авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Сироткин, Микаил Владимирович 1. ОсоБенности федерализма на современном этапе развития России 1.1. ...»

-- [ Страница 2 ] --

своеобразие и т.д.) и формируют особое государственно-политическое сообщество. Интеграция последних ради достижения общих целей предполагает образование всеохватывающей гражданской ассоциации и обрамляющего ее государства. Поэтому при федерализме возможно одновременное существование - рядом друг с другом - нескольких правительств сразу. Федеральное правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей наиболее широкое поле - гражданское общество, а правительства федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрамляют свои соответствующие сегменты и обслуживают их"'.

Другой аспект вертикального разделения власти - "что делить". В данном случае речь идет о государственных функциях, прерогативах государства, сферах общественных отношений (предметы ведения), в которых органы власти каждого уровня наделяются правом совершать действия и принимать решения в соответствии с законом или иным правовым актом (компетенция)^.

Таким образом, разделение власти между федерацией и ее субъектами, в практике государственного строительства федерации находит выражение в конституционном закреплении разграничения предметов ведения между ними. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и издание определенного вида правовых актов. Наконец, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации предполагает разделение конкретных объектов, в отношении которых, либо с помощью которых, реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, капитал).

Основные способы разграничения предметов ведения следующие:

' Элайзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. - 1995. - № 5. - С. 110.

^ См.: Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. - С. 17-18.

• указание перечня предметов ведения федерации и предметов ведения субъектов федеративного союза. По вновь возникающим вопросам преимущественное право законодательствования имеет союз (Канада);

• указание перечня предметов ведения субъектов федерации таким образом, что оставшиеся предметы ведения отнесены к ведению федерации;

• указание перечня областей, входящих в ведение федерации, все остальное считается сферой ведения субъектов федерации (США, Швейцарии, Австралия, Танзания, Мексика, Аргентина);

И два способа разделения компетенции:

• дуализм по формуле "поскольку я компетентен, то ты не компетентен";

• признание сферы совместной компетенции, то есть ряд вопросов вправе решать как федеральные власти, так и власти субъектов федерации.

При этом федеральное право выше права субъектов федерации, поэтому нормотворчество последних в сфере совместного ведения не должно противоречить федеральному законодательству. По вопросам совместного ведения законодательным органам субъектов федерации предоставляется право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет соответствующего федерального закона. Либо перечисляются вопросы, по которым федерация вправе определять лишь общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы (ФРГ, Австрия, Индия).

Часть 2 ст. 72 Основного Закона ФРГ предусматривает возможность федерации законодательствовать в сфере конкурирующей законодательной компетенции в следующих случаях: если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

если регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;

если этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности, соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли. Таким образом, как считает В.Рудольф, федеральный законодатель, если считает нужным, может прибегнуть к исчерпывающему регулированию в сфере конкурирующей компетенции'.

В сферах совместного ведения вполне оправдано принятие модельных законодательных актов. Под модельных законодательным актом понимается типовой законодательный акт, содержащий нормативную концепцию и общие принципы;

области, не указанные в списке, автоматически входят в прерогативу федерации регулирования в той или иной сфере, нормы дефиниции. Это своего рода "нормативный образец", предлагаемый федерацией субъектам, составляющим ее. Модельные акты получают силу на ' территории того или иного субъекта федерации, в том или ином объеме после принятия, признания и одобрения их соответствующей легислатурой.

Федеральный законодатель, принимая "рамочный" нормативный акт, ограничен установлением лишь общих основ без права детальной регламентации этих вопросов. Конкретным материально-правовым содержанием указанные предписания наполняются законами субъектов федерации. Напротив, принимая закон в сфере конкурирующего законодательства, федеративный союз вправе издавать нормы материально правового содержания. Субъекты, его составляющие, могут регулировать только те вопросы, что не получили должного отражения в федеративном акте.

Задачи федерации как суверенного государства отличаются от задач субъектов, образующих ее, что и определяет закрепление тех или иных сфер общественных отношений к исключительному ведению федерации. Это должны быть полномочия, в совокупности обеспечивающие реализацию ' Рудольф В. Проблемы федерализма в ФРГ. - В кн.: Современный немецкий конституционализм. - М., 1994. - С. 11.

^ См.: Кастель КГ. Западногерманский федерализм. Дисс....канд. юрид. наук. Свердловск, 1974. - С. 81-90.

1^ государственного суверенитета, единство прав и свобод человека и гражданина, единую государственную политику как внутри страны, так и за ее пределами;

внешние отношения, оборона и руководство вооруженными силами, охрана границ и таможенное дело, денежное и валютное обращение, деятельность органов связи с транспортная инфраструктура, поддержание общественного порядка и безопасности, учреждение федеральной системы законодательных, исполнительных и судебных органов\ То есть федеральное правительство концентрирует те функции, при централизации которых возникает значительная экономия в масштабах. Бесспорно, что дешевле и эффективнее иметь одну большую армию, чем много равных по численности у каждого объекта федерации. Централизации подлежат и те функции государства, "распыление" которых по административным ведомствам субъектов федерации может привести к конфликтам.

Существует ряд сфер общественных отношений, законодательное или административное регулирование которых более эффективно на уровне субъектов федерации. Но потенциальные внутренние противоречия при этом могут оказаться губительными для целостности государства. Поэтому, оставляя за собой право общего законодательного регулирования, федерация одновременно предоставляет своим субъектам право либо осуществлять самостоятельную исполнительную деятельность в рамках федерального законодательства, либо издавать собственные законодательные акты, конкретизирующие положения федеральных законов. Наиболее часто к сфере совместного ведения относят следующие вопросы: гражданское, уголовное, земельное и трудовое право, судопроизводство, социальное ' См.: Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. - С. 23-70;

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. - М., 1995.

- С. 13-22;

Абдулатипов Р.Г. БолтенковаЛ.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994. - С. 26-138.

обеспечение и защита, промышленность, торговля, образование, здравоохранение, искусство'.

Р.М.Малайны, оценивая пределы законодательных полномочий Конгресса США, приходит к выводу о том, что федеральная легислатура только теоретически обладает ограниченными правотворческими полномочиями. В действительности, "депутаты с берега реки Потомак имеют в своем распоряжении не меньшую власть, чем члены парламента с берега Темзы". Несмотря на детальное перечисление направлений законодательной деятельности федеральный парламент, опираясь на концепцию производных и имманентных (подразумеваемых) полномочий, фактически обладает законодательной омнипотенцией (возможностью регулировать любые вопросы). Отметим, что данное умозаключение вполне можно отнести и к любому другому федеративному государству"'.

Истинный федерализм не возможен без конституционного признания пусть "слабых", но собственных предметов ведения и полномочий за субъектами федерации, чтобы они могли осуществлять независимую политику, отличающуюся от политики других субъектов федерации. По предметам собственного ведения субъекты федерации обладают предельной свободой действий как в законотворчестве, так как и в исполнительной сфере"*.

' См.: Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. - С. 71-88;

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. ^ М., 1995. С. 23-27.

^ Малайны P.M. Предметные пределы действия федерального закона в США // Правоведение. -1992. - № 1. - С. 73.

^ См.: Современный буржуазный федерализм. - М., 1978.

'* Так, статья 71 Основного закона ФРГ признает за землями полномочия на законотворчество в сфере исключительной законодательной компетенции федерации, если они прямо уполномочены на это федеральным законом. Если у членов германской федерации возникает потребность в единообразном регулировании вопроса, который относится исключительно к ведению земель, то они вправе посредством соглашений и договоров, не прибегая к посредничеству федеральной власти, найти общеприемлемое решение. - См.: Кастель Е.Р. Своеобразие и тенденции развития западногерманского федерализма. / В кн. Современный буржуазный федерализм. - М., 1978. - С. 73-76.

