авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Чехун, Наталья Васильевна

Правовые акты государственной исполнительной

власти субъектов Российской Федерации

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Чехун, Наталья Васильевна

Правовые акты государственной исполнительной власти

субъектов Российской Федерации : [Электронный ресурс] :

Дис. ... канд. юрид. наук

 : 12.00.14. ­ Саратов: РГБ, 2005 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Административное право, финансовое право, информационное право Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации Саратов  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО НРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМНЯ НРАВА»

На правах рукописи

ЧЕХУН Наталья Васильевна НРАВОВЫЕ АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НСНОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12.00.14 - Административное право, финансовое право, информационное право Диссертация иа соискаиие учеиой степеии кандидата юридических иаук Научиый руководитель:

Заслуженный деятель науки РСФСР, доктор юридических наук, профессор В.М. Манохин Саратов - ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава 1. Правовой акт как форма реализации компетенции оргаиов государствеиной исполиительиой власти еубъектов Российской Федерации 1.1. Понятие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации 1.2. Правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации 1.3. Требования к актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации Глава 2. Виды и формы правовых актов оргаиов государствениой исполиительиой власти субъектов Российской Федерации 2.1. Виды правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 2.2. Формы правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации 2.3. Обеспечение законности правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации Заключение Приложение Список использованной литературы Введение Актуальность темы исследования. Институт правовых актов исполнительной власти является одним из центральных в теории административного права, ввиду практического осуществления всех важных функций государственного управления федерального и регионального уровней в рамках данного института. Органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъекты выступают наиболее крупным государственным образованием, а поэтому и издаваемые ими правовые акты составляют наиболее обширную и многообразную разновидность правовых средств управления обществом.

Посредством правовых актов государственной исполнительной власти образуются и упраздняются государственные органы, определяются их задачи и функции, компетенция, устанавливается правовой статус общественных и религиозных организаций и др. При помощи этих актов также решаются многие вопросы реализации гражданами, должностными лицами и организациями своих прав, обязанностей, полномочий и компетенции. Правовые акты исполнительной власти способствуют предупреждению совершения неправомерных действий гражданами и должностными лицами, выступают мерилом должного поведения субьектов права. Поэтому можно утверждать, что указанные акты являются неотъемлемой и, пожалуй, главной составной частью механизма государственного управления, обеспечивающей соблюдение и реализацию прав и свобод граждан, законность и порядок в стране, а значит огромную важность имеет и осуществление органами государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней правотворческой деятельности с полным соблюдением требований к разработке, изданию и применению правовых актов управления (акты управления, не имеющие отношения к теме диссертационного исследования, издаются и за пределами деятельности исполнительной власти, однако в данном случае указанный термин, а также термины «административный акт», «государственное решение», «управленческое решение» и аналогичные им в дальнейшем будут использоваться в качестве синонимов термина «правовые акты исполнительной власти»).

В настоящее время эта область деятельности регулируется многими правовыми актами как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, которые не всегда соответствуют друг другу и могут содержать в себе пробелы. Вместе с тем, некоторые проблемы, касающиеся правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, все же требуют более присталъного внимания.

Настоящее диссертационное исследование посвящено правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Актуальность проблемы обусловлена острейшей необходимостью совершенствования этой области административного права на региональном уровне, что может позволить аппарату государственного управления субъектов Российской Федерации издавать акты с наибольшим соблюдением требований к ним, а также действовать более законно, целесообразно и эффективно.

Наследие российской и советской науки административного права, богатый зарубежный опыт и новые взгляды на этот институт переплелись в сегодняшней теории правовых актов управления. Несмотря на то, что практически во всех субъектах Федерации проблема правовых актов урегулирована на законодательном уровне, тем не менее ситуация, в некотором смысле, осложняется недостаточной разработанностью темы в науке. Такая потребность явно актуализировалась, в связи с чем научное и законодательное закрепление оптимальных требований к правовым актам региональной государственной исполнительной власти по их подготовке, принятию, вступлению в законную силу и другим правотворческим процедурам будет способствовать максимальной защите прав всех участников управленческого процесса на региональном уровне.

Степень научной разработанности темы. Теория правового акта исполнительной власти зародилась в XIX веке. В России в дореволюционный период развитием этой теории занимались такие выдающиеся ученые, как А.

Градовский, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Н.М.

Коркунов, С.А. Корф, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский и др.

В XX веке авторами работ, касающихся теории правовых актов управления, являются: Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Р.Ф. Васильев, В.А. Власов, В.Г. Дорогин, Б.В. Дрейшев, Р.В.

Енгибарян, И.А. Иванников, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П.

Коренев, Ю.К. Краснов, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, В.О. Лучин, А.В, Малько, В.М.

Манохин, Н.М. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В.И. Новоселов, Д.М.

Овсянко, Г.И. Петров, С.В. Ноленина, Л.Л. Нопов, М.М. Рассолов, Н.Г.

Салищева, В.Н. Синюков, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Ульянова, Н.Ю. Хаманева, Е.В. Шорина, B.C. Эбзеев, В.А. Юсупов, Ц.А.

Ямпольская и др. Носкольку институт правовых актов регионального государственного управления (иначе говоря, субъектов РФ) является таким же важным как и институт правовых актов исполнительной власти в общем смысле в теории административного права, то все авторы учебников и других научньгх трудов по административному праву так или иначе касались этого института. В последнее время наряду с уже упомянутыми учеными свои работы публикуют:

А.В. Богданов, И.Б. Богородицкий, Н.В. Бровко, А.В. Гайда, Д.П. Зеркин, В.Г.

Игнатов, М.Ф. Казанцев, В.В. Касьянов, К.В. Киселев, В.А. Козбаненко, A.M.

Кононов, Е.А. Котельникова, В.М. Мандрица, Ю.Н. Мильшин, М.Г. Нотапов, Б.В.

Российский, В.Н. Руденко, Е.И. Русаков, М.Б. Смоленский, Ю.А. Соколова, С.В.

Тихомиров, Л.В. Труханович, В.Н. Яценко и др.

Пристальное внимание административным актам уделяется и за рубежом.

Тему правовых актов исполнительной власти в современный период времени развивают такие ученые, как У. Баттис, Д. Галлиган, X. Маурер, И. Рихтер, Р.

Хендлер, Г.Ф. Шупперт и др.

Особенность существующих работ по этой проблеме, в основном, такова, что в них рассматриваются правовые акты исполнительной власти в общем смысле и не уделяется должного внимания правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В исследовании проанализированы правовые акты регионального государственного управления и сделаны соответствующие выводы по теме.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, возникающие в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют понятие и признаки правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их место в системе правовых актов Российской Федерации, предъявляемые к ним требования, виды, формы и обеспечение законности правовых актов регионального государственного управления.

