авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Сироткин, Микаил Владимирович

1. ОсоБенности федерализма на современном этапе

развития России

1.1.

Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2005

CupomKUH, Микаил Владимирович

ОсоБенности федерализма на современном

этапе развития России [Электронный ресурс]

Дис.... канд. юрид. наук

: 12.00.02.-М.:

РГБ, 2005 (Из фондов Российской

Государственной Библиотеки) Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/05/0640/050640010.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Сироткин, Микаил Владимирович Особенности федерализма на современном этапе развития России М. 2005 Российская государственная Библиотека, год (электронный текст).

Ъ Ч^Нз^ЪЬ wf f )k ^J Ч IJ f МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Сироткин Михаил Владимирович V I») ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАЛИЗМА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАНЕ РАЗВИТИЯ РОССИИ Специальность - 12.00.02 конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук 'N

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Булаков Олег Николаевич Москва- СОДЕРЖАНИЕ Введение ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Понятие федерализма, его сущность и принципы § 2. Политико-правовое учение о федерализме... § 3. Основные модели федерализма, исторически сложившиеся в мире ГЛАВА И. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙ­ СКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА !

•V §], Становление и эволюция федерализма в России § 2. Государственно-правовая практика функционирования современно­ го российского федерализма ГЛАВА HI. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВА­ НИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ РОССИИ § 1. Роль решений Конституционного Суда в регулировании федератив j^ ных отношений,/;

§ 2. Модель российского федерализма на современном этапе :'. • § 3. Основные направления развития системы органов государственной.ч;

. власти в федеративной России / Заключение Список использованной литературы ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Вопрос о федерализме является частным аспектом более общего вопроса территориальной организации го­ сударства, а отношения между территориями и центральной властью пред­ ставляют собой важнейшую грань самого бытия государства. Но особен­ ность России в том, что в контексте происходящих в настоящее время собы­ тий вопрос о федерализме и есть вопрос о государстве. И наоборот, все про­ исходящие в государстве события в той или иной мере связаны с федерализ­ мом, могут и должны рассматриваться в его аспекте. При этом нельзя не от­ метить, что в России понимание федерализма, организация федеративной модели российского государственного устройства, сами подходы к федера­ лизму отличаются в своем существе от понимания его в западном мире.

Непродолжительная практика реализации федеративных отношений в России показывает, что отечественную модель федерализма следует рас­ сматривать не как уже окончательно сложившуюся в своих базовых характе­ ристиках систему, а как динамично меняющуюся, эволюционирующую, диа­ лектично трансформирующуюся в соответствии с изменениями в общест­ венных отношениях структуру. Российский федерализм не оформившееся институциональное явление, а, скорее, непрекращающийся процесс поиска собственной идентичности, адекватной реалиям и задачам и перспективам государственного строительства.

О незавершенности конституционной модели российского федерализ­ ма свидетельствуют реформы, проведенные в 2000-2004 г.: учреждение ин­ ститута полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­ гах;

изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Со­ брания РФ а также порядка формирования поста главы исполнительной вла­ сти субъекта РФ, Принят ряд законов, регулирующих федеративные отноше ния. Наметилась тенденция к укрупнению субъектов РФ, путем их объеди­ нения.

Нереализованный потенциал федерализма сдерживает развитие стра­ ны. Своевременное непроведение продуманной модернизации приводит к тому, что наряду с позитивными тенденциями, проявляющимися в самостоя­ тельности субъектов Российской Федерации и децентрализации государст­ венной власти, нарастают и негативные в виде стремления к политико экономическому обособлению отдельных республик и регионов, подчас от­ крытому сепаратизму, несущему угрозу единству и целостности России.

Более того, на всем протяжении развития российского федерализма существуют сомнения в оптимальности для России выбора именно федера­ тивной формы государственного устройства как наиболее адекватной рос­ сийским политико-правовым реалиям, традициям и ментальности.

Исследование российской модели федерализма и дальнейших путей его развития представляется важным еще и потому, что курс нового руково­ дства России на усиление действенности и эффективности деятельности го­ сударства должен сопровождаться его научной проработкой. Как показывает отечественный опыт, практическое опережение теоретических разработок приводит к принятию ошибочных решений, пагубных для исторической судьбы России и ее многонационального народа.

Степень научной разработанности исследования. Важное значение для раскрытия сущности российской модели федеративного государственно­ го устройства имеют политико-правовые исследования федерализма.

Исследованием федерализма в зарубежных странах занимались такие его основоположники как А.Гамильтон, Д.Джей, М.Медисон, Т.Гоббс, Ж.Ж.Руссо, на более современном этапе Д.Лутц, П.Кинг, В.Остром, Д.Элазар, Д.Смит, К.Хессе, Ж.-П.Жакке и др.

В советской и российской юридической литературе теоретическому и историческому исследованию федерализма посвящены труды Н.Н.Алексеева, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, Н.Я.Куприц, А.И.Лепешкина, В.А.Ржевского, В.Г.Филимонова, О.И.Чистякова и др.

Проблемы федерализма в Х1Х-начале XX вв. рассматривались М.П.Драгомировым, А.И.Коваленко, Ф.Ф.Кокошкиным, В.М.Коркуновым, Ю.С.Кукушкиным, А.А.Сенцовым, А.А.Ященко и др.

В настоящее время исследованию становления и развития федератив­ ных отношений в России посвящены исследования Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гошуляка, Е.И.Козловой, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, Н.А:Михалевой, С.И.Некрасова, С.В.Полениной, И.П.Умновой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, Ю.В.Ярыгина и других российских ученых.

Цель и задачи исследования. Основной целю работы является выяв­ ление теоретико-правовых особенностей конституционной модели государ­ ственного устройства России, перспектив ее дальнейшего развития и совер­ шенствования.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

• специфики федеративных процессов в России в их совокупности;

• проблемы рецепции иностранного опыта;

• анализа эволюции собственно российского федерализма;

• выбора стратегий развития российского федерализма;

• выработки правового и институционального обеспечения российско­ го федерализма;

• выработки концепции модернизации российского федерализма, включая ее социально-экономические, государственно-территориальные, по­ литико-управленческие аспекты.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: меж­ дународно-правовые акты. Конституция Российской Федерации, законода­ тельство СССР и союзных республик, федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие федеративные отношения, указы Пре­ зидента РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Россий­ ской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, постановления и оп­ ределения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также публикации в средствах массовой информации. Особое внимание в работе уделено консти­ туциям и законодательству зарубежных федеративных государств (США, ФРГ, Индии). Использовались материалы отечественного современного пра­ вотворчества, не получившего в настоящее время нормативного закрепления.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составила совокупность общенаучных и специальных методов познания государственно-правовой и общественной действительности, вы­ работанных современной наукой. Важнейшим методом явился системно структурный подход, примененный для понимания природы федеративного государственного устройства и выявления особенностей российской модели федерации. Применялись методы формально-логического, формально юридического и функционального анализа, сравнительно-правовой метод.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых юристов по исследуемой теме, а также основные положения, выработанные общей теорией государства и права, конституционным правом, историей по­ литических и правовых учений.

