авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 11 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Гу5ин, Евгений Парфирьевич 1. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и ...»

-- [ Страница 8 ] --

^ Мои P. К вопросу об установлении пределов приватизации. // Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафрица, А. Хайда. М., 2003. С. 611.

изменения. Сто лет назад существовали частные шоссе и все железные дороги находились в частной собственности. Сегодня нет частных главных автомагистралей, и большинство железнодорожных пассажиров страны путешествуют благодаря «Амтрак» — компании, созданной и субсидируемой государством. Именно потому, что смешанные экономики постоянно сталкиваются с проблемой определения соответствующих границ между государственной и частной деятельностью, наука о государственном секторе становится и столь важной, и столь интересной» \ В итоговом документе Международного экономического симпозиума, состоявшегося в Московском государственном университете им.

М.В. Ломоносова в июне 2004 г., отмечалось, что "ряд школ и направлений экономической теории концентрируют свое внимание только на рыночной экономике, которая уже в XX веке стала фактически смешанной экономикой.

Смешанная экономика реализует рыночные принципы при активной роли государства. Государство — гарант и ведущий элемент рыночной системы.

Государство — выразитель национальных интересов и оплот экономической безопасности национального хозяйства»^.

Вывод о том, что современная экономика, в том числе и экономика России, является смешанной, носит принципиальный характер, поскольку лежит в основе формирования, существования предпринимательского права (как науки, отрасли права и учебной дисциплины).

Государственный сектор экономики, будучи составной и неразрывной частью всех современных смешанных экономик, исключая лишь наиболее одиозные экономические режимы, не только сам подвергается воздействию государства, которое использует разнообразные средства и правовые формы воздействия на отношения, возникающие в государственном секторе, в том числе планирование, прямые (директивные) инструменты, стимулирование, налоговые и иные инструменты, но и выступает в качестве одного из самых ' СтиглицДж. Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. М., 1997. С. 11—12.

^ Международный симпозиум «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития». М., МГУ, 10—11 июня 2004 г. С. 43.

эффективных средств государственного регулирования рыночной экономики.

Именно это качество, свойство государственного сектора экономики и будет основным предметом исследования в данной главе работы.

По мнению авторов учебника «Управление государственной собственностью», в сочетании с другими средствами государственного регулирования государственный сектор широко используется как инструмент для достижения практически всех государственных социально экономических целей.

Государственный сектор служит:

опорой для выравнивания экономического цикла и поддержания занятости;

инструментом решения задач реализации государственной структурной политики;

средством выполнения таких важнейших для финансового рынка функций, как аккумулирование денежных средств, определение процентных ставок, регулирование наличия ликвидных средств в экономике и др.;

базой решения задач по НИОКР, особенно в университетской науке, в переподготовке кадров и т.д.^ Государственный сектор - это не только средство государственного регулирования, но и форма (способ) организации экономики.

Государственный сектор также нуждается в государственном регулировании, как и частный.

В экономической и юридической литературе часто встречается термин «государственное предпринимательство». Встречается оно и в нормативных актах. Так, в приложении к постановлению Совета Министров— Правительства РФ от 12 апреля 1993 г. № 306 «О государственной селективной структурной политике в 1993 г.» "Основные положения и критерии государственной селективной структурной политики в 1993 году" отмечалось, что «государственное предпринимательство на ' См.: Управление государственной собственностью. Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. С.

52—55.

первое место должно ставить задачу обеспечения производства необходимых обш;

еству продукции и услуг". "Важнейшим направлением является формирование системы государственного предпринимательства. В такую систему включаются предприятия, которые в соответствии с государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации отнесены к объектам, приватизация которых запреш,ена, а также неприватизированные предприятия, отнесенные к объектам, приватизация которых осуш,ествляется только по решению Совета Министров — Правительства Российской Федерации или по решению Госкомимущества России (с учетом мнения отраслевых министерств)» ^ Нормативное закрепление определения понятия «государственное предпринимательство» отсутствует. В экономической и юридической литературе государственное предпринимательство в основном отождествляется с деятельностью государственных унитарных предприятий.

Такой же подход встречается и в исторической литературе.

Например, СИ. Сметанин пишет: «Наш обзор развития предпринимательства был бы неполным без рассмотрения государственного предпринимательства.

Государственная, в основном военная промышленность находились под действием не только крепостничества, но и казенной административной регламентации»^.

Имеется и иная точка зрения, в соответствии с которой государственное предпринимательство рассматривается как аналог государственного сектора экономики'*.

Широкого взгляда на понятие государственного предпринимательства придерживается и А.Г. Быков: «Выдвигая соображения о формировании предпринимательского права к качестве самостоятельной ' САППРФ. 1993. № 16. Ст. 1347.

^ См., например: Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России. Курс лекций. М., 1998. С. 158—159.

•' Сметанин СИ. История предпринимательства в России. Курс лекций. М., 2002. С. 116.

'' См., например: Дойников И.В. Государственное предпринимательство. Учебник. М., 2000. С. 14—15.

отрасли права, предназначенной для регулирования российской рыночной экономики, мы исходим из того, что рынок в классическом понимании и государственно-регулируемый и социально-ориентируемый рынок в современных условиях (а именно в этом состоит задача формирования рыночной экономики) — это не одно и то же. Нельзя придавать забвению тот фактор, что помимо частной существует и будет существовать предпринимательская деятельность в государственном секторе экономики.

Государственное предпринимательство уже сейчас признается особой разновидностью предпринимательской деятельности, а формирование системы государственного предпринимательства— важнейшим направлением государственной селективной структурной политики»'.

Предполагает ли государственное предпринимательство деятельность государства как предпринимателя?

В.П. Лященко утверждает, что «государство как собственник не может ограничиться лишь установлением «правил игры», В тех же унитарных предприятиях оно выступает и как предприниматель»^.

Ф.И. Шамхалов пишет: «Нельзя забывать и тот факт, что государство как коллективный предприниматель само является участником рынка и рыночных отношений»^.

В.К. Мамутов также рассматривает государство в качестве предпринимателя: «В странах смешанной экономики государство вошло в хозяйственный механизм, с одной стороны, как один из предпринимателей, являясь субъектом хозяйственных отношений, а с другой— как центр, регулятор общественного производства, обусловливая тем самым существование особого хозяйственного отношения — между хозяйственным центром и всей производственной системой общества».

' Быков А.Г. Предпринимательское право: проблемы формирования и развития // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 1993. № 6. С. 5.

^ Лященко В.П. Государственное регулирование деятельности коммерческих организаций. М., 2001. С. 41.

^ Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодействия. Учебник. М., 2000. С. 146.

'' Хозяйственное право. Учебник. Киев, 2002. С. 187.

Значительное число исследователей придерживается противоположной точки зрения. Так, Г.Ф. Шершеневич отмечал, что государство не имеет цели получения прибыли, а лишь содействует торговле и промышленности, действуя в целях общего блага'.

