авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Сироткин, Микаил Владимирович 1. ОсоБенности федерализма на современном этапе развития России 1.1. ...»

-- [ Страница 4 ] --

Объективно прагматические деловые интересы значительной части его членов будут способствовать тому, чтобы его работа была политически конструктивной и Совет Федерации сохранялся как посредник для переговоров.

В перспективе, по всей видимости, в Совете Федерации будет наблюдаться рост политического авантюризма, потеря управляемости, стремление выдвигать масштабные политические инициативы и влиять на федеральную кадровую политику. Одновременно будет нарастать давление со стороны общественности, которая все чаще начнет ставить под сомнение представительный характер этого органа, а, возможно, и соответствие Конституции РФ нынешнего порядка его формирования. Когда эти две ' Во многом из-за того, что в Конституции РФ способ формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ определен очень нечетко. Р.Абдулатипов предлагает формировать Совет Федерации РФ с учетом представительства национальностей. - См.: Абдулатипов Р.Г. Госзаказ на образцового гражданина // Рос. газ.

-2001.-23 мая.

^Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика. - С. 61.

линии достигнут критических отметок, возникнет вопрос о дальнейшем реформировании Совета Федерации.

Развитие местного самоуправления должно было бы стать одним из стратегических направлений становления российского федерализма. Только сильное самоуправление способно поставить более или менее жесткий заслон административному произволу губернаторской власти. Однако это наиболее трудноразрешимая проблема. Местное самоуправление - институт, эффективность которого в наивысшей степени зависит от культурных традиций и социальной обстановки. К сожалению, исторически Россиия не имела прочных традиций в данной сфере, хотя это не значит, что их совсем не было. Сегодня законодательство скорее опережает готовность населения взять на себя часть бремени ответственности за управление местными делами, чем следует за реальными общественными изменениями.

Реальная способность россиян к самоуправлению, по всей видимости, находится сегодня на уровне решения вопросов в местах их компактного проживания. Прочее превращается в пустую формальность и отдается на откуп чиновничеству. Закон же предусматривает возможность самоуправления целых районов, территории которых зачастую сравнимы с территориями небольших европейских государств. В итоге возникла "зона безответственности" под названием "местная администрация". Власти субъекта по Конституции РФ не могут ее жестко контролировать как орган местного самоуправления, не входящий в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), а население просто неспособно к этому.

Вряд ли быстро удастся найти простой выход из этого положения.

Направление поисков может быть подсказано историческим опытом практикой земства. Не самоуправление, а участие в управлении как переходная форма общественного контроля способно стать для России компромиссным и эффективным решением. При этом там, где самоуправление реально допустимо и эффективно, оно должно быть обеспечено собственными бюджетными ресурсами.

Еще одна проблемная точка становления российского федерализма экономическая асимметрия.

В Российской Федерации диспропорция экономического развития областей привела к трансформации, перерождению всего механизма осуществления власти. Непосредственная причина этого в том, что наполнение российского федерального бюджета происходит за счет отчислений только приблизительно 20% территорий. Остальные субъекты федерации сначала отдают средства в федеральный бюджет, а потом получают их оттуда обратно в виде субвенций. Следствие такого положения дел - с одной стороны, перманентное стремление регионов-доноров к автономии и независимости от центра, а с другой - полная фактическая зависимость спонсируемых регионов от центра, превращающая их конституционные полномочия в пустые декларации. Но самое главное следствие - придание центральному правительству не свойственных для федерального государства функций.

Российский федерализм сегодня существует через перераспределение финансовых средств от "богатых" регионов в пользу "бедных"'. Для того чтобы быть способным выполнять эту миссию, федеральный центр должен возвышаться над регионами, обладая способностью получать от них ресурсы. Ни о каком конституционном взаимодействии, федеральных отношениях при таких условиях не может быть и речи. Нормализация отношений между центром и регионами на почве конституционного федерализма возможна только тогда, когда перераспределение ресурсов перестанет быть основной и повседневной функцией правительства.

' Только в Российской Федерации существует понятие "дотационный регион" (прим.

авт.).

Сегодня, несмотря на все разговоры о необходимости развивать регионы, пропорция распределения налогов между центром и субъектами федерации постоянно меняется в пользу центра, хотя необходимость оставлять больше средств в регионах осознается всеми. Но решить эту проблему можно, только сняв нагрузку с федерального центра. Прежде всего, это касается поддержания правопорядка в Чечне. Поэтому реально говорить о существенном сокращении средств, аккумулируемых в федеральном бюджете, можно будет лишь при достижении политической стабильности в стране.

Существуют разные подходы к решению этой проблемы. Внимания заслуживают два из них. Во-первых, проблема может быть частично решена через бюджетную и налоговую реформу. Здесь принципиальное значение имеют место уплаты налогов и способ их дальнейшего распределения между бюджетами. Как известно, налог в России собирается по месту регистрации предприятия или его филиала, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В результате наиболее наполняемыми оказываются бюджеты крупных городов, где расположены центральные офисы национальных компаний. Однако общие последствия перехода к отчислению налогов по месту осуществления экономической деятельности трудно поддаются учету.

К тому же он встретит ожесточенное сопротивление со стороны крупных городов, заинтересованных в сохранении status quo.

Во-вторых, проблема может быть решена за счет осуществления административно-политической реформы. Сегодня в России 89 субъектов федерации, и это почти предел с точки зрения сохранения управляемости политическим процессом. Наряду с субъектами, имеющими потенциал нескольких европейских стран, есть территории с мизерной численностью населения и почти полным отсутствием ресурсов. Объективно напрашивается вопрос об укрупнении субъектов федерации. Причем оно должно происходить таким образом, чтобы соединялись экономически сильные и слабые образования. Это позволило бы решить целый комплекс вопросов:

• упростить государственное устройство, сделать федерацию более управляемой;

• увеличить ресурсы каждого отдельно взятого субъекта федерации (включая не только финансы, но и культурный, кадровый, образовательный потенциал), сделав его полноценным участником федеративных отношений;

• избавить федеральный центр от несвойственной ему функции перераспределения ресурсов.

Поскольку практическое воплощение в жизнь такой реформы осложнится из-за сопротивления региональных элит, осуществить ее можно только в рамках крупномасштабной конституционной реформы, на которую может быть способна только мощная общенациональная партия, пользующаяся безусловной поддержкой населения, опирающаяся на четкую программу и ресурсы.

Наконец, важной проблемой остается правовая асимметрия. Различие статусов субъектов федерации, объясняемое, как правило, исключительно историческими причинами, - наиболее очевидная диспропорция в структуре Российской Федерации, причем прямо вытекающая из действующей Конституции, Эта асимметрия многоуровневая, она задает разный правовой режим для республик в составе России и для краев, областей, с одной стороны, и для автономных национальных округов в составе краев и иных административно-территориальных единиц - с другой. Кроме того, как следствие этой диспропорции возникает конституционная конкуренция между краем, с одной стороны, и входящим в его состав автономным национальным округом - с другой. В определенном смысле первые две диспропорции можно обозначить как первичные, третью - как вторичную.

