авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Манахова, Юлия Владимировна Правотворческая деятельность в современном российском обществе ...»

-- [ Страница 2 ] --

ее роль в том именно и заключается, чтобы открыть и сформулировать действительный закон»^. Следовательно, правотворчество представляет собой активность не в ее практической, а в ее теоретической энергии. Чтобы придать этой специфической, требующей особых знаний и умений интеллектуальной деятельности по моделированию правовых установлений чувственно воспринимаемую форму и не допустить субъективизма, создание права осуществляется не произвольно, а по специальному распорядку, который призван неуклонно обеспечивать формулирование необходимых практике правовых норм. Не будь процессуально-правовой формы - не было ' Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 11. С. 374. Интересно, что в Древних Афинах законодательный процесс даже внешне походил на судопроизводство.

' Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 1. С. 359.

бы никакой возможности определить ход мысли законодателя, понять, какие познанные общественные закономерности были положены в основу принятого законодательного решения, как осуществлен выбор средств правового регулирования, что существенно затруднило бы в дальнейшем воплощение принятого решения в жизнь. Как правило, указанный распорядок (процедура) включается в понятие правотворчества. Например, в учебной литературе понятием правотворчества обозначаются не только мыслительные действия, позволяющие сформулировать правовую норму, но и создания правовой нормы, организационно-юридические процедуры показывающие, что результатом таких мыслительных действий может (а при наличии определенной совокупности юридических фактов должен) нормативный правовой акт. Думается, что в этой формулировке точно отражается двойственная природа правотворческой деятельности.

Тем не менее, с учетом всего проведенного нами анализа правотворчества как юридической деятельности и, не забывая его неразрывной связи с правовым регулированием, можно заключить, что по своей природе правотворческая деятельность есть форма государственного управления обществом, заключающаяся в теоретических и практических усилиях законодателя на основе познанных объективных закономерностей и согласования интересов различных слоев общества официально сформулировать правовые нормы или признать таковыми сложившихся в обществе правил поведения для упорядочения юридически значимых общественных отношений в целях достижения эффективных положительных социальных результатов и осуществляемая в строгих процедурно-правовых рамках.

Опираясь на данное определение, можно понять столь удивительное единодушие, которое существует в юридической науке по вопросу функций правотворческой деятельности. В зависимости от динамики правового регулирования общественных отношений, а также состояния самой системы См.: Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова. - М., 2000. С. 271.

Правовых норм можно выделить три взаимосвязанные по содержанию и направленности функции правотворчества: а) обновления норм права (издание новых, отмена устаревших, противоречащих экономическому и социальному развитию норм либо санкционирование уже существующих норм и т.д.);

б) восполнения пробелов в праве (в том числе конкретизация, детализация изданных правовых норм);

в) упорядочения (унифицирования нормативных актов, проведение расчистки нормативно-правового материала, систематизация законодательства)'.

Главное для правотворчества - выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется социальное предназначение данной разновидности юридической деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют, подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм.

Действительно, динамичность развития социально-экономических условий жизни современного общества периодически предъявляет новые требования к механизму правового регулирования. В связи с этим перед правотворческими органами ставится задача оперативно обновлять нормативные акты. Таким образом, основное содержание функции обновления нормативного материала состоит в том, чтобы принимать новые нормы права, так называемые новеллы.

Функция восполнения пробелов в праве выполняет вспомогательную роль в отношении текущего законодательства. При нормальном функционировании правотворческих органов в течение длительного времени обычно накапливается масса правовых норм, которые подчас располагаются в различных нормативных актах, хотя и имеют однородный предмет регулирования. В конечном счете, это приводит к некоторой противоречивости в нормативном массиве и создает трудности в См.: Правовые формы деятельности в общенародном государстве.- Харьков, 1985. С. 38.

пользовании ими. Поэтому функция упорядочения призвана с помощью таких организационных форм, как инкорпорация и кодификация, устранить эти нежелательные явления.

В органической связи с природой, назначением и функциями правотворческой деятельности находятся его основополагающие принципы.

В современных цивилизованных государствах они представляют собой те организационные начала, которые отражают существо, характерные черты и общее направление этой юридической деятельности. Очевидно, что соблюдение принципов правотворчества позволит достичь оптимального результата в правотворческой деятельности.

В юридической литературе нет четкого выработанного перечня принципов правотворчества. Большинство авторов выделяют следующие принципы: демократизм;

законность;

гуманизм;

научный характер;

профессионализма. Папример, многие авторы специально в отдельные принципы выделяют техническое совершенство принимаемых актов и тщательность, скрупулезность подготовки актов'. Вместе с тем, на наш взгляд, данные принципы должны быть неразрывно связаны с принципом профессионализма. Профессионализм предполагает знание юриспруденции и с точки зрения методов и приемов разработки проектов нормативных правовых актов.

Надо отметить, что вопрос, связанный с определением количества принципов правотворчества, не должен рассматриваться однозначно, поскольку разнообразные варианты выделения авторами данных принципов только способствуют научному осмыслению существа правотворчества и тем самым совершенствованию основных направлений этой деятельности. В связи с этим заслуживает внимания предложение С В. Полениной дополнить перечисленные принципы принцицом историзма^. Можно включить в этот перечень и принцип международного приоритета, поскольку международное ' См., напр.: Проблемы общей теории права и государства. / Под ред. B.C. Нерсесянца. С. 308-309;

Марченко. М.Н. Проблемы теории государства и права. С. 665.

^ См.: Поленина С В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 24-25.

Право входит неотъемлемой частью российской правовой системы. При осуществлении правотворческой деятельности нельзя не учитывать приоритет ряда международных договоров перед российскими законами.

Предлагается также выделить как самостоятельный - принцип этапности, что позволяет характеризовать правотворчество как деятельность, протекающую в процессуально - процедурных рамках.

Принцип международного приоритета. В современном мире наряду с национальными правовыми системами особое и все более значимое место занимает международное право. Естественно, что различные государства признают в той или иной форме обязательными для себя какую-то часть этой нормативной системы, но делают это по-разному. Ряд государств признают составной частью своих правовых систем только международные договоры, участниками которых они являются. Другие государства идут дальше и, наряду с международными договорами, в национальные правовые системы включают также общепризнанные принципы и нормы международного права. К числу последних стран относится и Российская Федерации, которая в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации закрепила:

«Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора».

Сам по себе этот факт оценивается однозначно положительно и в целом знаменует поворот к открытой правовой системе цивилизованного, правового государства, ответственного члена международного сообщества'.

Однако, как это ни странно, оказалось, что далеко не всякий международный договор Российской Федерации имеет приоритет перед федеральным законом, а только тот, который был ратифицирован. Для уточнения этого обстоятельства понадобилось принятие Федерального ' См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. Учебно-практическое пособие.-М., 1997. С 53.

закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», с помощью которого смысл конституционной нормы был существенно ограничен. Указанный Федеральный закон предусматривает ряд оснований, по которым ратифицируется международный договор. Это, прежде всего, происходит в случае, если международный договор затрагивает права и свободы человека, а также, если международный договор не согласуется с законодательством Российской Федерации. Таким образом, государство в случае признания приоритета того или иного международного договора перед федеральным законом сознательно идет на этот щаг, поскольку ратифицировало данный международный договор.