В.Ф. Попондопуло справедливо пишет: «Экономика как система производственных отношений— это в основе своей саморегулирующееся явление, имеющее своим основанием самостоятельную деятельность людей, их интересы и побуждения. Предприниматели, специализируясь на производстве определенного продукта, естественным образом (т.е. под воздействием спроса и предложения) включаются в систему разделения труда. Государство, организуя общество (и его экономическую сферу), само не превращается в предпринимателя, а остается организацией политической (публичной). Государство не осуществляет и не может по своей природе осуществлять непосредственно предпринимательскую деятельность;

публичные органы и должностные лица не производят товаров, работ, услуг в целях систематического извлечения прибыли. Более того, это запрещено законом. Задача государства— организация общественных процессов (включая экономические) присущими ему способами: издание законов (функция законодательной власти), организация исполнения изданных законов (функция исполнительной власти), разрешение общественных конфликтов (функция судебной власти)».

Высказанная В.Ф. Попондопуло позиция обоснованна. Важно лишь отметить, что никто из юристов и не понимает государственное предпринимательство как деятельность самого государства как предпринимателя. Государство вовне выступает через свои органы, в том числе путем создания специальных субъектов, созданных в особой организационно-правовой форме— форме государственных унитарных ' См.: Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т. 1. СПб., 1908. С. 138—140.

^ Коммерческое право. В 2-х частях. Учебник. Часть 1 / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. М., 2002. С. 359.

предприятий. Государственное предпринимательство — совокупность отношений с участием государственных предприятий.

Г.А. Гаджиев пишет, что «в порядке собственного правового регулирования органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут создавать правовую основу для регионального государственного предпринимательства. Речь идет о предприятиях жилищно коммунального хозяйства, транспорта, энергетики, дорожного Щ строительства и т.д., находящихся под юрисдикцией субъектов Федерации»\ Следует также согласиться с точкой зрения о том, что государство не ставит перед собой цель получения прибыли. Основная задача государства — удовлетворение общественных потребностей, но не получение прибыли, в то время как субъекты государственного сектора экономики, государственного предпринимательства — государственные унитарные предприятия являются субъектами предпринимательской деятельности, и их деятельность направлена на получение прибыли.

Как отмечает С И. Сметании, в России всегда был большой ш ^ государственный сектор хозяйства, в состав которого в конце XIX - начале XX вв. входили Российский государственный банк, 2/3 железных дорог, огромный земельный фонд, в том числе 60 % лесов, военная промышленность и многие промышленные предприятия в других отраслях.

Министр финансов С Ю. Витте писал: «Изящные искусства, литература, наука, промышленность— все это у нас в России состоит на государственной службе, если не целиком, то в значительной своей части».

В XYII в. казенное предпринимательство тесно переплеталось с хозяйственной деятельностью самого государя в его вотчине. По мнению В.В. Думного, затруднительно провести четкую грань между предпринимательством казны и самого царя. Вместе с тем в деловой ' Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации (опыт сравнительного исследования). М., 1995. С. 204.

^ См.: Сметании СИ. История предпринимательства в России. М., 2002. С. 149.

^ См.: Боханов А.Н. Крупная буржуазия России. М., 1992. С. 61.

активности царя обнаруживаются черты рассматриваемого здесь частного вотчинного предпринимательства'.

Создававшееся на протяжении ряда лет огромное царское хозяйство носило, так сказать, экстерриториальный характер, поскольку включало земли, разбросанные во многих (около 20) уездах. В его состав входили:

некоторые плодородные казенные земли, слабо эксплуатировавшиеся государством;

частные земли, переданные царю по завещаниям;

земли, конфискованные по государственным соображениям (например у бояр раскольников), и т.д. Управление обширной вотчиной Алексея Михайловича находилось в.ведомстве не Приказа Большой казны (как другие казенные предприятия), а созданного царем Приказа тайных дел (или Тайного приказа), точнее, действующего в его рамках особого хозяйственно административного ведомства. Но при этом сам царь проявлял неизменное внимание к своему хозяйству. Обсуждая его проблемы с опытными, сведущими людьми, следил за производственными процессами, проявляя черты хозяина-предпринимателя^.

Государство не только владело собственностью, но и непосредственно регулировало отношения в сфере экономики. Примером использования государственной регламентации в частных интересах в связи с акцизами может служить «сахарная нормировка», введенная в 1895 г.

Формально она заключалась в следующем: поскольку сахарная промышленность облагалась акцизом, т.е. входила в сферу казенных интересов, государство устанавливало объем производства, вплоть до определения нормы каждому предприятию, и проводило определенную политику в области цен. Однако действовало оно по соглашению с Всероссийским обществом сахарозаводчиков (т.е. замаскированным синдикатом производителей сахара), и условия нормировки разрабатывались практически именно этим обществом. Нормировка позволяла ограничивать ' Си.: Думный В.В. История предпринимательства в России. Учебное пособие. Выпуск первый. М., 1995. С.

96.

^ См.: Думный В.В. Указ. соч. С. 97.

продажу сахара на внутреннем рынке и, соответственно, повышать цены. Так что по заявлению депутатов Государственной Думы «население, особенно бедное, наслаждалось сахаром больше через глаза, чем ртом»'. В результате прибыль сахарозаводчиков доходила до 50 % на капитал.

Высокие прибыли обеспечивали высокий акциз, так что и казна не оставалась внакладе. Излишек сахара, произведенный сверх нормы, заводчик мог по демпинговой цене продать за границу. Акциз при этом не возвраш;

ался, т.е. заводчик получал премию за экспорт. В результате российский сахар в Лондоне стоил втрое дешевле, чем дома.

Особо тесные связи между государством и промышленной буржуазией наблюдались в военно-промышленном комплексе, Например, весь руководящий состав Морского министерства занимал высокооплачиваемые должности в судостроительных компаниях. Чтобы получить заказ на строительство линкора, судостроительное общество «Руссуд» поручило разработку его проекта министерским инженерам, которые и должны были его принимать. Казна же от такого сотрудничества министерских деятелей с промышленными компаниями терпела огромные убытки. Пушки, снаряды, линкоры, ружья обходились России вдвое дороже, чем другим государствам.

Такого рода ситуация имела место потому, что, давая заказы казенным предприятиям, чиновники ничего не получали. Поэтому, например, казенный Мотовилихинский артиллерийский завод постоянно работал с недогрузкой. Ему поручалась разработка новых артиллерийских систем, а массовые заказы на эти системы получал Путиловский завод. Очевидно, здесь сказывалось и то, что Путиловский завод входил в состав финансовой группы Русско-Азиатского банка, а между этим банком и главным артиллерийским управлением существовали тесные связи^.

' Лаверычев В.Я. Государство и монополия в дореволюционной России. М., 1982. С. 106.

^ См.: Сметании СИ. Указ. соч. С. 151—152.

Анализ отношений, возникающих в рамках исследования проблемы государственного регулирования экономики на современном этапе развития экономики, в том числе регулирования отношений в рамках государственного сектора, позволяет говорить о наличии особенностей, специфики предпринимательских отношений, что проявляется в их комплексном характере. Предпринимательские отношения в рамках государственного регулирования экономики наряду с имущественными, Ц^ включают также административные, финансовые и иные отношения.

Существуют бесспорные особенности государственного предпринимательства. Так, в качестве одного из признаков предпринимательской деятельности Гражданский кодекс РФ называет осуществление предпринимательской деятельности на свой риск. Однако риски при государственном предпринимательстве, в частности, унитарными предприятиями, существенно отличаются от рисков частных предпринимателей в силу особого правового статуса унитарных предприятий, закрепленного в настоящее время в ГК РФ, иных нормативных W актах, а также существования значительной экономической основы их деятельности, базирующейся на всей мощи государственной собственности, что в значительной степени нивелирует возникающие риски.