Разграничение предметов ведения и компетенции - безусловно важный и необходимый элемент в определении федеративной природы государства с точки зрения разделения власти. Но явно недостаточный, ибо распределение компетенции характерно и для децентрализованного унитарного государства'. Федеративное государство - это сложная система. Поэтому главное составляющее его природы - взаимоотношения целостного, но сложноорганизованного объединения и его составных частей-субъектов, то есть способ организации государственной власти, степень политической самостоятельности и соучастия субъектов федерации в общем конституционном управлении союзным образованием в целом.

Государственная власть в федеративном союзе едина, но осуществление ее суверенных прав разделено не только по "горизонтали", как в любом демократическом государстве, но и по "вертикали" между союзными органами и органами субъектов федерации, что накладывает на соотношение и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной власти значительный след. Распределение компетенции между федеративным союзом и его членами не является раздроблением государственной власти.

Наиболее полно вопросы собственного ведения субъектов федерации изложены в Перечне 2 Приложения 7 к Конституции Индии, включающем в себя 66 пунктов.

Основные из них: общественный порядок, местное управление, социальная защита населения, местные транспортные коммуникации и промышленность, сельское хозяйство, водоснабжение, регистрация и регулирование предпринимательской деятельности".

Провинциям Канады принадлежит право управления государственными землями и лесом, находящимися в их собственности, вьщача патентов на торговые заведения, гостиницы и аукционы, регистрация компаний провинциального масштаба. - См.: Конституция Индии.

-М., 1956.

Провинциям Канады принадлежит право управления государственными землями и лесом, находящимися в их собственности, вьщача патентов на торговые заведения, гостиницы и аукционы, регистрация компаний провинциального масштаба - См.:

Конституционные акты Канады. - В кн. Конституции зарубежных государств. - М., 1996. С. 337-338.

' Шабо Ж.Д. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. -1993. - № 3. - С. 164.

^ Хачатрян Г.М. Социалистический федерализм как форма государственного единства народов // Советское государство и право. - 1990. - № 2. - С. 17;

Элайзер Дж.Д.

Сравнительный федерализм // Полис. -1995. -№ 5. - С. 107-108.

"Смысл распределения компетенции состоит не в разъединении государственной власти, а в ее разумном разделении, структурировании и сбалансированности. Оно не исключает общегосударственного единства, а дифференцирует его, формируя относительно самостоятельные области, которые остаются взаимосвязанными в пределах целостного единства"'.

Главный отличительный признак федеративного устройства заключается в двухуровневой организации системы государственной власти, разделении и расчленении единой системы власти на два вполне самостоятельных блока.

Государственно-правовое единство федерации предусматривает:

территориальную целостность;

целостность конституционной системы;

закрепление общих принципов организации политической системы членов союза;

определение единого правового стандарта;

уровень управления, независимый от властных структур членов союза;

прямое действие федеральных законов по отношению к отдельным гражданам субъектов членов союза;

приоритет федерального права по отношению к законам субъектов федерации в областях, оговоренных конституцией;

единство основных прав и свобод граждан в каждом субъекте и федерации в целом;

участие населения в политическом процессе на нескольких уровня власти;

согласованность действий и взаимоконтроль федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

разрешение конфликтов в рамках общей государственности;

субординацию в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации;

финансово-экономическое единство. По своему международному статусу федеративное государство ' Государственное право Германии. - М., 1994. - Т. 2. - С. 15.

^ См.: Аболин Ю.О. Европейский федерализм сегодня // Государство и право. -1994. № 2. - С. 52-54;

Болтенкова Л.Ф. Федерализм // Этнополтический вестник. - 1995. - № 5. С. 133-134;

Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск. - 1995. - С. 81-82;

Ковачев Д.С. Конституционные опоры федерации. Опыт зарубежных стран // Народный депутат. - 1993. - № 3;

Федерация в разубежных странах. М., 1993.-С. 3-16.

ничем не отличается от унитарного'. Международное право признает способность членов федеративного союза к международным действиям лишь в пределах, установленных федеральной конституцией^. В силу этого определяется и правоспособность субъектов федерации, не представляющих собой государственных образований.

Несмотря на однозначное решение в Конституции Российской Федерации вопроса о единстве государственного суверенитета Российской Федерации и определение его основных признаков, данный основополагающий принцип государственного устройства не соблюдался в республиках в силу различного понимания концепции суверенитета республик.

В теоретической модели федерализма и в российском законодательстве в начале 90-х годов сложились два взаимоисключающих подхода.

Первый подход заключается в обозначенном в Конституции России отказе от признания государственного суверенитета субъектов Федерации.

Другой подход состоит в признании государственного суверенитета республик. В ряде научных школ республик в первые годы после распада СССР развитие получила не концепция ограниченного суверенитета (ограниченных суверенных прав), а теория полного государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, признанных по Конституции России республиками (государствами)"'.

' См.: Костенко М.А., Лавренова Н.В. ЕС после Маастрихта;

федерация, конфедерация или международная организация? // Государство и право. -1994. - № 4. - С.

108-109.

^ Мартыненко П.Ф. Современные буржуазные теории о внешних сношениях государств (федерализм и внешние сношения в конституционном праве США). - Киев, 1970;

Фарукшин М.Х. Субъекты федерации в международных отношениях // Полис. 1995. - № 6. - С. 109-118;

Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения.

-М., 1985.

^ См., напр.: Проблемы конституционного развития суверенной республики. - Уфа, 1992;

Федерализм - глобальные и российские измерения. - В кн.: Меэюдународная научно практическая конференция. - Казань. 1993.

Констатация республиками собственного суверенитета противоречит учению о государстве и федерализме, согласно которому в условиях конституционной федерации, каковой является Россия, любой суверенитет, в том числе и ограниченный, неприменим к ее субъектам. Исследователи федерализма (Л.Генель, П.Лабанд, Г.Еллинек, М.Ориу)', считая федерацию государственно-правовым образованием, приходят к выводу о невозможности и алогичности идеи делимости суверенитета в федеративном государстве. Суверенитет лишь свойство государственной власти, подчеркивающее целостность федерации как политического образования.

Государственная власть в федеративном государстве едина, между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации разделено лишь осуществление ее суверенных прав и объекты, на которые направлена деятельность государства.

Конституция Российской Федерации не предусматривает юридических механизмов для реализации республиками "своего государственного суверенитета": у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции федеральных законов, не установлено право их непризнания (нуллификации) со стороны субъектов Федерации.

Конституционный отказ от закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий целостности России. По этому пути идет мировая практика федерализма, основанная на отказе от вхождения одного суверенного государства в состав другого государства.

Суверенное проявление государственной власти субъекта федерации ретуширует там самым частичный характер их правосубъектности.

Акцентируя внимание на государственно-властной независимости и ' Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. - С-Пб.

1903.-С. 515-527.

^ Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. -М., 1997. - С. 38.

самостоятельности субъектов федерации, мы практически отказывается признать "субъектный", "федерированный" характер государственности члена федеративного союза, разрушаем границу между статусом члена конфедерации и субъекта федеративных отношений.

Субъектность - это "первичное" состояние и свойство, составляющее основу политико-правового статуса субъекта федерации, его системное качество', не свойственное другим политическим сообществам.

Субъектность предполагает, что члены федеративного союза:

• соучаствуют в деятельности общенациональной власти на основе долевого правления и децентрализации;

• несут обязанность исполнять федеральные законы как свои собственные, • должны соотносить собственное конституционное устройство с общефедеральными принципами организации государственной власти.

Состояние членства в федерации предполагает:

• запрет на сецессию;

• институт федерального вмешательства, надзора и принуждения;

• право федеральной власти инструктировать и контролировать властную деятельность органов управления субъекта федерации;

• обязанность субъектов федерации содействовать организации и деятельности федеральных органов власти и участвовать в реализации федеральной компетенции в качестве органов федеративного государства.