Научная новизна исследования заключается в комплексном исследо­ вании теоретических и практических аспектов российской модели федера­ лизма. В диссертации сформулировано понятие федерализма и федерации;

определены принципы федеративного устройства;

расширено понимание кооперативной модели федерализма. На основе сравнительно-правового ана­ лиза выявлены достоинства и недостатки, присущие различным федератив­ ным моделям. По новому, по сравнению с предыдущими исследованиями, переосмыслены ключевые проблемы и перспективы развития российской государственности;

проанализирована практика функционирования совре­ менного российского федерализма и показаны тенденции его дальнейшего развития. На новом теоретическом и практическом материале выработана концепция оптимальной для России модели федерализма, которая видится в развитии кооперативных начал федерализма. Предложены компенсационные правовые механизмы, которые могут быть использованы при проводимой реформе избирательной системы и системы органов государственной власти в Российской Федерации.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Авторское определение кооперативного федерализма как особого политико-правового режима, обеспечивающего финансово-экономическую самостоятельность субъектов федерации, позволяющую им быть самодоста­ точными, то есть самостоятельно и под свою ответственность осуществлять полномочия, переданные им центральной властью или сохраненные в ходе объединения, либо приобретенные ими на основании договора об объедине­ нии в федеративный союз.

2. Вывод о том, что Конституция РФ регулирует федеративные отно­ шения абстрактно, на уровне принципов, что позволяет трансформировать федеративную организацию России, не изменяя при этом текста конститу­ ции.

3. Авторская классификация современной модели российского федера­ лизма как национально-территориальную симметричную конституционную федерацию, основанную на сочетании элементов дуализма и кооперации при осуществлении государственной власти.

4. Вывод о том, что результат реализации процесса слияния автоном­ ных округов с областями и краями, в которые они входят, приведет к тому, что в итоге в России сохраняться лишь два автономных образования - Чукот ский автономный округ и Еврейская автономная область, которые, в свою очередь, могут быть преобразованы в административные области.

5. Предложения необходимости слияния таких субъектов Российской Федерации как г. Москва и Московская область, а также г. Санкт-Петербург и Ленинградская область в два самостоятельных субъекта федерации, исходя из потребности обеспечения нормального, бесконфликтного и динамичного социально-экономического развития этих регионов.

6. Заключение о том, что передача г, Санкт-Петербургу столичных функций путем перевода в него отдельных федеральных органов государст­ венной власти невозможна без изменения ч. 2 ст. 70 Конституции РФ.

7. Вывод о том, что одной из основных проблем в области разрешения противоречий между федеральным и региональным законодательством явля­ ется проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Автор вы­ ступает за распределение (раскассирование) предметов совместного ведения Б рамках федеративной реформы и "вторичного" (законодательного) разгра­ ничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

8. Предложение об объявлении городов России с населением свыше млн. человек городами федерального значения без придания им статуса субъектов Федерации, но с определением их статуса (наряду с городами Мо­ сквой и Санкт-Петербургом) как столичных городов одноименных субъектов Федерации.

9. Предложение о необходимости реализации принципа бюджетного федерализма путем равномерного распределения доходов между тремя уров­ нями публичной власти, закрепленного нормами Бюджетного кодекса РФ в соотношении (1/3;

1/3;

1/3).

10. Вывод о том, что процедура назначения глав субъектов Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации по представлению Президента России не укрепляет российский федерализм, а разрушает федеративный и демократический ха­ рактер государства.

Теоретическая значимость диссертации. Результаты исследования имеют методологическое значение при решении концептуальных проблем государственного устройства России.

Теоретическая значимость исследования заключается в попытке ком­ плексного рассмотрения федеративной модели на современном этапе разви­ тия Российской Федерации. Проведенный в диссертации анализ политико правовых учений о федерализме, нормативно-правовых актов, позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на дальнейшее развитие российского федерализма, укрепление государственного устройства и един­ ства органов государственной власти. Значимость результатов исследования обусловлена критическим подходом к теории и практике реализации федера­ тивных отношений в России, предложением путей решения ряда конкретных проблем.

Практическая значимость диссертации выражается в том, что ее ре­ зультаты могут быть применены:

• в конституционно-правовых и общетеоретических научных исследо­ ваниях, связанных с изучением проблем российского федерализма;

• в правотворческой деятельности по разработке законодательных ак­ тов, касающихся сферы федеративных отношений;

• в учебном процессе;

• других исследованиях в сфере федерализма;

Апробация диссертационного исследования. Диссертационная рабо­ та подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципаль­ ного права Академии труда и социальных отношений. Практическая апроба­ ция результатов исследования выразилась в написании трех научных статей;

выступлении на конференции "Общество и право в третьем тысячелетии" (октябрь 2002 г.), "Современное состояние российского законодательства и его систематизация" (май 2003 г.), а также в использовании материалов дис­ сертации в учебном процессе Академии труда и социальных отношений. Ре­ зультаты исследования обсуждались и рецензировались на кафедре консти­ туционного и муниципального права Академии труда и социальных отноше­ ний.

Структура и объем диссертации обусловлены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, 3 глав, вклю­ чающих 8 параграфов, заключения, библиографии. Основные выводы пред­ ставлены в параграфах глав и в заключении.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Понятие федерализма, его сущность и принципы Предваряя исследование федерализма и соответствующей формы государственного устройства, следует отметить, что автор не ставил в данном случае перед собой задачу раскрытия и рассмотрения понятия "форма государственного устройства". Представляется, что это относится к проблематике теории государства и права и в предмет настоящего исследования не входит. При всем многообразии форм государственного устройства исходной предпосылкой является выделение двух основных:

унитарной и федеративной. Что касается конфедеративной формы государственного устройства, которая таже значится в литературе по теории государства и права и конституционному праву в одном ряду с указанными выше двумя чистыми формами государственного устройства, то, помимо того, что она встречается довольно редко и исторически неустойчива, конфедерация представляет собой не форму государственного устройства одного государства, а форму межгосударственного устройства, в силу чего ее следует таким образом и рассматривать'.

Р1дея федерализма в настоящее время широко используется в различных общественных науках и политической практике. Нередко федерирование рассматривают как наиболее совершенный способ создания структур, состоящих из неодинаковых частей. Считается, что именно ' Говорить о конфедерации так же как об унитарном и федеративном государстве нельзя, поскольку она не может претендовать на обладание признаками государства.

Конфедерация предстает в качестве добровольного объединения государств, образованного на основе международного права, в котором каждый из участников соглашается действовать совместно с другими, сохраняя при этом свой суверенитет.

Результатом является принятие решений на основе единогласия и воля конфедерации не может действовать против решений ее членов. - См.: Ж.-П.Жакке. Конституционное право и политические институты. - М., 2002. - С. 42.

федерализм может обеспечить в этом случае необходимую целостность.

Нередко с точки зрения федерализма оценивают политическую систему общества, структуру общественных объединений, международных организаций, в том числе ООН. Некоторые футурологи развивают тему будущей федерации Земли, а писатели-фантасты - федерации населенных планет Мироздания. Есть и мнения, что федерализм представляет собой определенную идеологию'.

Проявления федерализма многообразны и содержательно включают в себя следующее:

1) учение, философию качественно определенного государственного устройства;

2) теорию противодействия чрезмерной централизации и атомизму в системе политико-территориальной организации государственной власти;

3) форму, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить особенности национально-культурного развития населения той или иной части страны;

4) метод государственного управления, позволяющий гармонично сочетать общегосударственные интересы с спецификой региональных проблем;

5) механизм решения сложных геополитических проблем;

6) средство обеспечения прав и свобод человека.

