогнозирование, и программирование, и другие инструменты, требует нормативного регулирования со стороны государства. При этом следует иметь в виду значительную сложность правового опосредования отношений в области планирования, учитывая прежде всего его индикативный характер, отражающий сущность рыночных отношений. Даже в годы господства государственной собственности и планового ведения хозяйства отмечалось, что «процесс народнохозяйственного планирования (в широком смысле — от разработки и утверждения планов до их исполнения) остается одной из наименее упорядоченных в правовом аспекте сфер социалистического хозяйствования»^.

Соотношение права и плана (процесса планирования) всегда было дискуссионной проблемой в юридической науке. В годы становления социалистической экономики план противопоставлялся праву, плану отводилось основное место в регулировании экономики'^.

Однако изложенная точка зрения не получила поддержки. Правовые нормы регулируют отношения, связанные с планированием, придают плану правовую форму. «Будучи урегулированными нормами права, отношения в сфере планирования, возникающие с участием различных органов планирования, управления, объединений, предприятий и других организаций, приобретают правовую форму, т.е. становятся правоотношениями. В правовую форму облекаются также плановые акты, устанавливающие как ' См.: Российская бизнес-газета. Ведомственное приложение. 2001.22 мая. С. 1.

^ Теоретические проблемы хозяйственного права. М., 1975. С. 167.

•' См.: Пашуканис Е.Б. Общая теория права и марксизм. М., 1929. С. 10, 85—86, 89;

Вольфсон Ф.И. Учебник фажданского права РСФСР. Ч. 1. М., 1925. С. 10.

общие, так и индивидуальные плановые задания. Таким образом, правовая форма охватывает все стороны процесса планирования»\ Регулирование отношений по планированию в настоящее время прежде всего заключается в определении порядка и сроков разработки планов и прогнозов. Существует лишь один закон, регламентирующий указанные отношения: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально—экономического развития Российской Федерации».

Единый процесс планирования в условиях рыночной экономики объективно предполагает разработку и принятие единого правового акта, определяющего последовательность этапов планирования, их взаимосвязь и взаимообусловленность, сроки, порядок разработки и принятия плановых актов, определение их обязательности по отношению к тем или иным субъектам и т.д. В странах с развитой рыночной экономикой установлено законодательное регулирование планирования^.

§ 2. Государственный сектор — средство государственного регулирования рыночной экономики и право Понятие государственного сектора экономики не нашло законодательного закрепления. Лишь в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024, дается определение государственного сектора, под которым понимается «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве ' Быков AT., Кененов А.А., Козлов ЮМ. Экономическая политика КПСС и право. М., 1979. С 132.

^ См.: Участие государства в коммерческой деятельности. С. 331.

хозяйственного ведения или оперативного управления, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)»'.

Правовой основой деятельности государственного сектора экономики России служит ст. 8 Конституция РФ, гарантирующая единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, закрепление принципа признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Авторы учебника «Управление государственной собственностью»

подчеркивают, что государственный сектор не сводится только к государственным унитарным предприятиям^.

В.В. Лаптев отмечает необходимость учитывать то обстоятельство, что государственный сектор неоднороден: «Если в прошлом он включал в себя предприятия, имущество которых находится в государственной собственности, то теперь наряду с унитарными предприятиями государственный сектор охватывает и доли участия государства в капитале акционерных обществ и других корпоративных предприятий. Имущество таких предприятий принадлежит им самим на праве собственности, а доли участия государства закрепляют за ним только обязательственные права по отношению к предприятиям»^ Как отмечает И.В. Ершова, действующее законодательство не содержит четких норм, дающих возможность однозначно определить, что же понимается под термином «государственное имущество». Под ' СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

^ См.: Управление государственной собственностью. Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. С.

48.

^ Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право в современных условиях // Государство и право на рубеже веков / Материалы Всероссийской конференции. М., 2001. С. 218—^219.

• Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические * основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 46.

государственным имуществом И.В. Ершова понимает имущество, принадлежащее Российской Федерации и субъектам РФ на праве собственности (т.е. вещи, включая деньги и ценные бумаги), а также имущественные права Российской Федерации;

при этом государственный кредит (как разновидность имущества) и отношения, связанные с ним, не исследуется в силу отнесения его к другой отрасли права'.