Цели и задачи диссертационного исследовання. Цель диссертационного исследования состоит в осмыслении теоретического материала, исследовании проблем практической реализации, выявлении пробелов современного законодательного регулирования федерального и регионального уровней, выработке практических рекомендаций и предложений, а также в создании современной теоретической концепции правового режима действия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- определение понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление их основных признаков;

- осмысление современного состояния и определение перспектив развития теории правовых актов регионального государственного управления;

- рассмотрение вопросов построения системы правовых актов Российской Федерации и определение в этой системе места правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- исследование требований, предъявляемых к правовым актам регионального государственного управления;

- исследование особенностей различных видов и форм правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Федерации;

- рассмотрение вопросов обеспечения законности правовых актов государственной исполнительной власти регионального уровня;

- анализ теоретических представлений, касающихся правовых актов в административном праве ряда зарубежных государств;

- анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов, касающегося правовых актов государственной исполнительной власти;

- разработка конкретных нредложений но устранению пробелов и нротиворечий в нормативном регулировании режима действия правовых актов государственной исполнительной власти;

- определение основных направлений совершенствования существующего в этой области российского законодательства.

Теоретическую базу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых-административистов, исследующих проблемы теории и практики применения правовых актов исполнительной власти.

Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы научного познания - анализ, синтез, сравнительное правоведение, классификация, исторический метод, формально-логический, системно-функциональный и системно-структурный методы.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные правовые акты Российской Федерации, конституции и уставы, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении основных вопросов административно-правового института правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе сложившихся в науке теоретических положений, нового законодательства Российской Федерации, ее субъектов и итогов правотворческой деятельности. В диссертационном исследовании предпринято обобщение взглядов различньгх ученых российского государства на институт правовых актов управления.

Значительное внимание уделяется проблемам, возникающим в процессе правотворческой деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и административных процедур, которые напрямую связаны с правовыми актами регионального управления.

Предлагается ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.

На защиту выносятся следующие новые или имеющие элементы новизны ноложения и выводы диссертационного исследования:

1. Обосновывается целесообразность и формулируется определение понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выделяются их основные признаки. Причем предлагаемую дефиницию этого понятия рекомендуется закрепить в правовых актах субъектов Российской Федерации.

2. Показано место актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе правовых актов Российской Федерации и предлагается общее построение всей системы правовых актов.

3. Определяются основные требования к правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. Предлагаются обновленные и более конкретизированные определения видов правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их характеристика с подробными дефинициями понятий с точки зрения регионального управления.

5. Рекомендуются существенно обновленные и конкретизированные определения понятий форм правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

6. Акцентируется внимание на нормативном закреплении единого наименования правовых актов, издаваемых главами субъектов Российской Федерации, в виде постановлений и распоряжений, исключив указы.

7. Предлагается разделение обеспечения законности правовых актов государственной исполнительной власти федерального и регионального уровня на две стадии: 1) обеспечение законности правовых актов исполнительной власти в стадии их разработки, принятия и вступления в законную силу;

2) обеспечение законности правовых актов исполнительной власти в стадии их действия.

8. Рассматривается обновление дефиниций таких мер обеспечения законности правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации как контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность, уточняющих представление о содержании этих мер на региональном уровне.

9. На уровне субъектов Российской Федерации в их законодательство о правовых актах рекомендуется включить предлагаемые определения понятия, признаков правовых актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, систему правовых актов, требования к ним, виды и формы, а также меры, направленные на обеспечение законности правовых актов управления в соответствии с их уровнем.

10. Предлагается в проекте закона Российской Федерации «О правовых актах Российской Федерации» закрепить рекомендуемые построение системы правовых актов Российской Федерации, требования к правовым актам, определения их видов и форм, а также способы обеспечения их законности, либо разработать и издать закон Российской Федерации «О правовых актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», посвятив каждой из указанных тем отдельную главу.

Теоретическая и практическая зиачимость исследоваиия. Научная значимость работы состоит в использовании теоретических разработок российских ученых дореволюционного, советского и современного периодов, а также зарубежных авторов, в изучении законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регулирующего процессы правотворчества представительных и исполнительных органов власти федерального и регионального уровней.

Сформулированные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы:

- в практике органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

-в работе по совершенствованию российского и регионального законодательства о правовых актах;

- при дальнейшей разработке теории правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- в процессе подготовки и проведения лекций, семинарских и практических занятий по таким специальным курсам, как «Региональное административное право», «Региональная нормотворческая деятельность», «Муниципальная нормотворческая деятельность», «Нравовые акты регионального государственного управления», а также в создании учебников, учебных пособий.

Апробация результатов исследоваиия. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора.

Диссертация обсуждена и отрецензирована на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из двух глав, объединяющих шесть параграфов.

В первой главе раскрывается понятие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации н выделяются его основные признаки, определяется место правовых актов регионального государственного управления в системе правовьк актов Российской Федерации и предлагается иерархическое построение этой системы, а также рассматриваются основные наиболее важные требования к правовым актам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Во второй главе на основе системного подхода к изучению источников административного права осуш,ествляется разделение правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации на виды и формы, определяются их понятия и рассматриваются меры, направленные на обеспечение законности правовых актов регионального государственного управления.

ГЛАВА I ПРАВОВОЙ АКТ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАПОВ ГОСУДАРСТВЕППОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬПОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Становление нового федерализма проявляется в законодательных процессах, которые достаточно интенсивно протекают в регионах России (иначе говоря, в субъектах Российской Федерации). Осваивая свой статус субъектов Федерации, регионы: а) действуют в рамках общероссийских тенденций в едином правовом пространстве, б) имеют право на самостоятельность в пределах собственной компетенции и уровня власти. Следует подчеркнуть, что предназначение законодательной власти заключается в разработке высококвалифицированных действенных правовых актов, регулирующих систему социально-экономических отношений в региональном сообществе, а предназначение исполнительной власти - организовывать жизнь этого сообщества в соответствии с ними. В настоящее время в правовом регулировании общественных отношений России именно законодательство субъектов Российской Федерации играет все более важную и значимую роль, поскольку не только определяет формы реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и, как отмечалось выше, регулирует общественные отношения.

Существующие формы реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации чрезвычайно многочисленны и разнообразны, и административно-правовая форма, как одна из форм реализации компетенции органов государственной исполнительной власти Федерации и ее субъектов, характеризуется наиболее отчетливым проявлением государственно-властного характера полномочий субъектов управления. Она отличается от правовых форм другой государственной деятельности практической организацией осуществления задач и функций управления, повседневным непосредственным руководством ' См.: Иванов С.А. Федеральный закон и нормативный Указ Президента России: нроблемы взаимоотношений и пути их совершенствования // Государство и нраво. 2003. № 2. С. 101.

хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. При этом наиболее значимым и распространенным вид(эм деятельности являются правовые акты государственной исполнительной власти, которые могут быть как нормативными (содержащими нормы права), так и индивидуальными. Эти акты могут внешне выражаться в любых действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, а совершение указанных действий влечет за собой наступление определенных правовых последствий.

Конкретные функции правовых актов управления и их роль в системе средств исполнительно-распорядительной деятельности существенно различаются.

Важнейшее, по существу, решающее значение для эффективного использования разнообразных средств управленческой деятельности имеют те правовые акты исполнительной власти, которые используются в качестве формы реализации административного правотворчества, то есть правовые акты, каждый из которых представляет собой выбор из возможных вариантов такой программы деятельности последнего, которая больше других соответствует конкретной обстановке и его функционирования.

В то время, как правовые формы деятельности порождают юридические последствия (права, обязанности для лица или организации), неправовые формы при непосредственном своем применении юридических последствий не создают.

К правовым формам и относятся правовые акты исполнительной власти, обращения субъектов административного права по различным вопросам, участие в гражданско-правовых договорах в качестве одной из сторон, участие субъектов административного права в рассмотрении экономических и иных споров, деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности.

Акты органов исполнительной власти и составят предмет дальнейшего исследования.

1.1. Понятие правового акта государственной нснолнительной власти субъекта Российской Федерации Правотворчество в Российском государстве, как свидетельствуют правовые акты древней Киевской Руси, имеет продолжительную историю.

Первоначальными источниками писаного права считают договоры русских с Византией, содержавшие в себе нормы международного, торгового, уголовного и процессуального права.' Впоследствии указанные договоры с Византией были упразднены и их заменили другие акты, в которых законодательные форма и содержание были выражены более отчетливо. К ним относятся «Русская правда», «Псковская Судная Грамота», «Статут Великого Княжества Литовского», «Соборное Уложение» и др. Помимо указанных высшие органы власти России (великие князья, цари, бояре и т.д.) уже тогда стали издавать свои правовые акты, такие как указы, наказы, приговоры и т.д., регулировавшие исполнение законов.

Монархический строй с авторитарным режимом правления даже в период существования древнерусского государства предполагал разделение полномочий между подвластными государю органами власти, хотя и не в таком виде, в котором оно суш;

ествует сейчас. Эти полномочия изменялись (перераспределялись) одновременно с прогрессивным развитием Российского государства. А после учреждения министерств и ведомств, осуш;

ествлявших отраслевое управление, им были предоставлены особые полномочия по изданию своих правовых актов, регламентирующих их исполнительную деятельность.

Правовые акты органов государственной исполнительной власти современного периода имеют значительные отличия от актов, издававшихся государственными исполнительными органами имперской России и, безусловно, отличаются от актов исполнительных органов СССР. Существенным является то, что в соответствии с Конституцией 1993 года, провозгласившей Россию правовым государством, органы исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления стали обладать полномочиями принятия своих правовых актов.

' См.: Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. М.: Юристь, 1999. С. 20.

Естественно, каждый термин в юриспруденции имеет свое значение и поэтому определение наименования правового акта в данном случае необходимо.

Поскольку любой акт в переводе с латинского языка (actus) означает действие, то административный акт представляет собой наиболее важную форму действия администрации, В нашем случае имеется в виду администрация, осуществляющая государственную исполнительную власть через принятие правовых актов, установленных законом.

Известно, что управленческие акты правотворчества являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом региональные акты имеют отличия не только от актов органов государственной исполнительной власти России, но они могут различаться и между собой ввиду того, что в состав Федерации входят административно-территориальные образования. В третьей главе Основного Закона, где четко определены сами субъекты Российской Федерации, их статус, административно-территориальное устройство, государственный язык, разграничены и полномочия, предметы ведения между Россией и ее субъектами и др. Кроме того, согласно ч. 4 ст, Конституции Российской Федерации субъекты Федерации управомочены осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, находящееся вне пределов ведения России, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Основательно изучено многими учеными-правоведами Российской Федерации' понятие «правовой акт органа государственной исполнительной ' См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:

Учебник для вузов. М.: Зерцало, 1997. С. 241;

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.:

Юристь, 2004. С. 254;

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристь, 1995. С. 68;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С. 233-235;

Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 135-138;

Административное право: Учебник / А.В. Богданов, И.Б. Богородицкий, Б.В. Российский / Под ред. Б.В. Российского. М.: Норма, 2003. С. 136-138;

Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.А.

Административное право: Учебник. М.: МарТ, 2003. С. 128-132;

Административное право России: Конспект лекций / Автор-составитель Л.В. Труханович. М.: Приор, 2001. С. 66;

Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001. С. 261-262;

Конин Н.М.

Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юристь, 2004. С. 185;

, 2003.

С. 156-157;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов:

СГАП, 2000. С. 134-135;

Дорогин В.Г., Ульянова В.Н. Административное право России. (Общая часть):

Учебное пособие. Саратов: 1997. С. 61;

Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А., Петухов В.Н., Минашкин А.В. Концепция развития административного и административно процессуального законодательства // Концепция развития Российского законодательства. М.: Институт власти». Существующие определения дают полную расшифровку вышеуказанного термина. Однако, легального понятия «правовой акт, издаваемый органами государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации» не предлагалось. Данная проблема не решена до настоящего времени. Вместе с тем, этот вопрос привлекает внимание ряда ученых, поэтому было бы целесообразно рассмотреть уже существующие точки зрения.

Как известно, все государственные органы, многие должностные лица, часть структурных подразделений вправе принимать правовые акты, являющиеся, в зависимости от того, кто их принимает, актами власти, актами управления, актами правосудия и т.д. Все эти акты имеют свои признаки и особенности, и правовые акты исполнительных органов вызывают особый интерес.

Научный подход к определению правовых актов государственной исполнительной власти имеет глубокие корни, как и сами акты. Пристальное внимание этой теме уделяется еще дореволюционными учеными. Так, в XIX веке царские указы приравнивались к законам и обладали равной им юридической силой, поскольку и те и другие могли «исходить только от верховной государственной власти» ^ Однако, в юридической науке указанного периода признавалось действие и других актов, называемых, указами, распоряжениями и т.д. В некоторых доктринах такие правовые акты определяются как «порядок действия государственных и общественных сил, направленных к достижению разных целей»,^ в других - как «общие правила, устанавляемые в порядке управления, как Верховною властью, так и органами подчиненного управления».^ Происходившие в начале XX века реформы Российского государства привели к необходимости формирования в научных кругах новых точек зрения, касающихся правовых актов исполнительной власти. Здесь впервые появляется наиболее отчетливое размежевание между актами законодательными и актами законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. С. 56;

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристь, 1998. С. 241-242;

Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал Российского права. 2003. N° 2. С. 93;

и др.

