авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Чехун, Наталья Васильевна Правовые акты государственной исполнительной ...»

-- [ Страница 4 ] --

ГЛАВА II ВИДЫ И ФОРМЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НСНОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В предыдущей главе были рассмотрены и сформулированы онределения понятия правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их признаки, места в системе актов органов государственной власти Российской Федерации и предъявляемые к ним требования. Указанные акты государственной исполнительной власти субъектов Федерации подразделяются на виды и определенные формы, которые и придают им соответствующий статус в иерархической системе правовых актов органов государственной власти. Вместе с тем, решение органа исполнительной власти, оформленное актом, является, по своей сути, разработанным и принятым, формально зафиксированным проектом социальных изменений, которое играет важную роль в осуществлении управленческого воздействия и, как средство выражения, способ регулирования управленческих отношений в конкретно исторических условиях и социальной среде. Разделение правовых актов на виды и формы имеет высокую значимость как для науки административного права, так и для лиц, осуществляющих правотворческую деятельность в органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Главная цель процедуры определения видов и форм правовых актов региональной государственной исполнительной власти заключается в дефиницировании особого нормативно установленного порядка осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации юридической деятельности, обеспечивающего реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений. Целостность и единообразие вертикальной соподчиненности правовых актов государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в значительной мере зависит от соответствия принимаемого акта его виду и форме, поскольку содержащиеся в каждом правовом акте материальные нормы отчетливо излагают и закрепляют процедурные механизмы их реализации в том же акте или в другом. Отсутствие правил, определяющих порядок проведения в жизнь норм, которые нуждаются в такой регламентации, приводит к их нереализованности, неэффективности, так как материальные нормы не выполняют своей основной цели, для достижения которой они были приняты.* С помощью классификации правовых актов регионального управления и их разграничения по соответствующим формам можно навести порядок в законодательстве, провести тщательный отбор и «расчистку» всех правовых актов, расположить их так, чтобы каждый из них имел свое место и находил верное соотношение с другими актами. Поэтому, лишь при полной определенности указанных соотношений возможна эффективная реализация исполнительно-распорядительной деятельности субъектов Российской Федерации.

' См.: Лазарева О.В. Правовая процедура реализации нормативно-правовых актов // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: Проблемы реализации и тенденции развития (К 10 летию Конституции России): Международная научио-практическая конференция (1-3 октября 2003г.) / Под.

ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. Ч. 1. С. 104.

2.1. Виды правовых актов государственной нсполннтельной власти субъектов Российской Федерации Многообразие правовых актов в Российской Федерации требует проведения их четкой классификации, то есть деления актов на виды (группы), благодаря чему разработка и применение правовых актов, а также их изучение и систематизация становятся более удобными и доступными. Российскими учеными уже проведен достаточно большой объем работы в этом направлении и такое разделение закреплено в их научных трудах. При этом деление правовых актов государственной исполнительной власти на определенные группы в зависимости от какого-либо критерия производится на всем протяжении развития теории административного права.

В настоящее время от эффективности классификации правовых актов исполнительной власти зависит качество и правоприменительного и правотворческого процессов, поскольку пользователями информации об актах становится все более растуш;

ее число физических и юридических лиц. Связано это с нормативным закреплением доступности информации о правовых актах для любого гражданина и с созданием научно обоснованной системы определения видов актов, имеющей значимость для всех специалистов, работающих с правовой информацией. Система классификации в данном случае выступает как поисковый инструмент для работы с массивами правовой информации.

Разделение законодательства на виды и формы с учетом различных аспектов не менее важно по сравнению с построением иерархической системы правовых актов, поскольку изначально неправильно выбранные и установленные вид и форма акта могут негативно повлиять, в первую очередь, на общественную жизнь Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта по отдельности.

Кроме того, это может привести и к некоторым несоответствиям, нестыковкам в системе Российского законодательства.

Вопросами классификации правовых актов государственной исполнительной власти уже на протяжении длительного времени занимается большое количество ученых-правоведов страны и поэтому некоторые точки зрения заслуживают особо пристального внимания.

Проблема разделения правовых актов на виды была затронута в России еще в дореволюционный период времени. В конце XIX века в литературе устанавливается, что «повеление мест и лиц управляющих исходит в виде определений, предписаний, приказов или указов;

но всегда не иначе, как в пределах того полномочия, какое дано им от верховной власти».' С другой стороны, определение видов осуществляется и путем разделения указов на технические, юридические, определительные, исполнительные, исключительные, самостоятельные, несамостоятельные и чрезвычайные.^ В начале XX столетия конкретизируются цели видовой дефиниции правовых актов, которые объясняются тем, что «для классификации русских государственных установлений представляются следующие основания: 1) степень власти, вверенной тому или другому установлению, 2) пространство действий власти, 3) род власти и 4) состав установлений».^ Поэтому сами правовые акты «различаются смотря по тому, издаются ли они главою исполнительной власти указы верховного управления, или подчиненными органами управления, и притом или центральными или местными».'* Песпроста A.M. Елистратов отмечает: «Указы классифицируют по различным признакам - то в соответствии с их содержанием, то в зависимости от того, кто их издает, то в связи с особенностями их юридической силы».^ Здесь разделение правовых актов на виды обретает иные черты, так как они разграничиваются теперь на указы или распоряжения организационные и исполнительные, издаваемые с разрешения монарха и исключительные.^ В административной науке советского периода времени внимание к видам правовых актов исполнительной власти существенно усиливается, поскольку их значительное число «посвящено регламентированию прав и ' См.: Сперанский. Руководство к познанию законов. СПб.: 1845. С. 91.

^ См.: Коркунов Н.М. Указ и закон (Исследование). СПб.: 1894. С. 228-257, 272.

^ См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Том 8. Часть 2: Органы русского государственного права.

СПб.: 1903. С. 186.

'' См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: 1914. С. 307.

' См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: 1914. С. 170.

* См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том 1: Конституционное право.

СПб.: 1908. С. 172;

Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань: 1911. С. 126-127.

обязанностей органов управления, должностных лиц (уставы и положения об органах, должностные инструкции), регулированию порядка осуществления иных форм исполнительно-распорядительной деятельности».^ Виды актов теперь определяются как «распределение их по группам в зависимости от общих существенно важных признаков сходства и различия».^ Очертания их становятся более отчетливыми, разделяясь следующим образом: 1) по юридическим свойствам и вытекающему отсюда юридическому наименованию актов (административные акты и акты нормативные, устанавливающие общие правила);

2) по органам, издающим акты;

3) по характеру компетенции органов, издающих акты (акты общего управления и акты специального (отраслевого) управления);

4) по территории, на которую распространяется действие акта.^ Ученые приходят к общему согласию о существовании таких правовых актов исполнительной власти, как постановления, рещения, распоряжения, приказы, инструкции и др.'* Однако, в научных доктринах советского административного права предлагается классифицировать акты исполнительной власти на: «а) акты директивы;

б) акты координации, особую группу которых составляют акты планирования;

в) акты оперативного руководства;

г) акты, содержащие технические нормы;

д) административные постановления и рещения».^ Поэтому отмечается, что классификация актов исполнительной власти «является одним из основных средств более глубокого познания актов, раскрытия их содержания и определения назначения каждого из видов. Классификация дает возможность ' См.: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 8.