Несмотря на приватизацию государственных и муниципальных предприятий, их роль в экономике страны еще долгое время будет достаточно значительной. Необходимо учитывать, что приватизация государственной собственности, особенно крупных предприятий, — процесс длительный. Кроме того, в некоторых сферах деятельности государство " сохранит за собой ключевые позиции.

На начальном этапе проведения рыночных преобразований в России возобладала точка зрения о необходимости прекращения создания новых федеральных государственных унитарных предприятий, ликвидации существующих и создания на их базе федеральных казенных предприятий с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных унитарных предприятий, что нашло отражение в нормах Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003*.

Указанная позиция была представлена и в юридической литературе.

Так, Е. А. Суханов, рассматривая унитарное предприятие как юридическое лицо - участника гражданских правоотношений, пишет: «Такая своеобразная организационно-правовая форма, как юридическое лицо— несобственник, не свойственна нормальному развитому имущественному обороту и представляет собой исключение. Сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников. Поэтому и в законодательной систематизации данная разновидность коммерческих организаций поставлена на последнее место»^.

Однако дальнейшая практика развития рыночных отношений в РФ, формирования законодательной основы рыночной экономики свидетельствует об ошибочности указанной выше позиции. Законодатель направил усилия на создание механизма управления унитарными предприятиями, повышения эффективности их хозяйственной деятельности, отдачи от имущества, переданного унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, создания адекватной правовой базы их деятельности.

Государственные унитарные предприятия составляют основу государственного сектора экономики\ Если до середины 90-х гг. можно было говорить об отсутствии адекватной нормативно-правовой базы деятельности унитарных предприятий, то в настоящее время такая база в значительной мере создана и служит хорошей основой для развития государственного сектора экономики.

' СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393.

^ Гражданское право Т. 1.2- е изд. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2000. С. ^ См.: КосяковаН.И. Государственное предприятие в рыночной экономике. М., 2001. С. 8.

* См., например: постановления Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373;

2002. № 41. Ст. 3986;

от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении По существу, произошли трансформация, приспособление такой организационно-правовой формы субъектов предпринимательской деятельности как государственное предприятие к современным условиям рыночной экономики.

Государственные предприятия и казенные заводы не являются изобретениями советской эпохи.

Среди видов предпринимательской деятельности в XVII в. следует прежде всего назвать казенное предпринимательство. Само государство выступало как крупнейший торговый и промышленный предприниматель.

Казенное предпринимательство было связано прежде всего с военной, добывающей, металлургической, текстильной промышленностью, а также с внешней торговлей. В XVII в. значительно расширилось производство упоминавшегося первого (по времени создания) крупного казенного предприятия типа централизованной мануфактуры Пушечного двора, где наряду с пушками отливались колокола и паникадила. Здесь работало около 100 чел., при мастерских имелись ученики. В XVII в. была создана Оружейная палата. Там производилось легкое огнестрельное и холоднре оружие. Это была мануфактура рассеянного типа: многие мастера, среди которых были специалисты различного профиля, работали на дому. Общее число работавших на мануфактуре составляло около 300 чел.

В 1913 г. казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7% в общей сумме доходов госбюджета. Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из валового дохода в 22, 4 млн руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн руб. (свыше 75%). Государство стремилось перевести их на «коммерческие основания». Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости «назначать» до 15%) на федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1440;

постановление правительства Москвы от 15 июня 1999 г. № 542 «О создании, реорганизации, ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений города Москвы в хозяйственных обществах» // Вестник Мэрии Москвы. 1999. Ха 15 и др.

' См.: Думный В.В. История предпринимательства в России. С. 95.

прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10% ее предназначалось на премирование администрации'.

Государственное регулирование деятельности торгово промышленных компаний в России началось с момента их появления. Уже при Петре I, в начале XVIII в. государство начало создавать фабрики и затем передавать их в частные руки, предоставляло льготы и кредиты людям, открывавшим новые предприятия, становясь в положение банкира, и тем самым получило право строго следить за деятельностью компании. Это вмешательство в частное предпринимательство государство считало не только своим правом, но и обязанностью. Ни одно переустройство, даже самое мелкое, не могло быть сделано без соответствующего разрешения Мануфактур-коллегии. От фабрикантов требовалось ежегодно доставлять в Мануфактур-коллегию образцы своих изделий, после чего правительство устанавливало вид, форму и цены на те товары, которые поставлялись в казну. Правительство удостаивало наградами исправных фабрикантов и подвергало строгим взысканиям нерадивых. Постепенно создавалась сложная система правительственной регламентации промышленной деятельности. Без специального указа и получения особой привилегии промышленная деятельность не допускалась^.

Унитарные предприятия представляют собой организационно правовую форму, в которой осуществляют деятельность коммерческие организации - юридические лица, являющиеся субъектами предпринимательского права.

В действующем ГК РФ закреплена двойственная позиция в отношении категории «предприятие».. С одной стороны, эта категория рассматривается как объект гражданского права (ст. 132 ГК), с другой — как субъект гражданско-правовых отношений (ст. 113 ГК), что не могло не найти отражения и в современной юридической литературе. Так, негативное ^Гапаган А.А. История предпринимательства Российского. От купца до банкира. М., 1997. С. 81.

^ См.: Голщин Ю. Из истории государственного регулирования экономической деятельности в России // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 13.

отношение к категории «предприятие» как субъекту гражданского права отражено в учебнике МГУ «Гражданское право»'. Однако существуют и иные точки зрения на место, роль и перспективы использования указанной категории. В.В. Лаптев считает необходимым установить в законодательстве «четкое и адекватное понятие предприятия как хозяйствтющего субъекта и субъекта права, участвующего в отношениях и по горизонтали, и по вертикали, для которого наличие прав юридического лица хотя и IHl обязательно, но служит лишь одним из элементов его правосубъектности»^.

Ю.К. Толстой пишет: «Почему же противники унитарных предприятий с такой настойчивостью предают их анафеме? Гносеологические корни этой позиции ^ усматриваются в убежденности ее сторонников в том, будто предприятие имеет право на существование лишь как единый имущественный комплекс, но не как субъект права. Между тем С.Н. Братусь в свое время справедливо обратил внимание на то, что понятие «предприятие» является двузначным: это и субъект, и объект права. Р1менно по этому пути и идет законодательство. В том числе новейшее (см. § 4 гл. 4 и ^ ст. 132 ГК РФ). Представляется, что унитарным предприятиям (особенно предприятиям ВПК) не только уготовлена в нашей экономике долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы там, где путь ей сейчас вроде бы заказан^.

Отличие унитарных предприятий от иных коммерческих организаций заключается в том, что они не наделяются правом собственности на закрепляемое за ними имущество.

Сущность унитарного предприятия состоит в том, что его имущество ^ неделимо и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Существуют несколько видов унитарных предприятий, среди них ' См.: Гражданское право. Т. 1. 2-е изд. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2000. С. 306.

^ Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право в современных условиях // Государство и право на рубеже веков. М., 2001. С. 221.

^ См.: Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного фажданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 110^—111.

прежде всего выделяют предприятия, имущество которых относится к государственной собственности, и предприятия, имущество которых относится к муниципальной собственности. Таким образом, выделяют государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В зависимости от того, на каком вещном праве предприятия владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, выделяют унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и государственные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия).