На сегодняшний день в связи с принятием постановления пленума Верховного Суда РФ от 15 октября 2003 ]9. 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» ^ появилась относительная определенность насчет двух других элементов, включенных в правовую систему России - общепризнанные принципы и общепризнанные нормы международного права. В соответствии с данным постановлением под общепризнанными принципами понимаются основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение которых недопустимо. Под общепризнанными нормами международного права следует понимать правило поведение, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

С позицией Верховного Суда, согласно которой не только принципы, но и нормы являются общепризнанными, принципы рассматриваются как разновидность международных норм, согласны многие авторы^.

'БВСРФ, 2003.№ ^ См. напр.: Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации С. 30;

«Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия (Всероссийская научная конференция в Нижнем Новгороде)»// Государство и право 1996. № 2. С. 4;

Толстик В.А. Иерархия российского и международного права. - Ниж. Новгород, 2001. С. С нашей точки зрения, общепризнанность предполагает также и обязательность официального закрепления норм и принципов международного права.

Наконец, общепризнанность предполагает, что нормы и принцины международного права должны быть приняты большинством государств из мирового сообщества. Так, по мнению С В. Полениной, вычленение круга императивных норм международного права должно базироваться на правиле статье 53 Венской конвенции о международных договорах 1969 года*. В соответствии с формулировкой этой статьи императивная общая (не региональная) норма международного права считается таковой, если она принимается и признается международным сообществом государств в целом.

Однако, на нащ взгляд, признание какого-либо международного документа целым сообществом является затруднительным. Предполагается, что обычная норма или принцип могут стать общепризнанными в результате признания ее не всеми, а достаточно представительным больщинством. На те государства, которые не выразили своего согласия, не распространяется действие рассматриваемых норм и принципов.

Справедливо отмечено В.А. Толстиком, что нет никаких оснований говорить о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права могут становиться обязательными для государств без их на то согласия^.

Итак, для того, чтобы использовать общепризнанные нормы и принципы при разрещении конкретных дел, они должны быть закреплены в международных документах, которые, в свою очередь, признаны практически большинством государств из мирового сообщества. Для Российской Федерации это означает, что применение общепризнанных принципов и норм возможно в Российской Федерации только в том случае.

' См.: Поленина С В. «Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия (Всероссийская научно-практическая конференция в Нижнем Новгороде). С. ^ См.: Толстик В.А. Иерархия российского и международного права С. если они содержатся в международном документе, являющимся обязательным для Российской Федерации.

Принцип гуманизма является основным принципом правотворчества.

Этот принцип предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности. Человек, его интересы должны быть в центре правотворческой деятельности. Постперестроечный период характеризуется существенными содержательными изменениями российского законодательства и других нормативных правовых актов. Одно из них - гуманизация, большая ориентация на человека. Такое изменение находится в русле общей заинтересованности общества в построении правового государства. В юридической литературе справедливо утверждается, что правовое государство и права человека неотделимы друг от друга: правовое государство - гарантия реальности прав человека в плане их защиты от нарущений со стороны аппарата власти, а права человека гуманистическое, человеческое измерение правовой государственности, одна из главных целей ее существования'.

О гуманизации законодательства, его ориентации на человека говорит, в первую очередь. Конституция РФ 1993 г., в которой институт прав и свобод личности занял центральное положение. Свидетельством гуманизации Конституции является положение, где закреплено, что человек, его права и свободы провозглашаются вьющей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).

Можно утверждать, что Конституция Российской Федерации является правом высшей пробы, отвечающим идеям человеколюбия, уважения к человеческому достоинству, человечности отношений между людьми. При разработке данного законодательного акта авторы в наибольщей степени руководствовались принципом гуманизма. В свою очередь, гарантией действия принципа гуманизма является то, что Конституция признается ' См. напр.: Козулин А.И. «Об источниках прав человека» // Государство и права. 1993 № 2. С. актом, обладающим высшей юридической силой. Следствием этого должио выступать дальнейшее правотворчество, которое паправлепо на создание актов, ориентируемых только на проникнутую гуманизмом Конституцию.

Основным механизмом, призванным отслеживать соответствие нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, является орган конституционного контроля - Конституционный Суд РФ. Так, например. Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы граждан на нарушение их конституционных прав, по которым выносит соответствуюш,ие постановления и определения.

Следуюш,ий принцип правотворчества - это принцип демократизма.

Суть этого принципа заключается в процедуре принятия нормативного акта непосредственно народом на референдуме, что является, в свою очередь, высшем проявлением демократизма, или в разработке, принятии нормативного акта правотворческими органами, с привлечением граждан путем предварительного всенародного обсуждения его проекта, с соблюдением гласности.

В связи с этим можно отметить, что Конституция РФ 1993 г. была принята на всенародном голосовании, что должно было подчеркивать ее легитимность'.

В условиях российского государства помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю - выявить истинное мнение народа, могла бы комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одному и тому же вопросу. Такое мнение уже высказывалось в юридической литературе. Так, В.Ф. Коток считал, что референдумам по проектам крупных законов должны предшествовать их всенародные обсуждения^.

' Правда, степень ее легитимности не так высока. В голосовании приняли участие 54, 8 процента избирателей. За Конституцию из них проголосовало 58,4 процента, против - 4 1, 6 процента. Таким образом.

Конституция РФ была принята примерно 30 процентами избирателей. - См.: Основы государства и права:

Учебное пособие / Под общ. Ред. С.А. Комарова.- М., 1996. С. 89.

^ См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. - М., 1964. С. На практике сочетание всенародных обсуждений и референдума было недавно осуществлено при принятии Конституции Чеченской Республики.

Думается, что чаще использовать механизм всенародных обсуждений следует также и при рассмотрении законопроектов в Федеральном Собрании РФ, Вместе с тем всенародные обсуждения, как правовой институт, на конституционном уровне прямо не предусмотрены. По этому вопросу И.А. Старостина писала: «Анализ конституционных положений приводит к выводу об опосредованном регулировании всенародных обсуждений, через конституционные характеристики Российской Федерации (статьи 1, 7,14), закрепление народного суверенитета с идеей первичности форм прямого выражения власти народа (статья 3), конституционное право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также через право участвовать в референдуме (статья 32), обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), участвовать в местном самоуправлении (статьи 12,130,131)»'.

Прямое правовое регулирование всенародных обсуждений предусмотрено федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. На федеральном уровне всенародные обсуждения прямо закреплены в связи с полномочиями Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Центральной избирательной комиссии РФ.

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-11 ГД (в редакции постановления от 02.03.2005),^ Государственная Дума вправе вынести на всенародное обсуждение законопроект, принятый в первом чтении. В Федеральном конституционном ' и, А. Старостина. «Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика// Вестн. МГУ. Сер. 11.

Право. 1998. Х9 1 С. ^ СЗ РФ.1998. № 7. Ст. 808, Парламентская газета № 43. 14.03.2005.

законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»' определено конкретное полномочие Центральной избирательной комиссии РФ: обеспечить опубликование текстов проекта Конституции или иного нормативного правового акта, вынесенных на референдум, в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, сети «Интернет»

(статья 57). Надо сказать, что прямое указание на проведение всенародных обсуждений проектов актов в тексте Закона отсутствует, но, учитывая перечисленные полномочия Центральной избирательной комиссии и главу Закона, посвященную информационному обеспечению референдума, можно справедливо предположить правовую возможность проведения всенародных обсуждений.