^ См.: Волков М.М. Акты советского государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.

Ленинград, 1953. С. 8.

• См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: 1959. С. 131-132;

' Административное право: Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1967. С. 161-162;

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юриспруденция, 1967. С. 23-34;

Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 8-12;

Петров Г.И.

Советское административное право. Часть общая: Учебник. Ленинград: ЛГУ, 1970. С. 198;

Васильев Р.Ф.

Правовые акты органов управления. М.: МГУ, 1970. С. 37;

Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.:

Наука, 1972. С. 36-50.

'' См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: 1959. С. 131-132;

Административное право: Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1967. С. 161-162;

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юриспруденция, 1967. С. 23-34;

Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 65;

Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая: Учебник. Ленинград: ЛГУ, 1970. С. 194;

Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М.: МГУ, 1970. С. 37;

Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972.

С. 36-50.

' См.: Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления: Автореф. дис.... канд.

юрид. наук. М., 1954. С. 8.

определить фактическую роль отдельных видов актов в укреплении социалистического государства, законности и правопорядка».' В настоящее время разработанные ранее концепции разграничения правовых актов государственной иснолнительной власти на виды получили свое дальнейшее развитие. Одним из главных критериев классификации актов считаются их юридические свойства, в соответствии с которыми они подразделяются на нормативные и индивидуальные по причине того, что акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти, так как в них находит свое выражение подзаконное административное правотворчество, что дает основание характеризовать их в качестве правоустановительных актов. Как и в прежние времена, сохранило свою актуальность разделение правовых актов по издающим их органам (указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции (положения) федеральных органов исполнительной власти и т.д.).'' Осуществляются видовые дефиниции правовых актов исполнительной власти по содержанию и по правовой природе на: нормативные (односторонние властные волевые действия аппарата исполнительной государственной власти, соверщаемые в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленные на установление юридических норм), ненормативнь1е (индивидуальные акты, рассчитанные на однократное применение и распространяющиеся на строго определенный, поименно указанный в самом этом акте круг субъектов) и акты общего действия (распорядительные акты.

' См.: Пахомов И.Н. Акты советского государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук.

Львов, 1952. С. 7-8.

^ См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристь, 1999. С. 270;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С.

235-236;

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристь, 1995. С. 70.

' См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристь, 1999. С. 273 275;

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристь, 2004. С. 255-260;

Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.А. Административное право: Учебник. М.: МарТ, 2003. С. 132-134;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С.

237-238;

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристь, 1995. С. 70-71;

Дорогин В.Г., Ульянова В.П. Административное право (Общая часть): Учебное пособие Саратов: Полиграфист, 1997.

С. 64;

Колесников Е.В. Источники Российского конституционного права: вопросы теории и методологии:

Автореф. дис.... докт. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 23-27;

Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 13-17.

распространяющиеся на неонределенно широкий круг субъектов, но, в то же время, являющиеся при этом актами однократного применения).* В науке ведутся активные дискуссии по поводу более общирного разделения правовых актов исполнительной власти на основании следующих их юридических признаков: по правовой силе, по правовым свойствам, по правовой природе.^ При этом каждый из признаков характеризуется учеными особым образом. Так, в первом случае отмечается, что «правовая сила всех актов государственного управления единая в том смысле, что каждый государственный акт, принятый органом государственного управления (должностным лицом), обязателен к исполнению и защищается государством имеющимися в его распоряжении силами и средствами»,^ «по правовым свойствам правовые акты государственного управления делятся на три группы: акты верховного управления, акты ведомственного (отраслевого) управления, акты управления субъектов РФ, акты местного самоуправления».'* Под третьим признаком подразумевается, что «по правовой природе акты государственного управления делятся на: нормативные;

правоприменительные (индивидуальные);

акты общего характера».^ Продолжая тему классификации правовых актов исполнительной власти, некоторые ученые разделяют их на виды с учетом того, что акты «общего управления издаются органами общей компетенции - Правительством РФ, правительствами республик в составе России, администраций.

Акты межотраслевого управления принимаются органами управления межотраслевой компетенции, которые рещают вопросы, имеющие межотраслевой характер.

' См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001.

С. 262-263;

Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.:

Юристь, 2004. С. 187-188;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник.

Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 158-159;

Мгмохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное нраво: Учебное пособие. Саратов: СГАП, 2000. С. 136-137;

Тихомиров С В. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Юрлитинформ, 2003. С. 176-178.

^ См.: Манохин В.М., Адущкин Ю.С. Российское административное нраво: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 158-159;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов: СГАП, 2000. С. 136-137;

Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В частях. Часть 1. М.: МЮИ МВД РФ, 1996. С. 170-174.

' См.: Манохин В.М., Адущкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 158.

^ См.: Манохин В.М., Адущкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 158.

^ Там же, с. 158.

Акты отраслевого управления регулируют отношения, возникающие в одной отрасли управления», ^ Представляется, что все научные выводы о видах правовых актов государственной исполнительной власти по различным основаниям позволяют осуществить их объективную оценку, поскольку они разработаны и изложены с учетом исторического развития общества, изменения правовых положений российского законодательства, накопленного практического опыта, построения системы правовых актов Российской Федерации и т.д. Учеными очень глубоко, подробно и содержательно рассматриваются и характеризуются все возможные способы классификации правовых актов управления по различным основаниям.

Подтверждается это мнением о том, что разделение актов на виды происходит с учетом имеющихся в них специфических свойств и признаков, отражающих их важные качества и определенное значение, поскольку акты одного и того же органа власти зачастую имеют свойства и признаки, отличающие их друг от друга.^ Одним из критериев классификации правовых актов можно назвать их юридические свойства, куда входит множество элементов таких, как: юридическая сила актов, сфера их действия и форма.

Поэтому ученые обоснованно поясняют необходимость такого отграничения, поскольку «без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства».^ Теоретико-правовые знания позволяют рассмотреть классификацию правовых актов под другим углом зрения, различая их по следующим основаниям:

' См.: Котельникова Е.А. Административное право: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С.

139-140;

Мандрица В.М., Касьянов В.В. Правовые основы управления: Учебное пособие. Ростов-на-Дону:

Феникс, 2002. С. 50-53;

Административное право России: Конспект лекций / Автор-составитель Л.В.

Труханович. М.: Приор, 2001. С. 67-68.

^ См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред.

Р.Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000. С. 23-34.

' См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юриспруденция, 1967. С. 15.

1. По субъектам, осуществляющим применение права: акты государственных органов и общественных организаций;

акты главы государства - Президента Российской Федерации;

акты федеральных органов власти и управления;

акты органов власти и управления субъектов Российской Федерации;

акты органов правосудия;

акты органов прокуратуры;

акты органов надзора и контроля;

акты коллегиальные и единоличные.

2. По предмету правового регулирования: акты конституционно правовые;

акты административно-правовые;

акты уголовно-правовые;

акты применения материального и процессуального права.