Определение понятия "федерализм" (от французского federalisme), равно как определение других базовых понятий, с ним связанных, насчитывают уже многовековую историю. Конституционно-правовое закрепление принципов федерализма насчитывает около двух столетий. Но определение понятийного аппарата изучаемого явления составляет необходимую часть научного исследования, поскольку неопределенность ' См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М., 2001. - С. 7.

научных понятий отрицательно отражается на практике их реализации.

Кроме того, некоторые исследователи федерализма делают парадоксальный вывод о том, что в современной литературе, и в отечественной и в иностранной, все еще нет даже относительно устоявшихся, общепринятых и общепризнанных представлений о том, что есть федерализм. У специалистов и в Ш тысячелетии нет консенсуса относительно необходимых и достаточных признаков федерализма, и это порождает не только сугубо наз^ные дискуссии, но и существенные трудности в процессе государственного строительства, причем не только в России, но и в других государствах планеты'.

Вопрос о федерализме является частным аспектом более общего вопроса территориальной организации государства, а отношения между территориями и центральной властью - важнейшая грань самого бытия государства. Само государство может быть определено как специфическая форма взаимодействия общих и особенных интересов населения, объединенного по территориальному принципу, в связи с чем федерализм можно рассматривать в качестве теоретико-методологической основы организации и функционирования государства.

Устойчивый федерализм, независимо от способа формирования федеративного государства (путем заключения договора между независимыми государствами или путем повышения статуса автономных образований и (или) административно-территориальных единиц высшего уровня), выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции;

с другой - он ' См., напр.: Конституционные аспекты анализа российского конституционализма:

С.М.Шахрай. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. - С-Пб., 2001. Его же. Конституционное правосудие в системе российского федерализма, изд. 2-е, испр. и доп. - С-Пб, 2002 // Государство и право. - 2004. - № 1. - С. 112-114.

интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообш;

ества, обеспечивая их государственное единство.

Интегративной функцией федерализма, единством федеративного государства обусловлено наличие федеральной конституции и законодательства, высших органов государственной власти, гражданства федерации, территории, включаюш,ей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государства.

Децентрализацией публичной власти и разделением ее по вертикали обусловлено наличие у субъектов федерации своих конституций или иных учредительных актов и собственного законодательства, высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, территории, которая не может быть изменена без их согласия, а также в ряде случаев гражданства субъектов федерации и их символики.

Рациональное сочетание и взаимодействие этих функций и их государственно-правовых проявлений в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является непременным условием стабильности и устойчивости данной формы государственного устройства. Чрезмерная централизация публичной власти ведет к перерождению федерации в унитарное государство, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма;

чрезмерная дезинтеграция публичной власти может повлечь за собой разрушение политико-правового, экономического и военного единства федеративного государства, выхода из него отдельных субъектов.

Понятие "федерализм" шире понятия "федерация", между собой они соотносятся как теория (идеал) и ее практическое воплощение. Федерация это реальное воплощение федерализма на практике'. Федерация (от лат. союз, объединение) определяется как форма государственного устройства.

' Основы теории и практики федерализма / Отв. ред. К.Малерлит. - С. 9-15.

при котором входящие в состав государства единицы - члены федерации (земли, штаты, провинции, республики) обладают юридической и определенной политической самостоятельностью.

В настоящее время понятие федерации перестало ассоциироваться только с государством и применяется для характеристики межгосударственных образований'. Кроме того, можно также отметить, что понятие "федерация" шире понятия "федеративное государство", поскольку в широком смысле обозначает любой союз, соответствующий критериям федерализма.

В целом появление федерализма в истории человечества было обусловлено стремлением народов к организации единого устойчивого '^ сообщества, в рамках которого они могли бы существовать и развиваться, ("федерализм снизу"), так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности ("федерализм сверху"). По выражению П.Кинга, "хотя федерализм и может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма". Понятие федерация (от лат. foederatio - объединение, союз), таким образом, несколько уже и обозначает организацию государственного устройства, основанного на принципах федерализма в той или иной стране.

Федерализм, при всех различиях его организации в отдельных странах, базируется на некоем общем его понимании и общих принципах.

К основным принципам федерализма относятся:

• добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство;

' См.: Гусева Т.С. Правовое регулирование федеративных отношений в России. Дисс.

..канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 12.

• King Р. Federalism and Federation. Baltimore, 1982. - P. 70.

• принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации;

• однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие;

• конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов;

• недопустимость изменения границ без согласия субъектов федерации;

• общие (единые) территория и гражданство;

• единые денежная и таможенная системы;

• единая федеральная армия, полиция и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционировние.

Федеративное устройство связано с решением ряда проблем, присущих только данной форме государственного устройства. К их числу можно отнести следующие:

• организацию федеративного государства (степень добровольности союза и его структура);

• определение правового положения субъектов федерации;

• проблема самоопределения субъектов и их сецессии;

• разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов;

• степень и формы участия федерации и ее субъектов в решении общегосударственных вопросов;

• федеральный контроль и федеральное принуждение (возможность введения чрезвычайного положения, федеральной интервенции, федерального принуждения, приостановление собственного управления субъекта федерации).

Конституционно-правовая идея федерализма в идеале подразумевает форму демократического государственного устройства, обеспечивающего, как минимум, решение следующих основополагающих задач:

• совместное обеспечение жизнедеятельности создавших единое государство образований;

• поддержание мира внутри федерации ее субъектами;

• преодоление конфликтов между частями федерации и центральной властью;

• обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Федеративное устройство России, связанное с уникальной полиэтничностью общества, должно быть акцентированным на следующих гарантиях:

• территориальной целостности государства;

• равноправии членов федерации между собой и по отношению к федеральным органам власти;

• единстве основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов государственности, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан);

• свободе передвижения людей, распространение информации, перемещения товаров и денег по всей территории государства (внутренние административные границы не могут быть превращены в государственные или экономические);

• верховенстве федерального законодательства;

• недопустимости действий, направленных на одностороннее изменение статуса субъекта федерации".

' Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики). Послание Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Федеральному Собранию // Рос. газ. -1994. - 25 февр.

Признание и соблюдение этих принципов позволяет считать федерацию как форму государственного устройства более демократичной в смысле способности противостоять авторитарным методам управления, к которым зачастую прибегают высшие органы государственной власти любого государства. Федеративная организация государства прямо подразумевает некоторую степень внутренней свободы ее субъектов, тогда как унитарная организация изначально подразумевает иерархическое соподчинение.

В силу своей привлекательности идеи и принципы федерализма оказали и продолжают оказывать свое позитивное влияние на развитие политико-правовой и государственно-правовой мысли во многих странах.

Результатом их явились демократические преобразования государственного устройства многих стран. Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787), затем - в Мексике (1824), Бразилии (1889), Австралии (1901), России (1918) и других государствах.

Из примерно 200 государственных образований, насчитывающихся в современном мире, подавляющее большинство являются многонациональными. Можно отметить, что число федеративных государств в мире за последние полвека возросло. Если до Второй мировой войны исследователи изучали главным образом опыт федеративных государств США и Швейцарии, а также СССР, то теперь в федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств, занимающих 50% территории и включающих в себя треть населения планеты. Среди них есть такие гиганты по численности населения как Индия, перешагнувшая в 2000 г. миллиардный рубеж численности своего населения, по экономической мощи (США), но есть также и очень малые государства, где численность населения составляет несколько десятков тысяч человек (Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) и государства, в которых фактически нет промышленности (Федеративная Исламская Республика Коморские Острова). Среди федераций есть по существу однонациональные государства (Германия), но есть и страны, где проживают десятки довольно крупных этнических групп (Индия, Нигерия и др.)' В этой связи трудно говорить о предрасположенности или о непредрасположенности тех или иных народов к федеративному объединению, как невозможно говорить и о наличии некоей универсальной модели организации и функционирования федерации.