В свою очередь, проведение всенародных обсуждений на уровне субъектов РФ требует дополнительной правовой регламентации. В качестве примера можно привести Закон Республики Хакасия от 26.01.1995 JVs 42 «О референдуме Республики Хакасия» и Закон Республики Дагестан от 09.02.2001 № 7 «О референдуме в Республике Дагестан», в которых содержится лишь общее указание на проведение обсуждений, но не регламентирован порядок проведения всенародных обсуждений по проектам, сбора мнений. В свое время ранее действующим законом г. Москвы «О законодательных актах города Москвы» от 14.12.1994 № 22'' в статье подробно регламентировался порядок предварительного обсуждения населением проекта законодательного акта, рассматриваемого Московской городской Думой. В настоящее время Законом г. Москвы от 14.12.2001 № «О законах г. Москвы и постановлениях Московской городской Думы» (в ред. Закона г. Москвы от 19.11.2003 Ш 69)"^ не предусмотрено такое положение и, тем самым, какое-либо обсуждение законопроекта населением, что, на наш взгляд, не совсем оправданно с юридической точки зрения.

' Российская газета. № 137-д. 30.06. ^ «Вестник Хакасия». Х» 22. 1995;

«Дагестанская правда». № 37-38. 17.02. ^ Ведомости Московской Думы. Я» 1. 1995. Ст. 9.

" Ведомости Московской городской Думы, № 2. 2002. Ст. 301;

Х» 12. 2003. Ст. 322.

В аспекте приведенных рассуждений можно согласиться с выводом СВ. Полениной о всенародных обсуждениях и референдумах: «Ратуя за сохранение народных обсуждений законопроектов наряду с референдумами, следует исходить из того, что каждая из этих форм непосредственной демократии имеет свои плюсы и минусы, а, следовательно, и в перспективе обе они должны сосуш;

ествовать в нашей политической жизни. Лишь в совокупности эти институты способны содействовать развитию таких черт законодательства, как открытость и гласность, которые в известной мере дают гражданскому обш,еству возможность влиять на законотворческий процесс (от авт. - и на правотворческий процесс), а иногда и корректировать его»'.

Реализацией принципа демократизма могла бы стать и «народная инициатива» (закрепление в Конституции РФ права народа выступать в качестве субъекта законодательной инициативы). Отсутствие в настояш,ее время в Конституции РФ такого положения в определенной степени уш,емляет инициативу граждан, не допускает такого важного института, как «народная инициатива». Правда, в некоторых субъектах, например, в городе Москве, предусмотрено использование законодательной инициативы граждан. Так, в соответствии с Законом города Москвы от 11.12.2002 J » N «О гражданской законодательной инициативе в городе Москвы» жители г. Москвы осуш,ествляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона г. Москвы и соответствуюп];

его проекта г. Москвы^.

Принцип законности. В юридической науке под законностью понимается режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми участниками обш,ественных отношений (государством, его организациями, должностными лицами, обш,ественными организациями, гражданами)."' Содержание ' с в. Поленина. Указ. соч. С. ' Ведомости Московской городской Думы. }{° 2. 2003. Ст. 340.

' См. напр.: Общая теория права и государства/ Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1994. С. законности выражается в следующих принципах: верховенство закона, единство, целесообразность и реальность законности.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов, подчиненности ему всех нормативных правовых актов. Применительно к правотворчеству это означает, что все принимаемые правотворческими органами нормативные акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, должна соблюдаться иерархия нормативных актов, распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Действительно, для Российской Федерации основным законом, обладающим высшей юридической силой, является Конституция Российской Федерации. Соответственно, иные нормативные правовые акты Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации.

Кроме того, для обеспечения верховенства Конституции на территории Российской Федерации предусмотрен конституционный контроль за соответствием всех правовых Конституции, осуществляемый Конституционным Судом Российской Федерации.

Под единством (всеобщностью) законности понимается единая направленность правотворчества в территориальном и субъективном плане, то есть на всей территории действия соответствующего нормативного акта, применительно к деятельности всех субъектов общественных отношений.

Соблюдение принципа единства законности имеет важное значение для федеративного государства, где наравне с федеральным законодательством имеется законодательство субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи Конституции Российской Федерации).

В федеративном государстве необходимо неукоснительно соблюдать установленное Конституцией распределение компетенций между Федерацией и ее субъектами. Важным является вопрос о согласовании норм Конституции РФ и норм конституций республик, уставов краев, областей.

городов федерального значения, автономных округов, автономной области и норм других нормативных актов субъектов РФ.

Конституции и уставы субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации могут лишь дословно воспроизводить нормы федеральной Конституции. Это касается регулирования прав и свобод человека и гражданина, российского гражданства, системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, судоустройства и прокуратуры (статья 71 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов нормы конституций республик и уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Это относится, в частности, к системе органов государственной власти субъектов РФ, формируемой ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и обш,ими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статьи 72 Конституции РФ).

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (статьи 73, 76 Конституции РФ). В частности, в конституциях и уставах субъектов РФ вопросы о пересмотре конституций и уставов решаются субъектами Федерации самостоятельно. Республики самостоятельно в своих конституциях либо отдельных законах решат вопрос о государственном флаге и гербе. Другие субъекты Федерации также могут иметь свои герб, флаг (но не государственные), что может быть установлено в их уставах.

Принцип законности также означает строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых решений, правотворческих процедур, форм принимаемых актов'.

Целесообразность законности означает необходимость выбора строго в рамках закона наиболее оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой деятельности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

И, наконец, реальность законности — это достижение фактического исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.

Эти выщеуказанные четыре составляющие принципа законности призваны обеспечить наличие стабильного, отвечающего общественным потребностям законодательства. На принцин законности непосредственно следует опираться при правотворческой деятельности. Как известно, на практике происходит достаточно часто игнорирование данного принципа, что приводит к различному роду коллизиям, пути преодоления которых заслуживают отдельного рассмотрения.

Принцип научности. Правотворчество призвано максимально полно учитывать назревщие потребности общественного развития, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые юристы.

Так, в правотворческой деятельности принимает активное участие коллектив Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. На Институт возложено научное обеспечение законодательной деятельности. Это выражается в том, что Институт готовит заключения совместно с Министерством юстиции Российской Федерации на законопроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством ' См.: Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкина.- М., 1995. С. 201.

Российской Федерации. Подобного рода деятельность призвана способствовать обоснованности проектов законов, системности в их подготовки и принятии, предотвращению юридических коллизий.

Придавая важное значение обогащению научной основы законодательства. Институт подготовил и представил в федеральные органы общую концепцию развития российского законодательства и концепцию развития его отраслей'. Разумеется, силами одного научного коллектива невозможно подготовить все концепции, учесть в полном объеме все изменения в законодательстве, которые доступны в настоящее время юридической науке.

В подготовке нормативных правовых актов важно максимально использовать опыт, результаты социологических и иных исследований.

Существенным дефектом законотворческой деятельности в настоящее время может быть названа малая ориентация законодателя на объективные закономерности регулируемых законодательством отнощений. Это проявляется, в частности, при стремлении нормотворческих органов Федерации и ее субъектов быстро перейти к рыночным отношениям.

Педостаточный учет законодателем глубинных процессов развития общества и экономики породил такой дефект правотворчества как казуистичность принимаемых законов, их нацеленность на решение сиюминутных задач^. Такие законы - однодневки приходиться часто менять, что порождает среди должностных лиц и населения правовой нигилизм.

Обратной стороной той же медали являются законы - декларации, основное содержание которых сводится к провозглащению целей и задач, регламентации соответствующих общественных отнощений.

Весьма негативно на правотворческой деятельности сказывается тот факт, что многие основные нормативные правовые акты рассматриваются недостаточно тщательно и глубоко. Папример, в послании Президента ' См.: Концепции развития российского законодательства. /Под ред. А.О. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. - М., 1994. С. См.;

Поленина С В. Указ. соч. С. Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 года отмечено, что принятый в 2002 году Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» имеет ряд достаточно серьезных пробелов'.