Как ни разнообразно законодательство в субъектах федерации, оно не может выйти за пределы, очерченные федеральной конституцией, законодательством и решениями федерального органа конституционного правосудия.

Субъектам федерации запрещено:

^ Абдулатипов Р.Г., БолтенковаЛ.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994. - С. 195.

• Принимать акты, имеющие обратную силу;

• нарушать обязательства по договорам;

• отказывать в равной защите со стороны закона;

• ограничивать федеральные привилегии и льготы;

• лишать свободы без надлежащей правовой процедуры.

Законы субъектов федерации - это составная часть общефедеральной правовой системы. В силу этого судебные приговоры, сделки или юридические процедуры одного субъекта федерации считаются законными и подлежат исполнению на территории всех других субъектов федерации.

Политика расширения компетенции федерации, кодификации права на уровне федерации и принятия субъектами федерации единообразных или унифицированных нормативно-правовых актов, неизбежно ведет к оттеснению собственного законодательства субъектов федерации и фактически единообразному правовому регулированию на всей территории федеративного государства'.

Субъекты федерации имеют право устанавливать и взимать налоги на подведомственной территории, формально обладают бюджетной и административно-хозяйственной автономией. Но их финансовая система сосуществует с общенациональной. Поэтому они лишены права иметь собственную валюту, осуществлять денежную эмиссию, облагать сборами федеральную собствпенность, устанавливать различия в налогообложении в зависимости от происхождения товара, расширять налогооблагаемую базу за сыет взимания пошлин с лиц и товаров, пересекающих границы, или с ' См.: Боботов СВ., Васильев Д.И. О кодификации и систематизации законодательства Швейцарии // Правоведение. - 1972. - № 5. - С. 76-79;

Решетников Ф.М.

Правовые системы стран мира. - Справочник. - М., 1993.

^ См.: Бобраков Ю.И. США: федеральная резервная система и экономическое регулирование. - М., 1971;

Бокова СВ., Чувахина Т.Г. Конституционные основы американского экономического федерализма и современная практика // США: экономика, политика, идеология. -1993. - № 1. - С. 112-113.

оборота отечественных или импортных товаров'. Федеральное конституционное законодательство закрепляет основные правила отношений между бюджетами федерации и ее субъектов, устанавливает распределение публичных доходов за основными звеньями финансовой системы. То есть определяются собственные доходные поступления каждого из уровней власти и обш1ие доходы, которые подлежат распределению согласно определенной квоте между федерацией и субъектами^.

Субъекты федерации обладают. самостоятельной государственно властной компетенцией, но, определение этой компетенции является исключительной прерогативой федерации, ибо основные законы и конституционные акты субъектов федерации вообще не рассматривают вопросы разграничения предметов ведения^.

Даже если за субъектом федерации признается право на собственное гражданство, то его гражданами признаются все граждане федеративного государства, проживающие на территории данного члена федерации и уплачивающие "местные" налоги. "Каждый гражданин федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли""*.

' Ст. 117 Конституции Мексики, ст. 1 разд. 10 Конституции США, ст. 38, Конституции Швейцарского союза. - См.: Мексиканские Соединенные Штаты.

Конституция и законодательные акты. - М., 1986. - С. 114;

США. Конституция и законодательные акты. - М., 1993. - С. 34-35;

Конституция Швейцарской конфедерации. В кн. Современные зарубежные конституции. - М., 1992. - С. 234.

^ Козырин А. Правовое регулирование бюджета в зарубежных странах // Право и жизнь. - 1994. - № 5. - С. 225-226. ;

Согласно абз. 2 ст. 109 Основного Закона ФРГ земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования единого экономического баланса страны. Федерация вправе устанавливать общие принципы бюджетного хозяйства и бюджетного права- См.: ФРГ. Конституция и законодательные акты.-М., 1991.-С. 75.

^ Так, п. 1 ст. 153 Конституции Гессен гласит, что "разграничение компетенции между Германской Республикой и землей Гессен должно быть осуществлено в конституционном порядке Германским национальным собранием, которое будет избрано всем германским народом// ФРГ. Конституция и законодательные акты. - С. 122.

^ Ст. 6 п. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики. - См.:

Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. - М., 1985. - С. 22.

Наконец, федеральные конституции, как правило, фиксируют определенные взаимные обязанности субъектов федерации*.

Таким образом, субъектность подчеркивает функциональную подчиненность членов союза федерации как частей целостной системы.

Нельзя представлять федерацию как некое организационное множество, совокупность элементов, имеющих лишь обилую цель, как результат сложения частей, где свойства целого есть сумма свойств составляющих его элементов. Федерация как общность, система социального порядка, характеризуется структурным и функциональным единством, целостностью.

Как целостная система, федерация воздействует на субъектов, из которых она образована, преобразует их согласно собственной природе^. Поэтому субъект федерации - не только основополагающий сегмент федерации, но и продукт федеративных отношений и лишь в рамках федеративных отношений имеет свое функциональное объяснение и оправдание.

Федерировавшиеся государства, как исходные компоненты системы, закономерно теряют некоторые прежние свойства, присущие им до вхождения в федерацию. Качественно преобразуются и сохраняемые ими свойства государственности. Свойства субъектов федерации как элементов сложной социальной конструкции, функциональных единиц целого, обусловлены именно их внутрисистемным положением, той ролью, которую они играют в составе федерации. Иначе говоря, статус субъекта федерации определяется не исходными характеристиками его государственно 'Так, швейцарские кантоны не могут заключать между собой сепаратных союзов и договоров политического характера (ст. 7), должны оказывать друг другу помощь в осуществлении правосудия (ст. 61,67) и и помощь при внезапной опасности извне (ст. 15), воздерживаться от мер самозащиты и угрозы оружием при возникновении споров с другими кантонами (ст. 14), заботиться о лечении неимущих граждан других кантонов, находящихся на их территории данного кантона (ст. 48), не допускать двойного налогообложения граждан (ст. 46 п. 2 - См.: Современные зарубежные конституции. - М., 1992.-С. 208-244.

^ См.: Абрамова Н.Т. Целостность и управление. - М., 1974;

Афанасьев В.Г.

Системность и общество. - М., 1980.

,^ политической потенции, а комплексом структурных взаимосвязей федеративных отношений, детерминирующих его роль и значение. Вне понимания этого трудно осознать существенные особенности "государства государств".

Федеративное государство - единое государство, единство которого имеет сложносоставной характер, поскольку ограничены прерогативы не только составных частей, но и федерации в целом. Государственные образования, став членами федерации, утрачивают международно-правовой статус суверенного государства и подчиняются новому федеративно правовому порядку. Поэтому они должны быть признаны ограниченно правоспособными политическими сообществами с атрибутами # государственности'. Государственная власть в соответствии с принципами федерализма разделена, то есть органы власти федерации и членов союза сконструированы как высшие и независимые друг от друга, но в одинаковой степени подчиненные федеральной конституции, которая и определяет баланс сил, разделение ответственности, механизм согласования, контроля и разрешения конфликтов между двумя уровнями власти.

' Абросимова Е.Б. Международная конференция "Конституционные проблемы федерализма и регионализма" // Государство и право. -1994. - С. 145.

§ 3. Основные модели федерализма, исторически сложившиеся в мире Анализ федерализма невозможен без рассмотрения его основных моделей. Современный пересмотр сложившегося за последние два столетия в теории и международной практике обш,его понимания политико-правовой природы федерализма способствует расширительному пониманию федерализма. Распад федераций в СССР, Югославии, Чехословакии, усилившиеся тенденции к самоопределению народов с выходом из состава ряда федеративных и унитарных государств в определенной мере обусловили не только появление новых подходов к пониманию федерализма, но и к конструкции его моделей.

Анализ мирового опыта развития федерализма позволяет выделить следуюш,ие его модели: "гегемонический", "классический", "американский дуалистический", "монархический", "республиканский", "кооперативный", "исполнительный", "бюджетный", "экономический" и т.п.