В работах отечественных и зарубежных авторов, посвященных федерализму, последний рассматривается как система основных принципов определенной формы государственного устройства и его функционирования, отличающихся от унитарного и конфедеративного государственного устройства.

От конфедерации, представляющей собой союз государств, и в следствие этого, в строгом смысле, не представляющей собой формы государственного устройства одного государства, федерация отличается тем, что является единым союзным государством. Федеративное государство обладает признаками суверенитета, в частности, на международной арене, тогда как субъекты федерации, которые ее составляют, сохраняют некоторые из своих полномочий. Различие между федеративной формой государственного устройства и унитарной формой, состоящей из административно-территориальных единиц, заключается, прежде всего, в том, что федерация является объединением государственных и государственно-подобных образований.

Если в унитарном государстве компетенция административно территориальных единиц определяется центральной властью, то в федеративном государстве она устанавливается посредством конституционного разграничения компетенции между федерацией в целом и ' См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - С. 8.

^Ж.-П.Жакке. Конституционное право и политические институты. - С. 43.

ее субъектами, обладающими государственной автономией. Унитарное государство не имеет таких противовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей'. Также считается, что в федеративном государстве органы, принимающие решения и издающие законодательные акты, в большей степени зависят от воли населения, чем аналогичные органы унитарного государства.

Политическое функционирование федеративное государство основано на неустанном стремлении к компромиссу, то есть к установлению равновесия между центром, ответственным за управление совместными делами, и перефирией, состоящей из единиц, входящих в союз, которые сохраняют за собой управление собственными интересами.

В процессе накопления опыта цивилизованной государственности происходит неизбежный синтез федеративной и унитарной формы государственного устройства. Например, и для федерации и для унитарных государств в равной мере характерно стремление добиться максимально четкого распределения полномочий между центром и местами. Унитарные государства все чаще обращаются к опыту федеративных государств, в которых субъекты федерации пользуются более широкими полномочиями, чем местные органы в унитарных государств. Расширение прав местных органов в унитарных государствах также сближает унитарные и федеративные государства.

Подобное сближение некоторых черт унитарного и федеративного государства не означает их симбиоза, поскольку остается самое существенное различие между ними - в качестве. Подлинно федеративным государством является лишь признающее философию федерализма государство, в соответствии с ней организованное, и функционирующее на ' С другой стороны унитарное государство более надежно обеспечивает государственную целостность.

^ Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001. - С.

5.

основе его принципов. Как показывает практика федерализма в России, весьма важным обстоятельством является еще одно - проверка федерализма временем, выработка федеративной традиции.

Федерализм понимает федерацию как "единое союзное государство, созданное на основе добровольного объединения государств и национальных образований", "форма государственно-территориального устройства", "добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора", "более демократичная форма организации государства, чем унитаризм" и т.п'.

Ж.-П.Жакке, например, под федеративным государством понимает объединение коллективов, которые соглашаются уступить часть своей компетенции в пользу объединения, которое они образуют^.

В науке доминирует мнение, что федерация как более демократическая форма государственного устройства создается на основе союза, соглашения или договора между заинтересованными государственными и подобными государственным образованиями. Среди многообразных концепций о природе федерации, наиболее обоснованной в теории и подтвержденной международной практикой, является понимание федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти на основе договора (соглашения). Только такой подход в выяснении природы федерализма может объяснить причины прогрессивного развития федеративного государства и недолголетия псевдофедерации.

Проблема создания федеративного государства на основе договора (соглашения) рассматривается, в частности, в работах Даниэла Елазара и ' См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации.

- М., 1996. - С. 155-156;

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России:

Учебник, 1995. - С. 108;

Стрекозов ВТ., Казанцев Ю.А. Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Д.Е.Козлова. - М., 1996.-С. 201-203.

^ Ж.-П.Жакке. Конституционное право и политические институты. - С. 43.

'^ Винсента Острома. В них природа федеративного государства - договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении. Если власть делится между центром и составными частями "сверху", без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в таком случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано федеративным по своей природе.

И, наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но центр и (или) составные части не обладают достаточной властью самостоятельного осуш;

ествления своих функций, т.е. властью, дающей возможность самоуправляться, то можно с той или иной степенью определенности говорить о том, что в данном случае федеративная природа подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.

Федерация, как правило, создается на основе союза (договора, соглашения) объединяющихся в единое государство субъектов ("снизу"). Но она может создаваться также путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества государств ("сверху").

В основу классической теории федерализма была положена идея делимости суверенитета между двумя уровнями правления, что в определенной мере было связано с господствующим в естествознании того ^ времени суммативным пониманием целостности^.

' См.: Elazar D. J. Federalism and The way to pease. Ontario, 1994;

Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? - М., 1993.

- Наиболее последовательно идея делимости суверенитета отражена в Конституции Мексики 1917 г. Национальный суверенитет, говорится, в ст. 39, полностью и изначально принадлежит народу. Поскольку мексиканский народ конституируется в федерацию, состоящую из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к внутренним делам (ст. 40), то народ осуществляет свой суверенитет через власти федерации в вопросах, относящихся к ее компетенции, и через власти щтатов в вопросах, касающихся их внутреннего управления, в порядке, установленном соответственно федеральной Конституцией и Конституциями щтатов (ст. 41) - См: Мексиканские Соединенные Штаты.

Конституция и Законодательные Акты. - М., 1986. - С. 64.

Основополагающее значение договора в создании федерации подчеркивается в исследованиях большинством авторов, занимающихся проблемами федерализма^ Можно отметить, что Соединенные Штаты Америки были созданы конгреционалистами - пуританами Новой Англии, приверженными федеральной идеологии. В основе американской федеральной системы г. лежал 167-летний опыт создания политических гражданских структур путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий.

Современные федеративные государства так же, как и первые федерации, стремятся придерживаться принципа достижения согласия.

Отсутствие такого согласия не позволяет достигнуть цели создания стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне принимаются акты учредительного характера (конституции, договора, соглашения)^.

Достижение реального согласия должно стать первичной и исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношений в рамках уже существующего федеративного ' И.А.Умнова подчеркивает, что договорное понимание природы федерации коренится в древних теориях кавентального обустройства общества. Латинский термин "foedus" по смыслу совпадает с древнеиудейским понятием (в библейской трдиции), подразумевающим соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить свои отношения на основе соглашения (by covenent). Самоуправленческое начало объединения людей заложено в идее раннехристианских братств (congregatins), упоминаемой в Новом Завете. - См.: Умнова И.А. Природа федерации и российская государственность // Федерализм. -1988. - № 3. - С. 89-95.

^ Одним из наглядных примеров неудачной попытки создания современного федеративного государства без достижения реального согласия являются результаты Дейтонского соглашения в бывшей Югославии. Подписанное президентами Хорватии, Боснии, Герцеговины и Сербии 21 ноября 1995 г. данное соглашение не поставило точку в процессе создания новых федераций в рамках бьгешей Югославии. Несогласие немалой части населения этих стран с тем, как бьш решен вопрос о статусе Сараево, вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в Сараево и Белграде, но и хорватов в Мостаре и Загребе. Конфликт не урегулирован в необходимой мере до настоящего времени.