Это объясняется недостаточно тщательной проработкой вопросов гражданства Российской Федерации. В настоящее время восполняются пробелы данного акта за счет внесения множества изменений в него. Все эти обстоятельства говорят о невысоком уровне правотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации.

И это, к сожалению, не единственный пример из практики. В настоящее время по тем же причинам в рамках правотворческой деятельности Правительства Российской Федерации дорабатывается Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Следует согласиться с мнением С В. Полениной, что действующее законодательство несистемно, противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации^.

Не всегда учитывается законодателем и принцип системности законодательства, который призван обеспечить внутреннюю согласованность, беспробельность и научную обоснованность принимаемых актов.

В современной России создана целая система разнообразных законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих многообразные общественные отношения, потребности происходящих в стране реформ, условия жизни народа и каждого человека в отдельности.

Многие из федеральных законов и иных нормативно-правовых актов были приняты до вступления в силу новой Конституции РФ, а в ряде сфер жизни нашего общества продолжают еще действовать законы и иные акты Союза ССР. На современном этапе действуют три системы законодательства в Российская газета. 17 мая 2003 г.

См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С. России: акты Союза ССР;

акты России до принятия Конституции РФ года;

акты после принятия Конституции РФ 1993 года.

Ясно, что весьма обширная сфера законодательства нуждается в упорядочении. На практике наблюдается формальное, невнимательное отношение к ревизии законодательства. Нменно поэтому становится понятной необходимость создания Свода законов России, на которую указывают многие ученые'. Нравотворчество неизбежно будет пополнять законодательство разрозненными нормативными актами. Многие из них остаются за рамками действуюп];

их кодексов, сводных законов, положений и уставов, подчас не совпадая с системой ни одного из них. Накопление же разрозненных актов приводит к тому неупорядоченному состоянию законодательства в виде его «многосложности, раздробленности, неизвестности»^, выйти из которого невозможно без больших многолетних усилий. В середине XIX века М.М. Сперанский убедительно доказал, что выхода из многосложности и раздробленности законов «нет другого, как только разработать Законы по их родам и предметам, отделить все действуюш;

ее от минувшего и привести все в состав единообразный, то есть составить Свод»^.

На сегодняшний день для обеспечения системности законодательства законодателю, принимая новый закон, необходимо не только давать конкретные указания на изменяемые законы, но рассматривать их совместно (пакетом).

В качестве недостатка законодательной деятельности должно быть названо также игнорирование принципа историзма в ходе нормотворчества.

Большой вред качеству законов носят попытки законодателя не учитывать нормотворческий опыт 70 лет советской власти, оказавшей во многом ' См. напр.: Мицкевич А.В. Свод законов России - насущная необходимость // Журнал российского права.

1997. № 2;

Поленина СВ., Колдаева Н.П. Свод законов как форма систематизации нормативных актов // Российская юстиция. 1996. № 12.

^ См.: Обозрение исторических сведений о Своде законов.- СПб., 1833. С. 89-90.

• См.: Обозрение исторических сведений о Своде законов. Составлено из актов, хранившихся во Втором * отделении Собственной Канцелярии Его Императорского Величества.- СПб., 1833. С. 89.

большое влияние на законодательство других государств, особенно европейских.

В ходе законотворчества должен учитываться не только положительный исторический опыт, но и отрицательный, что бы вновь не повторить сделанных ошибок и просчетов.

Не меньший вред качеству и эффективности российского законодательства приносит стремление к бездумному заимствованию иностранных правовых институтов. Нельзя не согласиться с В.Н. Синюковым, который пишет, что нарап],ивание в погоне за «совершенными» романо-германскими образцами юридических построений законодателя, как правило, мало, что дает правовой культуре. Именно этой коллизией объясняются многие проблемы неэффективности «новейшего»

прогрессивного законодательства, так остро возникаюш,ее в стране в периоды глобальных правовых новаций и массированных инъекций в отечественную правовую культуру иностранного права\ Нринцип профессионализма предполагает участие в разработке новых правотворческих решепий квалифицированных специалистов соответствуюш,их отраслей обшественных жизни, имеюших профессиональную подготовку, большой стаж работы.

Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества. К такому роду деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи, экономисты и другие), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Между тем нередко депутаты, не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными юристами. Следует согласиться с высказываниями некоторых авторов, что правотворческий дилетантизм ' См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. - Саратов, 1994. С. приводит к некорректному обращению с законодательством'. Д.А Керимов пишет, что неподготовленность или недостаточная подготовленность депутатов к этой деятельности обусловили несоверпгенство многих законов.

И вполне можно допустить, что именно это обстоятельство стало одной из причин сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, возможности безнаказанного его нарушения, допустимости «борьбы законов». Создание же эффективного, работаюш;

его закона равнозначно открытию в науке. Правотворчество только в том случае добьется успеха, если основывается на научном знании, правовой культуре и законодательной технике^.

Принцип профессионализма предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и опробованных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя. Безупречное владение законодателем юридической техникой повышает его правовую культуру и как следствие правовую культуру самого правотворчества.

От соблюдения правил юридической техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных актов, высокий уровень систематизации законодательства. В свою очередь, успешное соблюдение требований юридической техники зависит, прежде всего, от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии.

Вопросам культуры и техники правотворчества уделено определенное внимание в отечественной теории права. Тем не менее, нельзя признать, что на практике принимаемые нормативные акты соответствуют требованиям техники правотворчества. Вопрос о повышении культуры и техники правотворчества остается все еш;

е актуальным. Явственно высвечиваются ' См. напр.: Теория государства и права. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько.- М., 2001. С. ^ См.;

Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. - М., 1991. С. 3.

^ См.: Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества.- М., 1991;

Он же Законодательная техника- М., 1998;

Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -М., 2000.

недостатки современной правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых законов и эффективность их действия. Такие недостатки, связанные как с не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и с недостаточным вниманием к юридической форме принимаемых актов, приводят к существенной рассогласованности российского законодательства. В юридической литературе не устоялось использование понятия «техника правотворчества».

Авторы, изучающие данный вопрос, используют термины «законодательная техника» или «юридическая техника». В прямом «собственном» смысле законодательная техника изучает вопросы составления только законов.

Однако в данном смысле понятие «законодательная техника», как правило, не используется или используется редко, поскольку под законодательной техникой понимается техника составления не только законов, но и других нормативных правовых актов. Как видим, термин «законодательная техника»

относительно условен. Предпочтительнее использовать понятия «законодательная техника», «юридическая техника» и «техника правотворчества» как равнозначные понятия.

Большинство теоретиков права справедливо отмечают, что законодательная техника - это определенные технические приемы и правила подготовки проектов нормативных правовых актов'. Следует сформулировать основные, наиболее общие требования, которые должны предъявляться к форме готовящихся проектов: конкретность предмета правового регулирования;

точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов закона;

ясность и доступность языка нормативных правовых актов;

логическая последовательность изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;

отсутствие противоречий внутри нормативного акта;

сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу;

' См. напр.: Гродзинский М. Об усовершенствовании законодательной техники.// Соц. Законность. 1957.

J k 1. С. 11;

Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника.- М., 1962. С. 47;

Он же V Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособ. - М., 1998;

Научные основы правотворчества/ Под ред. Р.О Халфиной. С. 254.