3. По форме правоприменительной деятельности: акты исполнительные и охранительные.

4. По функциональному признаку: акты регламентаторы;

правообеспечительные акты.

5. По форме внешнего выражения: акты-документы и акты-действия (словесные и конклюдентные).

6. По юридическому значению: основные и вспомогательные.

7. В зависимости от действия во времени: однократного действия и длящиеся.' В теоретической правовой науке существуют и спорные позиции, в соответствии с которыми выделяются следующие виды государственных актов:

«1. По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум);

б) федеральные, региональные (субъектов Федерации), местные;

в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти;

г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные);

тактические (среднесрочные);

оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общегосударственные;

локальные (в пределах административно-территориальной единицы);

внутриведомственные;

межведомственные.

' См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристь, 2000.

С. 461-463;

Белоусов С.А. Компетенционные нормы российского права: Автореф. дне.... канд. юрид. наук.

Саратов, 2002. С. 20-21;

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций Ростов-на-Дону: МарТ, 2000. С. 169;

Юсупов В.А. Правоприменительная деятельностьорганов управления. М: Юридическая литература, 1979. С. 109-117.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные, подзаконные.

6. По видам государственного управления - гражданские, военные,..».' Изложенное мнение имеет существенные отличия от рассмотренных ранее точек зрения, но оно является новым и необычным по своему содержанию, хотя и недостаточно полностью раскрывающим значение видов правовых актов исполнительной власти.

Необходимо заострить внимание на том, что все проанализированные способы разделения правовых актов исполнительной власти на виды небезосновательно можно отнести как к федеральному, так и к региональному уровню правотворчества, поскольку все аспекты такого дефиницирования имеют под собой достаточно прочный фундамент, базирующийся на немалом количестве научных изысканий, опыте исторического развития Российского государства и действующем законодательстве Российской Федерации. Эта классификация чрезвычайно важна, в первую очередь, для органов государственной власти, в функциональные обязанности которых входит осуществление правотворческой деятельности. Она дает возможность з^итывать действующие правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Деление правовьгх актов на виды является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом. Решение проблемы по поводу классификации правовых актов исполнительной власти федерального и регионального уровня сделает законодательство более доступным особенно для граждан, чтобы они могли использовать свои конституционные права для защиты своих интересов. В ' См.: Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А.

Козбаненко. М.: Статут, 2002. С. 267-268.

дальнейшем такое положение дел сыграет немаловажную роль в выборе вида правового акта, который необходимо издать, поскольку будет влиять на качество правотворческого решения, характеризуюш;

его степень соответствия вводимого механизма регулирования выявленной потребности, возникновение дополнительных обстоятельств в связи с введением этого механизма и их оценку с точки зрения предполагаемой цели регулирования, И тем не менее, исходя из предоставленных Конституцией Российской Федерации субьектам Федерации полномочий, каждый регион России осупдествляет свое правотворчество, образуюш,ее юридическую базу их собственной системы законодательства, отражающее не только самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Децентрализация правотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона в целом.' По этой причине некоторые ученые в своих научных трудах и производят дополнительную классификацию правовых актов государственной исполнительной власти субьектов Российской Федерации.

В административном праве суш,ествуют научные доктрины, относяш,ие к актам государственной администрации субьектов Российской Федерации: акты главы исполнительной власти (указы и распоряжения президента, постановления и распоряжения губернатора или главы администрации);

акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции (постановления и распоряжения правительства);

акты органов исполнительной власти специальной компетенции (постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания министерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов);

акты территориальных органов исполнительной власти (постановления, распоряжения, приказы государственных администраций городов, районов, административных округов);

внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов (приказы и распоряжения председателя контрольно ' См.: Сенякин И.Н. Система законодательства Российской Федерации // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конференции. / Под ред. В.И. Новоселова. Саратов: СГАП, 1998. С. 32.

счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда). На основании этого акты главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации достаточно обоснованно подразделяются на нормативные и индивидуальные, внешние и внутриаппаратные. Относительно правительственных актов отмечается, что во многом они имеют признаки, аналогичные признакам актов федерального Правительства и разделяются на постановления и решения, принимаемые по различным вопросам, хотя имеются и некоторые исключения.' Поэтому можно отметить, что с целью сохранения системности иерархии правовых актов всей Российской Федерации является достаточно важным разделение на виды актов как федерального, так и регионального уровня. Это позволит усилить соблюдение столь важной для российского законодательства законности, которая и должна быть приоритетной в правовом государстве.

Вместе с тем, законность невозможна без закрепления ее в процессе правотворческой деятельности, которая обладает обп1;

ими чертами, присуп];

ими любой юридической практике. Именно правотворческая деятельность играет значительную роль при разработке и издании правовых актов определенного вида. Через нее какие-либо правила и требования приобретают юридическую силу и правовая система снабжается правовой регулятивной энергией. По видам актов правотворчества можно изучать и оценивать правовую культуру прошлого, уровень современного развития правовых систем в целом. Вероятно, только через правотворческую деятельность возможно группирование правовых актов на виды по определенным основаниям с дальнейшим закреплением результатов.

Однако, помимо рассмотренных выше классификаций актов государственной исполнительной власти суш;

ествует и совершенно иная, отличная от приведенных выше, которая представляет серьезный интерес.

Новым в классификации правовьгх актов исполнительной власти можно выделить представленное Ю.Н. Стариловым разделение актов на виды в ' См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 289-292;

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие.

действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 399-400;

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: История развития и основные современные концепции. М.: Юристь, 2002. С. 93-95;

Административное право Российской Федерации / Отв.

ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристь, 2004. С. 293-294.

зависимости от функциональной роли и значения акта управления. К таким видам отнесены акты:

1) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов;

2) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

3) направленные на решение вопросов планирования;

4) реализующие функции организации;

5) содержащие элементы распорядительства;

6) обеспечивающие руководство, а также общее руководство, т.е.

устанавливающие руководящие правила;

7) выполняющие функцию координации;

8) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях и сферах;

9) выполняющие регулирующую функцию.' Конечно, представленная классификация правовых актов государственной исполнительной власти своеобразна по своему содержанию и, тем не менее, она под соверщенно новым углом зрения характеризует видение разделения этих актов на виды. Здесь каждый пункт указывает на определенное внутреннее содержание конкретного вида акта управления. К предлагаемому мнению можно присоединиться, поскольку оно отражает одну из сторон существования действующих правовых актов государственной исполнительной власти. Вместе с тем, представляется необходимым закрепить такую классификацию в установленном порядке на законодательном уровне.

Рассмотренное выще группирование правовых актов исполнительной власти на виды можно отнести не только к актам, издаваемым на федеральном уровне, но и к актам регионального уровня в России. В обоснование согласия можно лишь дополнить, что каждый правовой акт имеет внутреннее характерное ' См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного нрава. В 3 т. Т. 2: Государственная служба.

Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиции. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 339-341;

Хангельдыев Б.Б. Создание и функционирование федеральных округов // Административное право. Теория и практика. М.: 2002. С.156.