Прежде всего, о первичной асимметрии. Наделение особым статусом национальных республик в составе России и национальных округов в составе краев имеет историческую природу. Частично истоки этого лежат в том, что концептуально в основе создания РСФСР действительно лежала идея "автономизации", развивавшаяся Л.Д.Троцким. Вмешательство В.И.Ленина, настоявшего на федерации, повлияло на оформление, но не саму суть процесса создания советского государства. Хотя Советская Россия стала называться федеративной республикой, по сути это была унитарная республика со сложной "многоэтажной" системой национальных автономных образований.

В советский период все это. значения не имело. Федерализм тогда касался больше формальной, чем реальной политики. После распада СССР в 1991 г. республики, находившиеся на "верхнем уровне" автономной иерархии, стали независимыми государствами. Зато два нижних уровня достались по наследству Российской Федерации.

Поскольку весь процесс создания новой российской государственности был достаточно непоследовательным и эклектичным, вновь объявленная федерация вобрала в себя обломки старой советской государственности.

Естественно, это противоречило и здравому смыслу, и задачам строительства целостного, современного демократического государства. Однако, поскольку реального общенационального движения в пользу федерализма в России не было ни до, ни после принятия Конституции, а центральная власть выступавшая движущей силой государственного строительства, была настолько слаба, что не могла диктовать свою политическую волю, в новый федерализм пришлось включить все старые автономии с их правами, теряющими всякий смысл в новой системе отношений.

В Конституции РФ различия между субъектами федерации одного уровня, имеющими разный статус, сведены к минимуму. Из нее не вытекает предоставление республике полномочий, существенно больших, чем у края или области, за исключением сугубо формальных моментов (наличие собственных президентов вместо губернаторов и глав администраций.

собственных парламентов вместо законодательных собратий, собственных верховных судов вместо областных и краевых судов). Реальные различия возникли "за скобками" конституционных положений. "Государственные образования" в составе России осуществили самозахват дополнительных полномочий в своих конституциях и других местных законодательных актах.

Наиболее одиозную часть этих "захваченных" полномочий, такую как право отменять действие федеральных законов на своей территории, впоследствии они вынуждены были отдать. Но кое-что, опираясь на неясность формулировок Конституции РФ, субъектам удалось сохранить, в особенности в отношении финансовых и налоговых льгот, что было закреплено в договорах между федерацией и субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако сегодня общая тенденция состоит в том, что по мере укрепления центральной власти происходит свертывание ранее предоставленных привилегий, в результате чего различие статусов субъектов приобретает все более и более виртуальный характер.

Теперь о вторичной асимметрии. В отличие от различий между краем и республикой, национальным округом и районом проблема во взаимоотношениях между округом и краем, в состав которого он входит, основана на конституционной коллизии. Конституция 1993 г., оставляя национальный округ в административном подчинении краю, наделяет его полномочиями субъекта Российской Федерации. При этом не делается исключения из конституционного положения о равенстве прав всех субъектов федерации. Эта коллизия изначально чревата конфликтом по вопросам бюджетных платежей, становящимися практически неизбежным в ситуации, когда основная экономическая деятельность сосредоточена именно на территории национального округа, но средства при этом должны изыматься в краевой бюджет'. Даже если решить конституционные ' Именно такая ситуация сложилась в отношениях между Норильским и Красноярским краем, Ханты-Мансийским автономным округом и Тюменской областью разногласия при помощи Конституционного Суда РФ, политические разногласия между этими субъектами останутся и будут давать о себе знать при решении любого экономически значимого вопроса.

Правовая асимметрия Российской Федерации - индикатор ее нестабильности, свидетельствующий о том, что нынешняя федерация пока еще в большей степени базируется на фундаменте старой советской государственности, чем на собственных основаниях. Это один из серьезнейших аргументов в пользу продолжения конституционного федеративного процесса, в ходе которого существующие противоречия необходимо преодолеть. В том числе, должны быть, наконец, разделены алгоритмы решения национального вопроса и вопрос о федерализме.

Национальный вопрос призваны решать законы, защищающие права национальных меньшинств, а федерация должна строиться как симметричное однопорядковое государственное образование'.

Все названные диспропорции и асимметрии в развитии российского федерализма не случайны. Они отражают реальные глубинные противоречия в самой сущности федерализма в России и должны преодолеваться по мере его становления как реального фактора политической жизни.

Таким образом, можно констатировать, что российский федерализм существенно отличается от того, что принято обозначать данным термином на Западе. Его в большей степени характеризует формализм, предполагающий акцент на организационно-правовой форме государственного устройства, и утилитаризм, основанный на традиции инструментального отношения к федерализму как способу решения политических проблем, стоящих перед властью. В то же время социальная сущность и реальное политическое содержание федерализма недооцениваются. Исторически федерализм был идеей, призванной как ' Пастухов В.Б. Указ. раб. - С. 63-64.

П М Ч приостановить распад империи за счет введения элементов О ОЬ формальной децентрализации, так и смягчить остроту этнических разногласий внутри общества.

Истоки подлинного федерализма находятся в гражданском обществе.

Реальный федерализм может быть сформирован одновременно, параллельно с гражданским обществом, но не раньще его. Именно поэтому федерализм в России нельзя учредить формально-правовым путем.

Противоречия в оценке состояния российского федерализма следствие различий формального и содержательного подходов. С формально-правовой (административной) точки зрения федерализм в России есть неоспоримая данность, с содержательной (социальной и политической) - он только потенция, которая не не стала действительностью.

Российский федерализм пока предстает как политический символ, а не действующий принцип, как символ добрых демократических намерений.

Поэтому любые формальные реформы в данной области без подведения под них реальной социально-политической базы сами по себе будут недостаточными и фрагментарными.

Наряду с констатацией символического характера сегодняшнего российского федерализма нельзя не отметить реальные позитивные тенденции в развитии российского общества. По многим причинам создание подлинно федеративного государства, по форме и по сути, может рассматриваться как безальтернативное условие выживания российской государственности. Но это во многом будет другой федерализм, чем тот, который существует в современной России.

ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ РОССИИ S 1. Роль решений Конституционного Суда в регулировании федеративных отношений Во всех федеративных государствах в регулировании федеративных отношений важную роль играют органы конституционного правосудия.