Правоспособность унитарных предприятий в отличие от иных коммерческих организаций не общая, а специальная, т.е. они могут осуществлять только те виды предпринимательской деятельности, которые закреплены в уставе.

Указанное положение отражено и в судебно-арбитражной практике.

Так, в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» отмечено, что «Унитарные предприятия, а также другие коммерческие организации, в отношении которых законом предусмотрена специальная правоспособность (банки, страховые организации и некоторые другие), не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании статьи 168»\ Необходимо также учитывать, что действующее законодательство ограничивает деятельность унитарных предприятий в определенных сферах.

Статья 1015 ГК РФ устанавливает запрет на деятельность унитарного предприятия в качестве доверительного управляющего.

' ВВАС РФ. 1996. № 6. С. 10. Данное положение подтверждено и в материалах конкретных арбитражных дел (см., например: постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 1248/01 от 15 февраля 2002 г. // ВВАС. 2002. № 6).

Казенное предприятие, например, не может быть таможенным брокером^.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (за исключением реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий в форме присоединения дочерних предприятий к создавшим их предприятиям), принимается Правительством РФ.

Проект указанного решения подготавливается Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом совместно с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), Министерством экономического развития и торговли РФ, а также Федеральная антимонопольная служба (в установленных законодательством случаях) и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Реорганизация федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в форме присоединения дочерних предприятий к создавшим их предприятиям осуществляется на основании решения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, принимаемого по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления).

' См.: Положение о таможенном брокере, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июля г. № 873 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3737.

^ СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1531. Подробнее см.: Андреев В.К. Право государственной собственности в России.

М.. 2004.

Субъекты Федерации также устанавливают в соответствий с действующим федеральным законодательством порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных предприятий. Например, в Москве решение о создании, реорганизации и ликвидации государственного предприятия принимается правительством г.

Москвы по представлению департамента, комитета, управления, префектуры административного округа и управы района г. Москвы, в ведомственном Щ^ подчинении которого (которой) находится (будет находиться) предприятие.

Департамента имущества- г. Москвы и при наличии положительного заключения Междведомственной комиссии при правительстве г. Москвы по упорядочению деятельности государственных и казенных предприятий г.

Москвы.

Создание предприятия осуществляется в случаях, установленных законодательством РФ.

Предложения (заявка) о создании, реорганизации и ликвидации предприятия направляются департаментом (комитетом, управлением), -Щ1 префектурой административного округа и управой района г. Москвы, в ведомственном подчинении которого (которой) находится (будет находиться) предприятие, департаментом имущества г. Москвы в Межведомственную комиссию при правительстве г. Москвы по упорядочению деятельности государственных и казенных предприятий г.

Москвы.

Заявка на создание предприятия должна содержать следующие сведения:

Ш цель создания предприятия;

предмет и основные виды деятельности предприятия;

ведомственная подчиненность предприятия;

величина, источники и сроки формирования уставного фонда;

укрупненный перечень имущества (включая недвижимое), необходимого для функционирования предприятия.

к заявке должно быть приложено технико-экономическое обоснование учреждения предприятия.

Технико-экономическое обоснование учреждения государственного предприятия (ТЭО) должно содержать следующую информацию:

предпосылки и основная идея проекта;

цели, предмет и основные виды деятельности создаваемого предприятия;

^ обоснование необходимости создания предприятия наряду с другими действующими в данном секторе рынка;

структура предприятия, функциональная схема его деятельности и управления;

укрупненный перечень имущества (включая недвижимое), необходимого для функционирования предприятия;

затраты, необходимые для реализации проекта и обеспечения основной деятельности предприятия (на сырье и поставки, приобретение основных средств, технологические издержки, трудовые ресурсы, накладные ^ расходы и др.);

финансирование проекта (требования, источники, условия и др.,);

финансовый план (финансовые потоки, их сальдо по годам осуществления проекта);

оценка эффективности, в том числе и бюджетной, использования государственного имущества г. Москвы и возможных социально экономических последствий при создании предприятия;

оценка размера (части) прибыли предприятия, отчисляемой в бюджет ^ города;

выводы и рекомендации.

В случае передачи предприятию в хозяйственное ведение нежилых помещений к ТЭО прилагаются соответствующие выписки из паспорта БТИ (форма 1а давностью не более 1 года).

Все подтверждающие материалы должны быть представлены в отдельных приложениях.

Все заключения и рекомендации должны быть объяснены и обоснованы.

Стоимость имущественного комплекса, передаваемого предприятию в хозяйственное ведение или аренду, определяется в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Акт независимой оценки прилагается к ТЭО.

В случае принятия Комиссией положительного решения заявитель (п.

1.2.2) подготавливает проект соответствующего распорядительного документа правительства г. Москвы о создании, реорганизации или ликвидации, который направляется на согласование в соответствии с Регламентом правительства г. Москвы.

К проекту должны быть приложены заявка на создание, реорганизацию или ликвидацию предприятия, ТЭО и протокол заседания Комиссии.

Согласования проекта распорядительного документа с руководителем предложенного к ликвидации предприятия не требуется.

В целях ускорения принятия решения допускается одновременное представление заявки и проекта распорядительного документа правительства г. Москвы о создании, реорганизации или ликвидации предприятия. Проект распорядительного документа направляется на согласование только после принятия Комиссией положительного решения и должен иметь полный пакет необходимых материалов.

После получения необходимых виз и согласований проект распорядительного документа вносится на рассмотрение правительства г.

Москвы в установленном порядке.

Учредителем создаваемого на основании распорядительного документа правительства г. Москвы предприятия выступает Департамент имущества г. Москвы, действующий от имени г. Москвы и по поручению правительства г. Москвы, который утверждает по согласованию с департаментом (комитетом, управлением), префектурой административного округа и управой района г. Москвы, в ведомственном подчинении которого (которой) находится предприятие, устав предприятия в соответствии с типовым уставом, утвержденным правительством г. Москвы.

В распорядительном документе правительства г. Москвы о создании (реорганизации) предприятия должны быть определены цели и предмет деятельности, величина, источники и сроки формирования уставного фонда предприятия, ведомственная подчиненность, независимая оценка стоимости имущества, передаваемого в хозяйственное ведение предприятию, а также основные показатели ТЭО, явившиеся основанием для принятия решения о создании предприятия.

В случае закрепления за предприятием недвижимого имущества на праве хозяйственного ведения перечень этого имущества устанавливается распорядительным документом правительства г. Москвы, в котором должна содержаться конкретная информация о местонахождении и площадях нежилых помещений \ Регулирующее воздействие государства на унитарные предприятия осуществляется путем утверждения устава предприятия, назначения его руководителя и заключения с ним контракта, а также контроля за его деятельностью посредством периодической отчетности и иными способами.

В настоящее время действует Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, имущество которого закреплено на праве хозяйственного ведения, определяющий правовой статус предприятия^. В уставе федерального унитарного предприятия определяются цели и предмет деятельности, регулируются отношения, связанные с имуществом, закрепляются права и обязанности, а также порядок управления, реорганизации и ликвидации предприятия.

' См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 37.

^ См. Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, утв. распоряжением Министерства государственного имущества РФ от 16 февраля 2000 г. № 188-р // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 11. С. 3 (далее — БНА).