Примером "гегемонической" модели федерализма считается Германия XIX в., в которой, в отличие от федераций буржуазных государств, отсутствовал принцип равенства субъектов федерации, поскольку они не были одинаковы по занимаемой территории, численности населения и экономическому потенциалу. Господствовала Пруссия с 62% территории и 65% населения страны'.

Относительно такой модели следует заметить, что одним из основных принципов федерализма является не фактическое равенство субъектов федерации, а их равноправие в отношениях с федеральной властью и между собой, исключающ,ее возможность гегемонии одного субъекта над другим.

Поэтому Германия XIX в., по своему устройству была, по суш;

еству, унитарным государством с некоторыми элементами федерализма. Из ' См.: Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Екатеринбург, 1994. - С. 3-4, 22.

входящих в состав Германии монархических и республиканских государств Пруссия занимала бесспорное положение гегемона по отношению к другим членам Империи. Нельзя считать федеративным государством соединение нескольких государств, среди которых одно занимает место господствующего, а остальные находятся по отношению к нему в состоянии подчиненности.. Несоответствие государственного устройства Германии в рассматриваемом периоде понятию федерализма содержатся в научно правовых исследованиях прошлого и настоящего столетий'.

Признавая федерализм разделением власти по вертикали, конституционная доктрина классического "дуалистического федерализма" предусматривает:

• разграничение компетенции и полномочий федерации и субъектов, ее составляющих, как предпосылки самостоятельности обоих уровней власти, возможности для них контролировать друг друга, осуществлять самоконтроль;

• конкретные ограничения полномочий субъектов федерации;

• верховенство норм федерального права в случае коллизии с нормами права субъектов федерации;

• верховенство норм федерального права в случае коллизии с нормами права субъектов федерации;

• равноправие субъектов федерации, что предполагает запрет для общенационального правительства предоставлять специальные привилегии ни одному из них;

• жесткую конституцию, изменение которой невозможно без взаимного согласия федерации и субъектов, в том числе и по вопросу распределения властных полномочий;

Энциклопедический словарь "Гранат". Изд. 7. - С. 82-83.

• создание высшего судебного органа федерации для регулирования конфликтов между властями федерации и субъектов;

• адекватное распределение источников дохода для правительств каждого уровня;

• право для каждого уровня власти действовать непосредственно от имени населения, пользующегося на всем пространстве федерации рядом общих гражданских и политических прав и обязанностей;

• право населения субъектов федерации в качестве единого народа принимать участие в образовании органов власти.

Признавалось, что ни один из уровней власти не обладает абсолютным верховенством во внешних и внутренних делах. Федеральные органы власти, как и властные органы субъектов федерации, считались "верховными" лишь в строго ограниченной сфере государственной компетенции. Общий принцип, на котором основывалось разделение сфер влияния и полномочий, несмотря на национальное своеобразие, был очевиден: все, что касается нации как целого, должно было подлежать контролю национального правительства;

все вопросы, не имеющие общего значения, должны были оставаться в руках отдельных субъектов'. Взаимоотношения между двумя самостоятельными и независимыми сферами власти строились на основе координирования, но не соподчинения. Федерация признается совокупным государством, государственным соединением, которое, при сохранении государственных свойств соединившихся политических образований, представляет собой высшую волю по отношению к ним.

Концепция дуалистического федерализма, смешивая суверенитет с полномочиями отдельных государственных органов, определяла федеративную систему управления как конгломерат независимых друг от друга единиц управления, где каждая из них абсолютно самостоятельно ' Дайси А.В. Основы государственного права Англии. - М., 1905. - С. 159.

принимает законы, проводит их в жизнь, вершит правосудие, имея на то свои органы и средства, но в пределах предоставленной им компетенции и в границах собственной территории. При отсутствии реального сотрудничества два уровня власти, фактически дополняя друг друга, в совокупности образуют государственную волю.

Суть модели "дуалистического федерализма" усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение штатов, земель и т.п. в единое союзное государство. Однако очевидно, что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, но они существуют в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем "дуалистический федерализм", состоящий из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но не в независимом друг от друга разноуровневом федерализме, а в едином федеративном государстве.

Ященко С.А. считает, что именование федеральной политической формы "дуалистической" означает лишь указание двойного источника ее суверенитета'. В то же время очевидно, что двойной источник суверенитета должен быть характерен для любого федеративного государства, образуемого на основе договора (соглашения) суверенитета суверенных государств, передающих значительную часть своего суверенитета федерации.

По мнению отдельных авторов, в XX в. дуалистический федерализм уступил место кооперативному в связи с тем, что его сущность из проблемы ' Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912. - С. 321.

суверенитета была переведена "в плоскость взаимоотношений между центром и субъектами федерации"'.

Концептуально в основе модели "кооперативного федерализма" лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач.

Считается, что "федеральное государство - это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создается "ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее земли". Но можно ли найти такое федеративное государство, где не объединяются усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел?

Совершенно очевидно, что федеральные органы по обороне, правопорядку, охране окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к "кооперации и интеграции" его органов по выполнению лишь определенных функций.

Отдельные авторы ценность "кооперативного федерализма" усматривают в том, что "субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности"^. Но разве в "некооперативных федерациях" субъекты федерации не стремятся или не должны стремиться к миру и согласию с центром? Как показывает международная практика, при отсутствии такого стремления федерация обречена на неминуемый развал.

' Борисов Я.Е. Канадский федерализм. - М., 2000. - С. 39.

- Периталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право.-1999.-№3,-С. 121.

^ Асочкова А., Умнова И. От договора к конституции // Российская Федерация. 1995.-№12.-С. 21.

Без сотрудничества и солидарности, взаимопомощи и взаимодействия в отношениях федерального центра и субъектов федерации реальная федерация немыслима. В теории федерализма - это неотъемлемое свойство федерации, именуемое субсидиарностью (взаимодополняемостью). Такие отношения строятся на основе добровольного сотрудничества без соподчиненности между его участниками, но при их безусловном функционировании в строгих рамках федеральной конституции.

Сторонники рассматриваемой модели ссылаются на концепцию германского "кооперативного федерализма", основанную на идее выгодного сотрудничества центра и субъектов Федерации, взаимодополняющих друг друга. Для этой модели федерализма характерно разделение политической ответственности между правительством федерации и правительством земель, отношения независимости, сотрудничества и содействия (Mitwirkung), складывающиеся в процессе формирования национальной политики, основанные на переговорах и компромиссах на каждом уровне правления'.

Историческая и современная сущность федерализма свидетельствует, что проблемы суверенитета, регулирования взаимоотношений между центром и субъектами федерации, разделения политической ответственности между их правительствами, национально-государственного и административно-территориального устройства и другие вопросы, взаимосвязаны, они имеют незаменимую ценность для оптимальной организации и функционирования федеративного государства. Поэтому едва ли обоснованно определение федерализма лишь по одному из этих признаков и по конструкции его особой модели.

Критерием "республиканской" модели федерализма считается республиканская форма правления субъектов федерации. Суть федеральных отношений в такой интерпретации характеризуется как отношения между ' Бойцова В., Бойцова Л. Стабильность системы кооперативного федерализма в Германии // Федеранизм. -1998. - № 1. - С. 228.

республиками. По логике предложенной модели содержание федерализма как формы государственного устройства сводится к названию или форме правления субъектов федерации. Республиканская и иные формы правления в равной мере присущи унитарным государствам.

Достоинством федерации в политическом плане является гарантированность более демократического режима, поскольку унитаризм не имеет подобных "сдержек по горизонтали" от разных вариантов авторитарного политического режима. Наконец, если определить модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российскую Федерацию придется зачислить в "республиканско-краево-областно автономную" модель федерализма.