содержание, определяющее его функциональную направленность, то есть определяются правовые, общественные, управленческие отнощения, на урегулирование которых он направлен. Такое представление позволяет подойти к изучению правовых актов государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов всесторонне и наиболее глубоко.

В юридической литературе предлагается п иная классификация правовых актов, принимаемых органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, посредством которой правовые акты разделяются с использованием положений Конституции Российской Федерации следующим образом:

1. По сферам регулируемых общественных отношений на акты, принимаемые по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, и акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта.

2. По способу принятия на принимаемые органами государственной власти и принятые на референдуме субъекта Российской Федерации.

3. В зависимости от степени самостоятельности субъекта Российской Федерации при их издании (принятии) все правовые акты делятся на:

принимаемые субъектом Российской Федерации самостоятельно, т.е. без согласования с иными субъектами правоотношений;

принимаемые субъектом Российской Федерации по согласованию с субъектами правоотношений;

принимаемые субъектом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

4. По юридической силе на основные законы (конституции, уставы) субъекта Российской Федерации;

законы субъекта Российской Федерации;

подзаконные акты субъекта Российской Федерации.' Своеобразное разделение правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации на виды предлагает совершенно иные критерии по сравнению с рассмотренными выше. В то же время, некоторыми учеными осуществляются достаточно подробные пояснения по каждому виду правовых ' См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М.: Институт государства и права РАН, 1999. С. 91-93.

актов исполнительной власти по издающим их органам, к которым отнесены указ, постановление, распоряжение, приказ, инструкция.' Вопрос о группировании видов правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации не менее важен по сравнению с предыдущими, ввиду того, что сами акты воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей и целью их мобилизации является побуждающее воздействие на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. В процессе принятия управленческого решения (акта исполнительной власти) определенного вида осуществляется волевое воздействие управляющих на управляемых. При этом деятельность по подготовке и принятию правовых актов исполнительной власти можно считать духовной, а деятельность по их реализации - в основном материальной, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась.

Одновременно, исполнение правовых актов государственной исполнительной власти является практической, материальной стороной деятельности этих органов, так как именно в процессе организаторской и в результате практической деятельности происходит «материализация» содержащихся в определенных видах актов социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы, результаты) под воздействием управляющей подсистемы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное состояние.^ Поэтому решение проблемы о разграничении правовых актов государственной исполнительной власти и Российской Федерации и ее субъектов на виды носит такой значимый характер.

Представляется целесообразным также проанализировать классификацию правовых актов исполнительной власти зарубежных государств.

Пеобычное разделение таких актов на виды можно наблюдать в Федеративной ' См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Вопросы методики.

Саратов: СГАП, 2000. С. 62-65;

Харитонов А.П., Манохин В.М. Методика разработки нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, системе местного самоуправления и предпринимательской деятельности (локального управления). Саратов: СГАП, 2000. С. 20-23;

Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2002. С. 152 156;

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М.: Юриспруденция, 1967. С. 17-20;

Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: Учебное пособие. М.: МГУ, 1970. С. 37-39;

Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972. С. 43-50.

^ См.: Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А.

Козбаненко. М.: Статут, 2002. С. 257.

Республике Германия. Здесь существуют свои разграничительные признаки, в соответствии с которыми акты делятся на виды:

1. В зависимости от содержания: постановляющие (приказывающие, запрещающие, разрешающие, отказывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие, правоустанавливающие (публичные правоустанавливающие, частные правоустанавливающие), решающие споры.

2. В зависимости от действия в отношении затронутого лица:

обременительные, благоприятствующие.

3. В зависимости от степени связанности правом: содержательные, рамочные.

4. В зависимости от содействия адресата: зависимость от административного акта того же ведомства (независимый, зависимый), зависимость от административного акта другого ведомства (независимый, зависимый), не требующий содействия, требующий содействия.

5. В зависимости от действия во времени: разовые, постоянные.

6. В зависимости от формы: со свободной формой, с предписанной формой.

7. В зависимости от полноты регулирования: частичный административный акт, полный административный акт.

8. В зависимости от окончательности решения: предварительный административный акт, окончательный административный акт.

Далее отмечаются предварительный и временный административные акты, являющиеся особенно важными для вопроса их отмены или изменения. ^ Из вышеприведенного видно, что виды административных актов органов власти Германии незначительно отличаются от видов правовых актов исполнительной власти Российской Федерации, поскольку они играют аналогичную роль в исполнительно-распорядительном регулировании общественных отношений.

Существует и другая сторона вопроса классификации правовых актов исполнительной власти иных держав. Так, в Соединенных Штатах Америки государством правит президент, а штатными образованиями - губернаторы.

' См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. М.: Юристъ, 2000. С. 232-234.

причем все штаты в Американском государстве имеют равные статусы, а Основным Законом каждого штата являются их Конституции, в связи с чем правовые акты губернаторов имеют одинаковые виды и соответственно носят единые наименования.' В Федеративной Республике Германия территория государства разделяется на Земли, которые можно считать равноценными субъектам Российской Федерации. Государственное управление Землями осуществляют премьер-министры, стоящие во главе Земельных правительств и обладаюшие полномочиями издания правовых актов в соответствии с предоставленной им компетенцией. Эти акты, как и в вышеуказанном случае имеют одинаковые виды и идентичные наименования.^ Регионами Италии являются области, обладающие законодательной, административной и финансовой самостоятельностью. Государственное управление на территории каждой области осуществляют председатели джунты, издающие правовые акты в соответствии со своей компетенцией аналогично рассмотренным системам.^ В Китайской Народной Республике классификация актов производится путем их разделения на нормативные и индивидуальные в соответствии с правовым положением субъектов административной деятельности и объемом их компетенции, а поэтому выделяются акты, действующие на общенациональном и местном (локальном) масштабах, которые делятся по форме на письменные и устные."* Приведение подобных примеров может продолжаться и далее.

Представленная выше система видов правовых актов исполнительной власти зарубежных стран свидетельствует, что в некоторых государствах их регионы имеют не только одинаковые наименования и обладают равным статусом, соответственно и равными правами, но и осуществляющие на их территории государственную власть органы управления также носят одинаковые названия и издают аналогичные по видам правовые акты.

В государственной правовой системе Российской Федерации вырисовывается совершенно иная картина как в отношении государственного устройства, так и в отношении правовых актов, издаваемых в России. Если в ' См.: Административное право зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Спарк, 1996. С. 5-37.

^ Там же, с. 106-123.

' Там же, с. 128-146.

" Там же, с. 195.

* no основу всего действующего в Российской Федерации законодательства установить Конституцию, то она может быть в государстве только одна, то есть как и в других державах, а на уровне ее субъектов, даже таких, как республики, в качестве основных законов должны приниматься только уставы, но не конституции, поскольку в данном случае регионы по статусу практически приравнивают себя к Федерации. В настоящее время на территории России действует значительное число конституций, включая и Основной Закон Российской Федерации и конституции республик в составе Федерации.