' См.: Градовский А. Начала русского государственного права. Том 1: О государственном устройстве. СПб.:

1875. С. 16;

Коркунов Н.М. Указ и закон (Исследование). СПб.: 1894. С. ^ См.: Коркунов Н.М. Указ и закон (Исследование). СПб.: 1894. С. 14.

' Там же, с. 6.

верховного управления,' Одновременно, разъяснение понятия рассматриваемьк актов получает различные трактовки, несмотря на общенаучное согласие об их издании помимо народного представительства с целью приспособления к тем или другим изменчивым обстоятельствам. Поэтому в дореволюционный период выражено мнение о том, что «административные акты - это такие акты, которые издаются помимо народного представительства».^ В то же время, В.В.

Ивановский разъясняет, что правовые акты управления, называемые им административными или исполнительными распоряжениями, «представляют собою государственные нормы, исходящие от административных установлений, в противоположность законодательным и судебным»,^ «в видах исполнения или осуществления закона»."* Другие ученые настаивают на том, что правовым актом исполнительной власти является «каждый государственный акт, относящийся к компетенции административного учреждения»,^ от которого отграничивается административный акт, определяемый как «публицистический акт, которым осуществляется административная функция».^ Таким образом, устанавливается дополнительное различие между этими актами, основывающееся на том, что «исполнительная власть везде не только исполняет законы, но и сама установляет общие правила, не исключая юридических норм, осуществляет и некоторые судебные функции».^ Более значительное внимание, по сравнению с дореволюционным периодом, уделяется правовым актам государственной исполнительной власти советскими учеными-административистами. Здесь это понятие обретает судьбоносную форму, поскольку в последующем дает возможность его совершенствования в процессе развития государственного управления страны. И ' См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том 1: Конституционное право.

СПб.: 1908. С. 170;

Ивановский В.В. Учебник административного нрава (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань: 1911. С. 124;

Елистратов А.И. Основные начала административного права.

М.: 1914. С. 170;

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: 1914. С. 306;

Корф С.А. Русское государственное право. Часть 1. М.: 1915. С. 243.

^ См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том I: Конституционное право.

СПб.: 1908. С. • См.: Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего ' управления). Казань: 1911. С. 125.

'' Там же, с. 126.

^ См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права- М.: 1914. С. 158.

* См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права - М.: 1914. С. 170;

Коркунов П.М.

Лекции но общей теории права. СПб.: 1914. С. 158-159.

' См.: Коркунов П.М. Лекции по общей теории права. СПб.: 1914. С. 306;

Корф С.А. Русское государственное право. Часть 1. М.: 1915. С. 280.

по причине проявления сущности правотворческой деятельности органов исполнительной власти в подзаконном характере правового регулирования и всестороннем учете объективных условий, влияющих на отнощения,' правовые акты, «издаваемые органами управления в целях реализации закона, выступают в качестве элементов системы актов, призванных регулировать общественные отнощения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности»?

В СССР при помощи правовых актов органы исполнительной власти регулировали, в пределах своих полномочий, общественные отношения, организовывали хозяйственную, государственную, культурную и общественно политическую жизнь страны, охраняли общественный порядок и государственную безопасность, защищали права и законные интересы граждан, общественных и государственных учреждений и организаций, определявщих содержание исполнительно-распорядительной деятельности. Ввиду обязательности для исполнения предписаний, содержащихся в правовых актах управления в литературе советского периода последние определены как властные юридические формы (предписания) исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой государственными органами в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке.^ Правовые акты органов исполнительной власти базируются на познанных объективных законах общественного развития и обеспечивают единство воли государственных органов, должностных лиц и граждан в процессе практического рещения задач государственного строительства, а значит они являются важнейщей формой управленческой деятельности, так как посредством их регулируются или разрещаются наиболее важные вопросы. Поэтому некоторые советские ученые считают, что правовыми актами государственной ' См.: Дрейшев Б.В. Правотворчество в Советском государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1977. С. 9.

^ Там же, с. 21.

^ См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: 1959. С. 124;

Административное право. Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1967. С. 157;

Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая: Учебник. Ленинград: ЛГУ, 1970. С. 190;

Пахомов И.Н. Акты советского государственного управления: Автореф. дне.... канд. юрид. наук. Львов, 1952. С. 7;

Волков М.М. Акты советского государственного управления: Автореф. дне.... канд. юрид. наук.

Ленинград, 1953. С. 6;

Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления: Автореф.

дне.... канд. юрид. наук. М., 1954. С. 7-8;

Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979. С. 100-109.

исполнительной власти являются «властные действия органов советского государственного управления, которые совершаются ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, выражают их волю и направлены на удовлетворение правил поведения социалистических органов, должностных лиц и граждан, а также на возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений».' Это позволяет увидеть в предлагаемой дефиниции содержание признаков рассматриваемых актов.

На современном этапе развития науки административного права тема правовых актов государственной исполнительной власти сохранила свою актуальность по причине теоретической и практической значимости. Принято считать, что издаваемый акт моделирует процесс государственного управления в правовом отношении, определяя содержание и правоприменительной и организационной работы органа управления.^ На этом основании мнения о понятии «правовой акт исполнительной власти» разделились на несколько групп.

Существуют научные доктрины, в которых правовой акт исполнительной власти определяется как основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.^ В данном случае признаки актов обозначаются следующим образом: издаются только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции;

' См.: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 13.

^ См.: Е.В. Скурко. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотворчества // Государство и право. 2003. № 1. С. 103.

' См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:

Учебник для вузов. М.: Зерцало, 1997. С. 241;

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.:

Юристъ, 2004. С. 254;

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристь, 1995. С. 68;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С. 233-235;

Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 135-138;

Административное право: Учебник / А.В. Богданов, И.Б. Богородицкий, Б.В. Российский / Под ред. Б.В. Российского. М.: Норма, 2003. С. 136-138;

Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.А.

Административное право: Учебник. М.: МарТ, 2003. С. 128-132;

Административное право России: Конспект лекций / Автор-составитель Л.В. Труханович. М.: Приор, 2001. С. 66;

Юсупов В.А. Научная орагнизация исполнительной власти: Учебное пособие. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2003. С. 55-58.

являются односторонним волеизъявлением указанных субъектов;

содержат юридически властное предписание, обязательное для адресата;

являются императивными;

создают определенные юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений), либо служат юридическими фактами, непосредственно порождающими, изменяющими или прекращающими конкретные правовые отношения подобного типа.' К изложенной точке зрения можно присоединиться, так как она в достаточно полном объеме отражает именно те понятия и признаки, которые свойственны правовым актам исполнительной власти и применяются на практике. Одновременно их ясное и содержательное определение позволяет произвести оценку актов с наибольшей объективностью.