Разные модели федерализма обосновываются также историческими особенностями их становления. По национальному признаку были построены СССР, Канада, Югославия, Индия, Индонезия, Южная Аравия, Объединенная Арабская Республика, Йемен. Конкретно-историческая обстановка, многонациональный состава и другие особенностей не отменяют главного - федеративной формы государственного устройства разных стран.

Трудно представить также возможность "этнической" модели федерализма. Как правило, федерация создается, в результате объединения не одного, а ряда этносов с их государственными "и национально территориальными образованиями в единое государство. Даже в таком сравнительно моноэтническом государстве, как Германия, федерализм не является чисто немецким. Поэтому едва ли можно этнический признак считать доминирующим в определении федеративной формы государственного устройства. В практике имеют место доминанты этнического фактора образования субъекта федерации, но это не может ' См.: Калина В.Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. -1999. - № 2. - С. 34.

служить основанием для обоснования разновидности модели "этнического федерализма".

В ряду новых моделей федерализма появились и такие как "бюджетный" и "экономический".

Суть первого состоит в сведении понятия "федерализм" к "бюджетной политике в федеративном государстве"'.

"Экономический федерализм" определяется как "способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре".

Очевидно, что экономическая деятельность присуща любому государства. Финансово-бюджетные отношения существуют между центром и территориальными образованиями также независимо от формы их государственного устройства. Поэтому недопустимо понятия формы государственного устройства связывать с регулированием экономических, бюджетных, транспортных и иных отношений. Если следовать подобным определениям и толкованиям федерализма, то с неменьшим основанием можно говорить о "промышленном федерализме", "аграрном федерализме", "оборонном федерализме", "научно-образовательном федерализме" и т.п.

В Конституции Российской Федерации нет понятия "бюджетный федерализм", но устанавливается разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере (п. "ж" и "з" ст. 71;

ст. 72). В ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование;

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся вопросы определения общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. "и" ч. I ст. 72). Вопросы бюджетно-финансовых отношенй, система взимания ' См.;

Гончар Н.Н., Горегляд В.П. Бюджетный федерализм: реалии и перспективы экономики. - 1995. - № 2. - С. 53.

налогов в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Можно сделать вывод, что подходы к пониманию федерализма, включая вопросы его типологии, в настоящее время разделились, условно говоря, на старый и новый, основанный на более широком подходе.

Ученые, придерживающиеся концепции "нового федерализма", ссылаются при этом на современную западную доктрину, в которой изменились подходы к исследованию федерализма, включая определение данного понятия. При этом смысл "нового федерализма" сводится, с одной стороны, к предоставлению составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - к обеспечению их участия в управлении государственными делами.

Федерализм в таком контексте означает функцию обеспечения такого соединения различных групп в союз, обеспечение возможности достижения единой общей цели при одновременном сохранении самостоятельности частей федеративного союза. Применение федеративного принципа означает комбинацию самоуправления и раздельного правления, то есть такое конституционное разделение власти, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. При таком подходе федерализм определяется как явление, представляющее возможность применения множества вариантов для организации политической жизни. Применение федеративного принципа это лишь один из возможных ресурсов для решения проблем, возникающих из национальных, этнических, лингвистических, расовых и иных конфликтов'.

В современной западной доктрине федерализма трудно усмотреть что то новое, отличающееся от исторически традиционного его понимания. С ' См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии, - М., 1993. - С. 22-24.

самого начала возникновения федерализма в ряду его основных принципов значилось "предоставление составным частям федерации самостоятельности и самоуправления", как и "обеспечение их участия в управлении государственными делами". В любой конституции федеративного государства так или иначе закреплены указанные принципы.

Новым является более широкая трактовка федерализма: он рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный регулировать возникающие конфликты между центром и субъектами, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления'. Федерализм рассматривается преимущественно в качестве способа управления государством, как процесс, организационные формы государственного устройства при этом уходят на второй план.

Функциональный современный западный подход к определению федерализма позволяет включать в число федеративных государств также унитарные государства, применяющие федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления^.

Очевидно, что такой подход противоречит сложившемуся "классическому" пониманию федерализма.

Федерализм как комплексное понятие государственного устройства не может быть сведен лишь к этой функции или к исполнению каких бы то ни было текущих задач. Практическое функционирование федеративного государства немыслимо без установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения целесообразных в данных условиях методов управления, в том числе разрешения конфликтов. Основные принципы образования федеративного государства изначально предполагают его ' Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. -1994. - № 8-9. - С. 154.

^ См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. - М., 1993. - С. 22-23.

рациональное и эффективное функционирование в интересах федерации и ее субъектов.

Касаясь вопроса о симметричной и асимметричной моделях федерализма, можно сделать вывод, что одни исследователи считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению других, в частности, В.Е.Чиркина, их статус может быть асимметричным.

Симметрия федерации означает равный конституционный статус входящих в ее состав субъектов. Соответственно, федеративная асимметрия возможность разностатусности этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий.

Относительно асимметричной модели федерации также сталкиваются два подхода: одни ученые считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами, образующими ядро федерации территорий, имеющих иное наименование и статус (федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п.). В этом случае допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними статуса самостоятельного субъекта международного права.

Отстаивая концепцию асимметричной федерации, В.Е.Чиркин пишет, что симметричная федерация "...представляет собой в известной мере идеал.

Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет."'. Жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов^.

Однако международный опытом федерализма свидетельствует о том, что гармоничное сочетание различных интересов этнических общностей и регионов обеспечивается лишь при симметричном конституционном статусе субъектов федерации, составляющих основу их равноправия в едином государстве.

Противоречие относительно структуры федерации, на наш взгляд, возможно разрешить следующим образом. Федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций^. Круг предметов ведения и полномочий субъектов, который обусловливается их фактическим (историческим, географическим и т.д.) положением, а также другими особенностями может, но различаться, что принципиально не меняет симметричного статуса ни субъектов федерации, ни федерации в целом.

Подтверждающая научную теорию федерализма международная практика показывает, что "несубъекы" и "ассоциированные члены" не являются составной частью федерации, а "примыкают" к ней, и, как правило, ' См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997. - С. 165.

^ Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М., 1997. - С. 26.

^ Необходимо видеть различие между понятиями "статус" и "объем и характер" полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, тогда как объем полномочий отражает правовой механизм деятельности субъектов по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

имеют совещательный голос'. В отличие от субъектов (членов) федерации, "примкнувшие" могут в любое время выйти из ее состава, если даже в конституциях данных государств отсутствуют соответствующие положения.

Поэтому "несубъекты" и "ассоциированные члены" не становятся составной частью федерации и не могут служить обоснованием существования разного конституционного статуса субъектов федерации. Федерация как форма государственного устройства предполагает наличие равностатусных составных частей государства. Объединенные в федерацию составные части государства - штаты, республики, земли, кантоны, провинции - согласно зарубежным конституциям, как правило, имеют равный конституционный статус.


Различное представительство депутатов в парламенте или разные полномочия органов субъектов федерации устанавливаются в зависимости от их исторических, географических, человеческих, экономических и иных особенностей, и не могут служить правовым основанием для установления им асимметричного конституционного статуса или отнесения их к разным моделям федерализма. Более того, установление одинаковой нормы представительства резко различающихся по численности населения субъектов, нарушало бы принцип симметричности, поскольку было бы явно несправедливым (в долевом аспекте).

Относительно федеральных округов, которые не являются субъектами федерации и куда входит столица с прилегающими окрестностями, также ' Одним из аргументов обоснования асимметричной модели федерализма является возможность нахождения в федеративном государстве наряду с субъектами федерации и других федеральных территорий, федерального округа (он всегда один), федеральных владений, ассоциированных государств и иных несубъектов'. При этом ссылаются на пример США, к которым примыкают несколько ассоциированных государств ("свободно объединившиеся" Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные штаты Микронезии и др.). Но из этого не следует, что США являются моделью ассоциированного федеративного государства. Названные государства "примыкают", но не "входят" в состав США наравне со штатами.

^Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - С. 31- ^^ М Ж О отметить, ОН что их выделение в отдельное территориальное образование необходимо именно для симметрии федерации. В противном случае, когда столица федерации находится на территории одного из субъектов, как в России, это приводит к резкому изменению его конституционного положения по сравнению с другими субъектами, то есть именно к асимметрии федерации.

Таким образом, различный объем полномочий субъектов федерации, обусловленный их разным фактическим потенциалом, различная норма их представительства в федеральном центре, а также наличие в федерации федеральных округов необходимо именно для придания федерации симметричного характера. Наличие в федерации федеральных территорий, федеральных владении, ассоциированных государств, имеющих отличающийся от субъектов федерации статус, принципиально не отказывает влияние на симметричное ядро федерации. Именно противоположный подход, когда бы все субъекты федерации имели бы одинаковое правовое регулирование разных сфер их деятельности, несмотря на их фактическое различие между собой, приводил бы к асимметрии федерации.

Наличие в федерации федеральных территорий, федеральных владений, ассоциированных государств, имеющих отличающийся от субъектов федерации статус, также принципиально не отказывает влияние на ^ симметричное ядро федерации.

Характеризуя российскую модель федерализма на современном этапе развития по основным критериям, можно выделить следующие основные ее черты:

• по способу образования и по виду акта, учредившего федерацию, Россия является конституционной федерацией, созданной "сверху". Именно Конституция РФ закрепила основы федеративного устройства и определила I*'' основные принципы российского федерализма. Федеративный договор не учредил Российскую Федерацию, а лишь упорядочил отношения между органами государственной власти центра и субъектов. Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий опосредует создание и функционирование федерации, детализирует конституционные нормы. Федеративный договор 1992 г. не является союзным, Россия была федерацией и до его принятия. Принцип делегирования полномочий от субъектов федерации центру не нашел отражения в Конституции РФ;

• по структуре Российская Федерация является симметричной. Как было указано выше, симметрия субъектов составляет сущность федерации, без чего она не может называться таковой. В то же время субъекты Российской Федерации имеют неодинаковый объем полномочий, поскольку нормы Конституции РФ закрепляют "повышенный" объем полномочий республик.

Происходящее в настоящее время реформирование государственного устройства изменяет реальный политико-правовой объем полномочий и компетенции органов субъектов Федерации в пользу симметрии;

• по принципу построения Российская Федерация является национально-территориальной. В организации федеративного устройства помимо национального и территориального принципов нужно учитывать географическую, историческую общность, политические и экономические связи федерации. Эти факторы лежат в основе процессов интеграции субъектов РФ, с которой начинается переход на территориальный принцип построения федерации.

• с точки зрения характера и степени взаимосвязанности субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти современный российский федерализм характеризует сочетание элементов дуализма и кооперации. Наряду с созданием разнообразных координационных органов федерального уровня, различных совещательных структур при федеральной власти, усиление централизации привело к потере значимости договорного регулирования отношений между органами государственной власти РФ и ее субъектов, отсутствию взаимной конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.

Современная модель российского федерализма нуждается в совершенствовании, для чего необходимо реформирование федеративного устройства России по пути интеграции субъектов РФ и перехода на территориальный принцип их формирования, сочетания централизации и децентрализации в системе государственной власти и развития кооперативной модели федерализма'.

Таким образом, федерализм как форма государственного устройства в своей природе имеет общее и особенное. Общим являются его основные принципы организации и функционирования. Особенное проявляется в своеобразии концепций федерализма и отражение их в практике федеративного строительства в виде различных конструкций разделения предметов ведения, полномочий федеральных и региональных государственных органов, построение федераций по территориальному или национальному признаку, статус субъектов, особенности их взаимоотношения с центром и друг с другом, представительство их в верхней палате парламента и т.д. придает федерациям разных стран подчас неимитируемый характер, который мы и называют федеративной моделью той или иной страны. В то же время, будучи целостным и единым государственным образованием, федерация должна строиться на основе общих и единых для данного вида государственного устройства принципах, без чего она не может быть признана федерацией.

' Гусева Т.е. Правовое регулирование федеративных отношений в России. - М., 2004.

с. 16-17.

ГЛАВА II. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА § 1. Становление и эволюция федерализма в России В начале XX в. Российская Р1мперия представляла собой сложное своеобразное многонациональное государство. Российская Империя была унитарным государством и долгое время сохранялась как единое и неразделимое целое.

В то же время политико-правовой мысли России не были чужды идеи федерализма.

Федерализм в политической мысли России развивался как обоснование двух противоположных тенденций:

1) дезинтеграционной (выразителями которой были русский анархизм, украинофильство, польский автономизм, грузинские социалисты федералисты, дашнаки в Армении);

2) интеграционной (выражением которой была идея панславистского федерализма как общеславянского политического единства, объединения в единое федеративное государство всех славянских народов).

Обе эти тенденции сколько-нибудь заметного отражения в государственном устройстве России не нашли. К началу XX в. Россия состояла из 74 губерний, 20 областей, 2 округов, 9 градоначальств, 8 генерал губернаторств. При этом границы административно-территоральных единиц не совпадали с территориями компактного проживания различных национальных групп;

национальные начала в форме федерации были привнесены в практику государственного устройства России Октябрьской революцией 1917 г.

Начиная с первой четверти XIX в. велись дискуссии о способах организации государства, власти, управления на федеративных началах.

Анализируя абсолютизм, представители русской прогрессивной науки видели его реакционные черты, в частности, в унитаризме и централизме государственной структуры России. Поэтому в их проектах государственного единства предлагалось учреждение федерации и автономии. В начале XIX в. М.М.Сперанский и Н.И.Новсильцев поставили вопрос о проведении децентрализации управления в России'.

Выдающийся государственный деятель России М.М.Сперанский в г. предлагал выделить в стране 12 наместничеств с правами правительств, а в 1819 г. эта мысль была развита И.Н.Новосильцевым, который считал, что границы наместничеств должны определяться численностью населения, размерами территории, характером обычаев населения. Наместничества должны иметь право издания местных законов. М.М.Сперанский предлагал также создание центрального органа представительства от разных слоев населения.

В конституционных проектах декабриста Н.М.Муравьева также существовал проект федеративного устройства, разработанный с целью обеспечения свободы граждан и самоуправления. Н.М.Муравьевым проводилась мысль о федеративной структуре России, состоящей из держав и 2 областей. При этом Н.М.Муравьев думал не только о свободе, но и о потребностях управления. Его Конституция содержала любопытный механизм контроля центра за державами и областями (субъектами федерации). Державные правители (руководители исполнительной власти субъектов федерации) должны были избираться общероссийским Народным вечем из списков, предлагавшихся местными правительствующими собраниями^.


' Сенцов А.А. Развитие государства после февральской революции 1917 г. Краснодар, 1994. - С. 154.

- Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право. - 2004. - № 4. - С. 16.

Федералистские идеи высказывали А.И.Герцен и Н.П.Огарев. За создание в России федерации, постоенной по национальному признаку высказывались петрашевцы. М.А.Бакунин провозглашал создание славянской федерации. Все эти взгляды исходили из утопического предположения о. том, что федерация сама по себе может обеспечить демократический строй в России'.

Видный ученый Н.И.Лазаревский под государственным единством понимал единую власть, которую могут осуществлять несколько органов:

царь, парламент, суд и другие. Н.И.Лазаревский был близок к пониманию государственного единства как внутренней структуры государства, как формы отношений целого и его частей. Однако он полагал, что местная автономия ослабляет единство страны. Эти взгляды отражали борьбу политических идей до 1917 г. В то время кадеты выступали сторонниками "единой и неделимой" России. Эсеры требовали создания федерации, а социал-демократы в соответствии с Программой, принятой на П съезде РСДРП в 1903 г., стремились к ликвидации бюрократической централизации управления в России путем развития областной автономии.