Предполагается, что Президент в Российском государстве также может быть только один и полномочия издания правовых актов в виде указов должны принадлежать только ему, а не аналогично случаю с конституциями. Па региональном уровне более целесообразно установить лишь должность губернаторов, включая и республики в составе России, и закрепить за ними полномочия издавать единые для всех губернаторов виды правовых актов (постановления, приказы и распоряжения). Однако, поскольку у некоторых органов власти может вызывать смущение единство наименования основных законов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, то в данном случае можно найти выход из ситуации, присвоив таким актам муниципального уровня наименование, например, установление либо уложение, которые использовались ранее в Российской империи.

В случае решения проблемы таким образом исчезнет ряд вопросов, возникающих в процессе жизнедеятельности общества: будет уменьшена или вовсе устранена конкуренция за распределение и перераспределение властных полномочий между центром и регионами;

появится возможность устранения неопределенности конституционных отношений между федеральными и региональными органами власти;

установятся конституционные отношения, близкие к стационарной, устойчивой форме;

будут установлены правовые механизмы цивилизованного разрешения конфликтов, которые позволят исчерпать спор между центром и регионами, и регионами между собой;

процессы правотворчества и правореализации в Российской Федерации и ее Ill субъектах обретут определенный норядок.^ Вместе с тем, правовое регулирование в субъектах Российской Федерации обретет соответствующую упорядоченностъ, исчезнут разногласия по поводу значимости статуса регионов России и субъекты Федерации обретут не формальное, а фактическое равенство между собой.

Несмотря на это, все же имеется некоторая необходимость в разграничении актов на виды на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку это сделано не в каждой классификации но причине, кроющейся в отнесении вышеназванных актов, по общепринятому мнению, к правовым актам государственного управления, куда входят не только акты государственных исполнительных органов Российской Федерации, но и ее субъектов.

Представляется, что важность определения видов правовых актов региональной исполнительной власти связана с социальной востребованностью данной тематики, предопределенной спецификой федеративного устройства российского государства.

Таким образом, принимая во внимание разделение правовых актов государственной исполнительной власти на виды, предлагаемое в науке, можно прийти к выводу о том, что и в субъектах Российской Федерации правовые акты государственной исполнительной власти на основании их юридических признаков разделяются: по правовой силе, по правовым свойствам и по правовой природе. Относительно правовой силы актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует отметить, что каждый государственный акт, принятый органом государственного управления (должностным лицом) субъекта Федерации обязателен к исполнению и защищается на региональном уровне всеми имеющимися в распоряжении субъекта Российской Федерации силами и средствами. В связи с тем, что на территории Российской Федерации по правовым свойствам принимаемые Президентом и Правительством правовые акты являются актами верховного управления, то и на региональном уровне органами государственной исполнительной власти также могут приниматься правовые акты, имеющие ' См.: Пряхина Т.М. Принцип конституционности: системные проблемы // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-црактический семинар (9 февраля 2001г.)/Подред. Р.Ш. Халикова, В.М. Манохина. Саратов: СГАП, 2001. С. 16-18.

высшую юридическую силу на территории конкретного субъекта Российской Федерации. В данном случае имеется в виду принятие главами субъектов Федерации, а также правительством, администрациями регионов России правовых актов, имеющих на территории высшую юридическую силу конкретного субъекта Российской Федерации по сравнению с актами нижестоящих органов государственной исполнительной власти этого региона, которые не должны им противоречить. На региональном уровне могут приниматься акты ведомственного (отраслевого) управления, относящиеся также к группе актов, разделяющихся по правовым свойствам. Такие акты региональной государственной исполнительной власти принимаются руководителем министерства, службы, агентства и другими должностными лицами субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление данной деятельности, причем эти акты действуют в пределах отрасли, обязательны для работников отрасли конкретного региона России и не должны противоречить не только актам высших государственных органов исполнительной власти субъекта Федерации, но они, в первую очередь, не должны противоречить правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Аналогичным образом можно подойти и к рассмотрению правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения их правовой природы, то есть здесь имеет место общепризнанное разделение этих актов на нормативные, правоприменительные (индивидуальные) и акты общего характера.

Вопрос характеристики видов каждого правового акта государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации требует более пристального рассмотрения. Поэтому, необходимо отметить, что ранее учеными детально пояснялись содержания понятий указанных ниже видов правовых актов, однако научного дефиницирования этих понятий ими не устанавливалось, что очень сложно объяснить. Далее осуществляется попытка формулирования научно-юридического определения понятий таких видов правовых актов исполнительной власти регионального уровня, как указ, постановление, распоряжение и др. В последующем это может оказать значительную помощь в формировании регионального законодательства (законов и подзаконных актов).

Под указом, как видом правового акта, издаваемого главой субъекта Российской Федерации, в данном случае следует понимать нормативный правовой акт, восполняющий пробелы законодательства конкретного субъекта Российской Федерации и действующий до принятия соответствующих региональных законов, регламентирующий общественные отнощения в субъекте Федерации, рассчитанный на длительное или постоянное применение и адресованный неопределенному кругу лиц.

это нормативный либо индивидуальный Постановление (правоприменительный) правовой акт, принимаемый главами субъектов Российской Федерации, органами государственной исполнительной власти регионов России, который восполняет пробелы законодательства конкретного субъекта Федерации и действует впредь до принятия соответствующих региональных законов, регламентирует общественные отношения в субъекте РФ, рассчитан на длительное или постоянное применение и адресован неопределенному кругу лиц. При этом постановления, издаваемые органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительством, администрацией и др.), принимаются на основе и во исполнение в первую очередь законодательства Российской Федерации и конституций (уставов), законов, указов глав субъектов Федерации и т.д.

В отношении распоря^жений следует отметить, что ими являются правовые акты, носящие индивидуальный характер и направленные на организацию какой-либо стороны деятельности органа государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации и его должностнъж лиц, с целью решения оперативных и других текущих вопросов правоприменительного ненормативного характера.

Приказ - нормативный либо индивидуальный (правоприменительный) правовой акт, издаваемый как с целью решения вопросов внутриотраслевого масштаба в большинстве отраслей в ведении субъектов Российской Федерации, так и с целью решения вопросов, находящихся за пределами ведения определенной отрасли в субъекте Федерации, распространяясь на всех граждан и организации в конкретном регионе России.

Об инструкции можно сказать, что - это нормативный правовой акт, который издается с целью пояснения, уточнения деталей применения законодательства субъекта Российской Федерации, занимающего более высокую ступень в иерархической системе, и утверждается в обязательном порядке постановлением или приказом компетентных органов власти субъекта Федерации либо акт издается с самостоятельным предметом регулирования по вопросам производственного и хозяйственного характера.

На этом перечень правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно считать исчерпанным. Однако, принятые на региональном уровне законы о нормативных правовых актах в своем большинстве не содержат определения понятий видов вышеуказанных правовых актов. Единственным положительным моментом можно считать подробное рассмотрение в законодательстве субъектов Российской Федерации распределение полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации по изданию определенных видов правовых актов. В данном случае регионам России можно предложить урегулировать этот вопрос на своем уровне, закрепив изложенные понятия в действуюш,ем законодательстве путем внесения в законы субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах соответствуюш,их дополнений с целью усовершенствования этих законов, придания им большей прозрачности и доступности для понимания простых граждан. Целесообразно также ввести рассмотренные или аналогичные понятия в упоминавшийся ранее Закон Российской Федерации «О правовых актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».