Органы конституционного правосудия выполняют функцию правового средства защиты, сохранения и обеспечения нормального функционирования федерации. Эта функция ограничена экономическими, социальными и политическими средствами, играющими решающую роль в решении федеративных отношений \ В большинстве федеративных государств конституционное правосудие осуществляется на двух уровнях - федеральном и местном. Не стала исключением в этом и Россия. Однако решающая роль в осуществлении конституционного контроля, в том числе в сфере федеративных отношений, принадлежит федеральным органам, которые наделены рядом исключительных полномочий по решению многообразных конфликтов, возникающих между федерацией и ее субъектами, только их решения по делам об этих конфликтах являются окончательными и обязательными для ' В этом отношении характерен пример югославской федерации, распавшейся в начале 90-х гг., прежде всего, по таким политическим причинам как сепаратизм и авторитаризм политического режима. При этом Конституционный суд Югославии неоднократно обращал внимание Союзной скупщины на открытое нарушение законами и подзаконными актами республик федеральной конституции и федеральных законов. Такое нарушение было характерно не только для республик, вставших на путь отделения.

Однако вмешательство Конституционного суда на практике не привело абсолютно ни к какому действию. - См.: Nikolic Р. Rozpad Socialisticke Federativni Republiky Ygoslavie a vytvoreni novych statu (ustavni asjecty) // Pravnik. - 1994. - № 7. - P. 647, 658. - Разумеется, этот негативный опыт должен быть учтен российской практикой.

всех государственных органов и должностных лиц как федерации, так и ее субъектов (при американской модели формально эти решения обязательны только для сторон, участвуюпдих в деле и для всех нижестоящих судов)'.

Особенностью споров в федеративном государстве является то, что практически все они в той или иной степени затрагивают федеративные отношения. В то же время все федеративные споры можно разделить на две сферы:

1) связанные с взаимоотношением федерации в целом и ее субъектов;

2) связанные с взаимоотношением субъектов федерации между собой.

Наиболее типичными являются федеративные споры, касающиеся:

•о соответствии общефедеративной конституции федеративных правовых актов;

• о соответствии общефедеративной конституции законодательства субъектов федерации;

• о соответствии конституциям субъектов Российской Федерации законодательства ее субъектов;

• о соблюдении установленного разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, в особенности в сфере совместной компетенции.

Мировой опыт свидетельствует о том, что возникновение данных споров - явление во многом объективного характера, обусловленное значимостью и сложностью регулирования в политико-юридическом плане федеративных отношений, их динамичностью и спецификой. В таких условиях необходим эффективный механизм разрешения споров в этой ' На практике это различие в характере и правовых последствиях решений высших органов конституционного правосудия не так уж велико. Решения федерального Верховного суда по конституционным вопросам имеет столь же общеобязательный характер, как и решения федерального Конституционного суда. - См.: Сравнительное конституционное право. - С. 232.

жизненно важной сфере, без которого невозможно нормальное, прогрессивное функционирование федеративного государства.

В советское время федеративные споры решалась в основном политическими органами. Партийные инстанции при принятии решений в сфере межнациональных, федеративных отношений в подавляющем большинстве случаев игнорировали Конституцию, нарушали советские законы. Определенными полномочиями наделялись и высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти'. ^ В советский период на практике деятельность полномочных государственных органов по разрешению споров в федеративной сфере была незначительной и касалась в основном вопросов приведения конституций, законодательства республик в соответствие с Конституцией и законодательством СССР. По установившейся еще в 20-е гг. практике спорные вопросы решались главным образом в предварительном порядке^.

С началом перестроечных процессов предполагалось, что основная роль в деле разрешения данным проблем будет принадлежать на уровне Советского Союза наделенному обширными полномочиями Комитету конституционного надзора СССР, начавшего свое функционирование в мае ' Так, с 1936 по 1991 г. это были Президиум Верховного Совета СССР на уровне Союза ССР, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик на уровне союзных и автономных республик. На практике обнаружив несоответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР Президиум Верховного Совета СССР ставил перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствии с Конституцией или законами СССР. При необходимости он мог издать указ по данному вопросу, что означало вступление в силу ст. 74 Конституции СССР, согласно которой в случае несоответствия должны действовать общесоюзные Конституция и законы. Президиум Верховного Совета СССР также наделялся правом отмены постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Советом Министров союзных республик, не соответствовавших закону путем издания соответствующих указов.

^ Например, отдельные расхождения в УК и УПК союзных республик с общесоюзными Основами Президиумами Верховных Советов союзных республик были устранены в предварительном порядке. - См.: Калинычев Ф.И. Президиум Верховного Совета СССР. - М., 1969. - С. 41-43.

1990 г. Но фактически Комитет конституционного надзора был исключен из решения споров в сфере федеративных отношений. В РСФСР также предполагалось создание Комитета конституционного надзора. Этот орган не был создан, поскольку Россия перешла к иной форме решения конституционных споров - конституционному суду^.

С 1992 г. главенствующее место в разрешении федеративных споров в России занял Конституционный Суд РФ. В 1992-1999 гг. Конституционным Судом РФ были приняты решения по 54 делам, в которых рассматривались те или иные федеративные проблемы. Подобные споры рассматривались также в ходе проверки по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле'*. Позиция ' См.: Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР" // ВСНД ВС СССР. -1989.

- № 29. - Ст. 572.

^ С учреждением в 1990 г. поста Президента СССР на практике именно этот орган стал основным в деле разрешения спорных вопросов в сфере федеративных отношений.

Президентом СССР было принято 11 указов по данным проблемам (Указ от 1 декабря 1990 г. "О некоторых актах по вопросам обороны, принятых в союзных республиках", Указ от 23 апреля 1991 г. "Об актах, принятых Армянской СССР" и др.). Главенствующая роль Президента в деле разрешения спорных вопросов в сфере федеративных отношений вызывает ряд сомнений. Вьшужденность таких решений обусловливалось сложной социально-экономической и политической обстановкой в стране в тот период, и в особенности острейшим противостоянием центра и республик, фактическим отсутствием органа, который бы осуществлял оперативное и эффективное решение спорных вопросов в межнациональной и федеративной областях. Осуществление Президентом указанных полномочий не способствовало повышению его престижа. Поскольку Президент СССР выступал на стороне центра, то он не имел поддержки республик, без чего его эффективное функционирование в федеративном государстве было весьма проблематичным.

^ Например, дело о проверке конституционности Постановления Верховного Совета РФ от 18 декабря 1991 г. "О толковании ст. 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР";

дело о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" (ВКС. -1993. - № 2-3. - С. 4-9;

СЗ РФ. -1997. - № 51. - Ст. 5877;

1999. - № 31. - Ст. 4037).

" См.: дело о проверке конституционности п. «б» 2 ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом тульского областного суда (СЗ РФ. - 1997. - N° 28. - Ст. 3498;

№ 45. Ст. 5241).

Конституционного Суда РФ по отношению к федеративным спорам нашла свое отражение и в его полномочиях по толкованию Конституции РФ'.

В рассматриваемой сфере предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ стали как взаимоотношения между Федерацией в целом и ее субъектами, так и взаимоотношения субъектов РФ между собой. Наиболее важными спорами являются споры о соответствии Конституции Российской Федерации общефедеративных правовых актов, законодательства субъектов Федерации;

о соответствии конституциям субъектов текущего законодательства субъектов РФ;

о соблюдении установленного разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами и в особенности в сфере совместной компетенции.

