авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Сироткин, Микаил Владимирович 1. ОсоБенности федерализма на современном этапе развития России 1.1. ...»

-- [ Страница 3 ] --

возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в то время. Гражданская война оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Россия признала в декабре 1918 г. полную независимость и самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы, в январе феврале 1919 г. - Украины. В 1920 г. образовались Азербайджанская и Армянская советские республики, а в начале 1921 г. - Грузинская советская республика'.

Вступление РСФСР в состав Союза СССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства республики. И он, прежде всего, характеризуется изменением форм автономии. Происходит упразднение автономных трудовых коммун и преобразование ряда их в Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. раб. - С. 237.

национальные округа. То есть возникает совершенно новая форма автономии - национальный округ. Данная форма автономии (национальные округа) явилась особенностью лишь для России. Яя в одной другой союзной республике они не создавались'.

Одной из главных причин образования советской федерации было урегулирование взаимоотношений между РСФСР и независимыми советскими республиками в 1920-1922 г., когда шел поиск формы будущего государственного объединения. Существовало несколько точек зрения о форме государственного единства. Некоторые считали, что вопрос об укреплении связей между независимыми социалистическими республиками должен быть решен путем вступления союзных республик в состав РСФСР.

Другие считали, что его можно решить путем превращения в унитарное государство. Третьи предлагали выделить из РСФСР все автономные республики и дать им права союзных. Четвертые считали, что необходимо решить данный вопрос, объединив все составные части на основе конфедерации.

Несмотря на различные точки зрения, СССР стал договорным союзом, форма которого была утверждена в Конституции СССР 1924 г. В качестве субъекта Союза РСФСР входила в его состав, не обладая никакими привилегиями, по сравнению с другими советскими республиками. Так же не изменилось принципиально государственное устройство РСФСР. Тем не менее, в данный период правовое положение РСФСР во многом определялось Конституцией СССР, включая правовое положение автономных образований в составе РСФСР. Конституция 1924 г.

предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с союзной конституцией и в этой связи.

' Абдулатипов Р.Г. и др. Федерализм в истории России. - Кн. 1. - М., 1992. - С. 314 323.

^ История государства и права СССР / Под ред. Чистякова О.И. и Кукушкина Ю.С. Ч.2.-М.. 1971.-С. 161-162.

В П Л Я данное требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил ЫОНЯ измененный текст Конституции РСФСР. По Конституции РСФСР в редакции 1925 г. ограничивался круг полномочий высших органов республики.

Союзным органам были переданы вопросы в области внешних сношений, обороноспособности, руководства транспортом и связью.

Имеется точка зрения, что на данном этапе развития государства оно представляло собой не союзную форму государственного устройства, а конфедеративную форму, т.е. конфедерацию республик единого советского типа'.

Но в рамках Союза ССР Российская Федерация оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право свободного выхода из Союза. В отличие от Союза ССР федерация возникла в Российской Республике не в результате объединения национальных республик, а в результате образования в составе российского государства национально-территориальных автономий. Особый характер Российской Федерации позволил ряду авторов прийти к выводу о том, что РСФСР по своей юридической природе не представляет союзного государства^. Вместе с тем, другие авторы считали, что любая федерация независимо от ее вида и юридической природы является союзным государством^. РСФСР как государство существовало отнюдь не потому, чт ов ее состав вошли эти автономии, хотя сам факт их вхождения обусловил федеративный характер этого государства. Российская Федерация не являлась объединением автономий и административно-территориальных единиц (областей). Так как последние не обладали статусом субъектов федерации. Можно сказать, что это была федерация особого типа так как федеративные отношения ' Исаев И.А. История государства и права. - М., 1994. - С. 18-21.

^ Куприц Н.Я. Государственное устройство СССР. - М., 1952. - С. 75;

Лепешкин А.И.

Советский федерализм. - М., 1925. - С. 138.

' Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство, - М.. 1967. - С. 79.

складывались во взаимоотношениях РСФСР с автономиями, во взаимоотношениях же с краями и областями Российская Федерация выступала как унитарное государство. То есть ее можно было рассматривать как полуфедерацию. Или, точнее, речь идет о сочетании федеративной формы государственного устройства применительно к национально территориальным автономиям с унитарной формой государственного устройства применительно к краям и областям, населенным преимущественно русской нацией и давшей имя всей республике'.

Дискуссионным в литературе оставался вопрос о субъектах РФ. Одни авторы считали, что субъектами РСФСР были только автономные республики, другие относили к ним и автономные области, третьи рассматривали как субъекты РСФСР все виды советской автономии, включая и национальные округа"*. Некоторые авторы относили все виды автономий к субъектам СССР^.

В конституционном и текущ;

ем законодательстве данного периода эта проблема не решалась окончательно сколько-нибудь определенным образом.

Безусловно, однако, что черты федерализма устройству РСФСР придавались, прежде всего, фактом вхождения в ее состав автономных республик, которые являлись государствами, созданными по национально-территориальному принципу. Что касается автономных областей и национальных округов как форм административной автономии, то их вхождение в состав более ' Ильинский И.П. Российский федерализм: проблемы и решения // Нар. депутат. 1991.-№7.-С. 24-25.

^ Халилов A.M. РСФСР - социалистическое федеративное государство. - Казань, 1967.-С. 74-79.

' Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР // Вопросы сов. государства и права. - М., 1957. - С. 24.

* Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. - М., 1967. - С. 84.

^ Равин СМ. Принципы федерализма в советском государственном праве. - Л., 1961.

- С. 20.

крупного государства, строго говоря, не меняет унитарного характера, хотя и придает ему некоторые особые черты'.

Конституция РСФСР 1925 г и 1937 г.г., подчеркивая особый статус автономных республик, содержали и нормы, регулирующие частично статус автономных областей. Что касается национальных округов, то элементы их правового статуса появляются лишь в Конституции 1978 г. Некоторые авторы считали эти автономные образования национальными административно-территориальными единицами^. Даже если считать все виды автономии субъектами Российской Федерации, то следует подчеркнуть существенные различия в их государственно-правовом статусе. На наш взгляд, можно говорить о том, что автономные республики обладали полным статусом субъектов федерации, тогда как автономные области и национальные округа имели неполный статус таких субъектов. Этот вывод может быть подтвержден последующим ходом эволюции Российской Федерации, когда с подписанием Федеративного договора происходит выравнивание статуса субъектов федерации при сохранении некоторых различий между их разновидностями.

Необходимо также отметить, что признавалась только национально территориальная автономия и категорически отвергалась автономия национально-культурная, которая рассматривалась как в корне противоречащая национальной политике партии и государства. В той же категорической форме отвергалась областная автономия, которая была построена по региональному принципу. Попытки отдельных авторов^ ' Ильинский И.П. Политическая организация социалистического общества. - М., 1976.-С. 176.

^ Национальная государственность союзных республик. - М., 1968. - С. 176.

^ Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве // Советское государство и право. -1959. - № 3. - С. 30-31.

поставить вопрос о возможности создания областной автономии не по национально-территориальному принципу подверглись суровой критике'.

Давая характеристику автономий, авторы основной упор делали на их национальную природу. Но при этом не всегда учитывался тот факт, что на территории любой автономии проживали не только лица, принадлежавшие к нации, давшей имя республике, области или округу, но и лица других национальностей. В большинстве автономий так называемое "коренное население" не составляло большинства.

Необходимо отметить, что для статуса автономной области и национального округа РСФСР было характерно их вхождение в состав края или области. Урегулировать взаимоотношения между ними было довольно сложно (что актуально и в настоящее время). Первой попыткой явилось специальное постановление о взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в состав краевых (областных) объединений, и органами краевой (областной) власти, принятое ВЦИК и С1Ж РСФСР октября 1928 г.^. В этом постановлении перечислялись самостоятельные полномочия областных органов государственной власти, разграничивались полномочия краев и центра. И соответственно между краями и автономными образованиями возникали противоречия, так как на практике, оказалось, трудно сочетать эффективное экономическое районирование с национальным самоопределением.