В связи с развитием идей децентрализации управления и нацинально освободительными движениями среди представителей буржуазно либеральной оппозиции царизму усилился интерес к вопросу о государственном единстве буржуазной России. Особый интерес вызывали автономия и федерация, их правовое и социально-экономическое содержание.

Политические взгляды буржуазии обусловлены, прежде всего, ее экономическими интересами. Но общие классовые интересы для русской буржуазии не всегда имели доминирующее значение, уступая групповым, получившим отражение в политической идеологии. Задолго до 1917 г.

'Тамже.-С.154.

^Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. - Пб, 1917. - С. 152-153.

М ОИ Н Г М государствоведам была ясна необходимость изменений в государственном устройстве России в связи с пестрым национальным составом страны и ее огромными размерами.

Существенный вклад в юридическую науку, в развитие понятий "федерация" и "автономия" внес такой видный специалист по проблемам теории федерации как А.С.Ященко. "Федерализм есть создание коллективной власти, автономия - сохранение своей индивидуальной,"' писал он. Согласно его концепции, федерализм - это устройство, имеющее в своем основании договор. Изучив имеющийся в тот период опыт более чем 12 стран мира, он различал четыре формы государственного федерализма, в том числе: территориально-областной федерализм, национальный федерализм, административный федерализм, профессионально экономический федерализм.

А.СЯщенко отдает предпочтение земскому самоуправлению или провинциальной автономии, нежели национальной автономии, так как оно обращается лишь к общественной инициативе и способствует более правильному функционированию общегосударственной машины, и, в конечном счете, ее разрушает^. Хотя он подчеркивает, что автономизм или децентрализация есть выражение политической дифференциации общества, необходимое расчленение слишком обширной политической власти, одно из средств поддержания жизнеспособности в сильно разросшихся политических образованиях.

А.С.Ященко в 1917 г. указывал так же, что федерация в России нежелательна, так как она уменьшит объем власти правительства страны и может быть лишь формой средней между сепаратизмом и централизмом.

Однако идеалом остается унитаризм в построении государства. Поэтому ' Ященко А.С. Теория федерализма. - Юрьев, 1912. - С. 16.

'Ященко А.С. Указ. раб. - С. 342-343,351.

^ Там же.-С. 351.

областной федерализм не имеет шансов на успех, так как это переходная форма. А.С.Ященко указывал, что под федерацией следует понимать такую форму, при которой члены федеративных отношений разделяют власть с общегосударственными органами. С этой точки зрения Сибирь, Украина и Финляндия не были субъектами федеративных отношений, хотя добивались автономии. Россия продолжала оставаться унитарным государством. Однако на местах было принято считать появление автономий признаком становления федерации в стране'.

Многие авторы пытались безуспешно решить вопрос о совмещении местной автономии с государственным единством. Близки к решению этой проблемы были те, кто местную автономию связывал с национальной.

Между тем решение вопроса состояло в том, чтобы предоставить всем народам политические свободы, признать право наций на самоопределение вплоть до политического отделения. Только это обеспечивало добровольное и равноправное объединение народов. В.И.Ленин отмечал в связи с этим, что для буржуазной автономии характерно неравенство наций автономных и державных, что предоставление автономии - это реформа, а свобода отделения - революционная мера. В то же время в условиях капиталистического неравноправия наций автономия позволяет ей конституироваться, собрать, узнать свои силы, организовать их для последующего отделения. При этом В.И.Ленин отмечал необходимость объединения народов для борьбы с капиталом.

Русских ученых занимал вопрос о построении федерации в России.

С.Г.Займовский связывал необходимость создания в России федерации с автономистским движением национальной буржуазии, что федерация является формой объединения, а не разделения наций в едином государстве.

' Сенцов А.А. Развитие государства после Февральской революции 1917 г. Краснодар, 1994.-С. 159.

^ Ленин В.И. Итоги дискуссии о самоопределении // ПСС. - Т. 30. - С. 42.

^ Займовский С.Г. Российские Соединенные Штаты. - М., 1917. - С. 4,47.

Под федерацией он понимал союз автономий, построенный по национальному признаку. З.Авалов считал федерацией союз национальных государств, а Е.Булатов - союз национальных самоуправляющихся областей, имеющих законодательные права. Так как самоуправления, получившие законодательные права, становятся автономиями, А.С.Ященко и Е.Булатов не видели разницы между ними. Но А.С.Ященко не акцентировал внимания на национальном характере автономий'.

В связи с проблемой федеративного устройства возник вопрос о принадлежности суверенных прав. Н.И.Лазаревский и М.Я.Лазерсон полагали, что сувереном является федерация. Н.И.Лазаревский аргументировал это тем, что она осуществляет верховную власть, а члены федерации, хотя и являются государствами со своими конституциями, правительствами и прочими атрибутами государственности, таким верховенством не обладают. Иначе ставил вопрос А.С.Ященко: суверенитет, по его мнению, принадлежит совокупности союза и его членов. При такой постановке вопроса монарх не мог быть носителем суверенных прав.

Подчеркивая, что будущая федерация в России станет формой сходной с западными образцами, С.Г.Займовский отмечал, что ее принципами будут добровольность и равенство всех ее членов при вхождении в союз. Эти идеи были высказаны в 1917 г. под явным влиянием революционной идеологии.

Действенность общедемократических принципов становления федерации В.И.Ленин видел в закреплении права свободного выхода из федерации. Эти * черты впоследствии стали основными при создании социалистической федерации и получили законодательное оформление в Декларации об образовании СССР, принятой на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. на 1 Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г.

' Ященко А.С. Теория федерализма. - Юрьев, 1912. - С. 343.

- Лазаревский Н.И. Русское государственное право. - Т. 1. - Пг., - С. 152-153, 158.

Лазерсон М.Я. Национальный и государственный строй. - Пг., 1918. - С. 7, 8,10,20.

Говоря о создании в России буржуазной федерации, необходимо рассмотреть взгляды М.А.Рейснера - ученого-государствоведа, большевика, предложившего схему построения Российского демократического государства. По его мнению, Россия должна стать федерацией областей, имеюш,их законодательные права, свои конституции, исполнительные и судебные органы, финансы, полицию, органы по управлению, просвещению и здравоохранению'. Границы этих областей должны были определяться с учетом экономической и национальной особенностей района. Эта модель соответствовала Программе партии 1903 г., а идея федерации - политической обстановке 1917 г. Социалистический этап революции потребовал других решений проблемы: классовой государственности, большей централизации и федерации крупных национальных регионов.

Так же необходимо отметить, что и другие ученые - государствоведы занимались изучением вопроса, посвященного автономии и федерации.

М.В.Вишняк считал, что "...и автономия, и федерация предполагают децентрализацию, т.е. такую форму государственного устройства, при которой важные для народа вопросы права и государственного бытия решаются не в центре, а на местах, решаются так, как то понимают само население данной местности и как того требуют специальные условия данной местности"^.

Наиболее консервативным противником, каких-либо изменений в государственном устройстве был А.А.Сидоров, давший обзор 0.

федералистских течений в истории России в XIX и в начала XX века и доказывавший, что федерация, децентрализация и демократизация государственной жизни неизбежно приведут Россию к развалу''.

' Рейснер М.А. Революция и федерация. - Пг., 1917. - С. 28-30.

- Вишняк М.В. Автономия и федерация. - Пг., 1917. - С. 3.

^ Сенцов А.А. Развитие государства после Февральской революции 1917 г. Краснодар, 1994. - С. 159.

в 1917 г. ряд кадетов стремились осуществить децентрализацию, не доводя ее до автономии и, тем более, федерации. Так, В.В.Веселовский отмечал, что проводимая Временным правительством децентрализация осуществляется путем передачи полномочий от центральных органов власти к выборным местным, а исполнительные функции - к самоуправлениям, т.е.