Устав федерального государственного унитарного предприятия должен предусматривать направление федеральным государственным унитарным предприятием в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей части прибыли от использования имущества, находящегося в его хозяйственном ведении, и проведение ежегодных аудиторских проверок федерального государственного унитарного предприятия.

• Размер уставного фонда предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не может быть менее суммы, определенной законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. В настоящее время он не может составлять менее 1000 МРОТ. В случае передачи государственному унитарному предприятию объектов недвижимости составляется их перечень.

Уставы утверждаются распоряжением соответствующего федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), согласуются с федеральным органом по управлению государственным имуществом и подлежат учету в установленном порядке.

До государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, уставный фонд предприятия должен быть полностью оплачен собственником.

Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, окажется меньше размера уставного фонда, орган, уполномоченный создавать такие предприятия, обязан в установленном порядке уменьшить уставный фонд.

Если стоимость чистых активов становится меньше размера, определенного законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда.

' См. Порядок учета уставов федеральных государственных унитарных предприятий, контрактов с их руководителями и сведений из уставов и контрактов в системе учета Федерального имущества и ведения реестра федерального имущества, утв. распоряжением Министерства имущественных отношений Российской Федеращш от 23 июня 2000 г. № 104-р.

в случае принятия решения об уменьшении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить об этом своих кредиторов.

Кредитор предприятия вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это предприятие, и возмеш,ения убытков.

Уставы федеральных государственных унитарных предприятий в целях их согласования и утверждения рассматриваются в месячный срок.

Деятельность государственных унитарных предприятий планируется.

Министерство экономического развития и торговли РФ при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации включает в раздел «Проектировки развития государственного сектора экономики Российской Федерации» показатели развития государственных унитарных предприятий. Федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), осуществляют с привлечением при необходимости Министерства финансов РФ и иных ведомств утверждение по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, определение размера (доли) прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащей перечислению в федеральный бюджет.

Эффективность деятельности предприятия и его управления во многом зависит от руководителя. Действующее законодательство определяет порядок назначения руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, который предусматривает проведение конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия, заключение контракта с руководителем и регулярное проведение аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий ^ Невнимание государства к деятельности унитарных предприятий, по существу отказ от использования высокого потенциала многих из них, сменилось на проведение политики, направленной на повышение эффективности их деятельности и использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий. В указанных целях федеральные органы исполнительной Ир власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления, ежегодно утверждают программы деятельности подведомственных им федеральных государственных унитарных предприятий по установленной форме в соответствии с правилами разработки и утверждения таких программ. Для анализа эффективности деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий федеральным органом исполнительной власти образуется комиссия, а при необходимости — несколько комиссий. Показатели экономической эффективности W деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий ежегодно утверждаются федеральными органами исполнительной власти в составе программ их деятельности. При утверждении программ деятельности и определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий федеральный орган исполнительной власти руководствуется планируемой суммой доходов федерального бюджета, формируемых за счет части прибыли всех " подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на ' См. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспеченшо государственного управления экономикой» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 700;

постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373;

2002. № 41. Ст.

3986;

распоряжение Министерства государственного имущества РФ от 16 февраля 2000 г. № 189-р «Об утверждении Примерного контракта с руководителем федерального государственного унитарного предприятия» // БНА. 2000. № 13. С. 3.

соответствующий год.

Государство как собственник имеет право на часть прибыли, получаемой от деятельности государственного унитарного предприятия.

Размер прибыли, подлежащий перечислению в бюджет по итогам соответствующего года, определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях^.

Контроль эффективности управления и производственно хозяйственной деятельности государственного унитарного предприятия осуществляется путем сбора статистической информации и ее анализа, отчетности руководителей, проведения аудиторских проверок, проведения внутреннего контроля.

Контроль за деятельностью руководителя государственного унитарного предприятия осуществляется путем анализа его отчетности, предоставляемой ежеквартально в Министерство имущественных отношений в соответствии с установленным порядком^.

Если объем выручки государственного унитарного предприятия от • реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за один год превышает в 500 тысяч раз установленный законодательством РФ минимальный размер оплаты труда или сумма активов баланса превышает на конец отчетного года в 200 тысяч раз установленный законодательством РФ ' См., например, постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1440;

Порядок определения и перечень показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, утв. приказом Минэкономразвития России, Минимущества России, МНС России от 18 сентября 2001 г. № 320/208/БГ-3-21/355-а // БНА. 2001. № 48. С. 95;

постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» // СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 274.

^ См., например, приказ Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 26 апреля 2002 г. № 65 «Об определении размера (доли) прибыли, подлежащей перечислению федеральными государственными унитарными предприятиями, находящимися в ведении Госстроя России, в федеральный бюджет по итогам работы за 2001 г.» // Российская газета. 2002. 5 июня. № 100.

' См. Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утв.

постановлением Правительства РФ от 4 октября 1999 г. № 1116 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5034.

минимальный размер оплаты труда, обязательно проводится аудит^.

Отбор аудиторских организаций для обязательного аудита определяется по итогам конкурса^.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие).

Учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя.

Унитарное предприятие, основанное на праве как хозяйственного ведения, так и оперативного управления, отвечает по обязательствам всем своим имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением некоторых случаев. Так, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам (п. 3 ст. 56 ПС РФ). Это правило применяется также к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.

Правовой режим имущества государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяется нормами действующего ГК РФ и иными нормативными актами.

' См. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть 1).

Ст. 3422.

^ См. Порядок проведения конкурса по отбору уполномоченных аудиторских организаций, утв.

распоряжением Министерства имущественных отношений от 2 августа 2000 г. № 331-р // БНА. 2000. № 34.

С. 87.

Государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, создается по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (федеральное казенное предприятие). Практика хозяйственной деятельности идет по пути создания также унитарных предприятий на базе государственного имущества субъектов Федерации. Представляется обоснованным высказанное в литературе мнение о внесении в ст. 115 ГК РФ изменений, предусматривающих предоставление субъектам Федерации права на • создание казенных предприятий'.

Федеральное казенное предприятие действует на основании устава, который должен соответствовать Гражданскому кодексу РФ (ст. 52) и Типовому уставу казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия^. Устав конкретного предприятия утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, к ведению которого такое предприятие относится.

Фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.

Производственно-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с планом— заказом и планом развития предприятия. Предприятие вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, разрешенную соответствующим уполномоченным органом. Взаимоотношения предприятия с поставщиками материальных ресурсов и потребителями продукции (работ, услуг) строятся на договорной основе.

' См.: Ершова И.В. Правовые проблемы режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001. С. 152;

Леонова Г.Б. Унитарное предприятие как субъект гражданского права // Законодательство.

2001. №8. С. 12.

^ См.: Типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утв. постановлением правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 // СЗ РФ. 1994. № п. Ст. 1982.

в плане — заказе устанавливаются следующие основные показатели по производству продукции (работ, услуг) для государственных нужд:


объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемых к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок, цен и условий их изменения;

фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана— заказа. Фонд оплаты труда увеличивается за счет прибыли по нормативам, устанавливаемым уполномоченным органом;

лимит численности работников;

объем средств, выделяемых из федерального бюджета, и условия их предоставления.