Новым этапом в развитии советского типа федерализма явилось принятие Конституцией СССР (1936 г.) и РСФСР (1937). Союзная и российская государственность стали по существу унитарными с характерным для них политическим моноцентризмом.

' Лепешкин А.И. и др. Курс советского государственного права. - Т. 2. - М., 1962. - С.

166.

^ Ли Язынь. Становление и развитие государственного устройства Российской Федерации.

Автореферат дисс....канд. юрид. наук. - Санкт-Петербург, 1995. - С. 8.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. не привнесли сколько-нибудь заметных нововведений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов, названных теперь автономными округами. Застывшие формы государственного устройства, сверхцентрализация страны в политической, экономической и иных сферах жизни общества и государства стали тормозом в развитии подспудно вызревавших в обществе социально политических процессов. Национальный принцип, положенный в основу государственного строительства СССР и РСФСР, в условиях падения роли КПСС, выступавшей несущей конструкцией советского государства, и ее влияния на процессы государственного строительства, вольно ли невольно явился катализатором разрушения СССР.

Процессы суверенизации активизировались и в Российской Федерации.

Большинство автономных республик отказались от статуса автономий и приняли декларации о суверенитете. Автономные области (кроме Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа заявили о необходимости их выхода из состава краев и областей, о преобразовании их в республики. Центробежные тенденции, питавшиеся идеей национального суверенитета, создали реальную угрозу целостности и единству российской Федерации.

Рассматривая эволюцию государственного устройства России в современной отечественной истории, можно отметить, что Советский Союз был федеративным государством лишь формально-юридически, поскольку все вопросы решали центральные партийные органы. Союзные республики не обладали ни реальной независимостью от Центра ни суверенитетом.

Федеративное устройство в СССР рассматривались как способ решения национальных отношений. При этом в разных союзных республиках СССР существовали как объективные, так и субъективные различия:

неравномерность социального положения, разрыв в рамках экономического роста, разница в душевом национальном доходе, демографическая ситуация, выраженная прежде всего в естественном годовом приросте населения, многообразие моделей хозяйственной жизни, наконец, неучтенные особенности национальных менталитетов - все это и многое другое свидетельствовало о том, что Советский Союз представлял собой очень разнородное образование'.

В первые годы перестройки проблемы реорганизации федеративных отношений в рамках СССР и РСФСР не выдвигались на первый план.

Попытки преобразования государственного устройства касались, во-первых, повышения роли представительной власти в лице Советов. Для этого была изменена система выборов в советские органы, оказавшаяся крайне сложной и запутанной. Во-вторых, после отмены ст. 6 Конституции СССР 1977 г.

было сделано несколько шагов в сторону разделения властей за счет передачи отдельных функций партийного аппарата государственным органам.

В целом предпринятые меры не выходили за рамки совершенствования федеративных отношений в России, сложившихся в последние годы. Но уже в конце 80-х гг. союзные республики, и, прежде всего, прибалтийские республики, ставят вопрос об обеспечении их экономического суверенитета и расширения рамок самостоятельности правового регулирования или внутриреспубликанских отношений. То есть, главный конфликт интересов в это время происходил по линии "центр - республики". Начался процесс суверенизации и сепарации национальных образований. Вслед за союзными республиками эти процессы охватили и автономные республики. Однако союзные республики пошли на принятие более радикальных мер по обеспечению своего суверенитета.

' Шевякин А.П. Разгром советской державы: от "оттепели" до "перестройки". - М., 2004.-С.21.

16 ноября 1988 г. Верховным Советом Эстонской ССР была принята Декларация о суверенитете Эстонской ССР, провозглашавшая принадлежность высшей власти на своей территории Эстонской ССР, а также верховенство законов Эстонской ССР'. В соответствии с данной Декларацией изменения и дополнения Конституции СССР вступали в силу на территории Эстонской ССР только после одобрения Верховным Советом Эстонской ССР. Декларация также установила, что правовой статус республики в составе СССР должен быть определен Союзным Договором.

28 июля 1989 г. Верховный Совет Латвийской ССР принял Декларацию о государственном суверенитете Латвии, которая была аналогичной по своему характеру эстонской Декларации.

В условиях распада КПСС, ослабления КГБ и правоохранительных органов, сработала мина замедленного действия, заложенная под фундамент государственного устройства СССР, - началось размежевание республик, сформированных по национальному принципу. Обострению проблемы целостности государства способствовало осложнение межнациональных отношений, вплоть до возникновения межнациональных конфликтов в ряде регионов страны Находясь в агонии и отыскивая спешно путь выхода из сложившейся ситуации, союзное руководство только усугубляло положение, приняв в апреле-мае 1990 г. группу законов, по-новому регулирующих федеративные и национальные отношения в СССР. Это законы СССР "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик". "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации". В первом нормативном акте фактически отождествлялись основы экономической самостоятельности союзных и ' Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М., 1990. - С. 41.

автономных республик. Во втором - автономные республики признавались государствами, являющимися субъектами федерации СССР (ч. 3 ст. 1)'.

Эти и другие принципиальные законодательные положения упомянутого закона оценивались, да и продолжают оцениваться некоторыми исследователями как знаменовавшие "позитивный курс на выравнивание государственно-правового положения союзных республик и автономных образований". Как отмечает Л.М.Карапетян, "...они могли служить основой для закрепления их суверенности в новом Союзном договоре и в новом основном законе как равноправных субъектов советской федерации..."^.

Гораздо более реальной является оценка этих документов как дополнительных дестабилизирующих факторов в отношениях с республиками, которые вынуждены были идти на уступки автономиям.

Последние, воспользовавшись противостоянием между центральными властями, повсеместно стали принимать декларации о государственном суверенитете, противоречащие и игнорирующие Конституцию РСФСР. Все автономные области в составе РСФСР, кроме Еврейской АО, были преобразованы в республики. Вышеупомянутые решения создавали новые проблемы взаимоотношений между всеми субъектами федерации.

Новый этап в эволюции федеративных отношений на уровне СССР наступил с принятием Деклараций о суверенитете союзными республиками.

12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР на I Съезде народных депутатов РСФСР^.

С принятием Декларации Россия не получила полную самостоятельность от союзных структур. В Декларации было торжественно ' Законы, постановления и другие акты, принятые на 3-й сессии Верховного Совета СССР.-М., 1990.

^ Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. - М., 1996. С. 21.

^ В дальнейшем - Декларации. День 12 июня в дальнейшем был объявлен государственным праздником, в обиходе больше известным как День независимости.

заявлено о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза"'. Декларация предусматривала сохранение союзного центра с передачей ему определенных полномочий, круг которых, однако, серьезно ограничивался. Было декларировано право России участвовать в осущ;

ествлении полномочий, переданных ею Союзу ССР.

Суверенитет объявлялся естественным и необходимым условием государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции. Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета в Декларации провозглашались:

• полнота власти республики при решении всех вопросов государственной и общественной жизни;

• верховенство Конституции и законов России на всей ее территории;

• исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России, Благодаря Декларации, суверенитет РСФСР распространился на всю ее территорию, установив ряд новых положений российского федеративного государства. В ее развитие в период с июля по ноябрь 1990 г. было принято более десяти постановлений и законов Верховного Совета РСФСР, направленных на обеспечение реального суверенитета России"'.

По прошествии времени Декларацию оценивают по-разному. Для недавних времен официальная оценка сводилась к стандартной формулировке: "Принятие Декларации о государственном суверенитте стало важнейшим этапом на пути к достижению государственной независимости России". Но возникает вопрос: от кого? Россия после освобождения от ' Козлов А. Государственный суверенитет Российской Федерации: от провозглашения до достижения // Конституционный строй России. - Вып. 1. - 1992. - С.

50.

^Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М., 1990. - С. 5-6.

' См., напр., Закон "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР", Закон о действии актов Союза СССР она территории РСФСР" и др. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - № 22. - Ст. 237,261.