В литературе высказываются и иные суждения, дающие возможность рассмотреть правовые акты государственного управления под другим углом.

Соответственно этим представлениям правовыми актами государственной исполнительной власти являются правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они, во-первых, исходят от государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью от имени и по поручению государства;

во-вторых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т.е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменяют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в т.ч. и возможностью применения мер государственного принуждения;

в-третьих, основания, условия и порядок осуществления правовых управленческих действий регулируются ' См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:

Учебник для вузов. М.: Зерцало, 1997. С. 239-241;

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова.

М.: Юристь, 2004. С. 253-254;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С. 233-235;

Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 135-138;

Административное право: Учебник / А.В. Богданов, И.Б.

Богородицкий, Б.В. Российский / Под ред. Б.В. Российского. М.: Норма, 2003. С. 136-138;

Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.А. Административное право: Учебник. М.: МарТ, 2003. С. 128-132;

Административное право России: Конспект лекций / Автор-составитель Л.В. Труханович. М.: Приор, 2001. С.

66.

законом, другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.' Таким образом, здесь одновременно осуществляется определение понятия правовых актов государственной исполнительной власти и их признаков.

Многогранный подход к определению рассматриваемого термина раскрывает глубину его значения и разрешает его наибольшее осмысление, что может содействовать дальнейшему развитию теории правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Решение проблемы определения понятия административных правовых актов на региональном уровне позволит установить их юридическое значение, которое должно заключаться в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике как органов государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, так и органов законодательной (представительной) и судебной власти на территории определенного субъекта Федерации.

Трудно согласиться с тем, что правовые акты исполнительной являются выражением содержания метода деятельности (управления) управления и организационно-управленческим выражением действий аппарата,^ так как, во-первых, они являются формой, а не методом управления, а во-вторых, подобное высказывание уменьшает значимость самих актов и затрудняет их объективную оценку. В противовес этому можно лишь отметить, что сами правовые акты государственной исполнительной власти «занимают особое место в механизме правового регулирования, составляя наибольшую (по объему) часть нормативно-правовой основы и правоприменительных средств».'' Существуют и другие мнения, в соответствии с которыми выделяются основные признаки, отличающие правовые акты исполнительной власти от всех ' См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001.

С. 261-262;

Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.:

Юристь, 2004. С. 185.

См.: Дорогин В.Г., Ульянова В.Н. Административное право России. (Общая часть): Учебное пособие.

Саратов: 1997. С. 61.

^ См.: Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления: Автореф. дне.... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 1.

иных правовых актов, принимаемых государственными органами. К таким характерным чертам учеными отнесены следующие:

1) принимаются правовые акты уполномоченными на это субъектами исполнительной власти;

2) по содержанию акт государственного управления принимается по вопросам деятельности исполнительной власти компетентным органом;

3) по соответствию правовых актов государственного управления закону они являются подзаконными;

4) по юридическим последствиям правовой акт может быть актом нормотворчества (при содержании в нем нормы права), актом правоприменения (применение актом правовых норм) и др.' Поэтому в юридической науке принято определять правовые акты государственной исполнительной власти как подзаконные акты, издающиеся в процессе осуществления органами управления своих полномочий, которые не могут противоречить законам, но лищь продолжают их и в той или иной степени развивают, дополняют и конкретизируют законы.^ Выделяемые признаки подзаконных правовых актов характеризуются следующим образом:

«- представляют собой разновидность источников российского права;

- обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами;

- являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на общественные отношения;

- направлены, главным образом, на решение текущих задач;

- издаются в виде постановлений, распоряжений, указов, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах государственной ' См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 156-157;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов: СГАП, 2000. С. 134-135;

Дорогин В.Г., Ульянова В.Н. Административное право России.

(Общая часть): Учебное пособие. Саратов: 1997. С. 61;

Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А., Петухов В.Н., Минашкин А.В. Концепция развития административного и административно-процессуального законодательства // Концепция развития Российского законодательства.

М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. С. 56.

^ См.: Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотнощение понятий // Журнал Российского права. 2003. № 2. С. 93.

власти, обладающих нормотворческои компетенцией».' Изложенная точка зрения во многом совпадает с приведенными ранее, несмотря на акцентирование внимания в ней и к другим, не менее важным характерным чертам, которые также могут составлять основу понятия «правовой акт исполнительной власти».

Вместе с тем, и в энциклопедиях административные акты определяются в соответствии с представленными научными доктринами.^ Все вышеизложенное можно отнести непосредственно к признакам и понятию «правовой акт государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации», которым присущи практически все ранее высказанные признаки. Это объясняется тем, что правовые акты управления субъектов Российской Федерации направлены, в первую очередь, на установление порядка осуществления исполнительно-распорядительных действий на территории конкретного региона России. Важным является и то, что правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соответствовать законодательству Российской Федерации, развивая и конкретизируя его. Такое положение следует полностью отнести и к указанному соответствию региональных актов управления законам субъектов Федерации.

Рассмотренные точки зрения дают возможность определить не только главное назначение, но и основную роль правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Федерации в обеспечении более полного, объемного и эффективного государственного управления на всей территории конкретного региона России. Это позволяет рассмотреть указанные акты, как устанавливающие правовое регулирование многочисленных общественных и государственных отношений в различных сферах и областях управления, в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц, но и как акты (по крайней мере большую их часть), определяющие внутреннюю организацию и функционирование органов государственного управления субъектов Федерации, их административно-правовой статус. Именно по указанным причинам в ' См.: Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал Российского права. 2003. № 2. С. 95.

^ См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.: Норма-Инфра-М, 2001.

С. 18;

Российская юридическая энциклопедия / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Порма-Инфра-М, 1999. С. 25;

Большой юридический энциклопедический словарь / А.Б. Барихин. М.: Книжный мир, 2000. С. 14 и др.

настоящее время все в большей степени возрастает необходимость формирования легального определения понятия «правового акта региональной государственной исполнительной власти», а также закрепления его признаков, поскольку «принятие решений занимает центральное место в осуществлении государственного управления, во всем механизме исполнительной и распорядительной деятельности управленческого аппарата».' И данные вопросы пока еще остаются открытыми для исследований и работы над ними.

Однако, существуют представления о понятии правового акта исполнительной власти, отличные от приведенных выше, посредством которых предлагается рассматривать его под другим углом зрения. Ряд ученых предлагает неординарное понимание дефиниции правового акта исполнительной власти, считая, что это не только «основанное на законе одностороннего юридически властного волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти, направленного на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.