План-заказ подлежит уточнению в месячный срок после утверждения федерального бюджета на соответствующий год (с учетом динамики цен).

Предприятие по согласованию с уполномоченным органом разрабатывает план развития предприятия, предусматривающий:

мероприятия, необходимые для обеспечения устойчивой работы завода по выполнению плана-заказа и разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности;

задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей;

задания по созданию и освоению новых видов продукции;

задания по подготовке и переподготовке кадров;

условия реализации плана развития предприятия, в том числе финансовые затраты и источники их покрытия.

Уполномоченный орган контролирует выполнение плана-заказа и плана развития предприятия. Предприятие ежеквартально представляет уполномоченному органу статистическую и бухгалтерскую отчетность по установленной форме о выполнении плана— заказа, плана развития предприятия и о выпуске продукции (работ, услуг), произведенной в связи с разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельностью'.

Права казенного предприятия на закрепленное за ним имущество определяются нормами действующего гражданского законодательства (ст.

296 и 297 ГК РФ).

Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.

Представляется, что задача государства в лице его органов ^ исполнительной власти заключается в необходимости приспособления государственных предприятий к современным условиям рыночной экономики, их приближения, с точки зрения установления правового статуса и правового регулирования деятельности, к обществам и товариществам.

Интересен зарубежный опыт правового регулирования деятельности государственных предприятий. Так, Дж. Ю. Стиглиц отмечает, что «различия между государственными и частными предприятиями иногда не вполне ясны.

Государство может владеть более чем 50% капитала фирмы, но дать ей возможность функционировать, как если бы она была целиком частной. В ^ Соединенных Штатах государство создало несколько компаний. Сюда входят «Амтрак», которая обеспечивает систему национальных пассажирских железнодорожных перевозок, и «Комстат», которая специализируется на коммерческом использовании спутников. Эти фирмы также функционируют подобно частным компаниям. Сравнивая государственный и частный сектор в различных странах, мы видим, что некоторые отрасли промышленности часто включаются в государственный сектор, тогда как другие редко.

Сельское хозяйство оказывается одной из отраслей, где государству наиболее " трудно осуществлять производство. С другой стороны, в большинстве стран телефонная сеть, железные дороги, по крайней мере, часть радио и телевидения входят в государственный сектор. Во многих странах банковская система принадлежит государству и управляется им. В ' Вопросы контроля за деятельностью федерального государственного предприятия подробно см.:

Комментарий к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях / Под ред. Ю.П.

Орловского, Н.А. Ушаковой. М., 2001. С. 68—85.

Соединенных Штатах она строго регулируется, но находится в частной собственности, при этом Федеральные резервные банки, которые отвечают за управление банковской системой, находятся в государственной собственности. Р1х прибыли направляются в казначейство. В 1985 г. эти прибыли составили 17, 8 млрд долларов"'.

Жак Фурнье отмечает, что прослеживается тенденция «размывания специфики» публичных предприятий: они сближаются с другими предприятиями с точки зрения статуса и методов управления, заключают с ними альянсы и сделки.

Изменение статуса происходит двояко: служба, не наделенная статусом юридического лица, преобразуется в публичное учреждение;

публичное учреждение— в акционерное общество, на которое распространяются нормы общего правового режима. Впрочем, известны случаи перехода от первого положения сразу к третьему статусу.

В сфере управления сейчас наблюдается сближение методов управления частными и публичными предприятиями, даже если последние сохраняют собственную специфику и на них распространяются определенные ограничения с учетом их специфики.

«Размывание специфики» позволяет публичным и частным предприятиям легче, чем ранее, заключать альянсы, которые могут принимать различные формы: объединения или институты для совместных исследований, общие филиалы, совместные участия и т.д. Подобные операции осуществляются и с другими предприятиями публичного сектора, а также с предприятиями частного сектора, чаше всего теми, которые занимают пограничное положение. Экономическая история последних лет знает много примеров подобного рода. Достаточно назвать альянсы в области средств связи, уже заключенные или находящиеся в стадии переговоров^.

' СтиглщДж.Ю. Экономика государственного сектора/Пер. с англ. М., 1997. С. 32—33.

^ См.: Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в государствах Европейского Союза // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 82—83.

Несмотря на впечатляющие масштабы приватизации в 90-е гг.

германское государство продолжает оставаться ведущим игроком на рынке страны. Только федерация имеет долю в 516 фирмах, которая оценивается в сумму 72 млрд марок. На земельном и коммунальном уровне государство представлено в акционерном капитале свыше 5 тыс. предприятий. Особенно велика его роль в банковском секторе. Государству принадлежат земельных банков, 589 сберегательных касс, имеющих 19 300 филиалов и контролирующих около 50 % рынка частных вкладов, 13 земельных строительных касс и 40 страховых компаний'.

Поскольку сердцевиной понятия «государственный сектор» является совокупность экономических отношений, связанных с государственной собственностью, то в экономической и юридической литературе этой проблеме уделено много внимания. Наличие серьезных научных работ в этой области правовых исследований позволяет не останавливаться на рассмотрении этой темы в настоящей работе.

Тем не менее в рамках государственного сектора экономики должно быть уделено особое внимание отношениям, связанным с владением пакетами акций приватизированных предприятий, находящихся во владении государства и субъектов Федерации. В настоящее время отсутствует четкая и полная правовая база для определения правового статуса представителя государства в органах управления акционерными обществами, ответственности государственных представителей, самих органов государственного управления за результаты работы соответствующих представителей и акционерных обществ, пакеты акций которых находятся у государства, и т. д.

' См.: Зарицкий Б.Е. Экономика Германии: путь по лестнице, ведущей вниз. М., 2003. С. 25.

^ См.: Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004;

Ершова И.В. Имущество и финансы предприятия. Правовое регулирование. М., 1999;

она же. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001 и др.

Требует серьезной доработки правовая основа передачи пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Федерации, на территории которых находятся соответствующие акционерные общества.

В настоящей работе не затрагиваются проблемы правового регулирования отношений по приватизации, учитывая в значительной степени самостоятельный характер указанной проблемы, а также большой объем подлежащего исследованию материала. Однако на правовых # проблемах национализации хотелось бы остановиться подробнее.

Рассматривая национализацию как инструмент государственного регулирования рыночной экономики, необходимо сделать уточнение.

Национализация на сегодняшний день - скорее потенциальный инструмент рыночной экономики, чем реальный.

В ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ дается понятие национализации как «обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц», при этом устанавливается, что она производится на основании закона.

К сожалению, до настоящего времени федеральный закон, регламентирующий процесс национализации, не принят.

Необходимо также иметь в виду и то обстоятельство, что национализация - не только инструмент государственного регулирования экономики, но и политическая категория, отношение к которой неоднозначно в современном российском обществе.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже веков (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» отмечалось, что «в настоящее время черезвычайно остро стоит проблема поиска внутренних источников пополнения федерального бюджета. Традиционно ими были доходы от сырьевых отраслей промышленности. Сегодня большая часть предприятий в этой сфере приватизирована. И у некоторых «горячих голов» возникает соблазн национализировать эту собственность, чтобы затем совершить новый передел. Это недопустимо. Конечно, те, кто завладел государственной собственностью с нарушением закона, должны быть привлечены к ответственности. Но тотальный пересмотр приватизации, неразрывно связан с пересмотром основных конституционных положений, и это также следует иметь в виду»^ Следует также иметь в виду, что национализация, хотя и тесно связанный с приватизации институт экономического развития, однако это самостоятельный инструмент государственного регулирования рыночной экономики.