Таким образом, изложенное позволяет сделать следуюш,ие выводы:

1. Определению видов правовых актов исполнительной власти уделяется пристальное внимание в широких научных кругах с дореволюционного периода и по настоящее время, что повлияло на их дальнейшее развитие.

2. В юридической науке осуществляется разделение правовых актов исполнительной власти на виды в общем смысле с дефиницированием и констатацией наиболее важных понятий этих видов. Одновременно, некоторыми учеными-административистами произведена значительная работа по выделению и определению понятий некоторых видов правовьк актов государственной исполнительной власти субьектов Федерации.

3. Предлагается группирование правовых актов региональной государственной исполнительной власти на виды по следующим основаниям с дальнейшим их пояснением: по правовой силе, по правовым свойствам, по правовой природе. Предлагается конкретизация определения понятий основных видов правовых актов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые предлагается внести в действующее законодательство регионов России.

4. Произведенное сравнение правовых актов региональной исполнительной власти зарубежных государств показало, что в субъектах этих стран руководство ими осуществляют их высшие должностные лица одного значения (губернаторы, премьер-министры и т.д.), которые уполномочены издавать правовые акты единого наименования (вида). Это позволило сделать вывод о необходимости закрепления аналогичной практики и в Российском государстве с целью его наибольшей демократизации и фактического обретения всеми субъектами Российской Федерации государственного равенства, которое в данное время пока не наблюдается.

2.2. Формы правовых актов государственной иснолнительной власти субъектов Российской Федерации В то время, как виды правовых актов подразумевают их разделение на группы по правовым свойствам (и другим правовым основаниям), то есть по взаимоотношению между ними, то формы актов, в отличие от их видов «определяются исключительно структурой нормативного акта и особенностями входящих в него норм, то есть их технико-юридическими качествами».' При этом формы, так же как и виды, правовых актов исполнительной власти субъектов Федерации имеют важное значение для регламентации общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов публичной власти в субъекте Российской Федерации и во всей общественной и государственной жизни региона. Важность форм правовых актов исполнительной власти связана, прежде всего, с тем, что в зависимости от правильности выбора структуры правового акта и особенностей входящих в него норм, будет осуществляться дальнейшее его исполнение, играющее немаловажную роль в общественной жизни населения и в политической деятельности государства как на федеральном, так и на региональном уровне.

С другой стороны, необходимость разграничения форм правовых актов государственной исполнительной власти связано с наличием в повседневной жизни встречается множество государственных решений, направленных на управление в различных сферах общественных отношений. Главное в них государственное веление с целью урегулирования общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека гражданина в обществе-государстве.

Поэтому в процессе выбора и разработки формы правового акта необходимо учитывать такие основы, как: правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

определение цели правового воздействия;

своевременность разработки правовых норм;

установление адекватной формы акта;

принципы системного подхода;

' См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 35;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие.

Саратов: СГАП, 2000. С. 32.

оптимальность средств и методов правового регулирования;

соблюдение правил правотворческой техники и др.' Все эти факторы выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективного правового предписания в форме какого-либо определенного правового акта.

Проблеме формы правовых актов в юридической науке пристальное внимание уделяется с дореволюпионного периода, так как от правильной формы, структурного построения акта во многом зависит его дальнейшее действие. В конце XIX века стало принятым считать, что «форма актов, касающихся отдельных, дробных частей действующего права, или издаваемых в чрезвычайном порядке, зависит прямо от способа их издания».^ К таким подзаконным актам относились указы, манифесты, рескрипты, доклады, мнения, высочайшие приказы, предписания императора и др.'' Причем уже тогда существовало «различие законов и указов, как высшей и низшей формы, долженствующей иметь и различный авторитет»."^ По мнению некоторых ученых начала XX века, по формам распоряжения делятся на две группы: издаваемые правительственными органами и издаваемые общественными органами.^ Важность формальной определенности правовых актов исполнительной власти объясняется тем, что «установленная форма играет в публичном праве значительную роль: она служит внешним признаком, удостоверяющим подлинность и государственный характер акта. Понятием формы в публичном праве обозначаются различные внешние условия, при которых выражение воли должностных лиц может составить государственный акт».^ Поэтому «формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности в данном обществе и в данное время, называются источниками права».^ ' См.: Зелепукин А.А. Вопросы эффективности регионального законодательства // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России: На примере Саратовской области.

Сборник научных статей / Под ред. Н.И. Матузова. Саратов: СВШ МВД РФ, СГАП, 1997. С. 108-109.

^ См.: Градовский А. Начала русского государственного права. Том 1: О государственном устройстве. СПб.:

1875. С. 47.

^ См.: Градовский А. Начала русского государственного права. Том 1: О государственном устройстве. СПб.:

1875. С. 49-51;

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том 1: Конституционное право. СПб.: 1908. С. 234-237;

Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право.

Право внутреннего управления). Казань: 1911. С. 124-127.

" См.: Коркунов Н.М. Указ и закон (Исследование). СПб.: 1894. С. 316.

* ' См.: В.В. Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань: 1911. С. 127.

См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: 1914. С. 185.

' См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: 1914. С. 288.

В советскую эпоху «под формой правовых актов понимается, во-первых, способ выражения вовне предписаний органов управления (устный, письменный);

во-вторых, способ изложения правового материала в письменных актах - документах».^ Это подразумевает, что оформленный надлежащим образом письменный правовой акт «должен иметь установленные реквизиты, а структурные части должны чередоваться в определенной последовательности»?

В связи с чем в советском административном праве установлено выражение в правовом акте исполнительной власти (источнике права) формы юридических норм, определенных правил поведения, устанавливающих регулирование общественных отношений, которые складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства.^ Сказанное подтверждает, что «форма нормативного акта органа управления «обслуживает»

определенное содержание и, выступая его внещним выражением, играет важную роль в правовом регулировании общественных отнощений»."* То же самое касается и индивидуальных правовых актов исполнительной власти.

Правильное понимание разделения правовых актов органов государственного управления по формам должно основываться на четком представлении органов, принимающих эти акты, о правовой норме и ее соответствии со статьей (нормативным положением) закона или подзаконного акта, что позволит целесообразно расположить правовой материал в логической последовательности его содержания. Причем, содержание какого-либо правового установления может быть четко и ясно изложено в статьях акта исполнительной власти лищь при правильном понимании существа и структуры самого правового предписания. Одновременно, без рещения комплекса вопросов в соответствии и взаимосвязи норм права и статей закона невозможна рациональная организация содержания и структуры правовых актов государственной исполнительной власти. Педооценка же этих вопросов ведет к ' См.: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 61.

^ Там же, с. 63.

^ См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: 1959. С. 21-22;

Административное право: Учебник / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1967. С. 40;

Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая: Учебник. Ленинград: ЛГУ, 1970. С. 57;

Салищева П.Г.

Нормативные акты Советского государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1954. С.

8.

* См.: Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1977. С. 91.