..», но «они в значительной степени являются также средством организации функционирования соответствующих систем, областей, объектов на основе учета их хозяйственной самостоятельности и использования широкого спектра разных по характеру норм».^ Согласно этому воззрению акты называются управленческих действий административными решениями, регулирующими функционирование отдельных видов нроизводственно хозяйственной, социальной и культурной жизни людей, текущей практической деятельности отдельных организаций. Такие административные решения отнесены к функции органов исполнительной власти и управления и обоснованно считаются государственными решениями, которые являются выбором и обоснованием определенного проекта действия государственных органов, направленных на достижение общественных целей.^ Это подтверждает, что в науке административного права до настоящего времени не выработан единый ' См.: Барабашев А.Г. Демократические начала принятия актов органов государствениого управления:

Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 10.

^ См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.:

Юристь, 1998. С. 241-242.

^ См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов-на Дону: МарТ, 2000. С. 167-168;

Юсупов В.А. Научная орагнизация исполнительной власти: Учебное пособие.

Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2003. С. 83-85.

подход к определению рассматриваемого термина. Его значимости в научной деятельности отводится соответствующее положение. И все же, здесь достаточно сильно упрощается определение исследуемого понятия, в связи с чем не происходит полное раскрытие смысла термина «правовой акт исполнительной власти», хотя оно не лишено логичности и обоснованности, так как действия органов государственной власти действительно применяются либо должны применяться в их практической деятельности с целью своевременного издания качественных правовых актов и их реализации в современном обществе.

Одновременно с учеными-административистами осуществляют установление указанного понятия представители других специальных дисциплин, например, таможенного, финансового права и др. Так, одни считают, что административные акты таможенных органов являются правовыми актами управления, которые дефиницируются как обьективированное выражение деятельности таможенных органов по осуществлению государственных задач и функций в таможенной сфере посредством регулирования таможенных отношений через установление таможенно-правовых норм (общеобязательных правил поведения) или регламентацию конкретных таможенных отношений.

Выделяются также такие их основные признаки, как государственный характер, одностороннее волеизъявление, установление обязательных правил поведения, подзаконность, последствия правоохранительного характера в случае их нарушения и др.' Другие понимают под такими актами принятые в предусмотренной форме, имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, устанавливающие, изменяющие или отменяющие финансово-правовые нормы либо служащие основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.^ Третьей группой ученых административные акты (акты управления) органов внутренних дел характеризуются как особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел.

См.: Таможенное право: Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Юристь, 1998. С. 151.

См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 104.

содержащие обязательные предписания, издаваемые на основании и во исполнение законов в целях практического решения задач, стояш,их перед органами внутренних дел.^ Необходимо отметить, что в рассмотренных научных доктринах сформулировано достаточно отчетливое и конкретизированное определение правовых актов государственной исполнительной власти, что позволяет подойти к их анализу и в ином ракурсе. Важным является здесь реальное отражение в полном объеме именно тех понятий и признаков, которые свойственны правовым актам управления и применяются на практике.

Вместе с тем, несмотря на объективированность выражения вышеизложенньгх суждений о правовом акте государственной исполнительной власти, в науке не легализовано определение этого понятия с точки зрения регионального управления. В то же время, существуют и другие оригинальные позиции, в которых дается дефиниция понятия указанных актов и осмысливаются правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К сожалению, в научных кругах до настоящего времени не ставилось задачи определить особенности и сформулировать определение понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которое согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а в соответствии с ч, 4 ст. 76 Основного Закона России — принятие законов и иных правовых актов субъектами Федерации по вопросам, не входящим в ведение Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и регионов России. Формулирование этого понятия и конкретизация признаков указанных актов являются объективной необходимостью, которая обусловлена наличием в правовых актах исполнительной власти субъектов Российской Федерации совокупности региональных особенностей: территориальных, экономических, демографических и др. Уже сейчас очевидно, что перечень региональных особенностей, прямо и ' См.: Кононов A.M., Мильшин Ю.Н., Русаков Е.И. Административная деятельность органов внутренних дел: Терминологический снравочник. Саратов: СВШ МВД РФ, 1997. С. косвенно влияющих на развитие законодательства субъектов Федерации, не является исчерпывающим и его можно продолжить.

В настоящее время проблема определения понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации обретает настоятельную необходимость. Причиной тому служит наличие во всех субъектах Федерации достаточно обширного перечня законодательных и иных правовых актов, регулирующих определенную совокупность общественных отношений на территории какого-либо региона России.' Это подтверждается и тем, что ряд ученых не только определяют значение правовых актов государственной исполнительной власти в общем смысле, но рассматривают и правовые акты субъектов Российской Федерации.

Акты государственной администрации (управления), по их мнению, - это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, регулирующих управленческие отношения, устанавливающих новый правовой статус субъектов права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. При этом их единственным признаком является обязательность этих актов.^ И хотя Д.Н.

Бахрах, Ю.Н. Старилов и др. не формулируют исчерпывающего определения правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но все же выделяют основные признаки этих актов, к которым относятся: их подзаконность, обязательность к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно территориального образования, динамичное изменение в оперативно принимаемых видах правовых актов;

полипредметность актов - то есть регулирование широкого спектра общественных отношений;

наличие единой, централизованной, иерархической системы. Акцентируется внимание на том, что ' См.: Марченкова Е.М. Законодательство субъектов РФ о нормативных правовых актах // Журнал Российского права. 1998. № 6. С. 76-82.

^ См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 273-276;

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 253-254;

Галлиган Д., Нолянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: История развития и основные современные концепции. М.: Юристь, 2002. С. 102;

Коренев А.П. Административное право России: Учебник.

В 3 частях. Часть 1. М.: МЮИ МВД России, 1996. С. 168;

Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристь, 2004. С. 289-290.

в качестве правовой основы их принятия выступают федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Российской Федерации и акты администрации более высокой юридической силы.' Накопленный правотворческий опыт региональных органов государственного управления показывает, что рассмотренные признаки по своим основным свойствам должны совпадать с главнейшими признаками, присуш;

ими правовым актам государственной исполнительной власти в обш,ем смысле, так как последние устанавливают модель важнейшей правовой формы осуш;

ествления исполнительно-распорядительной деятельности. При этом акты исполнительной власти и на уровне Российской Федерации, и на уровне ее субъектов должны служить основополагающим и важнейшим регулятором осуществления исполнительной деятельности.

Основная трудность в определении правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключается в отсутствии в нормативных положениях законов и иных правовых актах регионов России установленного и закрепленного понятия такого акта, а также его признаков. Это же относится и к правовым актам управления вообще, то есть отсутствие закрепления их понятия в законодательстве Российской Федерации.


Сложившееся положение приводит к необходимости постановки вопроса о разработке понятия правового акта государственной исполнительной власти субъекта Федерации и принятия мер к разрешению этой проблемы.