максимальная краткость и компактность изложения;

единообразное использование технических прием К сожалению, надо отметить, правила юридической техники до сих пор тщательно не обобщены и не систематизированы в каких-либо нормативных правовых актах. Приходится констатировать, что в инициативном проекте федерального закона «О законах и иных нормативо-правовых актах Российской Федерации», разработанного учеными - юристами СВ.

Полениной, Б.М. Лазаревым, Р.З. Лившицем, А.Е. Козловым, Е.К. Глушко, не предусмотрено статей, касающихся юридической техники. В действующих подобных актах субъектов Российской Федерации (например, г. Москвы, Республики Дагестан, Республики Бурятии, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Калмыкия, Республики Мордовия) содержится лишь общее указание на соблюдение правил юридической техники, но онять же не раскрывается суть этих правил.

Министерству юстиции Российской Федерации при проведении экспертиз законопроектов на предмет соблюдения в них юридической техники, приходится руководствоваться не нормативно закрепленными правилами подготовки акта, а выработанными на базе практики и теории права общими правилами юридической техники.

В целях методического обеспечения законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти Министерством юстиции России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Российской правовой академией Министерства юстиции РФ подготовлено и разослано во все федеральные органы исполнительной власти методическое пособие «Термины и рекомендации по подготовке документов, связанные с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти». Совместно с Государственным правовым управлением Президента РФ, управлениями аппаратов Правительства РФ, палатами Федерального Собрания РФ Министерство юстиции РФ приняло участие в разработке других методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов. Однако они носят лишь рекомендательный характер.

Неотъемлемым принципом правотворчества является также принцип этапности. Данный принцип выражается в последовательном прохождепии каждым нормативным правовым актом определенных этапов правотворческого процесса, что предопределяет необходимость специального рассмотрения каждой его стадии в следующем параграфе.

Указанные принципы являются основополагающими в правотворческой деятельности. Только их комплексная и полная реализация даст возможность повышения качества принимаемых законов и иных правовых актов.

1.3. Основные стадии правотворческого процесса в Российской Федерации Процессу образования общей воли и ее выражению в нормативном правовом акте предшествует огромная работа по изучению, исследованию и обобщению многочисленных фактов реальной жизни, из которых следует выделить факты, явления, отражающие потребности в правовом регулировании. Между возникновением идеи нормативного правового акта и ее воплощением в конкретном акте лежит целый сложный процесс, называемый правотворческим.

В целом, в научной мысли можно выделить два основных подхода к пониманию правотворческого процесса: «узкое» и «широкое». Согласно первому подходу в попятие правотворческого процесса включается только процесс, связанный с непосредственным изданием нормативных правовых актов и не включаются стадии подготовки проектов'.

Другие ученые-юристы более широко понимают правотворческий процесс, который с их позиций охватывает и подготовку проекта ' См. напр.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства.- М., 1977. С. 82-83;

Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса //Правоведение. 1996 № 1. С. 4;

Назаренко Г.В. Общая теория государства и права. С. 68.

нормативного нравового акта, и его предварительное обсуждение. Здесь нравотворческий процесс исчисляется с момента правотворческого замысла, обусловленного необходимостью правовой регламентации тех или иных общественных отношений, и до практической реализации юридической нормы'. Более того, высказано мнение, что начальной стадией правотворческого процесса является «определение потребностей в правовом регулировании».

По нашему мнению, следует широко понимать правотворческий процесс, включаюш,ий в себя не только стадии по принятию или отмене норм, но и подготовительную работу с проектом. Понимание правотворческого процесса в широком смысле выводится из связи правотворчества и правообразования. Па наш взгляд, нельзя сформировать отвечающее социальной объективности юридическое правило, не изучив в правотворческом процессе общественные потребности, общественные закономерности, волю участников общественных отношений.

Таким образом, учитывая, что правотворчество - это часть правообразования, нельзя в правотворческом процессе обойти стороной вопросы, связанные с выявлением общественных закономерностей, прогнозированием развития тех или иных общественных отношений и дальнейшей подготовки проекта.

В юридической литературе зачастую отождествляются понятия «правотворческий процесс» и «правотворческая процедура». Так, А.С.

Пиголкин включает в понятие правотворческого процесса процедуру подготовки норм: "Правотворческий процесс представляет собой состоящий из отдельных стадий процесс подготовки, утверждения и официального оглашения нормативных правовых актов, процедуру их создания и придания ' См. напр.: Правотворчество в СССР. С.70-75;

Научные основы советского правотворчества. /Под ред. P.O.

Халфиной. С. 7;

Проблемы теории государства и права/ Под ред. М.Н. Марченко. - М., 2001. С 581;

Проблемы общей теории права и государства/Под ред. B.C. Нерсесянца. С. 315;

Правовые акты. Учебн.

практическ. пос. /Под ред. Ю.А. Тихомирова., И.В. Котелевской. С. 37.

^ Научные основы советского правотворчества. С. 17.

ИМ официального значения"'. Д. А. Ковачев считает возможным использование в правовой науке терминов «процесс» и «процедура» как синонимы.'^ Существует и другое мнение, в соответствии с которым юридический процесс - это разновидность правовой процедуры. Это достаточно близкие понятия, однако, между ними можно провести различие.

Согласно Словарю иностранных слов процесс (от лат. processus продвижение, прохождение) - последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, а процедура (от лат. procedure - продвигаться) - порядок рассмотрения, обсуждения, выполнения ряда последовательных действий'*.

Думается, что понятие "процесс" отражает последовательное совершение ряда действий, постадийный характер развития той или иной деятельности. Категория же "процедура" фиксирует упорядоченность последовательных действий, составляющих содержание процесса. Другими словами, «процедура» - это регламентация стадий процесса. В частности, понятие "правотворческая процедура" акцентирует внимание на нормативной упорядоченности правотворческого процесса. Правотворческая процедура определяет технологию принятия нормативного правового акта, порядок совершения последовательных правотворческих действий и операций, представляя собой определенную модель, программу юридически значимой деятельности компетентных субъектов. В случае, если указанные субъекты не будут следовать данной программе, например, если не будет проведено необходимое число чтений, если не будет соблюден порядок подписания принятого закона, результаты их деятельности будут юридически ничтожными. В этом случае может быть поставлен даже вопрос об их соответствии конституционным положениям.

' См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. - Автореф. докт.

диссертапии.- М., 1972. С 6, 7;

Правотворчество в СССР. Глава 4. С. 149;

См. также Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. С. 75.

^ См.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. С. 75.

^ Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. " См.: Словарь иностранных слов в русском языке. М., ЮНВЕС. 1985. С. 832.

Фактическое соответствие процесса принятия правовых решений требованиям правотворческой процедуры - необходимое условие правомерности принимаемых законов. Справедливым представляется высказывание Ю.А. Тихомирова о том, что соблюдение установленной процедуры принятия и вступления правового акта в силу - один из критериев его законности'. Итак, напрашивается вывод о том, что правотворческий процесс и правотворческая процедура - не равнозначные понятия. Однако осуш,ествление правотворческого процесса невозможно без соблюдения правотворческой процедуры. В этом и заключается зависимость одного понятия от другого. Любой этап правотворческого процесса должен соответствовать процедуре своего осуществления.


С учетом приведенных рассуждений можно определить правотворческий процесс как такую совокупность его стадий, которые связаны между собой и направлены на создание юридических норм.

Следует согласиться с существующим в юридической литературе пониманием стадии правотворческого процесса: стадия правотворческого процесса - это самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые нанравлены на создание ^ (от авт. - норм права).