монголо-татарского ига на протяжении пяти столетий неизменно оставалась свободным суверенным государством'. Трагедией оказалось то, что распад СССР оказался разрушением исторического Российского государства, поскольку очевидно, что СССР был формой исторической Российской Империи.

Именно после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР стал набирать обороты процесс дестабилизации СССР. Остальным союзным республикам, оказались насильно вытолкнутыми в независимость, фактически не оставалась ничего другого, как выходить из состава СССР.

Вслед за Прибалтикой в июле-декабре 1990 г. Декларации о суверенитете были приняты во всех союзных республиках: Украина провозгласила независимость 24 августа;

Белоруссия - 25 августа, Молдавия - 27 августа, Азербайджан - 30 августа. Грядущий распад СССР нанес России огромный территориальный урон.

Принятие Деклараций о суверенитете республик, составляющих Союз ССР, открывало пути к переустройству отношений, сложившихся в рамках Союза, и разработке нового Союзного договора. Вместе с тем их принятие порождало много сложных проблем. Одна из них, связана, прежде всего, с определением объема полномочий, добровольно передаваемых республиками в ведение Союза. Другая, связанная с этой проблемой проблема разграничения собственности общесоюзной и собственности союзных республик. По ней в Декларациях о суверенитете были отражены верховенства общесоюзных законов. Необходимо отметить, что Декларации об этом не упоминали. Более того, началась "война законов", поскольку все чаще в ряде республик стали приниматься законы, противоречащие общесоюзному законодательству. Поэтому при разработке нового Союзного договора предстояло решать ряд сложных вопросов по согласованию между республиками.

Шутов А.Д. На руинах великой державы. - М., 2004. - С. 39.

в этот же период автономные республики в составе Российской Федерации тоже приняли свои, обретающие силу, направленные против государственного единства России, Декларации о государственном суверенитете (июль-ноябрь 1990 г.), в которых они, по существу, отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В Декларациях было выражено намерение этих республик стать полноправными участниками Союзного договора, что создавало новую ситуацию в Российской Федерации, требовало принципиальной оценки Деклараций и выработки новых решений в сфере республиканских федеративных отношений.

Расширение прав в области государственного, хозяйственного и культурного строительства требовали также автономные области и автономные округа. В связи с этим из Конституции РСФСР было исключено положение о том, что автономная область входит в состав края. Что касается автономного округа, то была устранена обязательность его вхождения в область или край, хотя и допускались такие возможности.

Как видно, изменения в федеративном устройства начали активно проводиться с 1990 г. Поэтому необходимо сказать о том, что в связи с этим назревала радикальная реформа российского федерализма, проведение которого было сопряжено с подписанием нового Союзного договора.

В 1990-1991 гг. предпринимались попытки реформировать Союз ССР.

Велась интенсивная работа по подготовке Союзного договора с целью создания Союза Суверенных Государств, первый вариант которого был опубликован в ноябре 1990 г. Союзный договор (подготовленный в Ново-Огарево) исходил из того, что Союз образовывали не только бывшие союзные республики, но и бывшие автономные республики'. "Республики участники договора входят в Союз непосредственно либо в составе других республик, - говорилось в ст. 1 проекта. - Отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой, регулируются договорами и соглашениями между ними". Это, на первый взгляд, демократическое положение, выравнивющее правовое положение бывших союзных и автономных республик, таило в себе опасность целостности России"'.

Союзный договор предусматривал расширение числа союзных республик как самостоятельных субъектов с 15 до 35 (с наделением всех их равными правами, но без права выхода), за счет включения в число субъектов договора 16 автономий из Российской Федерации и 4 из других союзных республик. План "автономизации СССР" был разрушителен для России, ибо означал дробление и фактический распад Российской Федерации. Этот проект вызвал неодобрение руководителей союзных республик (особенно Украины и Казахстана), но не потому, что распадалась Российская Федерация, а потому, что повышение статуса автономий и уравнивание их в правах с союзными республиками понижали престиж и права последних. В результате был дан толчок росту сепаратизма даже в тех союзных республиках, в которых об этом никогда не могло быть и речи'*.

' Данный проект Союзного договора определял полномочия Союза в более ограниченном объеме, чем Конституция СССР 1977 г. Он содержал лишь общие положения о разграничении собственности между Союзом и республиками, но четко устанавливал соотношение союзных и республиканских законов: предполагалось, что законы Союза ССР, принятые по вопросам его компетенции, имеют верховенство и обязательны для исполнения на территории всех республик, а республиканские законы имеют верховенство на территории республик только по тем вопросам, которые не отнесены к ведению Союза.

^ Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - М., 1994. - С. 96.

^ Договор о союзе не только между бывшими союзными республиками СССР, но и автономными республиками развалил бы не только СССР, но и РСФСР. С этой точки зрения значение Декларации о государственном суверенитете в том, что, инициировав распад СССР, она сохранила РСФСР как единое государство.

" См.: Шутов А.Д. На руинах великой державы или агония власти. - М., 2004. - С. 24.

В марте 1991 г. был проведен общесоюзный референдум по вопросу о сохранении Союза. Результаты его известны: 76,4% его участников высказались за сохранение и обновление Союза. В республиках Прибалтики, Молдове, Грузии, Армении референдум был сорван, так как в нем участвовала небольшая часть населения этих республик.

В связи с такими явлениями в жизни общества возникла необходимость в подготовке нового проекта Союзного договора. Он был опубликован и именовался "Договор о Союзе Суверенных Республик". В Преамбуле проекта отмечалось, что в Договоре наряду с другими факторами, обуславливающими необходимость его заключения, учтена воля народов договаривающихся суверенных государств о сохранении и обновлении Союза, выраженная на референдуме 17 марта 1991 г. В разделе "Основные принципы" провозглашалось: "Каждая республика - участник Договора является суверенным государством. Союз Советских Суверенных Республик (СССР) - суверенное федеративное демократическое государство, образованное в результате объединения равноправных республик и осуществляющего государственную власть в пределах полномочий, которыми они добровольно наделяют участников договора"'.

Противоречивые положения, содержавшиеся в проекте вызывали недоумение как в парламентах республик и автономий, так и в среде научной общественности. Становилось очевидным, что разные политические силы стремились использовать заключение Договора в своих интересах.

Согласованный между союзными республиками, проект договора был подготовлен, как известно, к подписанию 20 августа 1991 г. Этот документ подвергался критике как "справа", так и "слева". По мнению "правых", интересы, которых представляла верхушка партийной номенклатуры, договор был направлен на развал союзного государства. Левые Карапетян Л.М. Указ. раб. - С. 21.

демократические силы, напротив, не видели в проекте решительного отказа от формулы "единое союзное государство", которая не только логически бессмысленна, но и совершенно неприемлема в условиях создания нового союза республик. В действительности же, проект Союзного договора носил компромиссный характер, в нем была сделана попытка соединить несоединимое: государственный суверенитет и унитарный характер Союза"'.

Теоретически несостоятельной оказалась предложенная в проекте договора модель: суверенные государства образуют еще одно суверенное государство Союз Суверенных Государство, то есть, по существу, предусматривалось превращение Союза ССР как единого федеративного государства в конфедерацию.

Также необходимо отметить, что в конце июля 1991 г. президент страны в ряде выступлений и интервью информировал о том, что окончательный вариант доработан и завизирован участниками, а его подписание было намечено на августа. Однако текст проекта договора не был опубликован. Он был опубликован лишь после августовских событий. 27 ноября 1991 г. в редакции Президента страны и глав союзных республик. В нем был совершенно по-иному сформулирован основополагающий принцип устройства Союза: "Союз Суверенных Государств (ССГ) - конфедеративное демократическое государство, осуществляющее власть в пределах полномочий, которыми его наделяют участники договора". Таким образом, предлагаемый к подписанию проект договора без одобрения высшими органами государственной власти страны, союзных республик и автономных образований, вопреки воле народа, выраженной на мартовском (1991 г.) референдуме предусматривал упразднение ' Как пишет А.Е.Козлов: "шла борьба с одной стороны, за сохранение, по существу, старого имперского союза, который сложился как унитарное государство, с другой стороны - за создание подлинного союза, основанного на суверенитете объединившихся республик - См.: Козлов А.Е. Государственный суверенитет Российской Федерации: от провозглашения до достижения // Конституционный строй России. - Вьш. 1. - М., 1992. С.50-51.