В действуюш;

ей Конституции РФ (ст. 35) не используется понятие национализации, однако предусматривается возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд.

Хотелось бы отметить, что Конституция РФ не устанавливает запрета на отчуждение имуш;

ества и в иных целях. Данный вывод подтверждается также содержанием ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ, в которой цель национализации не определена.

Выявление цели национализации имеет принципиальное значение с точки зрения определения круга отношений, регулируемых разрабатываемым законом о национализации (название закона может быть и иным).

В.А. Белов, характеризуя цели социалистической национализации, сделал вывод о том, что «социалистическая национализация - это инструмент выживания национальной экономики в экстремальных условиях, а вовсе не способ обогаш;

ения социалистического государства за счет своих граждан»^.

В п. 1 ст. 3 законопроекта «Об обращ,ении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу Правительством РФ, ' Российская газета. 1999. 31 марта ^ Белов В.А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность // Законодательство. 1999. № 12. С. 17.

^ См.: www.akdi.ru/gcl/PROEKT/091837gd.shtm предусматривается, что национализация имущества производится исключительно в целях удовлетворения потребностей Российской Федерации в продукции (работах, услугах), непосредственно обеспечивающей обороноспособность и безопасность государства (стратегическая продукция), которые не могут быть удовлетворены без проведения национализации.

В законопроекте «Об обращении имущества в государственную собственность (национализацию)», внесенном в Государственную Думу депутатом Е.П. Ищенко, цель национализации определяется как обращение имущества в собственность Российской Федерации исключительно в целях обеспечения государственных нужд.

Под государственными нуждами автор законопроекта понимает «финансируемые за счет средств государственных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для обеспечения обороны и безопасности страны, защиты интересов граждан, а также потребности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для решения иных задач, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»'.

Представляется, что цель национализации, как в первом, так и во втором законопроекте, сформулирована узко. Потребности, интересы, цели государства, общества, экономики выходят за пределы обеспечения государственных нужд. Так, в Концепции формирования отраслевых программ реструктуризации (основные понятия, принципы, процедуры), утвержденной 12 марта 1997 г. Министром промышленности РФ, установлено, что «возможности государства по реструктуризации предприятий или отраслей основываются на правах собственника (для государственных предприятий или акционерных обществ со значительной ' о понятии и видах государственных нужд см.: Андреева Л.В. Коммерческое право России: проблемы правового регулирования. М., 2004. С. 218—^239.

долей госсобственности) и правах кредитора (для предприятий, имеющих задолженности в федеральный резерв и госрезерв). Для осуществления реструктуризации предприятий возможна национализация убыточных предприятий». К сожалению, при определении целей национализации совершенно забываются социальная функция государства и социальная функция рыночной экономики России.

А. Величенков и Т. Конищева, обсуждая правительственный законопроект «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)», отмечали: «Практика ведущих западных стран показывает гораздо более широкую сферу деятельности аналогичных законов. Здесь и случаи спасения от банкротств крупнейших структурообразующих компаний, и частные локальные случаи, когда земля или недвижимость отдельного индивида мешает развитию крупного проекта, имеющего общенациональное значение, и весь ворох промежуточных вариантов, вплоть до сноса целых городов со всеми их частными постройками»'^.

Представляется, что цель национализации можно было бы определить как удовлетворение общественных (государственных) интересов. При этом конкретизация цели национализации того или иного имущества должна найти закрепление в законодательном акте, принимаемом в отношении соответствующего имущества.

Следует отметить, что действующее законодательство именно так понимает цель национализации. Например, в ст. 4 Типового соглашения между Правительством РФ и правительствами иностранных государств национализация определяется как меры, осуществляемые в общественных интересах при соблюдении порядка, установленного в соответствии с законодательством другой стороны^.

' Информационно-поисковая система «КонсультантПлюс», ^ Российская газета. Ведомственное приложение. 2001.31 окт.

^ СЗ РФ. 2001. № 25. Ст. 2578.

в последнее время в литературе все чаще встречается понятие общего блага, которое определяется как «состояние общества, при котором решения, регулирующие общественные отношения и затрагивающие неограниченный круг членов общества, имеют цель принести и приносят пользу для любого и каждого человека (не для большинства членов общества, от чего отталкиваются идеологи теории общественного выбора), независимо от его индивидуальных предписаний, интересов, его стиля жизни»\ Применительно к национализации в таком понимании общее (общественное) благо вряд ли может быть использовано в полном объеме, поскольку, как правило, национализация не всегда приносит пользу для любого и каждого человека. Лицо, имущество которого национализируется, далеко не всегда может получить пользу от этого процесса.

В связи с вышеизложенным представляет интерес Закон Баварии «Об изъятии, подлежащем компенсации», который в ст. 1 следующим образом определяет цель изъятия:

«(1) В соответствии с настоящим законом могут изыматься предметы и права с целью осуществления проектов, которые служат общественному благу. Исходя из этого могут изыматься предметы и права, чтобы, в частности:

1. воздвигать и изменять сооружения, которые служат сохранению и укреплению здоровья;

2. воздвигать и изменять сооружения, которые служат школам, высшим школам и другим объектам культуры, науки и научным исследованиям;

3. воздвигать и изменять сооружения, которые служат целям снабжения и удаления отходов;

4. сооружать и изменять транспортные линии;

5. воздвигать и изменять сооружения, которые служат целям обеспечения общественной безопасности;

^ Дедов Д.И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 1 0 ^ 11.

6. выполнять обязательства районов, земельных округов и органов муниципальной власти или установленные законом обязательства Федерации, Земель и прочих юридических лиц публичного права.

(2) В соответствии с настоящим законом, кроме того, могут изыматься предметы и права с целью:

1. осуществления проектов, в пользу которых другие законы однозначно допускают изъятие;

2. приобретения земельных участков для выдачи компенсации в земельной форме;

3. замены новыми правами прав, потерянных в результате изъятия.

Закон Баварии вводит понятие "допустимость изъятия", в соответствии с которым:

(1) Изъятие допустимо только в том случае, если этого требует общественное благо и цель изъятия не может быть достигнута никаким другим путем, в частности, исходя из земельного владения заявителя.

(2) Изъятие для целей, обозначенных в статье 1, п. 1 и 2 (№1), подразумевает, что заявитель:

1. действительно серьезно прилагал усилия, и это подтверждено документально, чтобы приобрести земельный участок в свободной продаже на приемлемых условиях и 2. подтверждает, что земельный участок будет использоваться в течение соответствующего срока для предусмотренной цели».

Хотелось бы еще раз отметить важность правильного понимания цели национализации, являющейся средством государственного регулирования, направленного на обеспечение эффективного развития рыночной экономики.

Национализация не может служить цели наказания за совершение тех или иных действий (например нарушений норм налогового законодательства), в ' Перевод осуществлен по заказу Министерства продовольствия, сельского хозяйства и лесного хозяйства ФРГ «Экозем Гмбх». М., 1996.

том числе политического характера, или достижения целей, которые решаются с помощью иных инструментов, например банкротства.

Раскрытие понятия «национализация» возможно также через рассмотрение соотношения между приватизацией, деприватизацией и национализацией.