Общепризнанно в юридической науке, что, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают стадии законотворчества. Происходит непроизвольная подмена одного понятия другим. Вместе с тем, говоря о правотворческом процессе, следует подразумевать стадии процесса принятия всех вместе и каждого в отдельности нормативного правового акта, а также и иных результатов правотворчества. Следует уточнить, что нами будут рассматриваться общетеоретические вопросы правотворческого процесса в ' См.: Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19-20. С. ^ См.: Правотворчество в СССР. / Под ред. А.В. Мицкевич. С. свете принятия нормативных правовых актов, поскольку основным результатом правотворчества является нормативный правовой акт.

На наш взгляд, необходимо попытаться выявить общую модель состава стадий правотворческого процесса. Другими словами, следует рассмотреть правотворческий процесс, в общем, не останавливаясь только, например, на стадиях законотворческого процесса. Вместе с тем хотелось бы отметить условность самой общей модели стадий правотворческого процесса. Это объясняется тем, что в процессе правотворчества принимаются разпые виды нормативных правовых актов, каждому из которых присущи определенные особенности, связанные с правотворческими процедурами. Следует согласиться, что «от порядка принятия других нормативных актов законодательный процесс отличается особой сложностью, в нем отчетливо выделяются специальные этапы законодательной процедуры. «Особый порядок принятия закона предопределен той важностью, которую имеет закон для нормальной жизни общества и государства»'. В связи с этим можно заключить, что стадии правотворческого процесса по своему содержанию могут различаться. Кроме того, следует учитывать, что в их принятии участвуют различные субъекты правотворческой деятельности. В частности, подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. В связи с этим процедуры принятия подзаконных актов более просты по сравнению с процедурами принятия законопроектов. Так, для министерств и ведомств подчас требуются общие правила подготовки и принятия актов.

Правда, надо сказать, что некоторые юристы считают, что подзаконному правотворчеству вообще не присуща законотворческая стадийность, которая, по их мнению, заменяется процедурами согласования^.

Вряд ли можно согласиться с таким мнением. На наш взгляд, стадии правотворческого процесса присущи как для принятия законов, так и для ' См.: Сивицкий В.А., Терюкова Е.А. Закон: понятие и место в системе нормативных правовых актов // Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. ^ См. напр.: Правовые акты. С. подзаконных актов. Однако в зависимости от значимости нормативного правового акта, от субъекта правотворчества зависит, насколько будет сложный правотворческий процесс.

В юридической литературе вопрос относительно стадий правотворческого процесса (их количество, последовательность) решается неоднозначно. Различие в изложении стадий наблюдается внлоть до стадии вступления в действие соответствующего правотворческого акта. Некоторые исследователи расширяют начальную стадию, иные, наоборот, делают стадии более емкими. Но в одном схожи юристы, разделяющие позицию широкого подхода к правотворческому процессу: правотворческий процесс включает в себя два ясно различимых этапа: предварительные действия по созданию нормативно-правового акта и действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативно-правового акта.

Соглашаясь с данным подходом, считаем целесообразным проанализировать следующие стадии правотворческого процесса.

Самая первая стадия правотворческого процесса - это изучение, анализ общественных явлений и процессов, установление потребности в правовой регламентации, определение предмета правового регулирования.

Данная стадия начинается с познания объективных потребностей и определения общественного интереса. Так, Р.Ю. Халфина пишет:

«Осознание интереса - первый этап в процессе кристаллизации идеи законопроекта»^. На этой стадии возникают правоотношения, связанные с правом или обязанностью проанализировать вопрос о необходимости издания нормативно-правового акта в той или иной сфере, правом или обязанностью субъектов права взять на себя подготовку проекта или предложения о проекте (обязанность - в случае административного ' в процессе подготовки проектов подзаконных актов эту стадию заменяет стадия возникновения формально обусловленной необходимости по разработке актов. Все подзаконные акты разработаны в целях реализации федеральных законов или иных нормативных правовых актов. Кроме того, подзаконным актом не должно осуществляться первичное регулирование общественных отношений и, соответственно, в задачу органов, готовящих этот акт, не могут входить действия по выявлению общественной потребности, о чем в дальнейщем, применительно к правотворческой деятельности Правительства РФ еще пойдет речь.

• Научные основы советского правотворчества. С. 114.

поручения подчиненному органу). Некоторые авторы считают, что решение вопросов о необходимости издания новых нормативно-правовых актов в той или иной сфере не являются началом правотворческого процесса. Вместе с тем полагаем, что невозможно принять решение о разработке проекта нормативно-правового акта, не изучив предполагаемую к регулированию сферу обш,ественных отношений. Представляется затруднительным разорвать действия но принятию решения о нодготовке акта и анализу сферы регулирования. Кроме того, если нризнать началом правотворческого процесса принятие официального решения о подготовке акта, то вне правотворческого процесса останутся такие действия субъектов права, которые связаны с возбуждением вопроса о нормативно-правовом акте и направлении предложения о нем в орган, который может принять по нему решение.

Очевидно, что выявление интересов и потребностей, подлежащих правовому регулированию, начинается с анализа фактической ситуации сферы отношений, которую предполагается урегулировать. Здесь важно рассмотреть вопрос об обязательности нормативного регулирования тех или иных отношений. Думается, что без анализа правовой действительности в той или иной области общественных отношений также нельзя сделать вывод о необходимости правового регулирования. Текущая правовая база может уже содержать нормы, которые в той или иной степени регулируют исследуемые общественные отношения. В этом случае представляется нецелесообразным разработка проекта, поскольку его принятие приведет впоследствии к наслаиванию норм и коллизиям между ними.

На практике довольно часто возникает ситуация, когда предлагаемые законопроектом к регулированию отношения уже урегулированы действующим законодательством. В частности, в 2004 году Минюстом России рассматривался разработанный законодательными органами Республики Адыгеи и Краснодарского края закононроект «О миграции в Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевич. С. Российской Федерации», в котором предлагалось регулировать отношения, которые уже составляют содержание федеральных законов от 25.07.2002 J V 115 -ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 02. 11.2004 № 127-ФЗ), от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ), от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» (в редакции Федерального закона от 12.08.2004 № 122-ФЗ), Закона Российской Федерации от 13.02. № 4530-1 «О вынужденных переселепцах» (в редакции Федерального закона от 23.12.2003 J f 186-ФЗ)\ Предложение авторов о том, что законопроект So должен стать основным в сфере регулирования всех миграционных отношений, а остальные же законы должны его дополнять, приведет только к нагромождению законодательства в сфере миграции, запутыванию его, а не к его систематизации. Думается, что, если и решать проблему с упорядочением законодательства в сфере миграции, то следует это делать не посредством накопления огромного количества актов в этой области, а создать единый, может быть, кодифицированный акт.

Следует согласиться с мнением о том, что «неучет увязки будущего закона с действующими нормативными правовыми актами может привести к разбалансированности и внутренней противоречивости законодательства»^.

В связи с этим весьма полезно подготавливать по каждому нормативному правовому акту, в особенности по законопроектам, перед началом его разработки справку о правовом регулировании соответствующего вопроса.

Такого рода справка может содержаться в концепции разрабатываемого законопроекта. В соответствии с основными требованиями к концепции законопроектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 № 576 (в ред. постановления от 20.08.2004 № 424/, ' 1- СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. СЗ РФ. 2004. N» 45. Ст. 4377;

2- СЗ РФ. 1996..№ 34. Ст. 4029. СЗ РФ. 2004.