Поскольку вопрос издания правовых актов исполнительной власти существует и изучается не только в Российском государстве, но и в других странах, то было бы логично рассмотреть их и с точки зрения зарубежных ученых-правоведов, которые, соглашаясь с мнением российских ученых.

' См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 288-289;

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 392-407;

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.П. Административное право: История развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. С. 102-109;

Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристь, 2004. С. 290-292.

^ См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. М.: Юристь, 2000. С. 194-196;

Battis U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Heidelberg, 1997. S. 120 ff.;

Hendler R. Allgemeines Verwaltungsrecht: Grundstrukturen und Klausurfeele. Stuttgart, 1997. S. 18-19;

Maurer B.

считают административный акт наиболее важной формой действий администрации. При этом они выделяют две причины существования таких актов: исторически-теоретическую и юридически прагматическую. В первом случае авторы указывают, что административный акт является «изобретением»

науки публичного права, создавшей его по французскому образцу, то есть характеризующееся через связь государственно-властных и государственно правовых элементов: «властное требование управления, которое определяет для подданного в конкретном случае, что для него должно быть законным».^ Одновременно высказывается мнение о том, что административный акт выступает и как типичный продукт односторонне властно действующего управления, исполняющего законы и осуществляющего государственные цели в рамках законов, а также с его помощью и предшествующей ему или следующей за ним процедуры должна быть обеспечена правовая защищенность.^ Таким образом, формулировка понятия правовых актов исполнительной власти, предлагаемая зарубежными учеными, в значительной мере похожа на его дефиницию в России. Однако, российские ученые дают более подробное определение управленческих правовых актов, и здесь возникают некоторые вопросы, связанные с определением понятия и признаков региональных правовых актов государственной исполнительной власти. К сожалению, в других странах этим проблемам не уделяется должного внимания.

Немаловажным можно считать осуществление попыток разрешения проблемы определения понятия и признаков правовых актов региональной государственной исполнительной власти на законодательном уровне, а также органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И при всем том, эти попытки пока еще не дали своих результатов, что связано, вероятно, с нерешенностью указанного вопроса до настоящего времени ни законодательством Российской Федерации, ни в научных кругах. В то же Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. Mjunchen, 1997. S. 176-190;

Mjuller B. Verwaltungsrecht: schnellerfast.

Berlin, 1995. S. 96.

' См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. М.: Юристь, 2000. С. 195.

^ См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. М.: Юристь, 2000. С. 194-196;

Battis U. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Heidelberg, 1997. S. 120 ff.;

Hendler R. Allgemeines Verwaltungsrecht: Grundstrukturen und Klausurfeele. Stuttgart, 1997. S. 18-19;

Maurer B.

Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Aufl. Mjunchen, 1997. S. 176-190;

Mjuller B. Verwaltungsrecht: schnellerfast.

Berlin, 1995. S. 96.

время, практически во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют законы и другие правовые акты, устанавливающие и регламентирующие правила разработки, издания и вступления в силу правовых актов органов государственной власти субъектов России, в которых дефиницируются понятия нормативных правовых актов, их видов и форм, но формулировок понятия правового акта государственной исполнительной власти субъекта Федерации не закреплено. Однако, в некоторых регионах страны такие законы предусматривают значение термина «правоприменительный правовой акт», который определяют как акт, изданный полномочным органом государственной власти, содержащий индивидуально-конкретные предписания правового характера, имеющие разовое значение, в котором закрепляются, оформляются решения, принимаемые в процессе применения норм права.' Следует отметить, что предлагаемое определение не содержит в себе конкретного значения и подразумевает как акты исполнительной власти, так и все остальные акты правоприменения. Одновременно, в некоторых субъектах Российской Федерации приняты и действуют правила подготовки (и государственной регистрации) нормативных правовых актов органов исполнительной власти (Республики Алтай, Бурятия, Бащкортостан, Дагестан, Коми, Ивановская область и др.),^ так же не дающие в своем содержании точного определения исследуемого ' См.: Закон Республики Адыгея «О нормативных и иных правовых актах» от 9.10.1998г., № 92, ст. 3 // Советская Адыгея. 2000. 11 мая;

21 нояб.;

Ведомости ГС-Хасэ Республики Адыгея. 2000. 26 апр.;

9-10 нояб.;

СЗ Республики Адыгея. 2000. Х» 5;

№ 11.

^ См.: Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан Хе 111 от 1 июня 1998г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. N° 18. Ст. 1219.;

Постановление Правительства Республики Бурятия N° 61 от 2 марта 2000г. «Об утверждении Правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия» // Бурятия. 2000. марта;

Указ Государственного Совета Республики Дагестан № 97 от 20 апреля 1998г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу» // Дагестанская правда. 1998. 20 мая;

Постановление Правительства Республики Коми № 201 от 9 декабря 2002г. «О государственной регистрации нормативных правовых актов Министерств и иных органов исполнительной власти Республики Коми» // Республика. 2003. 15 янв., 29 апр.;

Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2003. N& 6. Ст. 2545;

Указ Главы Республики Мордовия }(о 66-УГ от 6 мая 2003г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия» // Известия Мордовии. 2003. 8 мая;

Приказ Министерства юстиции Республики Татарстан Я« 01-01/19 от 24 декабря 2002г. «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования» // Республика Татарстан. 2002. 28 дек.;

Ватаным Татарстан.

2003. 6 янв.;

Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2003. N° 1. Ст. 152;

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан N° 434 от 19 июля 2002г. «Об опубликовании нормативных понятия «правовые акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации», хотя и указывающие: какие конкретно акты входят в эту систему, т.е. их виды и формы.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что небольшие различия в лексическом формулировании понятия и признаков правового акта органа государственной исполнительной власти, предлагаемых современными учеными, никак не повлияли на единство их точек зрения. Одновременно, разносторонний подход к этой дефиниции позволяет увидеть значительные отличия в ее совершенствовании по сравнению с научными суждениями советских и, тем более, дореволюционных ученых.

К сожалению, пи в один из указанных периодов времени понятию и признакам правового акта регионального органа государственной исполнительной власти в научной литературе не уделялось должного внимания правовых актов Кабинета Министров Республики Татарстан и республиканских органов исполнительной власти» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2002. N° 1. Ст. 41;

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 427 от 18 июля 2002г. «Об утверждении порядка представления нормативных правовых актов для формирования и ведения единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2002. № 1. Ст.

20;

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан № 426 от 18 июля 2002г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов иснолнительной власти, их государственной регистрации и опубликования» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти.

2002. N° 1. Ст. 16;

Указ Президента Чувашской Республики № 77 от 28 июля 2003г. «О государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики» // Вести Чувашии. 2003. 1 авг.;

Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики No 134 от 2 июня 2003г.

«Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения единого банка нормативных правовых актов Чувашской Республики» // Вести Чувашии. 2003. 6 июня;

СЗ ЧР. 2003. №. 6. Ст. 354;

Указ Президента Чувашской Республики Ха ПО от 21 ноября 2001г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики, нормативных правовых актов органов исполнительной власти Чувашской Республики» // Вести Чувашии. 2001. 30 нояб.;

2003. апр., 1 авг.;

СЗ ЧР. 2002. No 1. Ст. 16;

2003. № 5. Ст. 277;

Советская Чувашия. 2003. 25 апр.;

Указ Президента Чувашской Республики N° 52 от 19 мая 1994г. «О государственной регистрации республиканских ведомственных нормативных актов» // Правительственный вестник. 1994. 28 мая;

Постановление Правительства Республики Алтай N° 238 от 31 июля 1998г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов исполнительной власти Республики Алтай» // СЗ Республики Алтай. 2002. N° 1.

Ст. 426;

Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Алтай утв. Постановлением Правительства Республики Алтай N° 238 от 31 июля 1998г. // СЗ Республики Алтай. 2002. № 7. Ст. 426;

Постановление Главы Администрации Ивановской области № 789 от 22 ноября 1999г. «О порядке опубликования в Собрании Законодательства Ивановской области действуюших областных нормативных правовых актов, принятых до его учреждения» // СЗ Ивановской области. 1999. N°.

22;

Постановление Главы Администрации Ивановской области N°. 550 от 16 июля 1998г. «Об утверждении порядка подготовки проектов нормативных правовых актов области» // СЗ Ивановской области. 1998. N° 14, Хо 21;

2000. N° 9;

2001. № 21;

Правила подготовки и регистрации приказов нормативно-правового характера, издаваемых службами Губернатора Ярославской области и Департаментами Ярославской области как органами исполнительной власти Ярославской области, утвержденные Постановлением Губернатора Ярославской области № 293 от 8 мая 2003г. // Губернские вести. 2003. 20 мая.

(за исключением научных трудов Д.Н. Бахрах и Ю.Н. Старилова)^. Вероятно, это связано с тем, что при определении понятия правового акта государственного управления имеются в виду не только акты государственных исполнительных органов Российской Федерации, но и акты органов государственной исполнительной власти ее субъектов, которые не отделены друг от друга, поскольку во втором случае правовые акты так же издаются органами государственного управления, но только на региональном уровне. Необходимость такого разделения актов и определения понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации назрела давно.

Поэтому, к решению этого вопроса следует подходить с той позиции, что «понятие правовых актов... государственного управления, как и всякое научное понятие, должно быть мысленным аналогом объективно существующей действительности, призванным адекватно отражать сущность данных правовых явлений».

Изучив различные научные доктрины, а также учитывая исторические изменения, произошедшие в Российском государстве, и сложившуюся в стране обстановку, можно представить следующее определение понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации и выделить их признаки:

Правовой акт органа государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации - это основанное на законодательстве Российской Федерации и законе субъекта Российской Федерации одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного органа государственной исполнительной власти субъекта Федерации, изданное в соответствии с установленной процедурой, которое регулирует управленческие отношения и направлено на установление административно-правовых норм на территории субъекта Российской Федерации или возникновение, изменение, прекращение административно-правовых отношений в определенном регионе России или ' См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 288-289;

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 392-407;

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: История развития и основные современные концепции. М.: Юристь, 2002. С. 102-109.

^ См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). М.: МГУ, 1987. С. 88.

между субъектами Российской Федерации в целях реализации задач и функций государственной иснолнительной власти в субъекте Федерации.

Признаки правовъ1х актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации во многом совпадают с признаками правовых актов исполнительной власти в общем смысле. Объяснить это можно установлением модели важнейшей правовой формы осуществления исполнительной деятельности актами государственного управления Российской Федерации и ее субъектов. Представляется, что эти признаки, как и признаки актов исполнительной власти вообще, должны в достаточной полноте раскрывать сущность и юридическую природу правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также основные направления их воздействия на конкретные общественные отношения.

Рассмотрим основные из признаков более подробно:

1) правовой акт является односторонним юридически властным волеизъявлением соответствующего органа государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации и издается им в одностороннем порядке, представляет собой важное средство практической реализации целей, задач и функций указанной власти;

2) правовой акт принимается только полномочным государственным исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации^ куда входят глава субъекта Российской Федерации (президент, губернатор). Правительство (региональная администрация) субъекта РФ и иные органы региональной государственной исполнительной власти, структурные подразделения, должностные лица этих органов, правомочные осуществлять данную деятельность;

3) правовой акт государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации в свое содержание может включать только те вопросы, которые находятся в ведении органа государственного управления конкретного субъекта РФ и вопросы деятельности этого органа;

при этом каждый такой орган власти принимает акты, издание которых входит в его компетенцию;

4) правовые акты органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации подзаконны, то есть они принимаются на основе и во исполнение не только законов и иных правовых актов субъектов Федерации, но в первую очередь, во исполнение федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации;

5) правовой акт исполнительной власти на региональном уровне устанавливает общеобязательные (императивные) для исполнения на всей территории конкретного субъекта Российской Федерации правила поведения, нормы права в сфере регионального публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения;

6) каждый правовой акт государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации создает определенные юридические последствия, то есть содержание в нем нормы права делает его актом нормотворчества, применение им правовых норм относит его к акту правоприменения;

наличие в нем условий определяет действительность других правовых актов государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также появляются основания для принятия других управленческих правовых актов органа государственной власти субъекта РФ.

Возможно, предложенная дефиниция значения правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации не единственная, но она представляется логически наиболее приемлемой с точки зрения современного развития юридической науки, так же, как и выделенные признаки такого акта, которые не должны иметь существенных отличий от актов федеральных государственных органов исполнительной власти. Вместе с тем, включение этого определения в правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие правила подготовки, регистрации, опубликования и вступления в силу региональных актов правотворчества представляется необходимым.

Из всего изложенного можно сделать следующие выводы:

1. В Российском государстве правовым актам исполнительной власти серьезное внимание уделялось еще дореволюционными учеными-правоведами, которые изначально определили основное направление по разработке и развитию понятия и признаков этих актов, а продолжили работу в указанном направлении советские ученые.

2. До настоящего времени учеными-административистами России не уделялось достаточного внимания определению нонятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в то время, как в общем смысле это понятие, с исторической и научной точки зрения, имеет очень крепкие глубинные корни. Нельзя утверждать, что принимавщиеся ранее меры не имели результатов. Совсем наоборот: проведенная многими учеными исследовательская работа по изучению и определению основных характерных признаков правовых актов государственной исполнительной власти вообще и таких актов субъектов Российской Федерации позволила осуществить дефиницирование конкретного понятия по теме.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.