СССР, как единого федеративного государства и соответственно его преобразованию в конфедерацию'.

Проект второго варианта "Договора о Союзе Суверенных Государств (в редакции Президента СССР), подписание которого было намечено на августа 1991 г., содержал такую формулировку основополагающего принципа устройства Союза, которая предопределяла его разрушение: "Союз Суверенных Государств (ССГ) - конфедеративное демократическое государство, осуществляющее власть в пределах полномочий, которыми его добровольно наделяют участники Договора". Предлагаемый Президентом СССР М.С.Горбачевым к подписанию проект договора без одобрения высших органов государственной власти страны, союзных и автономных республик, в нарушение итогов мартовского референдума, фактически предусматривал упразднение Союза ССР как единого федеративного государства и его преобразование в конфедерацию - аморфное и непрочное государственное образование. При определении характера государства речь шла о создании "свободной конфедерации независимых государств", для которой не предусматривалось даже создания конституции.

В проект договора было заложено странное положение, согласно которому государства могли входить в союз "непосредственно либо в составе других государств". Например, субъекты Российской Федерации и сама федерация. Такой характер членства в Союзе привел бы к распаду Российской Федерации. Если бы 20 августа 1991 г. был подписан новый проект союзного договора, то 21 августа Союза уже не было бы'.

События 19-21 августа 1991 г. (образование ГКЧП) устранили эту возможность и способствовали ускорению процесса развала Союза.

Фактический распад СССР был признан всеми бывшими союзными республиками, а также Съездом народных депутатов СССР в начале ' Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. - М., 1996.

С. 24.

Фактический распад СССР был признан всеми бывшими союзными республиками, а также Съездом народных депутатов СССР в начале сентябяря 1991 г. В конце августа-сентября 1991 г. почти все республики, входившие в Союз, провозгласили государственную независимость.

Специального акта о провозглашении независимости Россия не принимала до декабря 1991 г., что можно объяснить, по видимому, тактическими соображениями, так как она готовилась стать правопреемницей Союза ССР.

Ставший последним Съезд народных депзлгатов СССР в сентябре 1991 г.

постановил ускорить подписание Договора о Союзе Суверенных Государств, "основанного на принципах независимости и территориальной целостности государств, соблюдения прав человека и народов". Было решено разработать и заключить республиканские соглашения (договоры) об экономическом, валютно-финансовом, научно-техническом сотрудничестве, экологической безопасности и обороны при сохранении единого руководства ядерными силами'.

14 ноября 1991 г., впервые после августовских событий третий проект Союзного Договора обсуждался в Государственном Совете СССР.

Рассматривались, в частности, три варианта:

а) Союз Суверенных Государств, не имеющий своего государственного образования;

б) Союз с централизованной государственной властью (по существу федеративный).

Члены Государственного Совета договорились о том, что будет создан Союз Суверенных Государств - конфедеративное государство, выполняющее делегированные государствами - участниками договора функции. Формула о конфедеративном государстве (такого история еще не знала) была ' Козлов А.Е. Государственный суверенитет Российской Федерации: от провозглашения до достижения // Конституционный строй России. - Вьш. 1. - М., 1992. С. 53.

] компромиссным решением этого вопроса между Президентом СССР и руководителями республик.

Конечно, последний проект Союзного Договора отличался от тех вариантов, которые были подготовлены до августа, но в то же время в него перекочевала пресловутая матрешка суверенитетов. В проекте, в частности, было записано, что "Союз Суверенных Государств выступает в международных отношениях в качестве суверенного государства, субъекта международного права, преемника СССР". И далее: "Государства, образуюш;

ие союз, являются полноправными субъектами международного права"'.

Несостоятельность основных положений последнего варианта Союзного договора показала, что реформирование Союза сверху стало невозможным.

Это и подтвердил референдум на Украине, в результате которого крупнейшая после России республика отказалась участвовать в Ново Огаревских переговорах. Союза ССР в новой обертке не хотела практически ни одна республика. Возникла ситуация, когда не только федеративное государство, но и конфедерация как форма государственного устройства стали неприемлемыми.

Кульминацией этих событий явилось Беловежское соглашение руководителей трех союзных республик от 8 декабря 1991 г., которым провозглашалось прекращение существования СССР как субъекта международного права и геополитической реальности. Одиннадцать бывших союзных республик создали Содружество Независимых Государств (СНГ).

Подписание известных договоров и соглашений в Беловежской пуще декабря 1991 г., а также Алма-Атинской Декларации явились логическим завершением тех дезинтеграционных процессов, которые начались еще в ' Козлов А.Е. Государственный суверенитет Российской Федерации: от провозглашения до достижения // Конституционный строй России. - Вып. 1., - М., 1992. С. 54.

конце 80-х годов и привели к прекращению существования Союза и созданию на его месте Содружества Независимых Государств. Оставляя в стороне детальный анализ существа и юридической природы Беловежских соглашений (что является предметом отдельного исследования), можно отметить, что их подписание создало принципиально новую ситуацию в России.

Многие граждане бывшего СССР протестовали против создания Содружества Независимых Государств, считая, что распадается великое российское государство'.

В этот драматический период российской государственности преобладала центробежная тенденция, базировавшаяся на росте национального самосознания народов как всего бывшего Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой целостности России. Националистические и национал-демократические организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как позднее показали события в Татарстане и особенно в Чечне, стояло стремление к национальной обособленности.

В этих условиях судьба РСФСР могла последовать по пути Советского Союза. Своевременное реформирование федеративных отношений смогло сдержать процесс распада России как ядра СССР.

Закреплению современной модели российского федерализма в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. предшествовала длительная дискуссия относительно путей государственного переустройства.

' А.Е.Козлов пишет: "распалась не Россия - и это совершенно очевидно, бывшая Российская империя, называвшаяся последние 70 лет Союзом ССР"' / Козлов А.Е.

Государственный суверенитет Российской Федерации: от провозглашения до достиления // Конституционный строй России. - Вып. 1. - М., 1992. - С. 58;

По мнению В.Н.Иванова: " За годы советской власти у некоторых русских сформировалось ощущение того, что их родина - это вся страна, все социалистическое отечество - СССР. Отсюда и реакция некоторых русских на процесс суверенизации тех республик, где волею судеб они проживают / Иванов В.Н. Национальное возрождение: проблемы и приоритеты // Межнациональные отношения в Российской Федерации. - М., 1991. - С. 3.

Высказывались диаметрально противоположные позиции: от сохранения незыблемости старой типологии субъектов до возрождения унитарного государства или создания Русской республики как формы самоопределения русского народа. Другие модели сохраняли федерацию при изменении статуса ее субъектов и перераспределении полномочий между центром, регионами и местами.

Одна из моделей переустройства Российской Федерации в ее крайнем варианте предусматривала полный отказ от национально-территориального принципа построения федерации и создание федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Фактически речь шла о возврате к дореволюционному унитарному государственному устройству России под формальной оболочкой федерализма. Некоторые оценили этот план как путь к "переформированию России в государство великорусского этноса с представлением другим народам прав культурно-национальной автономии"'.

С точки зрения управляемости государством эта форма федерации была бы для России предпочтительной. Однако в период возрождения национального самосознания и одновременного обострения межнациональных конфликтов в ряде регионов страны игнорирование национальных моментов могло привести к негативным последствиям^.

Еще одна модель преобразования государственного устройства России в федерацию республик (национально-территориальных образований) и земель (административно-территориальных образований), которые имели бы равный конституционно-правовой статус, была предложена в * Дегтярев А., Михайлов В. Федерация подлинная и мнимая // Обозреватель. - 1993. № 26. - С. 26.