тем несовершенствам в технике составления правовых актов, которые нередко являются причиной самых разнообразных нарушений законности, которая является одним из важнейших требований, предъявляемых к правовым актам государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Это подразумевает создание условий для действия указанных актов и достижения соответствуюш;


их целей исполнительной деятельности на всех этапах их подготовки и принятия. Поэтому правильный выбор формы правового акта для его издания имеет такое огромное значение в политическом, правовом и социальном отношении.

В современный период «форма акта (структура его составных частей, язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тш,ательностью подходить к решению дела».' На указанном основании «под формой понимается способ внешнего выражения содержания, относительно устойчивая определенность связи элементов содержания и их взаимодействия, тип и структура содержания»,^ в связи с чем формы выражения юридических норм должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться те лица, которым они адресованы.^ Поэтому с научно-юридической точки зрения источники административного права, как. и в советскую эпоху, характеризуются как внешние конкретные формы их выражения, то есть правовые акты, содержашие в себе правовые нормы, регулируюш,ие конкретные административно-правовые отношения. Причем эти нормы содержатся в многочисленных законодательных и иных правовых актах, действуюших в Российской Федерации.'* Некоторые ученые различают ' См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3 частях. Часть 1. М.: МЮИ МВД РФ, 1996. С. 175-176.

^ См.: Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 12.

^ См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 37.

* См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. С. 59 66;

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2004. С. 76-78;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С. 20-26;

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы.

Субъекты. М.: Норма-Инфра-М, 2002. С. 392-393;

Административное право Российской Федерации / Отв.

ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2004. С. 295-298;

Дорогин В.Г., Ульянова В.Н. Административное право (Общая часть): Учебное пособие. Саратов: Полиграфист, 1997. С. 17-18;

Котельникова Е.А.

Административное право: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 26-27;

Мандрица В.М., Касьянов В.В. Правовые основы управления: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. С. 93-97;

Административное право России: Конспект лекций / Автор-составитель Л.В. Труханович. М.: Приор, 2001. С.

20-23.

внутреннюю и внешнюю формы актов, где «под внутренней формой актов понимаются элементы, составляюп],ие содержание (структура, стиль, язык, реквизиты акта)»,' а в отношении внешней формы поясняется, что она «показывает в каком конкретном проявлении выступают характерные для данного содержания элементы, как они выражаются вовне (наименование акта)»?

С философской точки зрения форма всегда находится в тесной взаимосвязи с содержанием, которое «будучи определяющей стороной целого, представляет единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций, а форма есть способ суш,ествования и выражения содержания».'^ Ввиду того, что термин «форма»

может употребляться и для обозначения внутренней организации содержания, он связывается, таким образом, и с понятием структуры акта. «Отношение содержания и формы характеризуется единством, доходяш;

им до их перехода друг в друга, однако это единство является относительным. Во взаимоотношении содержания и формы содержание представляет подвижную, динамичную сторону целого, а форма охватывает систему устойчивых связей предмета»."* Основываясь на таких позициях Д.Н. Бахрах выделяет внутреннюю и внешнюю формы, где внешняя форма - «это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими объектами»,^ а внутренняя форма характеризуется как «способ связи элементов целого, его структура».^ Рассмотренные мнения позволяют определить форму правового акта как его внешнее выражение в таком состоянии, которое делает акт пригодным для практического применения и на выбор формы для любого акта влияют его правовые свойства, по причине чего и принято деление правовых актов на виды.

Поэтому «суш,ественное значение имеет содержание акта, его структура, объем ' См.: Лаврова Н.М. Форма актов государственного управления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 13;

^ Там же, с. 13.

^ См.: Философский энциклопедический словарь / Под ред. Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева, С М. Ковалева, В.Г. Панова. М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 621.

"•Тамже, с. 621.

' См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 268.

^ Там же, с. 268.

предмета регулирования и другие обстоятельства»,^ влияюш;

ие на его форму.

Неспроста ряд ученых «под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются».^ Однако, суш;

ествуют убеждения, оспаривающие вышеизложенное воззрение, в соответствии с которыми «формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а не правовыми свойствами каждого из них».^ Объективная оценка форм правовых актов исполнительной власти каждой из сторон позволяет получить наиболее полное представление об этом.

Одновременно, сложно придерживаться какой-либо одной из рассмотренных точек зрения, так как каждая из них по-своему справедлива.

Имеет место необходимость подчеркнуть, что используемые для принятия и применения формы правовых актов государственной исполнительной власти предопределяются формой государства, которую характеризуют форма государственного устройства, форма правления, политический и государственный режимы. При этом механизм правотворческой деятельности един для всех отраслей права, что связано с необходимостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех явлений, возникаюш;

их в данной сфере. И очень важно, чтобы элементы правового регулирования, выраженные в форме правовых актов государственной исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней власти, их потенциал и процедура действия, их восприятие массой людей соответствовали обш,ественным запросам, надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального пространства. В то же время, чрезмерной зарегулированности конкретных государственно-управленческих действий, которые совершаются с ' См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Вопросы методики.

Саратов: СГАП, 2000. С. 65;

Харитонов А.П., Манохин В.М. Методика разработки нормативных актов в субъектах Российской Федерации, системе местного самоуправления и предпринимательской деятельности (локального управления). Саратов: СГАП, 2000. С. 24;

Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: СГАП, 2002. С. 157.

^ См.: Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А.

Козбаненко. М.: Статут, 2002. С. 263.

' См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001.

С. 80;

Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юристь, 2004. С. 60-62.

учетом компетенционной самостоятельности и инициативы государственных органов и государственных служащих, быть не может и не должно.

Трудно оспаривать своеобразное мнение о форме рекомендательного регулирования актов органов исполнительной власти, которая «ограждает объекты системы от излишнего в ряде случаев администрирования со стороны органов исполнительной власти. Наконец, на стадии принятия решений этот подход к определению их содержания должен способствовать усилению контактов с объектами, которые более свободны в данном случае в оценке намечаемых действий, их целесообразности, что важно и с позиций выполнения принимаемых решений»,^ поскольку в нем содержатся прозорливость и правота, доказанная на основе анализа действующего законодательства. Следует также заметить, что в действительности из-за отсутствия отчетливой структуризации форм правовых актов исполнительной власти снижается их эффективность, достижение которой и является одной из главных целей при формировании акта для его дальнейшего издания. Это подтверждает необходимость правильного использования всех средств и приемов правотворческой техники, благодаря чему качество содержания правового акта будет повышено, что в конечном счете сыграет существенную роль в обеспечении его реализации.

Представляется, что проблема формирования внутренней структуры правовых актов государственной власти будет актуальной всегда, так как развитие правовой государственности в Российской Федерации несомненно должно сопровождаться и совершенствованием действующего федерального и регионального законодательства с целью увеличения его эффективности.

Одновременно, говоря об эффективности региональных правовых актов, следует иметь в виду способность всей правовой системы оказывать воздействие в перспективном для региона направлении, а также степень достижения цели, ставившейся при разработке конкретных правовых актов. Поскольку стремительно развивающиеся и изменяющиеся политические, экономические, социальные условия приводят к устареванию и утрате эффективности правовых предписаний, верно и в полном объеме отражавших общественные потребности.