государства. Согласие, таким образом, рассматривается в качестве главного и обязательного условия федерализации государства.

При отсутствии согласия целостность и жизнеспособность федерации оказываются под угрозой, поскольку:

1) значителен риск нарушения несогласной стороной формально юридической модели государственного устройства;

2) такое нарушение может привести к серьезным последствиям, ибо подвергаются разрушению устои федеративного государства.

Механизм достижения согласия в федерации имеет два уровня:

Первый уровень (общ;

ий для любой формы государственного устройства) - между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий конституцию федеративного государства.

Второй уровень (присущий только федеративному государственному устройству) - договоренность между федерацией и составными частями государства - субъектами федерации.

Сущностные элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства, которыми могут быть конституция или же договор. В этой связи возникает вопрос - какой из двух указанных актов является основным правовым документом, учреждающим федерацию. Вопрос этот сводится к пониманию соотношения конституции и договора как актов, закрепляющих образование или преобразование федерации.

Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее преобразующими, предшествует принятию конституции. Он заключается именно для того, чтобы его положения в дальнейшем вошли в конституцию государства, стали ее составной частью. После подписания договора должно следовать принятие конституции, в которую инкорпорируются полностью или частично, положения договора. В дальнейшем они могут изменяться в порядке, предусмотренном конституцией для внесения ее поправок.

Заключение договора (соглашения) - достаточно распространенное явление в мировой практике'. Есть основания считать, что договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция является вторичным актом, фиксирующим организационные формы и процесс функционирования уже созданного федеративного государства^.

Несмотря на то, что сочетание договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации является предпочтительным, этот способ никак не может считаться единственно обязательным для идентификации федеративной природы государства. Возможен и противоположный подход - создание или изменение федерации путем принятия соответствующей федеративной конституции. Иногда такой путь является не только более рациональным для становления или укрепления государственности, но и единственно реальным, исходя из сложившейся ситуации. Именно этот способ в большей мере характерен для федераций, образуемых в результате децентрализации унитарных государств. Однако важнейшим условием учреждения федерации на основе конституции достижение между сторонами федеративных отношений согласия относительно избранных в конституции основ федерализма. Средством достижения консенсуса в таком случае является особый порядок ' Хотя считается, что основы американской федерации были заложены в Конституции США 1787 г., тем не менее ей предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем присоединялись вновь создаваемые на осваиваемых колонистами землях другие штаты. Путем соглашения между кантонами была образована Швейцария. В отечественной истории сначала договорной, а затем конституционный процесс прошел СССР в период его образования.

^ Примером использования в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и порождающего последующие изменения в конституции, является воссоединение Западной и Восточной Германии. Ст. и 5 Договора между ФРГ и ГДР об установлении единства Германии (Договор об объединении) предусматривают настоящие и будущие изменения в Основном Законе Германии с учетом заключения данного Договора.

согласования и учета мнении до и в момент принятия основного закона государства'.

Международный опыт развития федеративных государств свидетельствует о том, что договор выступает как учредительный документ и заключается между государствами или государственными образованиями при создании федерации. Более широко договор применяется в международной практике для регулирования взаимоотношений между суверенными государствами в различных сферах. Можно сказать, что в сложившейся мировой практике договорные отношения - это, прежде всего, межгосударственные (внешние) отношения. Что касается внутригосударственного правового регулирования отношений в различных сферах общественной жизни, то в абсолютном большинстве случаев применяется конституционное или законодательное регулирование. Таким образом, как показывает исторический опыт, применение договорных отношений внутри государства можно рассматривать как исключительный и частный случай. Это не значит, что современное федеративное государство исключает или не допускает использование договорных форм при разрешении федеративных, межнациональных или межрегиональных проблем.

' Из природы федеративного государства вытекает, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Это обстоятельство предопределяет особенности федеративного конституционного процесса.

^ Медведев Н.П. Политическая регионалистика. - М., 2002. - С. 51-52.

В ЭТОМ отношении Федеративный договор 1992 г.', даже по формальным признакам не решал многих вопросов государственного устройства. Он не был учредительным актом и не создавал заново федеративного государства. Его роль проявилась в том, что он способствовал реализации идей федерализма в сложных политических условиях распада СССР, когда между центром и субъектами Федерации не существовало сколько-нибудь упорядоченных правовых отношений. В таких условиях перераспределение предметов ведения и полномочий означало, по сути, их перенесение с федеральных органов государственной власти на органы государственной власти субъектов Федерации, или, иными словами, существенное ограничение роли Федерации. Участники Договора, исходя из собственных различных интересов, рассчитывали, что время в дальнейшем склонит чашу весов именно в их сторону^.

Одной из особенностей российского федерализма является сложившаяся с момента принятия Конституции Российской Федерации практика договорных отношений между федеральными и региональными органами государственной власти. В условиях Российской Федерации "договоры не могут устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. В них не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции ' Федеративный договор не является единым документом, а включает три отдельных акта - договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и соответственно: 1) органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3) органами власти автономной области, автономных округов. При подписании Федеративного договора в Москве 31 марта 1992 г.

отсутствовали представители Республики Татарстан и Чеченской Республики (Республика Татарстан подписала 15 февраля 1994 г. Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан".

^ Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Топорнина КН. М., 1997.-С. 51.

Российской Федерации. В договорах могут быть определены лишь предметы совместного ведения, обусловленные географическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации"'.

В отечественной научной литературе продолжается дискуссия по вопросу о предпочтительности конституционного или договорного пути развития Российской Федерации.

Л.Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать интересы как федерации в целом, так и ее субъектов^.

Г.Марченко, напротив, полагает, что договорный процесс положил начало "эрозии российского государства как конституционной федерации" и постепенно превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусныхквазигосударств"'^.

Имеются и более широкие взгляды на существз^ющую проблему.

Рассматривая позитивные и негативные стороны концепции российской договорной модели федеративных отношений, можно выделить четыре позиции:'* 1) договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений;

' Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. - С. 140.

^ См.: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. -1997. - № 1, ^ Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. -М., 1996.

" См.: Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1997. - С. 11-15.

2) договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федерации (Такая точка зрения характерна для политических лидеров республик - субъектов Российской Федерации);

3) договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию;


4) договоры и соглашения должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Принимая последний тезис как наиболее предпочтительный, можно отметить, что договорный процесс, осуществляемый в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, раскрывающем положения ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, должен способствовать реальному выравниванию положения субъектов федерации.

Анализ современных процессов развития правовых форм и процедур обеспечения согласования воли между федерацией и ее субъектами в процессе разделения и реализации государственной власти в федеративных государствах свидетельствует об использовании договора (соглашения) как правовой формы регулирования не только при учреждении или преобразовании федерации, но и в процессе текущего правового регулирования. Такая практика свидетельствует о важности соблюдения меры в использовании договоров (соглашений) с целью обеспечения базовых принципов конституционного строя - государственного суверенитета, верховенства конституции, равенства прав и свобод граждан и др.

Таким образом, как при создании федерации "снизу", так и "сверху", безусловным условием является выявление и учет мнения народа, населяющего государство. Добровольное согласие входящих в единое государство субъектов выступает доминирующем требованием (принципом) образования федерации в любом случае.

Если же создание федерации "снизу" или трансформация унитарного государства либо межгосударственного образования в федеративное государство осуществляется "сверху", без учета мнения образующих его народов, тем более насильственным путем, то едва ли оно может по существу претендовать на соответствующее название.