^ Ильинский и., Крылов Б., Михалева Н. Федеративный договор и правовая система Российской Федерации // Конституционный вестник. -1992. - № 14. - С. 26.

первоначальном варианте официального проекта новой Конституции Российской Федерации'.

Однако эта модель на том этапе была отвергнута категорически автономиями, не желающими иметь одинаковый статус с административно территориальными образованиями. К тому же создание земель путем укрупнения краев и областей с собственными конституциями, законодательными собраниями и правительствами таило в себе опасность полной дезинтеграции Российского государства, превращения его в конгломерат слабо связанных между собой "удельных княжеств"^.

Распад Союза ССР имел одним из последствий "повальную" суверенизацию, объектами нападок которой, явились, во-первых, территориальная целостность государства, а во-вторых, соблюдение прав человека''.

Историческое своеобразие России заключается в том, что она возникла, росла и укреплялась одновременно и как государство русских (которые составляют 83% населения страны), и как государство живущих в ней народов. Русские всегда играли и играют сейчас роль объединяющего фактора*.

' Конституция Российской Федерации (Альтернативные проекты) // Обозреватель. 1993.-№17-18.-С. 133.

^ Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева НА. Новое федеративное устройство России // Государство и право. -1992. - № 1. - С. 30.

^ Намазов Азер Закария оглы. От СССР к СНГ: правовые проблемы государственного суверенитета. - Автореферат дисс....канд. юрид. наук. - М., 1992. - С. 18 19.

'^ Некоторые авторы считают, что ориентация "нашей национально-государственной системы на приоритет "коренной" нации лишь стимулирует региональный сепаратизм. См.: Печете В. Русские в России: характер народа и его судьба // Этнополис. - 1993. - № 3. - С. 19;

За отказ от абсолютизации национального фактора как основы федерации высказываются И.П.Ильинский, Б.С.Крылов, Н.А.Михалева, В.А.Рахлевский, А.А.Уваров и др., ибо платой за "национальную идею" становится распад государств и нарушение прав человека / Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева НА. Проблема суверенитета в Российской Федерации. - М., 1994. Уваров А.А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) // Государство и право. -1992. - № 8.

no Н.П.Медведев категорически отвергает мысль о несостоятельности концепции национальной государственности. Он различает понятие национальной и моноэтнической государственности. "Моноэтническая государственность, - по его мнению, - является исключением, потому что нация как высшая ступень этнического развития - это содружество, гражданско-политическая совокупность, сообщество различных этносов"'.

В государственно-правовой литературе все чаще встречается мысль о выработке курса на деэтатизацию сферы межнациональных отношений, снижение исключительного статуса национальной государственности, перенесение центра тяжести на культурно-национальную автономию^.

Данная позиция основана на том, что нельзя преувеличивать статус одних субъектов федерации за счет других субъектов.

В этих условиях важное значение имел подписанный 31 марта 1992 г.

Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию Российской Федерации как ее составная часть. Федеративный договор, содержащий три самостоятельных акта о разграничении предметов ведения и полномочий межу федеральными органами государственной власти и органами государственной власти каждого из трех видов субъектов Федерации (республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга, автономной области и автономных округов), существенно модифицировал федеративное устройство России.

Заключение Федеративного, договора, однако, не преобразовало конституционную природу Российской Федерации;

Россия, оставаясь федерацией, основанной на Конституции, не стала договорной или договорно-конституционной. Данный договор изначально не носил изначально учредительного характера и не является договорам об ' Медведев Н.П. Межнациональные конфликты и политическая стабильность. Саратов.- 1993.-С. 53.

^ Печете В. Русские в России: характер народа и его судьба // Этнополис. - 1993. - № 2.-С. 19.

Ill образовании государства. Строго говоря, это не "федеративный" договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности.

Этот договор основывался на пяти принципиальных положениях:

1) признании в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национально-территориальных образований, но и административно-территориальных единиц высшего звена;

2) равенстве конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации - национальных и территориальных;

3) наличии общефедерального масштаба прав человека и признании равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на все территории Российской Федерации;

4) единстве экономического, политического и конституционно правового пространства России;

5) сочетании единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляюш;

их его субъектов.

Несмотря на известную противоречивость практики реализации этого акта, Федеративный договор сыграл позитивную роль в стабилизации федеративных отношений, придав им большую определенность. Разумеется, данным актом не были сняты все противоречия в федеративных отношениях, более того, на месте старых появились новые.

Конституция Российской Федерации 1993 г. вслед за Федеративным договором в структуре федерации закрепила три вида субъектов:

1) национально-государственный (республики в составе Российской Федерации);

2) административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург);

3) национально-территориальный (автономная область и автономные округа).

Тем самым Конституция Российской Федерации, сохранив основную схему прежнего типа федерализма, дополнила ее существенно новыми элементами, наделала административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

Уникальность закрепленной в Конституции РФ модели российского федерализма заключается в том, что в его основу положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтничности национального состава России, самобытности ее исторического развития, особенностей строительства российской государственности. Этим она существенно отличается от большинства иных федераций, что, однако, не является оправданием для попыток преобразования отечественной государственности по образцам иных, "правильных" федераций.

При этом Россия не является простым сложением субъектов Федерации, это целостное суверенное государство с единой федеральной Конституцией, системой федеральных государственных органов, общей территорией, общим гражданством, едиными общегосударственными символами и т.п. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает для субъектов федерации права сецессии, то есть права выхода из состава единого федеративного государства. Возможные односторонние шаги, предпринимаемые субъектами Российской Федерации в этом направлении, не являются легитимными, а всякое прямое или косвенное поощрение таких шагов иными государствами выступает противоречащим основным принципам и нормам международного права и потому недопустимым вмешательством во внутренние делам Российской Федерации и недружественным актом в отношении последней.

При этом следует иметь в виду, что в отношении многих малочисленных народов, как и прежде, сохраняется надэтническая модель федерализма. Эти народы не имеют этнонациональной государственности и в силу своей малочисленности нуждаются в особой государственной защите.

В связи с этим согласно ст. 69 Конституции Российской Федерации государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

На современном этапе развития российского федерализма преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов Федерации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав. При этом федеральные органы обладают компетенцией, объем которой определяется интересами сохранения единства и целостности государства, функционирования его институтов, народного хозяйства и пр., субъекты же Федерации обладают всей полнотой государственной власти в сферах, отданных их усмотрению.

Любая федерация строится на подчинении федеральной конституции всех ее субъектов, поскольку всякое жизнеспособное государство основано на идее единства и целостности.

Заложенная в Конституцию Российской Федерации модель федерализма не отрицает наличия не только у республик, но и других ее субъектов, всех участников федеративных отношений ряда прав, присущих суверенитету. При этом суверенитет как качественное состояние государства и государственной власти не равнозначен суверенным правам субъектов федеративного государства, ограниченным верховенством федерации. Два уровня федеративной системы России - федеративное государство и субъекты Федерации - не равноправны между собой. Конституционному совещанию 1993 г. удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов Российской Федерации, образованных по национальному и территориальному признакам, которое предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов федерации, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр.

Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся меду федерацией и ее субъектами, причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов Федерации, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости. Наиболее существенным в этом процессе является то, что в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов Федерации не нарушалось закрепленное Конституцией Российской Федерации равноправие всех ее субъектов независимо от национальной и территориальной модели их организации. В ином случае неизбежны региональные споры и противостояние субъектов Федерации и федеральных органов.


§ 2. Государственно-правовая практика функционирования современного российского федерализма Как уже было отмечено выше, понимание федерализма в России, организация федеративной модели российского государственного устройства, сами подходы к федерализму отличаются в своем существе от понимания его в западном мире.

В практическом плане эволюция российского федерализма генетически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. Поэтому смысл эволюции российского федерализма несколько иной, чем в странах западной культуры. Если на Западе федерализм возник в ходе строительства новой государственности "снизу", то в России он внедряется "сверху" на фоне развала и деградации старой государственности, что не могло не наложить заметного отпечатка как на сам процесс, так и на его отражение в общественном сознании.