№ 27. Ст. 2711;

3- Российская газета № 126. 03.06.1997. СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607;

4 - Российская газета.

№ 247. 28.12.1995;

СЗ РФ. 2003..№ 52 (ч.1). Ст. • См.: Законотворчество в Российской Федерации. /Под ред. А.С. Пиголкина.- М., 2000. С. ^ ^ СЗ РФ. 2001. № 32, Ст. 3335;


СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3636.

В концепции должна быть дана оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений. Безусловно, эти требования касаются законотворческой работы Правительства РФ, однако, подготовка подобной концепции возможна и другими субъектами правотворчества.

При разработке нормативного правового акта особо следует уделить внимание решениям Конституционного Суда РФ о признании тех или норм, противоречащими Конституции РФ.

К сожалению, на практике, многими разработчиками целенаправленно или нецеленаправленно не учитывается позиция Конституционного Суда РФ.

В частности, разработанный в 2003 году Правительством Москвы законопроект «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в Российской Федерации и их регистрационном учете» содержал положение, согласно которому регистрация граждан по месту жительства ставится в зависимость от постановки на воинский учет. В своем заключение Минюст России обратил внимание на постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 №. 4-п по делу о проверки конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1995 г. № 713 \ в котором указывалось, что регистрация является лишь способом учета граждан в нределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. В пункте мотивировочной части данного постановления указано на ненравомерность использования регистрации для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах.

Па наш взгляд, наличие подобных норм в законопроекте не с лучщей стороны характеризует работу законодателей. С юридической точки зрения 'СЗРФ. 1998№6. Ст. некорректно, когда нормативный нравовой акт содержит нормы, которые заведомо не будут подлежать применению.

В процессе осознания интересов, требующих правового регулирования, большую роль играет прогнозирование. Можно утверждать, что прогнозирование делает правотворческий процесс не хаотичным. Трудно представить, что при сегодняшних темпах развития государства и права, возможно, обойтись без этого явления.

В юридической литературе называются следующие основные задачи прогнозирования:

- получение информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития российского законодательства;

- определение первоочередных и наиболее актуальных социальных проблем, с которыми связано осуществление функций государства, изменение, дополнение и совершенствование действующего законодательства;

- выявление социальных потребностей и круга тех общественных отношений, которые в будущем должны быть урегулированы в законодательном порядке;

- определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и методов правового регулирования общественных отношений;

- определение наиболее целесообразной первоочередности подготовки законодательных и иных нормативных правовых актов, - получение и эффективное использование в процессе планирования законодательных работ социальных прогнозов в области экономики, политики, демографии, научно-технической революции и т.д.' Исходя из перечисленных задач, можно сделать вывод, что прогнозирование - это один из важных моментов процесса по проектированию, подготовке и принятию правовых актов, в котором формируется цель и рамки последующего правового регулирования.

' См. напр.: Научные основы советского правотворчества. С. Прогнозирование ориентирует правотворческий процесс, придает ему целенаправленность.

Однако, как верно замечено Р.Ю. Халфиной, в структуре действующего права, в ценностно-нормативных ориентациях законодательства выражаются не только социальное мировоззрение, социальная философия, идеологические, политические правовые взгляды господствующего класса, но и вполне определенная концепция будущего государства и права, будущее данной сферы общественных отнощений.

Обычно эта концепция прямо не формулируется, но фактически она всегда присутствует в них^ Следуя данному рассуждению, приходиться констатировать, что прогнозирование должно являться отправной точкой правотворчества, а правотворчество, в свою очередь, отправной точкой прогнозирования, поскольку прогноз отталкивается от правовой системы общества.

Очевидным является взаимосвязь прогнозирования и планирования правотворческой деятельности. В действительности планирование правотворчества опирается на прогнозирование. Информация о будущем состоянии общественных процессов отражается в планах законодательных работ. Тем самым можно утверждать, что планирование является своего рода выражением прогнозирования. Однако в отличие от прогнозирования, которое носит научный характер, планирование формирует государственную стратегию в процессе правотворчества, поскольку делает обозримым развитие законодательства в течение определенного периода.

Таким образом, планирование правотворчества выступает своего рода средством осознания государством потребностей в правовом регулировании.

После того как определены потребности правового регулирования тех или иных отношений, самым важным остается решить вопрос с предметом правового регулирования. Думается, что от того насколько грамотно будет ' См.: Научные основы советского правотворчества. С. определен предмет правового регулирования, зависит само содержание законопроекта.

На практике, первая стадия правотворческого процесса, как правило, выражается в подготовке: 1.если это - закон, то концепции разрабатываемого закона;

2. если же - другой нормативный акт, то основных положений, которые будут содержаться в нем.

Более тщательно следует подходить к разработке законопроектов.

Составление концепции будущего закона так необходимо, поскольку в ней отражаются цели, предмет регулирования, субъекты, на которые будет распространяться действие будущего закона, дается оценка действующему законодательству в сфере, в которой предполагается разработать закон.

Концепция на первой стадии помогает решить такие важные вопросы, как:

необходимо ли вообще правовое регулирование вопросов, предлагаемых концепцией;

достаточно ли в настоящее время эти вопросы урегулированы в действующем законодательстве. Эти два важных вопроса, по сути, решают судьбу будущего законопроекта и являются отправными вопросами правотворческого процесса.

Рассуждая о важности первой стадии, нельзя не сказать о том, что осознание интереса, выявление общественной потребности, анализ фактической и правовой действительности не происходит объективно, без воли соответствующих субъектов правотворчества. Для того, чтобы правотворческий процесс заработал, нужна правотворческая инициатива.

Право на правотворческую инициативу имеет важное значение в правотворческой деятельности и в общественно-политической жизни любого государства. Ее особое значение подчеркивал еще А.В. Мицкевич, который писал, что реализация этого права может служить основанием того, чтобы правотворческий орган начал свою правотворческую деятельность'.

' См.: Мицкевич А.В. Организационные формы законодательного нроцесса. В кн. XXIV съезда КПСС об укреплении Советского государства и развитии советской демократии / Под ред. Д.А. Керимова.- М., «Мысль», 1973. С. 210-211.

На наш взгляд, правотворческая инициатива заключается в инициативе принятия определенными органами, организациями, лицами решения о подготовке акта или направления предложения о разработке его. Любой субъект права обладает правом выступить с правотворческой инициативой.

Соответственно, под правом правотворческой инициативы следует понимать право каждого субъекта выступить с инициативой подготовки проекта нормативного правового акта или с предложением о разработке соответствуюш;

его акта. Правда, в юридической литературе высказывалось мнение о том, что право на внесение предложения об издании нормативного акта в компетентный правотворческий орган не составляет содержание права правотворческой инициативы ^ Данная точка зрения имеет также нраво на существование.

Нормативно закреплено только понятие «право законодательной инициативы». В связи с этим возникает вопрос о взаимосвязи понятий «право законодательной инициативы» и «право правотворческой инициативы».

Нолагаем, что данные понятия являются неравнозначными категориями, поскольку отражают разные явления в правотворческом процессе. Важным отличием является само содержание понятий «право законодательной инициативы» и «право правотворческой инициативы». Законодательная инициатива характеризует только процесс внесения готового законопроекта в Государственную Думу. При этом уже пройдены стадии подготовки и обсуждения законопроекта. Таким образом, при широком подходе к пониманию правотворческого процесса законодательная инициатива не будет выступать как начальная стадия. В свою очередь, исходя из содержания правотворческой инициативы, с нее инициируется весь правотворческий процесс.