В последнее время происходящие в ряде стран процессы свидетельствуют о том, что объединения государств и территорий в федерацию происходят не только на добровольной основе, но и "с применением военной силы международных организаций"'.

Факты создания федераций с применением насильственных методов противоречат присущим федерализму принципам объединения отдельных государственных образований в единое демократическое федеративное государство. В обоснование правомерности создания федерации с применением силы ссылаются также на конкретные условия и цели создания федераций разных стран^. В этих целях границы между союзными республиками зачастую определялись произвольно, с расслоением родственных народов и созданием искусственных автономий в составе других республик, упразднением некоторых республик и автономий, выселением целых народов и т.п. В итоге вместо решения национального вопроса во многих случаях межнациональные отношения между союзными республиками и внутри них были обострены.

Исследование федерализма должно выявлять, какие факты международной практики соответствуют его принципам и природе, а какие ей противоречат. Объективная оценка соответствия провозглашенных ' Так, например, в Конституции Индии употребляется слово "союз", но там создают, делят, реформируют штаты, изменяют их границы без их согласия на основе обыкновенного (даже на конституционного) федерального закона. Нигерия несколько раз перекраивалась даже не законами, а актами военных властей, "никто никого о каком-либо союзе и не спрашивал - См.:

Чиркин В.Е. Закрыть Америку!? // Государство и право. -1997. - № 2. - С. 124.

^ Например, в СССР федерация создавалась прежде всего для решения национального вопроса;

в Индии федерация строится "с учетом национально-лингвистического признака";

в Нигерии - с "целью растворить племена между штатами, чтобы ни в одном из штатов не доминировало какое-либо племя.

' В советское время межнациональная рознь жестоко пресекалась, однако в перестроечные годы вспыхнула в виде межнациональных конфликтов, многие из которых тянутся до настоящего времени.

федераций реальности показывает, что двухсотлетняя функционирование федерации в США, а позднее - в ФРГ и ряде других стран показало свою жизнеспособность и эффективность, в то время как федерации Индии, Нигерии, Танзании, Эфиопии и других стран, отступающих от принципов федерализма, находятся в перманентном состоянии нестабильности и реформирования.

Несмотря на это, в науке имеются попытки пересмотра проверенных позитивной международной практикой основных положений теории федерализма, исходя при этом от жизни, а не от общих абстрактных формул, в которые нередко не укладывается реальная практика реформируемых государств'. Идея пересмотра укоренившегося в течение столетий общего понятия федерализма позволяет отстаивать такие модели федерации, которые далеки от его понятия и общих принципов.

На наш взгляд, понятие федерализма при всех его разновидностях, своеобразии, формам правления или групповым особенностям, содержит в себе нечто общее. Федеративное государство при всей его разномодельности должно базироваться на следующих основных принципах:

• конституционной целостности и суверенитете;

• четкой регламентации политических процессов на федеральном и региональном уровнях;

• обеспечения суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения вопросов, относящихся к их компетенции.

Отмечая, что не существует единой модели федеративного государства, Ж.-П. Жакке такие общие для всех федеративных государства принципы как наложения, автономии и участия.

' См.: Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. -1997. - № 8. - С. 61.

1. Принцип наложения означает, что федеральная конституция создает федеральный правопорядок, налагаемый на правопорядок субъектов федерации, вследствие чего:

а) федеративное государство имеет собственные государственные институты (исполнительную, законодательную и судебную власть), отличающиеся от институтов субъектов федерации;

б) в сфере федеральной компетенции федеральное право имеет своим следствием брать вверх над правом субъектов федерации (правило верховенства) и непосредственно применяется в субъектах так, что не является необходимостью какое-либо вмешательство субъектов (правило непосредственного применения).

2. Принцип автономии означает, что:

а) субъекты федерации обладают собственной компетенцией, для чего Конституция распределяет компетенцию между федерацией и ее субъектами Принцип субсидиарности, применяемый при распределении компетенции предполагает, что центр обладает только компетенцией, которую он не в состоянии осуществлять более эффективно, чем субъекты вследствие своего характера или предполагаемых результатов действия.

Различное значение субсидиарности выражается в том, что в зависимости от конкретных государств может делаться акцент либо на компетенцию федеративного государства, либо на компетенцию его субъектов.

б) субъекты федерации обладают институциональной автономией.

Имеется в виду, что при соблюдении ограниченного числа принципов, установленных в федеральной конституции (например, соблюдение республиканской формы правления), субъекты свободно вырабатывают свои конституции и имеют свою законодательную власть, свою исполнительную власть и свою организацию судебной власти.

Институциональная автономия гарантируется двумя способами:

а) существованием судебного порядка разрешения споров о компетенции (Верховный суд в США, Конституционный Суд в Германии и т.д.);

б) любой конституционный пересмотр в той мере, в какой он посягает на автономию субъектов федерации, требует их согласия.

3. Принцип участия предполагает, что субъекты федерации привлекаются к участию в управлении федеральным государством. При этом субъекты федерации участвуют не только в конституционном пересмотре, но и в разработке законов через посредство какой-либо палаты, которая их представляет в парламенте', С появлением большого числа новых федераций после Второй мировой войны и в последнее десятилетие (Бельгия, Эфиопия, Судан и др.) вырос интерес к качествам государственности субъектов федерации. В теории федерализма признано, что в федерации существуют две государственные власти: федерации как государства и субъектов федерации, которые тоже могут признаваться государствами, а могут и не признаваться таковыми.

В последнем случае они нередко характеризуются как государственные образования. Государствами назывались составные части федерации только в единичных странах (в Югославии, в прежней Бирме), но в целом характеристика субъектов федерации как государств не принята в мире (хотя некоторые немецкие земли в своих конституциях называют себя государствами, в федеральной конституции Германии этого нет). Там, где принята концепция двух государственных властей в федерации, считается, что государственная власть федерации и только она суверенна (государственный суверенитет) и верховна (об этом свидетельствует конституционный принцип верховенства федерального права и право ^ Ж.-П.Жакке. - Конституционное право и политические институты. - С. 46-47.

федерации осуществлять федеральное принуждение по отношению к субъектам федерации, если они нарушают федеральные конституции и законы).

Таким образом, субъект федерации - это не обладающее суверенитетом государственное образование в составе федеративного государства. Субъект федерации может иметь свою конституцию, законодательство, территорию, собственность, символику, а в некоторых федерациях - и свою судебную систему'. В подавляющем большинстве федераций мира субъекты имеют симметричный статус, а наличие льгот и привилегий является редким исключением из правил.

С проблемой суверенитета связан проблема сецессии (выхода) субъекта федерации из ее состава. При решении этого вопроса в литературе и в некоторых постановлениях судов четко разграничиваются народный, национальной и государственный суверенитет. В международном праве признано, что каждая нация (этнос) обладает национальным суверенитетом и вправе создать свое государство вопрос о реальной возможности, материальных условиях для этого, как отмечалось, почти не обсуждается).


Данное положение относится и к некоторым этническим субъектам федерации, но при определенных условиях и если это разрешает конституция федеративного государства.

Условия для сецессии субъекта федерации - государственного образования - были прописаны в решении Верховного суда Канады, дающего официальное толкование ее конституции, в 1998 г. Это решение готовилось два года и привлекло к себе огромное внимание политиков и ' См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. - М.. 1997.