В экономической литературе встречаются и иные определения государственного сектора. Так, Л.Г. Ходов дает, на наш взгляд, узкое понятие государственного сектора как «комплекса хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам»^.

В литературе вполне обоснованно употребляется термин "общественный сектор"^. Л.И. Якобсон ставит знак равенства между понятиями государственный и общественный сектор экономики, подчеркивая, что «государство хозяйствует лишь «от имени и по поручению»

своих граждан. Именно поэтому государственный сектор рыночной экономики принято называть общественным»'*. С таким выводом вполне можно согласиться.

Государственный сектор занимает существенное место в современной экономике.

Дж. Ю. Стиглиц писал: «От рождения до смерти наши жизни бесчисленными способами подвергаются влиянию деятельности государства.

Мы рождаемся в клиниках, субсидируемых государством либо принадлежащих государству. Большинство из нас (почти 90 процентов) посещают государственные школы. Около 15 процентов из нас живут либо в домах, непосредственно являющихся объектом субсидирования федеральным правительством, либо в тех, закладные по которым им ' Там же. с. 52.

^ Экономика. Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М., 1995. С. 277.

' Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М., 2000. С. 9 и др.

" Там же. С. 9.

страхуются. Государство предоставляет работу почти каждому шестому занятому и оказывает серьезное влияние на условия найма остальных. Цены на пшеницу, кукурузу, молочные продукты либо контролируются государством, либо находятся под серьезным влршнием его деятельности. Во многих сферах производства— черной металлургии или автомобилестроении, обувной или швейной промышленности, в радио- или электронной промышленности-— возможности занятости или получения прибыли серьезным образом зависят от того, позволяет ли государство иностранным конкурентам продавать товары на американском рынке без тарифов и квот»\ Рассматривая долговременные тенденции развития общественного сектора, Л.И. Якобсон отмечает, что на заре промышленного капитализма его удельный вес в экономике был относительно высок, затем он существенно снизился, но в зрелом индустриальном обществе вновь начал расти и достиг беспрецедентных масштабов. Так, в Великобритании на рубеже XVIII— XIX вв. доля общественного сектора в национальном доходе составила приблизительно одну четверть, к концу XIX в. она снизилась примерно до одной десятой, а в XX в. возросла вчетверо.

Таблица 1. Доля совокупных доходов государства в валовом внутреннем продукте в 1980 и 1993 г., % 1993 г.

Страна 1980 г Швеция 58,6 60, Ыидерланды 52,6 55, Чехия 53, Норвегия 52,1 52,2 (1992) Австрия 47,7 51, ' СтиглицДж. Ю. Экономика государственного сектора/Пер. с англ. М., 1997. С. 10—И.

^ См.: Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М., 2000. С. 30.

Финляндия 43,0 50, Польша 50, Франция 46,0 49, Бельгия 46,9 48, Германия 44,0 46, Италия 32,7 44, Канада 38,0 40, Испания 26,9 39, В еликобритания 42,9 39, Австралия 33,1 36, США 31,8 33, Япония 26,0 32, Турция 27, 21, 21, Мексика 18, За это время принципиально изменился характер общественного (государственного) сектора экономики. В начале рассматриваемого периода он обслуживал в основном нужды узкого привилегированного слоя, на первом плане находились такие направления расходов, как содержание армии, двора и государственного аппарата. С развитием индустрии и сопровождавшим его быстрым ростом экономического потенциала общества увеличение национального дохода значительно опережало повышение подобных расходов, что обусловило уменьшение доли ресурсов общества, непосредственно контролируемой государством.

В XX в. удельный вес общественного сектора увеличивался главным образом в связи с тем, что этот сектор стал обслуживать широкие массы населения. Значительно больше средств стало затрачиваться на производство общественных благ и особенно на перераспределительные (так называемые социальные) программы. В развитых странах этот процесс шел весьма интенсивно, о чем свидетельствуют, например, данные, относящиеся к США.