происходит деконцентрация власти \ Крестьянский демократ, украинский общественно-политический деятель и историк М.П.Драгоманов усматривал в государственном федерализме политическую форму национального освобождения народов.

Федерация, по его мнению, это высшая форма государства, охраняющая народ от всякого угнетения и эксплуатации и обеспечивающая свободу каждому лицу, содействует полному материальному и духовному развитию человека. Истинно федеральным государством во всей Европе он считает Швейцарию. М.П.Драгоманов был уверен, что Россия должна пойти по пути административной децентрализации и автономии мест, в частности, с предоставлением автономии Украине и другим народам. Вслед за Россией по пути федерации и автономии пойдут все народы, а потом и всего мира^.

Необходимо так же привести в качестве примера еще одно высказывание ученого-государствоведа С.А.Корфа, который делает главный вывод из истории развития федерализма, что каждый народ, каждая национальность естественно стремятся к возможно полной самостоятельности, когда несколько народностей соеденено в одно единое целое, каждая из них проявляет центробежные или сепаратистские идеалы и наклонности, но как только им обеспечивается внутри самостоятельность, возможность правотворчества и гарантия собственного культурного ' Веселовский В.В.Местное самоуправление. - Пг., 1917. - С. 2.

-Драгоманов М.П. Собрание политических сочинений. - Т. 2. - Пг., 1917.-С. 520.

^Драгоманов М.П. Император Тиберий. Рассуждение. - Пг., 1917. - С. 44-50.

развития, так центробежные силы сменяются центростремительными, и начинается процесс объединения на основе федерализма..."'.

Практика государственного строительства в 1917 г. пошла далеко не теми путями, которые указывали ученые-юристы.

В ряде национальных окраин по мере повышения национального самосоздания национальные движения уже стали заметной силой. В связи с этим распространялись различные идеи об автономии, праве наций на самоопределение, а так же отделения от России, о которых уже говорилось выше.

Временное правительство в порядке децентрализации управления учредило адмнистративные автономии в ряде национальных окраин. Это свидетельствует о том, что автономия уже стала практической политикой организации государственного строя России.

До октября 1917 г. у политических партий существовали различные подходы к оценке автономии и федерации. Особое внимание данному вопросу уделяла партия большевиков, программа которой была реализована на практике после Октябрьской революции 1917 г.

До этого времени партия большевиков была более склонна поддерживать идею автономии. Лишь в период подготовки и проведения октябрьского переворота партия большевиков была вынуждена признать целесообразность федерации, чтобы сохранить единство России и преодолеть сепаратизм. Тем не менее, признавая федерацию как форму государственного устройства России, партия большевиков не отрицала и автономию. Однако в работах государствоведов, посвяш,енных Февральской и Октябрьской революциям, почти не затрагивался вопрос о централизации ' Корф С.А. Федерализм. - Изд. 2-е. - Пг.. 1917. - С. 109.

управления в России и ее последствиях'.

Вопросы федерации и автономии всесторонне рассматривались в трудах В.И.Ленина. Первоначально, вплоть до февральской революции 1917 г., он был решительно против федерации применительно к России. Однако в последуюш;

их работах В.И.Ленин пересмотрел свои взгляды и признал федерацию исторически необходимой формой государственного устройства Российской Империи.

В.И.Лениным было уделено внимание теоретическим вопросам автономии. Он рассматривал виды и полномочия автономии ее признаки и суш;

ность. В частности, В.И.Ленин считал, что только автономия позволит нациям добиться прогрессивного развития. Он так ставил вопрос:

"...Необходимо ли существование мелких автономий республик, для достижения каких целей нужны автономные республики, на сколько времени они нужны?..."^.

После октября 1917 г. в России усилилась тенденция к распаду.

Выдвинутый партией большевиков принцип ' права наций на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, безусловно, создал теоретическую базу для сепаратизма.

Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика, по сути, являлась унитарным государством''. Она была провозглашена в границах дореволюционной России Империи.

В конце 1917 г. использовала предоставленное ей Россией право на самоопределение Финляндия, ставшая независимым государством. В декабре 1917 г. была провозглашена независимая Украинская республика.

' См.: работы русских ученых-государствоведов: Златопольский Д.Л. СССР федеративное государство. - М., 1967. - С. 35;

Куличенко М.И. Национальные отношения в СССР и тенденции их развития. - М., 1972. - С. 137-140, 171-172, Чистяков О.И.

Становление Российской Федерации. - М.. 1966. - С. 107-110, 123-126.

- Ленин В.И. К вопросу о национальностях или об автономии // ПСС. - Т. 53. - С. 45 46.

' Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 1995. - С. 235.

Одновременно шел процесс усложнения формы государственного единства самой Российской Советской Республики, превраш;

ая ее в федеративное государство.

18 января 1918 г. открылся Ш Всероссийский съезд Советов, на котором провозглашалось образование Российской Федерации. Принципиальные положения федерации, закрепленные в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, были развиты в резолюции Съезда "О федеральных учреждениях Российской Республики"'. Декларация провозгласила, что "...Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик...". Она предоставляла возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно решать, хотят ли они войти в состав Российской Федерации или нет, а если хотят, то на каких основаниях.

Именно это положение и подчеркивалось в резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики", которая уточняла способ установления отношений между центральной властью и органами будущих республик.

Именно с этого периода началось практическое формирование российской Федерации, государственное строительство ее составных частей.

Первой автономной частью России стала Советская Латвия. Как указывалось, в Декларации самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г., что "... латвийское советское правительство исходит из факта автономии по отношению к Советской федерации...". Затем 25 декабря 1917 г. Всеукраинский Съезд Советов объявил Украинскую республику ' Резолюция III Всероссийского съезда Советов "О федеральных учреждениях Российской Федерации" // СУ РСФСР. - 1918. - С. 215;

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. - М., 1989. - С. 48-50.

^ Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М., 1966. - С. 107.

федеративной частью Российской республики'. Хотя формально Украина не называлась автономной, фактически отношения складывались между Украиной и Россией на основе автономии Украины.

Весной 1918 г. была провозглашена Туркестанская Советская республика, которая вошла в состав Российской Федерации. Затем возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, объявившие себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской республики. Правда, все они оказались недолговечными и впоследствии на их месте были созданы другие автономные образования.

После принятия Конституции РСФСР субъектами РСФСР считались национально-территориальные образования и в ней впервые употреблялся термин "автономные". Это означает, что "автономия" уже законодательно признается элементом федерации. Таким образом, понятие советской федерации уже трактовалось более широко. Оно включало как договорные отношения с независимыми советскими республиками, так и федерацию, основанную на автономии. Это своеобразие советского федерализма вполне было определено теми конкретными политическими, экономическими, социальными и культурными, особенно идеологическими, условиями, в которых он формировался и существовал до недавнего времени^.

При регулировании национальных отношений советский федерализм исходил из таких принципов, как:

• реализация права наций на самоопределение;

' Резолюция 1 Всеукринского съезда Советов "Об организации Советской власти на Украине" // Абдулатипов P.P. и др. Федерализм в истории России. - Кн. 1. - М., 1992. - С.

350.

^ Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М., 1966. - С. 107-110, 123 126.

^ Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - С. 236.

• образование национальных государственных образований в различных, в том числе и автономных, формах;

• стремлении перехода от государств, организованных по советскому типу к полному единству как к конечной цели.

Характеризуя государственное устройство Российской Федерации в период с 1917 г. по 1922 г.г., можно отметить, что национально территориальные единицы на практике понимались по-разному. Появились три вида автономий: автономные республики, автономные области и трудовые коммуны, которые были провозглашены в Декретах ВЦИК, СНК об автономных образованиях. Тем не менее, за исключением республик, другие автономные образования нельзя считать обладающими большей самостоятельностью, по сравнению с неавтономными административно территориальными частями.

\ Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917-1922 г.г.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.