- С. 278. Необходимо уточнить что не во всех странах у каждого субъекта федерации есть своя конституция. Например, не имеют конституций провинции в Канаде и практически все штаты в Индии (за исключением штата Джамму и Кашмира).

^ Последнее положение закреплено ст. 5 Конституции России ("самоопределение народов в Российской Федерации", т. е. внутри России, что на практике создало коллизии в связи с событиями в Чечне).

юристов различных стран. Оно было связано с тем, что правительство Квебека (франкоканадской провинции - субъекта федерации Канады) после двух неудачных референдумов в провинции о сецессии Квебека из Канады готовилось к третьему референдуму (он мог принести успех, так как на втором референдуме для положительного ответа о сецессии не хватило лишь 42 тыс. голосов.

Смысл решения, состоящего из 155 параграфов сводится к тому, что в современном федеративном государстве ни с точки зрения международного права (права наций-этносов на самоопределение), ни с точки зрения внутреннего конституционного права субъект федерации в качестве именно субъекта не имеет права сецессии. Такое право могут иметь те субъекты федерации, которые основаны на национальном признаке, но при условиях:

определенный этнос составляет абсолютное большинство, решение об этом принимается только на референдуме в субъекте федерации. Но и в этом случае односторонняя сецессия невозможна. Необходимо учитывать интересы федерации (ее народа) в целом и интересы других субъектов федерации. Как это сделать, должен установить специальный закон.

Верховный суд Канады постановил также: если сецессия будет осуществлена вопреки конституции и другим правовым нормам и если даже новое государство будет признано международным сообществом в качестве равноправного члена, все это не сделает изначально незаконный акт сецессии законным (§155 решения суда).

Федеративное государство, возникшее на базе добровольно заключенных договоров (соглашений) между входящими в его состав государственными и подобными им образованиями, как добровольный союз функционирует на основе общей государственности и суверенитета, совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения •Известия.-1998.-28 авг.

и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов кооперации, интеграции и субсидиарности. Оно предполагает делегирование субъектами федерации федеральной власти тех политических и других функций, которые они не могут эффективно выполнять сами. Тем самым изначально создаются "противовесы", которые контролируют опасность чрезмерной централизации, бюрократической диктатуры или всеобщего безвластия\ Можно сделать вывод, что главным свойством федерализма - это способность объединять ранее разнородные образования на основе взаимной поддержки целого и его частей.

Федеративное устройство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций. Оно строится на определенной подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархии государственной власти, чем обеспечиваются эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета.

' Современный политолог Д.Сиджански отмечает, что преимущества федералистского подхода заключаются и в его глобальном и политическом характере: с одной стороны, это автономия и равное участие, на которых основывается двойное представительство государств или регионов и граждан, с другой - разделение полномочий по принципу взаимодополняемости. - См.: Сидэюански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. - М., 1998. - С. 20,23.

S 2. Политико-правовая теория федерализма Глубокие социально-политические кризисы конца XIX в. - начала XX веков и экономическая интеграция субъектов федерации потребовали введения государственного планирования, регулирования социальных вопросов, и, как следствие, централизации всей системы государственного управления. Федеральная власть зачастую самостоятельно расширяла предоставленные ей полномочия. В результате федеральные органы власти стали активно заниматься выработкой общенациональных социально экономических стандартов, регулированием единой кредитно-денежной системы, разработкой модельного законодательства, то есть происходило сосредоточение функций социально-экономического регулирования на уровне федерального правительства. Правда, последнее, взяв на себя новые функции, ограничилось, в основном, распределением соответствующих финансовых средств и общим контролем. Вся же конкретная практическая деятельность возлагалась на органы власти субъектов федерации.

Юридически это нарушение "федерального равновесия" совершалось через изменение (Швейцария) или толкование конституции (США).

Исследователи (Л.Генель, П.Лабанд, Г.Еллинек, М.Ориу),- считая федерацию государственно-правовым образованием, приходят к выводу о невозможности и алогичности идеи делимости суверенитета в федеративном государстве. Суверенитет лишь свойство государственной власти, подчеркивающее целостность федерации как политического образования.

Государственная власть в федеративном государстве едина, между федеративными органами власти и органами власти субъектов федерации разделено лишь осуществление ее суверенных прав и объекты, на которые направлена деятельность государства.

Теперь федеральное правительство и органы власти субъектов федерации рассматриваются не как два самостоятельных и независимых звена государственного управления, а как две составные части одной и той же системы, взаимодополняющие части единого правительственного механизма, роли которых взаимообусловлены. В пределах предоставленной ей компетенции федеральная власть верховенствует не только над отдельными гражданами, но и над субъектами федерации. Органы последних играют в действительности роль промежуточного звена, посредников между местным самоуправлением и верховной государственной властью. В связи с этим между двумя уровнями власти в союзном государстве возникают отношения подчиненности и верховенства, отношения между общим и его частями, которые представляют собой не координацию, а субординацию.

Фактически в рамках единой системы государственной власти федеральная система управления обретает роль "законодателя", а власти субъектов "исполнителя", в чем Г.Мейер видел особое проявление принципа разделения власти в федеративном государстве'. Однако подчинение субъектов федерации союзному правопорядку не исключает для них право на самостоятельное нормотворчество, формирование собственной системы органов власти, обладающих "своей" компетенцией, наконец, они вправе участвовать в формировании общегосударственной воли. Таким образом, хотя федеральная власть и выступает как нечто самостоятельное в отношении членов союза, но без них и помимо них она существовать не может.

Вторая четверть прошлого столетия характеризуется не только появлением новых федераций - Австрия (1918), ФРГ (1949), Индия (1950), но и утверждением в теории и практике начал кооперативного федерализма, характеризующегося следующими основными чертами:

• совместные социально-экономические программы союза и его членов;

• взаимное субсидирование;

Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме. XVIII-XIX вв. - М., 1988. - С. 115.

• функциональное сотрудничество органов управления двух уровней власти;

• контроль федеральной администрации за реализацией общих программ;

• межправительственное сотрудничество субъектов федерации.

Таким путем на основе единства интересов федерации и ее членов и принципа разделения функций федеральных и региональных органов власти создается особый механизм взаимодействия, сотрудничества и взаимозависимости федерации и субъектов в осуществлении закрепленных за ними функций.

В связи с этим иерархия центров власти исключается. Федеративные отношения моделируются согласно принципу разделенной (солидарной) власти и ответственности. Таким образом, нет и не может быть исключительных для одной из сторон функций государства. Органы власти федерации решают те же задачи, что и органы власти субъектов федерации.

Только арена действия и властные полномочия у первых несколько больше.

Юридически это было закреплено в конституционно-правовой практике введением понятия конкурирующей (совместной) компетенции.

Как следствие, происходит интенсификация связей между разными уровнями власти. При этом еще более обозначается руководящая роль федеральных органов власти в государственной системе. Этому способствует развитие системы федеральных субсидий, предоставление которых предполагает разработку детальных планов их использования на местах, жесткий контроль федеральной бюрократии. Более того, несмотря на запрет прямого административного вмешательства федеральных властей в деятельность членов союза, федеральные органы развивают практику издания постановлений, регламентирующих деятельность системы управления субъектов федерации по широкому кругу вопросов, ранее находившихся в исключительном ведении последних. Субъекты федерации, потеряв политическую самостоятельность и индивидуальное своеобразие, приобретают во влиянии на государство в целом благодаря увеличению политического веса верхней палаты парламента, выражающей специфические интересы государств-членов федеративного союза.