Статистические данные свидетельствуют о том, что почти 60% дел Конституционного Суда РФ, связанных с разрешением федеративных споров, касались двух основных вопросов:

1) организации и деятельности органов государственной власти различных уровней;

2) прав и свобод граждан.

Возникновение споров по проблемам организации и деятельности органов государственной власти во многом обусловлено новыми подходами в данной области, связанными прежде всего с поиском эффективных решений по созданию нового федерализма в нашей стране. Особо сложным здесь является вопрос о механизме разделения полномочий между органами государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали. Объясняется это тем, что этот чрезвычайно сложный механизм требует определенного времени для отработки и в данной области многое выпадает из поля правового регулирования.

' См.: постановление от 28 ноября 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ;

постановление от 10 июня 1998 г. о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ (СЗ РФ. -1995. - № 49. Ст. 4868;

1998- № 25. - Ст. 30004).

Вопросы федеративного устройства решались Конституционным Судом РФ на различных этапах общественного развития Российской Федерации. В деятельности Конституционного Суда РФ выделяют два основных периода, совпадающих с этапами общественного развития нащей страны.

На первом этапе (январь 1992 г. - октябрь 1995 г.) главный акцент в деятельности Конституционного Суда был направлен на реализацию Федеративного договора 1992 г., блокирование дезинтеграционных процессов, утверждение общефедерального стандарта прав человека во всех субъектах РФ.

Начало второго периода связано с принятием новой Конституции РФ в 1993 г., принятием Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в 1994 г. С этого времени в центре внимания Конституционного Суда РФ стали прежде всего вопросы обеспечения государственной целостности России, установленного Конституцией соотношения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, единства государственной власти, утверждение принципов демократического федеративного государства с республиканской формой правления в организации и функционировании государственной власти в субъектах РФ, защиты общефедерального стандарта прав человека во всех субъектах Российской Федерации'. Понимание Конституционным Судом РФ спорных федеративных вопросов, выражено в правовых позициях, содержащихся в его решениях.

Конституционный Суд Российской Федерации однозначно установил, что республики, входящие в состав Российской Федерации, не обладают ' См.: Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единство конституционного пространства // Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992-1996 / Сост. и отв. ред. Морщакова Т.Г. - М., 1997. - С. 596.

суверенитетом в условиях Российской Федерации как конституционной федерации.

Заметную роль в обеспечении равноправия субъектов Российской Федерации сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П "О проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации"'.

В данном постановлении Конституционный Суд, казалось бы, касающемся частного вопроса внутрифедеративных отношений, сформулировал ряд правовых позиций относительно разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также равенства конституционного статуса субъектов Федерации независимо от их видов, защиты их конституционных прав, соотношении правового и фактического равенства субъектов Федерации и вытекающих из учета такого соотношения обязанностей федеральных органов государственной, прежде всего законодательной, власти.

В Постановлении раскрыто содержание конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации, что следует не только из ч. и 4 ст. 5, но и из ч. 3 ст. 11, ст. 71, 73, 75 Конституции РФ. Важной составляющей общего принципа равноправия субъектов, по мнению Суда, является положение о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой, что, в частности, означает:

а) единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

б) необходимость установления федеральным законодателем единых СЗ РФ. -1996. - № 29. - Ст. 3543;

ВКС. -1996. - № 4.

правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Российской Федерации.

Изъятия из таких единых правил, устанавливаемые для отдельных субъектов и не имеющие под собой правовых и фактических оснований, не отвечают конституционному требованию о равноправии субъектов Российской Федерации'.

С принципом равноправия субъектов Российской Федерации и объема полномочий федерального законодателя связан вопрос о соотношении правового равенства субъектов и их потенциалов и уровня социально экономического развития. Из правовой позиции Конституционного Суда следует, что равноправие субъектов не означает их фактического равенства, а неравенство в уровне социально-экономического развития или в иных сферах не может влечь за собой неравенства конституционного статуса этих субъектов. Это, в свою очередь, накладывает на федерального законодателя обязанность учитывать региональные особенности как необходимого условия-соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.

Решение вопроса охраны государственного суверенитета Российской Федерации наиболее полно нашло отражение в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором Конституционный Суд ' Эбзеев Б. С. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П / Комментарий к Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Под ред. Эбзеева Б.СЛЛ.- М., 2000. - С. 414-415.

пришел к выводам. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации исключает суш;

ествование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Содержащееся в ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полономочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации,,и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается'.

Конституционный Суд РФ констатировал, что содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловлено тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу Конституции РФ республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Признание за республиками суверенитета, при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий СЗ РФ. - 2000. - № 26. - Ст. 3176.

суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным суверенным государством.

В этом же постановлении Конституционным Судом РФ была сформулирована позиция по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации основных законов субъектов РФ, согласно которой, исходя из конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в России, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ.

В Определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-П по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан подтверждено, что именно в силу Конституции Российской Федерации республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и наделить себя соответствующими свойствами не могут;

сохранение в конституциях положения о республике как суверенном государстве - даже с оговоркой, что ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения противоречит Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд неоднократно отмечал, что такой атрибут суверенной государственности как республиканское гражданство, как и регистрация граждан по месту пребывания и постоянного места жительства, не могут быть условием реализации конституционных и иных прав и свобод граждан.

Непризнание гражданства республик, входящих в состав Российской Федерации косвенно подтверждается решениями Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия Алания" от 24 ноября 1995 г. № 14-П' и от 22 января 2002 года по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 69, ч. 2 ст. 70 и ст. 90 Конституции Республики Татарстан, а также п. 2 ст. 4 и п. 8 ст. 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М.Салямова, о проверке конституционности ряда положений законов республик, непосредственно связывающих реализацию избирательных прав с наличием республиканского гражданства.

В Постановлении от 24 ноября 1995 г. Конституционным Судом была сформулирована правовая позиция, относящаяся не только к вынужденным переселенцам из Республики Северная Осетия-Алания, а имеющая общее значение: наличие регистрации по месту постоянного или преимущественного проживания является одним из оснований для включения гражданина в соответствующий список избирателей независимо от места его фактического проживания^.

В Постановлении от 22 января 2002 г. рассматривалось положение Конституции Республики Татарстан, предусматривающее в качестве условий реализации пассивного избирательного права на выборах в Государственный Совет Республики Татарстан наличие республиканского гражданства и постоянное проживание или работу на территории данного избирательного округа.

Правовая позиция Конституционного Суда состоит в том, что такие условия не могут искажать конституционные принципы избирательного права, а также отменять или умалять само принадлежащее гражданину ' СЗ РФ. -1995. - № 48. - Ст. 4692;

ВКС РФ. -1995. - № 6.

^ СЗ РФ. - 2002. - № 6. - Ст. 627.