Таблица 2. Доля государственных расходов США в валовом национальном продукте, %* Год Совокупные Расходы федерального государственные правительства расходы зд 1930 12, 1935 18,5 9, 1940 18,4 10, 1945 43,5 39, 1950 21,3 14, 1955 24,2 16, 1960 18, 26, 1965 17, 26, 1970 20, 31, 1975 34,1 22, 1980 22, 32, 1985 24, 34, 1990 24, 38, 1994 23, 31, Приведенные в таблице показатели свидетельствуют о том, что до конца 1970-х гг. в США имел место последовательный рост удельного веса общественного (государственного) сектора в экономике. Отклонение от общей тенденции наблюдалось только в 1940-е гг., когда в связи со Второй мировой войной доля государственных расходов в ВНП сначала резко увеличилась, а затем после окончания войны значительно сократилась. С См.: Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М., 2000. С. 31.

рубежа 1970-х - 1980-х гг. удельный вес общественного сектора стал колебаться.

В целом для развитых стран в последние два десятилетия характерно вытеснение тенденции к постоянному повышению доли общественного сектора в экономике тенденцией к стабилизации этой доли. В ряде государств наблюдалось снижение удельного веса общественного сектора.

Вместе с тем оно было, как правило, умеренным, и в некоторых случаях за ним следовал новый положительный прирост, однако не столь значительный, как в период 1960-х— начала 1970-х гг. Это позволяет говорить о стабилизации как общей тенденции, проявляющейся на фоне колебаний^.

Не меньшее, а в большинстве случаев и большее значение государственный сектор играет в других странах. Так, германское государство продолжает оставаться ведущим игроком на рынке страны.

Только федерация имеет долю в 516 фирмах, которая оценивается в сумму млрд марок. На земельном и коммунальном уровне государство представлено в акционерном капитале свыше 5 тыс. предприятий. Особенно велика его роль в банковском секторе. Государству принадлежат земельных банков, 589 сберегательных касс, имеющих 19 300 филиалов и контролирующих около 50 % рынка частных вкладов, 13 земельных строительных сберкасс и 40 страховых компаний. «Только в Южной Корее банковская система еще сильнее привязана к государству, чем у нас»,— говорит главный экономист Kommerzbank У. Раум.

Обобщенной официальной статистики о роли государственного сектора в экономике ФРГ не существует, но, по экспертным оценкам, его вклад в совокупный ВНП страны составляет около 12 %, здесь трудится 7% всех занятых. Общая стоимость государственной собственности без учета объектов транспортной, энергетической инфраструктуры и общественных зданий оценивается в сумму более 2 трлн марок. По индексу, отражающему ' Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. С. 28—31.

^ См.: Der Spiegel.' 48.26 November 2001. S. 19.

степень развитости государственного предпринимательства, Германия ( пунктов) находится где-то в середине списка развитых стран— между Францией (80 пунктов) и Соединенными Штатами Америки (15 пунктов)'.

Особо следует отметить связь частного и государственного секторов в рыночной экономике.

Р. Мои отмечал: «Наиболее распространенный, почти канонический взгляд представлен в новой книге Барри Боземана «АН organization are public», где он доказывает, что «расплывчатость границ секторов» не только суп],ествует и является неизбежной, но и желаема как способ, который следует планировать на будущее. В целом для современной американской жизни характерно сходство общественного и частного секторов, существующие же различия очень незначительны. Государственный и частный секторы сходны по своей сути и различны в частностях».

Тесная взаимосвязь частного и государственного секторов экономики — проявление и объективное явление как порождение смещанной экономики. Во множестве научных исследований подчеркивается, что современная рыночная экономика является смешанной.

«Экономика США — это то, что называется смешанной экономикой:

в то время как значительная часть экономической деятельности осуществляется частными фирмами, другая приходится на долю государства.

Кроме того, государство изменяет поведение частного сектора либо целенаправленно, либо непреднамеренно, посредством разнообразной регламентации, налогов и субсидий. В бывшем СССР и странах советского блока, напротив, основная доля экономической деятельности приходилась на государство. Во многих западноевропейских странах участие государства в экономической деятельности гораздо больше, чем в США. Например, в Великобритании государство ответственно за производство стали и угля. То, за что отвечает государство в США, также претерпело значительные ' 50 Jahre Soziale Marktwirtschaft. Schriften zu Ordnungsfragen der Wirtschaft. Band 57. Stuttgart, 1998. S. 663.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.