Разработка совместных постановлений, программ или иных актов, нацеленных на решение наиболее сложных общих проблем, неизбежно ведет к унификации законодательства и сходной административной практике.

Стремясь преодолеть деление единой системы власти на две противопоставленные друг другу части, теоретики кооперативного федерализма обосновывают доминирующую роль федеральных органов власти в едином государственном механизме. Понимая, что это объективно ведет к унитаризации федеративного государства, политическому и социально-экономическому единообразию, они спасают идею федерализма, наполняя ее новым целеполаганием. Цель федеративного устройства видится не в обеспечении государственного единства при сохранении политико правового многообразия, а в эффекте разделения властей, присущего федеративному устройству.

Так, Р.Уоттс, обобщая взгляды наиболее авторитетных специалистов в области теории федерализма, таких как И.Дукачек, П.Кинг, В.Левингстон, У.Рикер, Д.Элазар, выделяет ряд жизненно важных принципов и требований, обеспечивающих эффективное функционирование федерации, в числе которых - единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей'.

Политическая децентрализация по вертикали обеспечивает:

• эффективное управление;

• своевременный и оптимальный учет региональных различий;

' См.: Салинов КМ. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. - 2000. - № 5. - С. 85-87.

^ • гарантирует защиту прав личности, меньшинств;

• дает возможность для оппозиции участвовать в общенациональном политическом процессе, а значит и возможность "снимать" политические противоречия'.

Развитие кооперативного федерализма привело к усилению бюрократического элемента в государственном управлении, игнорированию специфических интересов населения со стороны независимых от него чиновников центральных ведомств, господству шаблона, ложной оценке местных интересов. Возникла необходимость возрождения прав государств членов федеративного союза, что и было оформлено в концепцию "нового федерализма"^.

* В основу перестройки механизма федеративных отношений была положена идея перераспределения ответственности за реализацию социально-экономических функций государства, ослабление контроля и регламентации федеральных властей в отношении органов управления субъектов федерации. Федеральное правительство, сохраняя за собой право на определение стратегии социально-экономической политики, предоставляет субъектам федерации право и экономическую возможность конкретно реализовывать ключевые социально-экономические программы.

Используя механизм финансового контроля и давления, федеральные власти сохраняют верховенство в государственном механизме и возможность вмешательства в систему управления субъектов федерации.

Современная теория федерализма и конституционно-правовая практика федеративных государств характеризуются комбинацией различных ' См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М., 1981. - С. 116-123;

Таллок Г. Новый федералист. - М.. 1991;

Егоров С.А. Конституционализм США:-политико правовые проблемы. - М., 1993. - С. 69-79.

^ Володин А.А. О "новом федерализме" администрации Р.Рейгана // США: экономика, политика, идеология. - 1982. - № 10. - С. 19-25;

Вавилов А.И. Программа "нового федерализма" и децентрализация государственного управления в США // Советское государство и право. -1975. - № 2. - С. 108-113.

подходов и многообразием форм "вертикального" разделения власти.

Принципы классического федерализма прослеживаются в вопросах распределения компетенции. В политических аспектах преобладают идеи кооперативного федерализма, сотрудничества структур власти. А по вопросам экономического взаимодействия федерации и ее субъектов положения "нового федерализма".

В современной теории государства федерализм определяется как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства;

идея государственно-правового единства при политическом многообразии. Принцип федерализма противостоит административному единообразию, характерному для унитарного государства, а не единству государственной власти. Федерализм позволяет сочетать территориально политическое, социально-экономическое и государственно-правовое единство, необходимую централизацию в вопросах обороны, внешней политики, таможни и т.д. с самостоятельностью регионов в других вопросах'.

В обществе, которое функционирует в условиях федерализма, "общая воля" вырабатывается из сочетания волеизъявления всех граждан, с одной стороны, и государств-членов - с другой. То есть политическое решение "возникает как результат взаимодействия множества центров власти, а не вырабатывается неким единым центром с верховными полномочиями"'.

Разделение власти по вертикали предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти. К.Хессе отмечает, что конституционно-правовое понятие федеративного государства означает комплекс многих ' См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М., 1995. - Т.

2. - С. 364-380;

Верховенство права. - М., 1992. - С. 25-26;

Государственное право Германии. - М., 1994. - Т. 2. - С. 6-7, 10-17;

ТаллокГ. Новый федеранист. - М., 1991. - С.

12;

Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М., 1981. - С. 120-122.

^ Остром В. Смысл американского федерализма. - М., 1993. - С. 32.

государственных организаций и правопорядков государств-членов и "государства в целом". Причем они находятся во взаимной зависимости, поскольку государственные компетенции разделены между ними.

Государствам-членам обеспечена возможность влияния на "государство в целом" через специальный орган, а "государству в целом" - на государства члены, что создает и обеспечивает определенную однородность государственного строя в федерации и ее субъектах'.

Федерация - это форма устройства государственной власти, предполагающая объединение политических сообществ, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью, на основе принципов кооперации, интеграции и субсидиарности в единое союзное ^ государство^.

Особо важное значение имеет последний из обозначенных принципов, в соответствии с которым вышестоящим органам власти и управления делегируются только те политические, экономические и иные функции, которые не могут выполняться с тем же успехом нижестоящими органами.

Правильно найденный уровень решения соответствующих проблем составляет основу разделения компетенции между органами власти разных уровней, позволяет в наибольшей степени удовлетворять интересы граждан^.

По сути, распределение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, как особенность федеративной системы управления, является разделением властных полномочий между общегосударственными и региональными властями, каждая из которых в соответствующей сфере независима. А.А.Мишин считает разграничение компетенции между союзом ' Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М.. 1981. - С. 114.

^ См.: Агабеков Г.Б. Суверенитет в федеративном государстве. - М.. 1993. - С. 7;

Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм // Международная жизнь. - 1991. № 4. - С. 35;

Марчпенко М.Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник Московского университета. - Сер. 11, Право, 1993. - № 1. - С. 43-44.

' См.: ТаллокГ. Новый федералист. - М., 1991.

И составляющими его субъектами основным свойством федерации, определяющим соотношение центра и меру децентрализации и тем самым степень относительной самостоятельности составляющих ее подразделений'.

Определение системы и сути разделения власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связано с решением следз^зщих вопросов: кто (субъекты власти), что (объекты и объем власти) и как (принципы, формы, процедуры разграничения) делит.

Отвечая на вопрос "кто делит", можно констатировать реальное существование Федерации как государства, субъекта международного права, власть которого характеризуется через признаки государственного суверенитета. Наряду с этим мы признаем и существование политико правовой общности, обладающей собственными правами, обязанностями и ответственностью по отношению к гражданам и федерации. Поскольку суверенитет федерации и политико-правовой статус субъектов федерации реализуется конкретными государственными органами и органами власти субъектов, ее составляющих. Наконец, конституционные положения федерации и субъектов признают качество носителя и источника власти в государстве не только за народом как общностью всех граждан федеративного союза, но и за общностью граждан (народом), проживающих на территории отдельного субъекта федерации. Народ государства - члена федерации осуществляет определенные конституцией властные функции на соответствующей территории, одновременно, являясь составной частью всего народа федерации, участвует в принятии общегосударственных решений. Гражданское общество в условиях федерализма "делится" на множество ассоциаций, которые создаю специфические общественно политические поля (тип общественной культуры, религиозный уклад, языковые различия, политико-идеологическое и социально-экономическое Мишин А.А. Государственное право США. - М., 1976. - С. 188.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.