Активная роль в принятии решения о подготовке акта принадлежит, как правило, государственным органам. Законопроект может быть подготовлен по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, министерств ' См. напр.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. С. 51.

И ведомств, постоянных комитетов Государственной Думы, отдельных депутатов Государственной Думы, членов Советов Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В подготовке проектов участвуют и общественные объединения, организации. В одних случаях они готовят проекты по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно с государственными органами. Большинство законодательных актов, в первую очередь те, которые касаются граждан и их организаций, готовятся с участием общественных организаций, партий. В частности, с привлечением правозащитных общественных организаций создавалась рабочая группа по разработке Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе».

Возможно, что проекты нормативных правовых актов готовятся созданными по поручениям Президента РФ, Правительства РФ рабочими группами, которыми впоследствии инициируются ряд актов. В качестве примера можно привести межведомственную рабочую группу по подготовке предложений по соверщенствованию миграционного законодательства Российской Федерации, образованную распоряжением Президента РФ в 2001 году. Результатом ее деятельности стало принятие федеральных законов «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации».

В случае, когда субъект правотворческой инициативы не обладает правом принятия инициируемого правового акта, следует определить вид органов (субъектов), правомочных принять правовые рещения, в том числе обладающих правом выступить с законодательной инициативой, если речь идет о законе.

Итак, правотворческий процесс начинается и возможен благодаря правотворческой инициативе. Первая стадия в правотворческом процессе является самой важной, поскольку здесь определяется необходимость разработки самого нормативного правового акта. С теоретической точки Зрения на этой стадии имеет место юридический факт - принято решение о подготовке нормативного правового акта.

Следующая стадия в правотворческом процессе - это подготовка Здесь налицо обязанность первоначального текста проекта.

уполномоченных органов подготовить проект. Разработку текста осуществляет тот орган, который инициировал проект либо которому поручено разработать его. Однако, на наш взгляд, уже на этой стадии в процессе подготовки первоначального текста важно узнать мнения заинтересованных органов и организаций по исследуемой проблеме, а не ограничиваться лишь составлением текста проекта. Для этого могут быть созданы комиссии и рабочие группы из представителей государственных органов и общественных организаций по выработке общих позиций. В рамках одной из таких рабочих групп готовился проект федерального закона «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в Российской Федерации и их регистрационном учете».

Задача группы состояла в составлении текста и первоначальном его согласовании на уровне членов группы. Следует отметить, что подобные группы создаются в большинстве случаев для подготовки законопроектов.

Третья стадия правотворческого процесса является продолжением работы с текстом проекта на предыдущей стадии и заключается в его обсуждении. Действительно, после того, как первоначальный проект разработан, наступает так называемое его обсуждение. Надлежащее обсуждение проектов - важная гарантия принятия по нему обоснованного решения. Именно на этой стадии в наибольшей степени находят свое воплощение такие принципы правотворчества, как демократизм и гласность.

Основными принципами обсуждения должны быть гласность, тщательность и всесторонность исследования. Формы обсуждения весьма разнообразны.

Обсуждение проекта может происходить в рамках созданных на предыдущей стадии комиссий и рабочих групп, с привлечением целого ряда учреждений, в печати и на телевидении. Обсуждение возможно в формах парламентских слушаний, рецензирования проекта научно исследовательскими учреждениями, отзывов и заключений Правительства РФ.

Особо следует отметить такую форму обсуждения как согласование с заинтересованными органами и организациями. В соответствии с Регламентом Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 J f 260\ все проекты нормативных правовых vo актов, разрабатываемые по инициативе Правительства, до их представления в Правительство РФ подлежат согласованию с заинтересованными органами и организациями. Здесь большую роль играет правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции России. Правовая деятельность Минюста России позволяет устранить допущенные составителем ошибки и привести представленные нормы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть обш,ественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе. Важно создать условия, обеспечиваюш,ие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеюпдихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.

Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект следует публиковать в центральных и местных газетах и журналах, рассматривать на заседаниях органов, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, обш,ественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства. Всенародные обсуждения в нашей стране пока еш,е не превратились в эффективный инструмент учета обш:ественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Они Российская газета. № 119. 08.06. проводятся при явно недостаточпой активности граждан и их объединений.

Повысить действенность всенародных обсуждений могли бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью но наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить и другие формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др. Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению.

Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, уместно использовать современные научные методы обработки и обобщения предложений.

После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется составителем, может быть составлен перечень разногласий, которые не удалось снять в ходе обсуждений.

Четвертая стадия - это принятие нормативного правового акта и его подписание. Новый этап в правотворческом процессе, где все действия по поводу проекта происходят внутри правотворческого органа, уполномоченного его принять. Здесь возникают правоотношения между субъектом, подготовившим проект и правотворческим органом, связанные с действиями по передаче акта в правотворческий орган;

правоотношения внутри правотворческого органа, связанные с действиями по рассмотрению, доработке во внутренних вспомогательных подразделениях правотворческого органа, обсуждению, принятию официального решения, опубликованию нормативно-правового акта.

Самой простой является ситуация, при которой орган, инициирующий разработку акта, издает самостоятельно подготовленный акт, поскольку обладает правом подписания подобных актов. Это, как правило, происходит с подзаконными правовыми актами. Принятие же законопроекта является сложной процедурой и требует дополнительного рассмотрения стадий прохождения законопроекта в законодательном органе, его подписание Президентом РФ.

Применительно к этой стадии употребляются два термина: принятие и подписание нормативного правового акта. На наш взгляд, несмотря на кажущуюся тождественность указанных терминов, было бы не совсем правильным допускать их смешение. Объединяющим признаком этих двух терминов является то, что посредством их выражается согласие в отношении данного акта. При этом это согласие является официально оформленным.

Основное различие в этих терминах составляет процесс оформления так называемого согласия. Как показывает практика, «подписание» заключается в проставлении подписи уполномоченного лица на интересуемом нормативном правовом акте (визирование). В свою очередь, «принятие»

оформляется в виде дополнительного документа.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации свидетельствует, что в отношении законов, при описании законотворческого процесса, употребляются термины «принятие» и «подписание». В отношении подзаконных актов - термин «подписание». Между тем в отношении подзаконных актов встречается также термин «издание». Так, в Конституции РФ говорится о праве Президента РФ, Правительства РФ на издание соответствующих нормативных правовых актов. Па наш взгляд, этот термин включает в себя и подготовку акта и его подписание и, соответственно, в этом смысле этот термин шире, чем «подписание» и означает право названных субъектов осуществлять правотворчество.

Приходиться констатировать, что юридически значимыми действиями по принятию официального решения для законов будет их принятие, которое оформляется отдельными постановлениями палат Федерального Собрания РФ, и подписание Президентом РФ. В свою очередь, для подзаконных нормативных правовых актов - это только подписание.

Между тем следует отметить, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ не только подписывает законы, но и также их обнародует.

Тем самым, на наш взгляд, в процесс санкционирования закона входит процесс подписания и обнародования. В ряде зарубежных государств подобный процесс санкционирования акта называется промульгацией'.

В юридической литературе обнародование рассматривается как отдельная стадия правотворческого процесса^. Вместе с тем было высказано мнение о том, что опубликование (обнародование)^ закона является стадией законодательного процесса только тогда, когда субъект, уполномоченный осуществлять это действие, может опубликовать или не опубликовать закон, даже после того, как он его санкционировал. В случае же, когда опубликование осуществляется в обязательном порядке, то оно не может рассматриваться как стадия правотворческого процесса"*.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.