В посткоммунистической России тема федерализма занимала в общеполитических и правовых дискуссиях одно из основных мест наряду с темами демократии, гражданского общества и рыночной экономики. К числу наиболее острых основных проблем федерализма, нуждающихся в специальном исследовании, можно назвать следующие:

• проблема организации исполнительной власти ("властной вертикали") и гарантий прав субъектов федерации;

• проблема правовой, этнической и экономической асимметрии федерации;

• проблема обеспечения гражданских прав и свобод в субъектах Российской Федерации;

• проблема местного самоуправления.

Дискуссия о российском федерализме характеризуется некоторыми парадоксальными особенностями, отличающими ее от обсуждения других глобальных проблем:

1) сама ценность и существование федерализма в России ставятся под сомнение. Без ответа остаются два принципиальных вопроса: существует ли реально федерализм в России и является ли он адекватной ее потребностям формой государственного устройства? Поскольку границы проблемы очерчиваются нечетко, то на этот счет не сложилось сколько-нибудь общей точки зрения;

2) политические и правовые подходы к проблемам федерализма принципиально различаются, в результате чего на поставленные общие вопросы даются зачастую принципиально разные ответы.

Для юристов постановка вопроса о реальности или о необходимости федерализма в России бессмысленна, поскольку они считают, что вопрос государственного устройства решен в Конституцией 1993 г., где Россия определена как федеративное государство, а вслед за тем созданы все необходимые формальные институты и приняты соответстввующие федеральные законы. Политологи, изучающие то, что существует в объективной действительности, апеллируют к реальным отношениям между социальными и политическими группами, складывающимися в современном российском обществе.

Существуют, в то же время и чисто юридические дефекты положений, конституирующих модели российской федерации. Действующая Конституция России в принципе неисполнима из-за присущего ей внутреннего противоречия. С одной стороны, она основана на принципе признания только суверенитета Российской Федерации, что закреплено в ч. ст. 4 Конституции РФ, в которой говорится, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Можно согласиться с С.Бабуриным, отметившим косвенное подтверждение этого ч. 1 ст. 65, где сказано, что субъекты федерации находятся в Российской Федерации, а не объединяются в Российскую Федерацию. С другой стороны, в Конституции заложен принцип двойного суверенитета. Ч. 4 ст. 11 указывает, что отношения между федерацией, ее органами и субъектами федерации строятся на основании заключаемых между ними договоров, в том числе на основании федеративного договора. А это значит, что федерация и ее субъекты выступают во взаимоотношениях друг с другом как равноправные стороны и что субъекты федерации не находятся в ней, как сказано в ч. 1 ст.

65, а именно объединяются в федерацию.

Таким образом, на вопрос о том, сколько суверенитетов существует в России, Конституция РФ ответа не дает, отсылая к Федеративному договору и к частным договорам между центральной властью и каждым из ее субъектов, которые заключаются в индивидуальном порядке, что создает условия для произвольной трактовки вопроса и политической борьбы.

Расхождение между правом и политикой обусловило сосуществование двух направлений осмысления проблемы федерализма. У каждого из них есть свои основания и логика, в рамках каждого определенные проблемы выделяются как ключевые. Первое направление - преимущественно политический взгляд на проблему - сосредоточено прежде всего на ответах на общие вопросы, второе - преимущественно правовой взгляд на федерализм больше уделяет внимания конкретным вопросам.

Можно отметить, что политическая концепция российского федерализма не сложилась как нечто единое целое, а существует как достаточно эклектический набор идей.

Прежде всего, обращает на себя внимание скрытая унитарность российского федерализма. Федерализм в России, как и в других государствах, существует не сам по себе, а в определенной правовой и политической среде. Политическим фоном для развития федерализма в России выступает конституционный формализм, а правовым - юридический дуализм.

Под конституционном формализмом подразумевается тот факт, что Конституция в России существует как юридический акт, но как социально политическое явление конституционализм в России не сложился.

Закрепленные в Конституции РФ институты, включая федеративное государственное устройство, не подкреплены должным образом соответствующей социокультурной базой и политической практикой.

Юридический дуализм подразумевает разрыв между правовой нормой и реальной жизнью, дихотомию формального и неформального регулирования. Этот дуализм охватывает все стороны жизни общества, в том числе и то, что в России обозначают как федеративные отношения.

Из всей системы общих для федерализма свойств, в России можно обнаружить лишь несколько формальных признаков, в числе которых:

• юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию;

• выборные органы законодательной и исполнительной власти;

• наличие двухпалатного парламента;

• двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального центра и субъектов федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты Основы законодательства.

Другие признаки - такие как частичное разделение центрального и местного бюджетов, разделение центральной и местной компетенции, обеспечение прав и свобод граждан, вряд ли можно признать присущими только федеративному государству.

Однако федерализм - не столько институциональная обособленность регионов от центра, сколько их должным образом организованное взаимодействие. В нем, как в шахматах, главное - правила игры, а не доска и фигуры. В России, к сожалению, все наоборот. Здесь на федеративной доске расставлены федеративные фигуры, но партия играется по унитарным правилам. Взаимодействие федерального центра и регионов осуществляется не по конституционной партируре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров. В целом во взаимоотношениях центра и регионов продолжается знаменитая "схватка бульдогов под ковром"'.

До последнего времени в распоряжении центрального правительства было не так много ресурсов, но оно старалось ими умело пользоваться.

Во-первых, это федеральные спецслужбы со вытекающими отсюда возможностями сбора и обработки информации как о положении дел в регионе, так и о конкретных персоналиях^.

Во-вторых, это централизованные финансовые и кредитные ресурсы, выделяемые или не выделяемые тому или иному региону как субвенции (только 20% российских регионов являются донорами федерального бюджета, остальные живут за счет дотаций).

В третьих, это регулирование внешнеэкономической деятельности, прежде всего установление квот и выдача лицензий на экспорт, осуществление тарифной политики.

В четвертых, это влияние на политику естественных монополистов и крупных финансово-промышленных групп, от которых регионы зачастую зависят не меньше, чем от бюджетных дотаций.

В пятых, это информационный потенциал, прежде всего контроль за ' Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. - 2003. - № 3. - С. 55.

^ Именно поэтому принципиальное значение всегда имел спор о центральном либо местном подчинении региональных структур МВД, налоговой полиции и т.д.

электронными СМИ'.

В свою очередь, региональные лидеры до последнего времени имели ресурсы, обеспечивающие им значительную автономию от центральных властей.

Во-первых, возможность полного и безграничного использования так называемого "административного ресурса", т.е. творить административный произвол, практически неограниченный на "своей территории" никакими демократическими институтами.

Во-вторых, бесконтрольное распоряжение местным бюджетом, а также почти открытое прямое или косвенное управление деятельностью коммерческих структур в регионе.

В итоге либо центральная власть, манипулируя всеми имеющимися у нее в распоряжении средствами, добивалась от региональных лидеров адекватного поведения, либо стороны приходили к необходимости достижения политического компромисса. Яркий пример эффективного решения центральным правительством задачи "укрощения строптивого региона" - политика по отношению к Москве.

Москва как столица обладает огромным экономическим, политическим и кадровым потенциалом. Здесь собирается до 50% федеральных налогов. До 2001 г., опираясь на этот потенциал, столица довольно часто могла себе позволить игнорировать федеральное законодательство, включая нарушение Конституции РФ. До определенного момента федеральная власть мирилась с такой ситуацией, но затем были одновременно задействованы административные, экономические и информационные рычаги. Было усилено давление на правительство Москвы со стороны МВД и прокуратуры, возбужден ряд уголовных дел. На определенном этапе лояльное мэру руководство московской милиции было заменено. Затем ' Сохранение контроля за ОРТ и РТР имело и имеет принципиальное значение, особенно в условиях кризиса печатных и региональных СМИ.