^ Комментарий к Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Т.2. - С. 209.

Российской Федерации избирательное право. Установление субъектом Российской Федерации условий, связанных с наличием гражданства республики, а также с постоянным или преимущественным проживанием на ее территории (или на территории конкретного избирательного округа), означает, что граждане Российской Федерации, которые этим условиям не отвечают, данного права лишаются. Однако, по смыслу статьи 32 (ч. 2) во взаимосвязи со статьями 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, каждый гражданин Российской Федерации обладает на территории Российской Федерации правом быть избранным в органы государственной власти, в том числе в органы государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации на основе принципа равного избирательного права. Отсюда следует, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории;

субъект же Российской Федерации, устанавливая своими нормативными актами расходящиеся с федеральным регулированием дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, нарушает равенство избирательных прав граждан Российской Федерации.

По проблемам обеспечения единства и разделения властей в Российской Федерации, правовые позиции Конституционного Суда РФ изложены, в частности, в постановлениях от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края;

от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области;

от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения.

автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом"'.

В этих актах были закреплены три позиции:

1) разделение властей, установленное в Конституции РФ, одна из основ конституционного строя Российской Федерации в целом - не только для федерального уровня, но и для уровня организации государственной власти в субъектах РФ;

2) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную предполагает такую систему правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти в одном месте, обеспечивает самостоятельное санкционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие;

3) конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Конституционным Судом РФ сформулирован также ряд важных позиций о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Так, по вопросу реализации Федерацией ее полномочий по предметам исключительного ведения в ситуации, когда Федерация и ее субъекты имеют общий объект власти, одна из позиций Конституционного Суда была сформулирована в его постановлении от 24 января 1997 г. "О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республики"^. Эта проблема была связна с вопросом правого регулирования территориального устройства субъекта Федерации. Конституционный Суд констатировал, что из конституционного закрепления федеративной природы российской государственности вытекает, что в ведении Российской ' СЗ РФ. -1996. - № 4. - Ст. 409;

№ 7. - Ст. 700.

' СЗ РФ. -1997. - № 5. - Ст. 708.

Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в ее состав, - их территориальное устройство.

Анализ практики Конституционного Суда РФ свидетельствует об активной, позитивной роли данного органа в деле разрешения споров в федеративной области. Решения Конституционного Суда РФ направлены на обеспечение верховенства Конституции РФ, федеральных законов на всей территории Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти в России, равноправию субъектов РФ, равноправию и самоопределению народов многонациональной России, что особенно важно в весьма сложных современных услових совершенствования федеративных отношений в России'.

' См.: Федерализм: теория, институты, отношения / Под ред. Б.Н.Топорнина. - М., 2001.-С. 314-316.

§ 2. Модель российского федерализма на современном этапе Построение федерализма в России - это многосторонний процесс, требующий диалектического сочетания широких полномочий субъектов федерации с координационными функциями центра, взаимоограничения, как суверенных прав центра, так и субъектов федерации, обеспечения прав человека и гражданина, создания правовых механизмов защиты национальных меньшинств, эффективного местного самоуправления.

Трансформация российского государственного устройства призвана не допустить как ущемления интересов регионов, так и превращения России в конгломерат разрозненных автономных государственных образований.

Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовывать на практике конституционные принципы федеративного устройства. Особенно это относится к принципу равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, а также обеспечения равенства всех национальностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических, национальных и культурных прав.

Проблемы становления современного федеративного государства являются, пожалуй, важнейшими для современной России. От их правильного решения зависит, сохранится ли она как единое государство. С проблемой оптимизации государственного устройства, кроме того, связаны успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, формирование правовой системы и многое другое.

После одиннадцати лет практики применения Конституции Российской Федерации стали отчетливо видны ее как сильные так и слабые стороны. В отечественной науке высказываются различные точки зрения на проблемы государственного устройства России, предлагаются пути ее дальнейшего развития\ Федерализм в России рассматривается как важнейшая основа конституционного строя Российской Федерации. Конституция Российской Федерации раскрывает основополагающий принципы федеративного устройства государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов федерации. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, равноправии и самоопределения народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны (ст. 5 Конституции РФ).

В то же время, как указывалось, развитие федеративных отношений выявляет несовершенство, противоречивость и незавершенность российской модели федеративного устройства.

Одной из причин неупорядоченности федеративных отношений является то, что федеральные органы государственной власти и государственные органы власти субъектов федерации не соблюдают основополагающие нормы федеральной Конституции РФ, нарушая тем самым принципы федеративного и правового государства^. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно на федеральном уровне установить механизм ' См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994;

Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001;

Лысенко В. Развитие федеративных отношений в современной России. - М., 1995 и др.

^ Крылов Б.С. Концепция развития законодательства в сфере федеративных и национальных отношений // Правовая реформа, концепция развития российского законодательства. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М., 1995. - С. 33.

J конституционной ответственности федерации и ее субъектов за нарушение Конституции Российской Федерации.

В законодательстве и на практике не всегда выдерживается принцип равноправия субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ. Проводимая политика федеральных органов государственной власти нередко ставит в неравное положение субъекты федерации, в зависимости от того, какой руководитель их возглавляет, какова его политическая принадлежность и т.д. Примером могут служить случаи заключения договоров между федеральными органами Российской Федерации и органами государственной власти одних субъектов федерации, наносяш;

ее экономический ущерб другим субъектам.

Самой серьезной коллизией Конституции РФ является противоречие между принципом равноправия субъектов федерации и разным объемом полномочий республик, с одной стороны, краев, областей - с другой, автономных округов - с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов федерации, по мнению некоторых авторов, обуславливает их различия.

Прежде всего, в ст. 5 Конституции республики в скобках названы государствами. Республики в составе Российской Федерации, в отличие от других субъектов, имеют конституции, а не уставы;

вправе устанавливать свои государственные языки. Республики, кроме того, установили свое республиканское гражданство, что противоречит Конституции РФ.

Ст. 66 Конституции РФ закрепляет неравноправие краев, областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов - равноправные субъекты не должны входить в состав другого, поскольку это предполагает некоторую соподчиненность.

Неурегулированность федеративных отношений привела к появлению нормативных актов, крайне неопределенно понимаемых в Конституции РФ.

Речь идет о договорах о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Так, например, в ст. Конституции РФ записано, что "разграничение предметов ведения и полномочия... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". А в ст. 76 указывается, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы". Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно правовых актов Российской Федерации.

В практике подписания договоров, характерной для середины 90-х гг.

зачастую вопреки Конституции РФ, содержалось перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.) Более того, в Конституции РФ говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, а договоры подписывались только представителями исполнительной власти, хотя речь в них идет о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом, а порой и в противоречие ему, активно формировалось договорное право.