' См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.:

Юристь, 1998. С. 242-244.

то совершенствование регионального законодательства является естественным и неизбежным нроцессом, в основе которого должен лежать глубокий анализ результатов правового регулирования, В административно-нравовой науке перечень форм правовых актов государственной исполнительной власти современного периода давно определен.

К ним российскими учеными отнесены: конституция, устав, положение, приказ, регламент, реестр, правила, инструкции и др.^ Ученые утверждают, и это закреплено в ст. 23 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 года, что «акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями».^ А правила «вправе издавать только центральные федеральные органы»^ «с целью урегулирования тех вопросов, которые в законодательстве урегулированы лишь в принципе».'' В отнощении указов президентов республик считается, что они являются нормативными актами, хотя зачастую могут содержать решения ' См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристь, 1999. С. 64 66;

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 37-42;

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С. 23-26;

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристь, 1998. С. 242-244;

Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Вопросы методики. Саратов: СГАП, 2000. С. 65-75;

Харитонов А.П., Манохин В.М. Методика разработки нормативных актов в субъектах Российской Федерации, системе местного самоуправления ' и предпринимательской деятельности (локального управления). Саратов: СГАП, 2000. С. 24-33;

Манохин В.М.

Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: СГАП, 2002. С.

157-171;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 36-37;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие.

Саратов: СГАП, 2000. С. 32-34;

Конин П.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций.

Саратов: СГАП, 2001. С. 80;

Конин П.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юристь, 2004. С. 60-62;

Старилов Ю.П. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1:

История. Паука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Порма-Инфра-М, 2002. С. 392-395;

Административное право Росийской Федерации / Отв. ред. П.Ю. Хаманева. М.: Юристь, 2004. 295-298;

Котельникова Е.А.

Административное право: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. С. 26-27;

Мандрица В.М., Касьянов В.В. Правовые основы управления: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. С. 97-98;

Административное право России: Конспект лекций / Автор-составитель Л.В. Труханович. М.: Приор, 2001. С.

22-23;

Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.П. Руденко. Екатеринбург: УрО РАП, 2001. С. 28-31;

Лебедев А.П. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М.: Институт государства и права РАП, 1999. С. 91;

Дорогин В.Г., Ульянова В.П.

Административное право (Общая часть): Учебное пособие. Саратов: Полиграфист, 1997. С. 17-18;

Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко.

М.: Статут, 2002. С. 263-267.

^ См.: Бахрах Д.П. Административное право России: Учебник. М.: Порма-Инфра-М, 2001. С. 281.

' Там же, с. 284.

'' См.: Манохин В.М., Адущкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 37;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие.

Саратов: СГАП, 2000. С. 33.

оперативно-распорядительного характера, такую же значимость имеют и постановления главы администрации обрасти (края).' Самой распространенной и многочисленной формой правовых актов в широких научных кругах считаются положения, форму которых «приобретают указы (на уровне федеральном и субъектов РФ), постановления коллегиальных (Правительства) и единоначальных (например, губернаторов) органов, в отдельных случаях распоряжения. Форму положений могут иметь и практически имеют приказы руководителей органов или структурных подразделений».^ Вместе с тем, в науке отмечается, что посредством приказа вводится в действие нормативный акт инструкции, которые приобретают юридическую силу по приказу компетентного органа (должностного лица), а регламент регулирует процедурную, процессуальную деятельность государственного органа либо структурного подразделения, так как он имеет внутриорганизационный масштаб.^ Относительно инструкций ученые поясняют, что они «содержат общие разъяснения о порядке проведения в жизнь того или иного акта, а также устанавливают дополнительные правила к ним».'^ Оценивая изложенное мнение объективно, можно заметить, что все формы правовых актов образуют стройную систему источников административного права, являясь элементами этой системы и регламентируя отношения в области государственной исполнительной власти. Поэтому любой правовой акт, содержаш,ий положения относительно государственного управления, управленческой деятельности и касающийся других вопросов, следует считать источником административного права. Это связано с содержанием норм административного права содержатся в разнообразных ' См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 2001. С. 290.

^ См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Вопросы методики.

Саратов: СГАП, 2000. С. 68;

Харитонов А.П., Манохин В.М. Методика разработки нормативных актов в субъектах Российской Федерации, системе местного самоуправления и предпринимательской деятельности (локального управления). Саратов: СГАП, 2000. С. 26;

Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: СГАП, 2002. С. 161.

' См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Вопросы методики.

Саратов: СГАП, 2000. С. 71-72;

Харитонов А.П., Манохин В.М. Методика разработки нормативных актов в субъектах Российской Федерации, системе местного самоуправления и предпринимательской деятельности (локального управления). Саратов: СГАП, 2000. С. 29-30;

Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: СГАП, 2002. С. 165-167.

* См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 37;

Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие.

Саратов: СГАП, 2000. С. 33.

правовых актах, зачастую относящихся к различным отраслям права, что свидетельствует о широкой разветвленной системе правовых источников.

Детальное определение форм источников административного права является одной из важных задач юридической науки по причине влияния указанного фактора на эффективность правового регулирования в Российской Федерации.

На основании вышесказанного необходимо заострить внимание на определении эффективности любого правового акта в стадии его разработки и принятия его содержанием, формой и способом изложения правовых установлений. Причем, отступление при создании правового акта от требований правотворческой техники, грамматики и формальной логики приводит к возникновению неясностей, пробелов, коллизий, что существенно снижает его качество и эффективность. Ввиду изложенных причин и возрастает важность правильного выбора формы правового акта для его разработки и издания.

Целесообразно было бы рассмотреть и формы правовых актов, принимаемых в зарубежных государствах. Например, в Германии формы актов исполнительной власти выражаются иначе и представлены как: организационные акты (меры по организации ведомства);

вспомогательные акты при так называемых многоступенчатых административных актах;

меры в области властных отношений;

внутренние и служебные указания.' Выделяются и требования к форме издания административных актов, куда включены:

определенность;

форма в узком смысле (письменно или устно);

обоснование;

оглашение.^ Формы актов органов власти Федеративной Республики Германия не могут и не должны соответствовать формам актов Российской Федерации и ее субъектов.

Основываясь на предлагаемых учеными определениях термина «форма правового акта» и изученнии практики, понятие «форма правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации»

можно дефиницировать как внешнее выражение правового акта региональной исполнительной власти в состоянии, делающим его пригодным для практического применения на территории конкретного субъекта Российской ' См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. М.: Юристь, 2000. С. 218.

^ Там же, с. 263.

Федерации и обеспечивающим его связь с другими объектами регионального уровня, содержащим структуру, объем предмета регулирования и другие обстоятельства, влияющие на действие правового акта государственной исполнительной власти субъекта Федерации. Предлагаемая новизна определения рассматриваемого понятия подразумевает его представление в том виде, которое не устанавливалось ранее в административной науке. Более того, до настоящего времени не формулировалось определения «форма правового акта государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации», а давалось лишь общее значение подобной дефиниции.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.