усилилось финансовое давление, были свернуты федеральные программы по Москве (например, выделение средств из Федерального дорожного фонда), ограничены возможности столицы по сбору собственных налогов.

Антимонопольный комитет стал признавать противоречащими антимонопольному законодательству акты правительства Москвы по вопросам коммерческой деятельности. И, наконец, была предпринята сверхжесткая информационная атака на столичное руководство. Под этим прессом руководство Москвы было вынуждено не только отказаться от своих амбициозных политических планов на федеральном уровне, но и начать действовать в рамках норм Конституции РФ и федеральных законов.

Другая стратегия существует в виде стремления к достижению политического компромисса, эффективным примером которого в течение многих лет служили отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан - мусульманским анклавом в составе России, где этнический компонент играет очень существенную роль. При этом республика обладает значительным экономическим потенциалом, имея запасы нефти, развитые химический и автомобильный комплексы.

На первом этапе руководство Татарстана достаточно успешно разыгрывало карту "сепаратизма": в его Конституцию был внесен пункт о государственном суверенитете и верховенстве местных законов над законами России'. В результате долгих, скрытых от глаз общественности переговоров, "в дополнение" к Конституции республики был заключен договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ' Конституция Республики Татарстан провозгласила независимость республики от России: "Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения" (ст. 6). В ст. 1 конституции говорилось:

"Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние республики Татарстан". Ст. 59 не оставляла сомнений в сепаратистском отграничении от Российской Федерации: "Законы республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории...".

Республикой Татарстан (подобные договоры были заключены и с другими субъектами федерации, но мало где они носят столь ярко выраженный компромиссный характер.). В соответствии с ним федеральный центр делегировал руководству республики целый ряд своих полномочий. Но самое главное, было принято решение, на многие годы фактически освободившее Татарстан от перечисления денег в федеральный бюджет. В ответ власти Татарстана формально сняли вопрос о верховенстве своих законов над федеральными и, несмотря на то, что положение о государственном суверенитете осталось в Конституции республики, отказались от обсуждения темы самоопределения.

Примером неэффективного, вынужденного компромисса может служить разрешение политического конфликта в Приморском крае.

Владивосток - энергетически зависимый и отдаленный (поэтому плохо управляемый) регион. В течение многих лет там сохранялась социальная напряженность, спровоцированная среди прочих причин и многочисленными нарушениями законодательства со стороны местного руководства. Все попытки федерального центра привлечь к ответственности губернатора неизменно заканчивались провалом, так как последний умело манипулировал общественным мнением и максимально эффективно использовал местный административный ресурс, подавляя любую внутреннюю оппозицию. Только поставив в качестве представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе армейского генерала, центральная власть смогла, наконец, организовать достаточное давление на губернатора, вынудив его добровольно отказаться от переизбрания на новый срок и предоставив ему взамен министерский пост.

Важно, что во всех описанных выше случаях отношения между федерацией и ее субъектами складывались не на правовой основе. Проблемы решались в ходе скрытой от публики борьбы внутри аппарата исполнительной власти. Определяющее значение имели здесь наличные ресурсы сторон, в том числе и силовые. Можно ли такую форму взаимодействия рассматривать как федеративный механизм даже при наличии формальных атрибутов федеративного государства? - На наш взгляд, нет.

Организованного взаимодействия между федерацией и ее субъектами в России пока не сложилось. Формальные "правила игры" не совпадают с реальными. Федеральный центр не столько решает спорные вопросы с субъектами федерации, сколько обеспечивает их решение при помощи административного ресурса. В этом смысле в России пока нет принципиальной разницы между федеративной и унитарной формой организации.

Однако было бы ошибкой не замечать определенных изменений. Даже если абстрагироваться от федеративных формальных атрибутов, регионы (субъекты федерации) обладают сегодня в России значительной фактической обособленностью и автономностью. Конечно, в большинстве случаев это скоре следствие общего ослабления властной вертикали, чем результат сознательной федеративной политики. Но тем не менее факт остается фактом: "поводок", при помощи которого российский центр управляет регионами, значительно длиннее, чем принято в унитарном государстве.

Государственное устройство, реально сложившееся в посткоммунистической России, нельзя однозначно отнести ни к федерации, ни к унитарному государству. По всей видимости, это некоторая промежуточная, переходная форма. Для нее характерно наличие внешних атрибутов федерализма с сохранением сильной "унитарной компоненты" внутри. При этом реальное управление не осуществляется по официальным каналам, а основано на использовании властями всех уровней наличных административно-финансовых ресурсов в ходе скрытой борьбы "без правил". Однако степень автономии субъектов от центральной власти достаточно высока, а федеративные институты формально создают определенный фон для политической борьбы. Это неопределенное и неустойчивое состояние российской государственности порождает дискуссии о выборе дальнейшего пути развития: вперед к федерализму или назад к унитарности?

Еще одну принципиальную проблему можно сформулировать как политическую целесообразность федерализма. С 1918 г. Россия считается федеративным государством. Однако только после принятия Конституции 1993 г. стали предприниматься более или менее выраженные попытки воплотить конституционные принципы в политической практике. Но стремление сблизить конституционную теорию с политической практикой тут же привело к сомнениям в применимости федеративных принципов к российской реальности.

Отрицательное отношение к идее федерализма стало реакцией на развитие центробежных тенденций внутри страны к середине 1990-х годов, объединенных емкой формулой "разрушение вертикали власти". Поскольку данные тенденции стали развиваться вслед за принятием новой Конституции России одновременно с формированием системы "федеративных" отношений, то для части общества и выражающей ее взгляды политической элиты эти два процесса оказались ассоциативно связаны. Пытаясь найти причины усиливающейся дезинтеграции страны, именно стремление развивать федерализм начали ставить в вину власти.

Если в своей крайней, открытой форме идея возврата к унитарной организации государственной власти в России имеет немного сторонников, то количество людей, так или иначе склоняющихся к мысли о преимуществах унитарного устройства, достаточно велико. Основным аргументом в пользу этого является убеждение в несовместимости федеративных (равно как в целом демократических) принципов с русской политической и правовой культурой, в результате чего развитие федерализма В России приводит к развалу административной системы и усилению центробежных тенденций.

Подобные взгляды получили достаточно широкое распространение по следующим причинам:

1) в России преобладает слишком поверхностное и формальное представление о механизмах, обеспечивающих и поддерживающих государственное единство. Между тем, федерализм и унитарность - только оформление определенного государственного единства, а не его основа.

Реальные основания интеграционных процессов коренятся в экономической, культурной и социальной сферах. Именно там складывается тот общественно-политический консенсус, который венчает стабильное государственное образование. Не переход от унитарных механизмов к федеративным становится причиной распада государственной машины.

Причина - в отсутствии эффективно функционирующего внутреннего рынка, в посткоммунистическом идеологическом вакууме, в политической и социальной аморфности. Возлагать на федерализм ответственность за современный государственный хаос - значит путать причину со следствием;

2) суть федерализма в России зачастую сводится к выстраиванию отношений между федеральной властью и региональными правительствами.

Практически игнорируется действительный смысл федерализма как механизма обеспечения гражданской свободы и самоуправления, как необходимой составляющей системы разделения властей. Представление о том, что реальное федеративное государство может существовать без столь же реальных гражданского общества и конституционализма, - глубокое, но укоренившееся в России заблуждение. При этом все недостатки, свойственные переходной форме организации российского общества, стихийно сложившейся на протяжении последнего десятилетия, автоматически относятся на счет федерализма. Понимание федерализма в Э О случае деградирует до отождествления его с децентрализацией ТМ государственной власти;

3) при укрепления государственного механизма административными мерами, из вида упускается то, что дезинтеграция российского общества, обусловленная экономическими и социокультурными факторами, десятилетиями сдерживалась именно за счет жесткости административной системы, сугубо унитарной по своей природе. Именно тогда, когда ресурс этой унитарной системы был практически полностью исчерпан, дезинтерация из скрытой превратилась в явную болезнь российского общества. Псевдофедерализм стал паллиативной мерой лечения, которая не принесла и не могла принести реального результата. Но движение назад бессмысленно. Двигаться можно только вперед - от ложного и формального федерализма к реальному и содержательному.