Характеризуя проблему качества федерального законодательства, принимаемого в отношении субъектов РФ, Ю.А.Тихомиров и Т.Д.Зражевская отмечают, что в "федеративном законодательстве по прежнему видны следы унитаризма". Речь идет о том, что в федеральных законах плохо учитываются законодательные полномочия республик и областей и их объем явно пpeз^vIeньшaeтcя. Проблема правового регулирования федеративных отношений в России рассматривается и решается "сверху", т.е. с федерального уровня. Между тем, федеративные отношения предполагают равноправное участие центра и субъектов, обладающих равными правами в переговорном процессе.

В рамках федеративных отношений здесь выступают субъекты федерации в лице их государственных органов. Так, право законодательствования принадлежит всем субъектам федерации без исключения (в пределах предметов исключительного ведения субъектов федерации, а также в пределах предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации), то основная задача законодательных органов членов федерации состоит в том, чтобы в соответствии с федеральной конституцией, отражать в своем законодательстве собственный государственно-правовой статус как субъекта федеративного объединения и не вторгаться в сферу федерального ведения и полномочия федерации в сфере совместного ведения при принятии своего текущего законодательства и иных нормативно-правовых актов'.

Субъекты федерации, принимая собственное конституционное (уставное) законодательство, зачастую нарушали единство общего правового пространства, развивая собственное конституционное (уставное) пространство, по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства. Законодательство субъектов федерации нередко вторгалось в предметы федерального ведения и в федеративные ' Проблемы науки конституционного права. - Екатеринбург, 1988. - С. 215.


^В данном случае необходимо подчеркнуть активную и позитивную роль Конституционного Суда РФ, который в ряде своих постановлений подчеркивал, что по предметам совместного ведения субъекты РФ вправе издавать собственные законы, которые после принятия аналогичных федеральных законов подлежат приведению в соответствии с последними. - См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края. // СЗ РФ. -1996. - № 4. - Ст. 409.

полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, что было особенно храктерно для 1990-х годов прошлого века.

Анализ принятых субъектами федерации конституций и уставов свидетельствует о том, что ими были превышены установленные на федеральном уровне пределы правового регулирования. Это выражается в отнесении отдельных предметов ведения субъектов федерации, предметов ведения Российской Федерации к предметам совместного ведения.

Некоторые субъекты федерации в одностороннем порядке определяли взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, брали на себя функции регулирования вопросов, относящихся к ведению федерации.

Типичными примерами можно назвать:

• установления субъектами федерации со собой права приостановления действия законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (уставу) или законам субъектов федерации (Коми, Тыва и др.)';

• закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);

• принятия законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия) и др.');

• установления порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта федерации (Бурятия, Тыва, Карелия и др.)^ • объявления природных ресурсов собственностью субъекта федерации (Тыва, Ингушетия и др.) ;

' Конституции республик в составе Российской Федерации (Сб. документов). - М., 1995.-С. 337,206.

- Там же. - С. 336.

'Тамже.-С. 233, 325,336.

'Тамже.-С. 136,325.

• регулирование вопросов судоустройства, формирование судебной системы, определение иного, нежели в конституции, порядка назначения прокуроров, кадров правоохранительных органов субъекта федерации и т.д.

Отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России.

С одной стороны, субъекты РФ имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Более того, они обладают правом опережающего правового регулирования (п. 2 ст. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в ред.

Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ').

С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и других особенностей.

Отмечая наличия двух основных типов взаимодействия центральной и региональной властей - дуалистической и кооперативной моделей, можно отметить, что Федеральный закон РФ от 4 июля 2003 г. не выделяет в качестве самостоятельного принцип согласования интересов Российской ' СЗ РФ. -1999. - № 42. Ст. 5005;

Рос. газ. - 2003. 8 июля.

^ См.: Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений:

перспективы совершенствования // Журнал российского права. - 2002. - № 7. - С. 50-51;

Муксинов И.Ш. Становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан. -В кн.: Федерализм в России. - Казань, 2001. - С. 119.

Федерации и ее субъектов. В этом проявляется отступление от закрепления принципа кооперации различных уровней власти, который присутствовал в прежней редакции этого Закона от 24 июня 1999 г. Основное внимание в российской конституционной практике уделяется разграничению прав, обязанностей и ответственности каждого уровня власти, а не их сотрудничеству и взаимодействию при решении общих вопросов. Таким образом, "дуалистическую", "разделительную" тенденцию можно считать отличительной чертой российской модели федерации'.

Таким образом, в конституционной практике Российской Федерации сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти, которое составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений.

В практике становления российского федерализма использовались разные подходы к проблеме, применялись различные правовые формы. На первоначальных этапах широкое распространение получили договоры Российской Федерации с ее субъектами: с 1994 по 1998 гг. их подписали из 89 субъектов РФ. Позитивные возможности договоров, позволяющие учесть специфику регионов, очевидны. Однако при этом отдельные вопросы ведения Федерации нередко передавались в совместное ведение и даже в ведение субъектов, часть вопросов совместного ведения закреплялась за территориями. В результате происходило противоречащее конституционным нормам перераспределение закрепленных предметов ведения, нарушался конституционный принцип равноправия субъектов.

' Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М., - С. 32.

- См.: Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. - М., 2000. С. 113-115;

Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1997. - С. 183-187.

Противоречивость договорного процесса, усиление централизации государственной власти привели к возникновению негативного отношения к договору, наметилась тенденция к расторжению ранее заключенных договоров. Подводя промежуточные итоги федеративной реформы, заместитель Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н.Козак на пресс-конференции 1 июля 2003 г. отметил, что осталось восемь регионов, с которыми до сих пор не расторгнуты договоры'. Они все должны будут пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят свое существование. В этой связи противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределения предметов ведения можно считать прекращенной'^.

Объективно этим нарушениям во многом способствовало несовершенство конституционных норм, не содержащих ясных предписаний. Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и субъектов в Конституции РФ настолько нечетко определены, что удовлетворительное правовое регулирование на их основе невозможно. Нерешенность проблемы соотношения центра и регионов привела к созданию Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.

федеральных округов с назначением полномочных представителей.

Поддерживая данную меру, в то же время можно отметить, что в тексте Конституции РФ ничего не говорится о федеральных округах.

Особое значение при решении вопроса о разграничении предметов ведения имеют решения Конституционного Суда РФ, указавшего в ряде ' См.: Рос. газ. - 2 июля 2003 г.

- В.А.Черепанов. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. - 2003. - № 9. - С.

33.

своих постановлений, что при отсутствии федерального закона по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные акты, регулирующие соответствующие общественные отношения. Данные нормативные акты субъектов федерации должны соответствовать основам конституционного строя России, другим положениям федеральной конституции и федеральным правовым актам. То есть, субъекты федерации не вправе устанавливать некие обязательства для федерации или определять правила взаимодействия с федеральными органами государственной власти. Субъекту федерации необходимо привести свое законодательство по предметам совместного ведения в соответствии с федеральным законом, если таковой будет принят.