Ф.И. Шахматов отмечал, что «приватизация как организационно правовая форма взаимодействия предпринимательских и властных структур в настоящее время характерна для всех стран с рыночной экономикой и стран, переживающих переходный к ней период» \ Рассматривая понятие национализации, можно сделать вывод о том, что она также является организационно-правовой формой взаимодействия предпринимательства и власти.

Приватизация и национализация не взаимоисключающие понятия, но в то же время и не жестко связанные. Исторический анализ относительно недавних процессов приватизации и национализации в странах с развитой рыночной экономикой показывает, как периоды приватизации сменялись • периодами национализации, при этом отношения частной собственности постоянно совершенствовались. Совершенно верно отмечал В.Ф.

Попондопуло, что приватизация и национализация являются также методами государственного регулирования экономики. Как показывает практика развитых стран, соблюдение баланса приватизации и национализации как способов отчуждения имущества - один из путей к эффективному государственному регулированию экономики^.

Деприватизация и национализация - хотя и близкие, но все же разные понятия. Основная цель деприватизации - вернуть государству и обществу все незаконно полученное в процессе приватизации. Основная цель национализации - удовлетворение общественных (государственных) интересов, в том числе для формирования в необходимых объемах Шамхатов Ф.И. Государство и экономика: (власть и бизнес). М., 1999. С. 223.

См.: Попондопуло В.Ф. Коммерческое право. М., 2003. С. 321.

имущественной базы государства, для выполнения последним своих основных функций.

Хотелось бы отметить, что несмотря на то, что в ГК РФ упоминается понятие «национализация», однако это не сфера отношений, где частноправовое регулирование дополняется публично-правовым. Главной и преобладающей здесь является сфера публично правовых отношений, поскольку именно государство в лице своих органов использует свои властные функции для обеспечения общественных отношений и общественных благ.

Необходимость разработки и принятия закона о национализации подтверждается анализом Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от июля 2000 г. № 1072-р', а также приложением к Плану действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р «Основные мероприятия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на второе полугодие 2001 года», где предусматривалось введение законодательного регулирования национализации имущества^.

Рассматривая развитие хозяйственного законодательства с октября 1917 г. по 1928 г., видный советский юрист и педагог В.Н. Шретер уделил значительное внимание процессу национализации и его правовому опосредованию. В своем учебнике «Советское хозяйственное право» он разбивает время с октября 1918 г. по 1928 г. на два периода. Первый - «с Октября до весны 1921 г. (начало «нэпа») - это период ликвидации основ капиталистического хозяйства и построения, правда, в условиях гражданской ' СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3414.

^ СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3340.

воины и величайшей разрухи, централизованного планового государственного хозяйства. Второй период, открываемый переходом к новой экономической политике, знаменуется частичным восстановлением вольного рынка, восстановлением товарной автономии крестьянского хозяйства и переводом всей массы государственных предприятий на коммерческий расчет, с сохранением, однако, планового руководства и регулирования за государством»'.

Характеризуя законодательство рассматриваемого периода, В.Н. Шретер отмечал, что «первый период, как это еще предуказывал Коммунистический манифест, начинается с обобществления средств производства и с уничтожения частной собственности на них. Немедленно после Октябрьского переворота национализируются земля, леса, воды и недра"^. Так как большая часть железных дорог уже ранее была в руках государства, то дополнительно национализируется торговый флот, как морской, так и речной^ Желание не прерывать работу промышленности заставляло быть • осторожным в вопросе о национализации промышленности. Поэтому, как и намечал В.И. Ленин в книге «Государство и революция»'*, декрет 14 ноября 1917 г. ограничился первоначально лишь установлением рабочего контроля над промышленными предприятиями, что давало заводским комитетам широкое право контроля и вмешательства в управление заводами, оставшимися пока и в обладании, и в эксплуатации их частных владельцев.

Однако в мае 1918 г. первый Всероссийский съезд советов народного хозяйства, который в это время был руководящим органом в области экономического строительства, постановил, что экономическая политика советской власти в области организации производства должна быть направлена к завершению национализации и что от проведения ' Шретер В.Н. Советское хозяйственное право. М.-Л., 1928. С. 17.

^ СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346;

№ 42. Ст. 552.

^ СУ РСФСР. 1918. № 19. Ст. 290.

" См.: Ленин В.И. Государство и революция. Пг., 1918. С. 93.

* национализации отдельных предприятий необходимо перейти к планомерной национализации основных отраслей промышленности'. Во исполнение этого 28 июня 1918 г. издается декрет о национализации всей крупной обрабатывающей и добывающей промышленности, а равно и предприятий железнодорожного транспорта, оставшихся еще в руках частных обществ. И наконец, 29 ноября 1920 г. ВСНХ издает постановление о сплошной национализации всех промышленных предприятий с количеством рабочих мест до 10 без двигателей и до 5 - с двигателями^»"^.

Исторический обзор становления законодательства о социалистической национализации в банковской сфере был достаточно подробно рассмотрен В.А. Беловым^.

Современный этап развития законодательства о национализации характеризуется отсутствием надлежащей правовой базы, что не позволяет в настоящее время обществу и государству использовать это средство государственного регулирования на практике.

Кроме уже названных норм Конституции РФ, отдельные нормы о национализации содержатся в ГК РФ - ч. 3 п. 2 ст. 235, ст. 306, ст. 354. В Федеральном законе от 8 января 1998 г. «О государственном регулировании развития авиации» установлено, что «государство в целях обеспечения своих интересов в области развития авиации вправе на основании федерального закона национализировать (обратить в государственную собственность) имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц»

(ст. 1 3 /.

В Земельном кодексе РФ также содержится несколько норм, касающихся национализации земли. Так, в соответствии со ст. 49 и Земельного кодекса РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных 'См.: Труды I Всероссийского съезда СНХ 1918 г. С.413.

^ СУ РСФСР. 1918. № 47. Ст. 559.

^ СУ РСФСР. 1920. № 91. Ст. 455;

№ 93. Ст. 512.

* ШретерВ.Н. Указ. соч. С. 18.

' См.: Белов В.А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность// Законодательство. 1999. №2. С. 14—17.

* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 226.

участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Ограничения изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель отдельных категорий устанавливаются ст. 79, 83, 94 и 101 Земельного кодекса РФ.

Принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника;

порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд;

порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

В п. 3 ст. 25 Земельного кодекса РФ установлено, что не подлежат возврату земельные участки, не подлежит возмещению или компенсации стоимость земельных участков, которые были национализированы до января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков'.

Отдельные нормы, касающиеся национализации, содержатся и в иных нормативных актах, например в Федеральном законе «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»^.

При разработке и принятии законопроекта о национализации необходимо иметь в виду и иные обстоятельства.

Так, действующее российское законодательство выделяет некоторые виды имущества, которые должны национализироваться в особом порядке.

Это прежде всего имущество иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями, которые не подлежат принудительному изъятию, в том числе национализации, за исключением случаев и по основаниям, которые установлены федеральным законом или международным договором Российской Федерации (п. 1 ст. 8 Федерального закона от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»^).

Конвенция «О защите прав инвестора», заключенная 28 марта 1997 г.

в Москве, в ст. 9 также предусматривает, что «инвестиции не подлежат национализации... кроме исключительных случаев»"*.



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.