Федерализм не только не противоречит, но и предполагает достаточно жесткую централизацию. Он возможен лишь в условиях хорошо организованного взаимодействия властей с жестким разделением полномочий и сфер ответственности, с гарантиями как исполнения федеральных законов, так и невмешательства федеральной власти во внутренние дела субъектов.

В этом смысле меры по восстановлению "властной вертикали" не представляют никакой угрозы федерализму. Другое дело, если действия по воссозданию управляемости государственной машины не будут сопровождаться соответствующими экономическими и политическими мерами, позволяющими федеральной власти и субъектам федерации строить партнерские отношения в рамках действующего правого поля.

Наряду с пока еще нерешенными общими вопросами российского федерализма, в его новейшей истории обозначился целый комплекс проблем, отражающих глубинные противоречия в развитии российского общества и внешне проявляющихся в форме диспропорций и асимметрий. К числу наиболее заметных относят политическую, экономическую и правовую асимметрию Российской Федерации.

Политическая асимметрии российских федеративных отношений, проявляется, прежде всего, в несовместимости политических систем на федеральном и региональном уровнях. Все значимые политические события в стране за последнее десятилетие происходили и происходят только на федеральном уровне. Положительно при этом то, что отношения центральной власти с органами власти и управления субъектов федерации, внешне введены в определенные формальные рамки, что оказывает сдерживаюш;

ее влияние на федеральное правительство.

На региональном уровне наблюдается прямо противоположная ситуация. Федеральные политические процессы лишь внешне задели политическую жизнь регионов. Изменения во власти и ее конфигурация выразились в смене руководства регионов (и то далеко не везде), в изменении наименований органов власти и управления, а характер взаимоотношений власти и общества остался прежним. Степень свободы местного общества от местной власти сегодня минимальна. В некоторых отношениях положения изменилось даже в худшую сторону в сравнении с коммунистической эпохой, когда произвол местного начальства в определенной степени сдерживался жестким контролем центра, стремившегося поддерживать хотя бы видимость соблюдения законности.

Теперь же местная власть склонна трактовать федерализм как основание для "невмешательства" центра в свои внутренние дела. Случаи, когда центральная власть добивается восстановления порядка и законности вопреки сопротивлению администрации субъекта федерации, сегодня в России не норма, а исключение, дающееся дорогой ценой и достигающееся при помощи не ординарных правовых процедур, а специальных акций, осуществляемых уже описанными методами.

Общество же собственными ресурсами для контроля местной администрации не обладает. Деятельность местных законодательных собраний либо находится под полным контролем главы исполнительной власти субъекта (губернатора), либо последний в состоянии ее полностью игнорировать'.

Региональные СМИ финансово полностью зависят от местной администрации, так как экономических механизмов, способных обеспечить рентабельность местной прессы, практически не существует. В тех редких случаях, когда региональные СМИ выходят из-под контроля (как правило, если финансирование берет на себя крупный бизнес, заинтересованный в смене власти), к ним применяются жесткие административные меры при полной поддержке судебных органов.

Местное самоуправление пребывает в убогом состоянии. Прежде всего, оно несостоятельно экономически. Выборы глав местного самоуправления в условиях тотального контроля за прессой и финансовыми ресурсами со стороны губернских властей превращаются в большинстве случаев в формальность. На уровне субъекта федерации по-прежнему действует пресловутая административно-командная система управления.

Зачастую между губернатором и мэром областного центра разворачивается настоящая борьба (при условии, что последний сумел заручиться поддержкой федерального центра и крупного капитала ).

Таким образом, в рамках российского федерализма относительная демократия на федеральном уровне сталкивается с едва замаскированным авторитаризмом на региональном уровне. Эта диспропорция во многом ' Иллюстрацией этому может служить борьба Законодательного Собрания Санкт Петербурга против решения о переносе сроков губернаторских выборов, принятого со всеми мыслимыми нарушениями законов.

^ В целом власть губернаторов сегодня в конечном счете ограничена лишь властью олигархов. Если губернатор "переходит дорогу" той или иной финансово-экономической группе (местной или московской), то появляется шанс проявиться росткам демократии.

девальвирует идею федерализма, поскольку для преодоления сопротивления региональных элит центральная власть сама вынуждена постоянно выходить из правовых федеративных границ, прибегая к отнюдь не демократическим методам давления.

Решение данной проблемы лежит в плоскости проведения радикальной административной реформы на федеральном уровне и пересмотре концепции местного самоуправления, В первом направлении федеральная власть уже сделала несколько шагов, введя должности представителей президента по семи вновь образованным федеральным округам, реорганизовав аналогичным образом структуру МВД и ряд других ведомств.

Эта реформа прямо не затрагивает "федеративные основы" российской государственности, являясь по сути рабочей реформой администрации президента и ряда федеральных ведомств. Но она может иметь определенное значение для развития федерализма, если будет углублена в нужном направлении.

Задача состоит в том, чтобы сделать федеральнз^ю власть способной поддерживать соблюдение федеральных законов, прежде всего гарантирующих гражданские права и свободы, а также право собственности и свободу торговли (здесь у России те же задачи, которые США решали столетием ранее) на всей территории страны. По всей видимости, логика развития событий будет подталкивать к формированию агентств федеральных органов в каждом регионе, руководство которых станет формироваться непосредственно федеральным центром. Они и будут обеспечивать выполнение федеральных законов независимо от позиции местных властей. При этом федеральная власть полностью не будет вмешиваться в вопросы, отнесенные к компетенции субъекта федерации. Не исключено, что создание федеральных округов может рано ли поздно подтолкнуть процесс "территориальной реформы" и изменения границ нынешних субъектов федерации.

Однако пока о таком развитии событий говорить рано. Реформа проводится достаточно непоследовательно. Статус и полномочия новых "генерал-губернаторов" до сих пор четко не определены. Их влияние на политический процесс пока скорее неформальное. Границы федеральных округов, совпадающие с границами военных округов, при неблагоприятном стечении обстоятельств могут стать линиями новых напряжений.

Произведенные преобразования сегодня можно расценивать как промежуточный шаг, на котором решатся сугубо тактические задачи, его успешность во многом зависит от того, каковы будут дальнейшие шаги и как они будут вписаны в контекст общей конституционной реформы.

Такую же оценку заслуживает и другая инициатива федерального центра по изменению порядка формирования верхней палаты парламента Совета Федерации. Губернаторы и главы законодательных собратий потеряли возможность представлять свои регионы в парламенте. Но реорганизация проводилась чрезвычайно мягко, поскольку:

1) замена была произведена поэтапно, в течение полутора лет;

2) главы администраций получили возможность назначать своих представителей;

3) в качестве компенсации при Президенте РФ был создан совещательный орган - Государственный Совет, дополнительно связывающий региональных лидеров с Президентом.

Итог реформ, как и в случае с созданием федеральных округов, оказался компромиссным. Губернаторы потеряли возможность открыто использовать Совет Федерации как рычаг воздействия на центральную власть, но центральная власть не обрела новых способов воздействия на губернаторов. Дальнейшая судьба этой реформы также зависит от последующих шагов, в частности от готовности власти поставить вопрос о выборности членов Совета Федерации (не обязательно сразу прямых).

Заметим, что Совет Федерации оказался самым динамичным органом в системе высших органов власти российского государства'. В разных политических контекстах он играл различную ситуационную роль.

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. преобразовал Совет Федерации из "политической биржи" в "политическую брокерскую контору". Теперь это посредник для работы с посредниками. Логика политического развития неизбежно превратит Совет Федерации в крупнейшую лоббистскую организацию России. Этот орган как будто специально сконструирован для реализации лоббистских функций.

Нынешний Совет Федерации целиком состоит из представителей деловой и политической элиты, а само состояние Совета Федерации можно было бы определить как неустойчивое политическое равновесие.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.