Характеризуя взаимосвязь современного российского федерализма и конституционной законности, можно отметить, что в период 1993-1998 гг.

российские федеральные органы государственной власти не могли оказывать эффективного воздействия на упорядочение федеративных отношений прежде всего из-за отсутствия надлежащей правовой базы. Большую роль в этом сыграл Федеральный закон от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"^.

Наряду с порядком принятия договоров и заключения соглашений между федеральными органами и субъектами Федерации данный Закон закрепил такие принципы как конституционность, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправие ' См., напр: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 30 ноября 1995 года // СЗ РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4969;


Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Читинской области от февраля 1996 года // СЗ РФ. -1996. - № 7. - Ст. 700.

^ СЗ РФ. -1999. - № 26. - Ст. 3176.

субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, согласования интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов и другие.

В Законе закреплено, что Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.

Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства ее системы государственной власти.

В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют соответственно положения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Законом были определены конкретные сроки приведения законодательных актов участников переговорного процесса в соответствие с ним и Конституцией Российской Федерации. Тем не менее, названный Федеральный закон не решил всех проблем, и проведенный в 2000 г. анализ соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций и уставов субъектов Федерации показал, что их подавляющее большинство в той или иной мере выходили за пределы предоставленных федеральной Конституцией полномочий по определенным им предметам ведения. Как отметил в своем выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. Президент Российской Федерации В.Путин, по инициативе прокуроров "...в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов. Просто невероятно, как нам удавалось нормально существовать в такой обстановке..."' Первые шаги в приведении своих конституций в соответствие с федеральными нормами о гражданстве субъекты Российской Федерации предприняли в основном в 2000 г. Законом от 19.07.2000 г. из конституции ст. 5 Республики Северная Осетия (Алания) исключено указание на то, что республиканское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с законом республики;

аналогичное положение исключено Законом от 17.10.2000 г. из ст. 10 Конституции Республики Коми;

не сохранено в новой конституции Республики Тува, принятой на республиканском референдуме 06.05.2001 г.;

по-новому изложена в Законе от 18.04.2000 г. ст. конституции Республики Бурятия (Закон 2000 г.). В конституцию Республики Башкортостан Законом от 03.11.2000 г. внесены изменения и дополнения, хотя одновременно сохранены противоречивые нормы о гражданстве.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации решены вопросы республиканского гражданства в республиках Алтай и Карелия.

Еще в 1997 г. в конституции Республики Алтай было определено, что последняя не устанавливает свое гражданство, а исходит из положений Конституции России о единстве гражданства в Российской Федерации и ' Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. - 2001. - № 7. - С. 3-4.

признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и конституцией Республики Алтай. Нормы о республиканском гражданстве исключены и из конституции Республики Карелия при внесении в нее изменений и дополнений Законом от 12.11.2001 г'.

За последние три года (2000-2003 гг.) благодаря усилиям, направленным на укрепления государственности, включая ее федеративный аспект, удалось достичь впечатляющих результатов, справиться со многими, в недавнем прошлом, казалось бы, неразрешимыми проблемами.

Преодолена абсолютно неприемлемая ситуация, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в обш;

ефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Как отметил Президент России В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г., "мы, наконец, - юридически и фактически восстановили единство страны. Укрепили государственную власть.

Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой.

' См.: Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" / Под ред. Труевской И.Н. - М., 2003. - С. 18-19.

^ Послание Президента России В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Рос. газ. - 2003 г. - 17 мая. Мониторинг по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным осуществляла Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. С июля 2004 г. эти функции перешли к Межведомственной рабочей группе по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, образованной Указом Президента от июля 2004 г. №910.

Приступили к строительству дееспособной власти на местах. Говорю очень аккуратно, как видите. Только приступили к этой работе"'.

Правовая несогласованность по целому ряду вопросов между Российской Федерацией и республиками порой приводит к игнорированию предусмотренных федеральными законами гарантий, касающихся прав граждан. В рамках правовой государственности и государственной целостности Российской Федерации имеет важное значение институт единого гражданства. Эта значимость усиливается тем обстоятельством, что между федеральным и республиканским законодательством по вопросам гражданства до сих пор имеются противоречия, несогласованность.

В Законе о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г., положившем начало новому подходу к его пониманию как основы конституционного строя, нашло закрепление республиканское гражданство, носившее со времени образования СССР и в течение всей его истории формальный характер.

Правовой основой для этого ранее служили соответствующие положения Федеративного договора, конституций республик, имеющиеся в некоторых из них собственные законы о гражданстве, а также некоторые нормы Закона о гражданстве 1991 г., где упоминалось республиканское гражданство. Так, в Законе о гражданстве 1991 г. говорилось, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики (п. 2 ст. 2);

прекращение российского гражданства влечет за собой прекращение гражданства республики (п. 2 ст. 22).

Подобные положения Закона не полностью согласовывались с соответствующими положениями Конституции Российской Федерации, в которой о республиканском гражданстве ничего не говорится. Более того, согласно п. "в" ст. 71 Конституции, гражданство отнесено к ' Там же.

исключительному ведению Федерации, в силу чего только федеральный закон должен регулировать все отношения в данной сфере. Конституционное непризнание республиканского гражданства, таким образом, обязывает республики отказаться от его сохранения.

Содержащееся в Законе положение о гражданстве Российской Федерации и гражданстве республик в составе Российской Федерации (ч. ст. 2) также не согласовалось с положениями Конституции о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч, 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п."в" ст. 71) и о правомочии Президента Российской Федерации решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89).

Неопределенность понимания республиканского гражданства была преодолена принятием нового Закона о гражданстве от 1 июля 2002 г.

Основным принципом, закрепленным данным Законом, является конституционный принцип единого и равного гражданства Российской Федерации, независимо от оснований его приобретения. Конституционное и законодательное непризнание республиканского гражданства, таким образом, обязывает республики отказаться от его сохранения. Для приведения республиканского законодательства в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов необходимы скоординированные усилия всех органов власти федерального и регионального уровней.

Первые шаги в приведении своих конституций в соответствие с федеральными нормами о гражданстве субъекты Российской Федерации предприняли в основном в 2000 г. Законом от 19.07.2000 г. из конституции ст. 5 Республики Северная Осетия (Алания) исключено указание на то, что республиканское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с законом республики;

аналогичное положение исключено Законом от 17.10.2000 г. из ст. 10 Конституции Республики Коми;

не сохранено в новой конституции Республики Тува, принятой на республиканском референдуме 06.05.2001 г.;

по-новому изложена в Законе от 18.04,2000 г. ст. конституции Республики Бурятия (Закон 2000 г.). В конституцию Республики Башкортостан Законом от 03.11.2000 г. внесены изменения и дополнения, хотя одновременно сохранены противоречивые нормы о гражданстве.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации решены вопросы республиканского гражданства в республиках Алтай и Карелия.

Еще в 1997 г. в конституции Республики Алтай было определено, что последняя не устанавливает свое гражданство, а исходит из положений Конституции России о единстве гражданства в Российской Федерации и признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и конституцией Республики Алтай. Нормы о республиканском гражданстве исключены и из конституции Республики Карелия при внесении в нее изменений и дополнений Законом от 12.11.2001 г'.

Переходный, незавершенный характер российского федерализма сдерживает развитие страны, требует своей продуманной модернизации, касающейся социально-экономических, государственно-территориальных, политико-управленческих аспектов. Можно выделить самые спорные вопросы, касающиеся российского государственного устройства:

• роль в политико-государственной модернизации федеральных округов;

' См.: Комментарий к Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" / Под ред. Труевской И.Н. - М., 2003. - С. 18-19.

• соотношение централизации и децентрализации в федеративном устройстве (в частности, соотношение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации);

• распределение доходов от налоговых и иных поступлений между Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями;

• оптимальное для России число субъектов федерации.

В целом положительно оценивая значение введенного Президентом РФ института его полномочных представителей в федеральных округах для укрепления единых основ государственной и общественной жизни, нужно отметить, что это в любом случае не главный вектор совершенствования федеративных отношений.

С одной стороны, федеральные округа способствуют более надежному обеспечению целостности федерации.

С другой стороны, в своем современном практическом воплощении он отдаляет от федерального центра субъекты Российской Федерации, затрудняет прямое и оперативное взаимодействие высших, центральных органов власти Федерации и органов власти субъектов Федерации.

Дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента РФ, статуса федеральных округов, на наш взгляд, должно производиться в направлении укрепления единства исполнительной власти в стране, а не их превращения в самостоятельный политико-территориальный уровень государственной власти, подменяющий субъекты Российской Федерации.

Анализ правового положения полномочных представителей Президента РФ, федеральных округов вписывается в более масштабную проблему соотношения начал централизации и децентрализации в государственном устройстве. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах требует своего детального закрепления в конституционном законодательстве. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Конституцию РФ и принять отдельный федеральный конституционный закон, четко закрепивший функции полпредов.

Другой особенностью российского федерализма является его маятниковый характер, что было особенно характерно для первой половины 1990-х годов. Чрезмерный крен в сторону региональной децентрализации, укрепления самостоятельности субъектов Российской Федерации сменяется сегодня чрезмерным креном в сторону централизма, унитарных методов общения центра с субъектами Российской Федерации, тогда как федеративная модель, как это уже не однократно говорилось выше, должна примирить указанные тенденции, обеспечить гармоничное соединение централизации и децентрализации, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни роста территориального сепаратизма.

Маятниковость федерализма особенно негативно сказывается на экономике, делает невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие российских регионов. Поэтому в качестве исходной цели совершенствования российского федерализма логично рассматривать необходимость создания политической инфраструктуры для экономического развития страны, повышения жизненного уровня граждан. Централизация, децентрализация не должны рассматриваться как самодостаточные ценности, а их сочетание должно быть только средством достижения выше указанной цели, но не более того. В определенной конституционной модели федерации соотношение институтов централизма и децентрализации может и должно меняться в ту или другую сторону, исходя из экономических факторов и интересов граждан.

Главный способ достижения названной цели, с точки зрения автора, формирование в структуре Российской Федерации регионов нового типа.

' См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск, 2003. - 468 с.

Это примерно 45-50 субъектов Федерации, образованных с учетом социальных интересов всех групп населения, полностью равноправных, в том числе относительно друг друга. В идеале субъекты должны быть симметричны в федеративном устройстве, невзирая на национальные и иные различия;

одни субъекты не должны входить в состав других. Субъекты должны быть экономически самостоятельными. Полномочия и сферы компетенции между центром и субъектами должны быть четко разграничены.

Развитие российского федерализма через региональное развитие в рамках единого общегосударственного политико-экономического пространства, что отражает закономерность современного этапа российской истории. В XX в. страна практически завершила многовековой путь территориального расширения и вытекающего отсюда экстенсивного развития. Новый исторический вызов для России - срастание с реально занятым пространством, интенсивное и бережное его освоение, обустройство. А такое экономическое, духовно-культурное освоение, обустройство может вестись только снизу вверх, от мест к регионам, от регионов к федерации, а не наоборот. Данная закономерность не действует автоматически, но она готова стать новым этапом нашей истории. Очевидно, что федеративное строительство даст желаемый эффект, если будет сопряжено с обозначенной исторической закономерностью, а не противопоставлено ей.

Задача формирования регионов нового типа означает установление единого правового статуса субъектов Российской Федерации. Для этого было бы целесообразным принятие федерального конституционного закона "О статусе субъекта Российской Федерации", в котором был бы раскрыт механизм распределения федеральных и региональных предметов ведения и полномочий. Этот закон задавал бы дальнейший вектор развития федеративного устройства страны, поскольку развивающее Конституцию РФ федеральное законодательство статус субъектов Российской Федерации "потеряло", делая акцент на статусе их органов власти, на разграничении полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. При этом забывается, что статус субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов заложены в Конституции РФ и только ею должны определяться.

Статус органов власти субъектов федерации должен вытекать из статуса самих субъектов федерации, а законодательное разграничение полномочий федеральных и региональных органов не должно подменять развернутой законодательной детализации конституционной модели разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Главный способ формирования нового состава Российской Федерации укрупнение существующих субъектов и принятие обеспечивающего законодательства. Социально-экономические расчеты показывают, что оптимальная структура Российской Федерации должна насчитывать субъектов \ В предлагаемом составе должно быть два вида субъектов губернии и республики. Границы субъектов не должны выходить из границ семи федеральных округов. Однако и укрупнение субъектов нельзя превращать в самоцель, игнорируя экономические, демографические, этнические и другие факторы. Поэтому ряд современных регионов останутся в неизменном виде. Основной проблемой при укрупнении регионов видится в устранении национальной асимметрии в российском федерализме, что должно быть более масштабной по времени проблемой, чем переход к новой конфигурации субъектного состава.

По мнению автора, развитие государственного устройства России может развиваться двумя путями. Один предполагает переход к унитарной См. Добрынин Н.М. Указ. раб. - С. 260-345.

форме государственного устройства. Другой - качественно новых подход к теории и практике федеративных отношений.

Новая модель российского федерализма должна быть основана на принципиально иных, отличающихся от традиционно принятых в российской правовой науке, критериях эффективности. С этой точки зрения главный вопрос федеративной реформы состоит в необходимости сегодня наиболее оптимальным образом использовать представившийся исторический шанс построения прочной демократической государственности через преобразование федерализма. Новый российский федерализм - это длительный, поэтапный процесс построения федерации, состоящей из субъектов, образованных на основе в первую очередь, экономической целесообразности. Ключевым элементом построения новой федерации должен стать переход к единому для всех субъектов Федерации правовому статусу, закрепляющему реальное, а не мифическое выравнивание экономических потенциалов регионов.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.