авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Манахова, Юлия Владимировна Правотворческая деятельность в современном российском обществе ...»

-- [ Страница 3 ] --

В действительности в Конституции РФ (статья 107) подписание и обнародование употребляется в тесной связи, подразумевая тем самым, что Президент осуществляет эти действия последовательно и неразрывно.

Очевидно, что распоряжение об обнародовании федерального закона Президент обязан отдать немедленно по его подписанию. Однако возникает вопрос, возможно ли после подписания Президентом закона уже на стадии обнародования, отклонение закона?

Полагаем, что отклонение закона возможно только на стадии подписания закона. Это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, которая сформулирована в постановлении от апреля 1996 J 2 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи V Конституции. Согласно комментируемому пункту 3 резолютивной части указанного постановления отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа.

' См.: Энциклопедический юридический словарь.- М., Инфра. 1996. С. 257.

^ См. напр.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР, С. 6.

^ Термин «обнародование» в законодательстве часто употребляется как синоним термина «официальное опубликование» - См. напр. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д.

Карповича. 2-е изд., доп и перераб, - М., 2002. С. 773.

'* См. напр.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. С.79.

' ВКС РФ. 1996. №. Таким образом, уместно говорить, что отклонение закона может быть только на стадии подписания.

В целом на данной стадии происходит принятие принципиального решения в отношении нормативного правового акта. Оно заключается в том, что уполномоченный на то субъект дает свое согласие на действие нормативного правового акта. Остальные действия, связанные с обнародованием и вступлением в силу акта, зависят от стадии принятия и подписания. Больше того, последние обстоятельства наступают в обязательном порядке и являются следствием стадии принятия и подписания нормативных правовых актов. Несмотря на это, полагаем, что обнародование нормативного правового акта является стадией правотворческого процесса, причем эта стадия имеет равное с другими стадиями значение, поскольку в ее рамках происходит ряд значимых действий, осуш,ествляется необходимое информационное обеспечение, без которых невозможно действие и применение содержащихся в этом акте норм.

Так, во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий, и лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний. В соответствии с российской Конституции неопубликованные законы также не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Анализ действующего законодательства показывает, что наряду с термином «обнародование» употребляется и термин «опубликование» и более узкий термин «официальное опубликование». В тексте Конституции Российской Федерации употребляется как один, так и другой термин.

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»' (в редакции Федерального закона от 22.10.1999 № 185-ФЗ) говорит об опубликовании актов Федерального Собрания и его палат в печатных изданиях или в виде отдельных изданий, о доведении до всеобщего сведения (обнародовании) по телевидению и радио, о рассылке государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, о передаче по каналам связи, о распространении в машиночитаемой форме. Как следует из этого текста, под обнародованием понимается только доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием - воспроизведение его текста в печати. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федерального конституционного закона от 07.03.2005 № 1-ФКЗ)^ также различает обнародование и опубликование. Например, в его статье 6 говорится, что Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

На наш взгляд, проведение подобного различия в этих терминах вряд ли можно считать адекватным толкованием рассматриваемых терминов, поскольку весьма сомнительно, чтобы часть 3 статьи 107 Конституции обязывала Президента довести федеральный закон до всеобщего сведения только посредством радио и телевидения, не говоря о том, что с помощью этих средств массовой информации уяснить точное содержание законодательного текста весьма трудно.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от октября 1996 г. № 17-П по делу о проверки конституционности части статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в ' СЗ РФ. 1994. J b 8. Ст. 808;

1999. JVo43. Ст. V ^ СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277;

Российская газета. № 48. 11.03.2005.

Закон Российской Федерации «Об акцизах»' истолковал термин «опубликование» как синоним «обнародования».

Очевидно, что обнародование представляет собой опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных изданиях, а также иные способы доведения акта до общества (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации). Официальное опубликование основной, обязательный способ обнародования законов. В этом смысле можно рассматривать обнародование как синоним опубликования. В свою очередь, остальные формы обнародования носят, как правило, дополнительный характер.

Официальное опубликование есть первичное оглашение текста нового закона, следующее непосредственно за его подписанием. Исходя из этого, все дальнейшие публикации законов, даже если они носят официальный либо официозный характер, не являются опубликованием закона в собственном смысле слова. Официально опубликованный акт должен быть представлен полностью как единый документ. Согласно позиции Конституционного Суда, изложенной в постановлении Ш 17-П, не допускается официальное опубликование текста закона частично или в извлечениях. Порядок опубликования актов субъектов регламентирован Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» (в редакции Федерального закона от 29.12.2004 199-ФЗ)^ и №.

законодательством субъектов Российской Федерации. Ведомственные акты, издаваемые министерствами, федеральными службами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях, а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения и организации. Акты органов местного самоуправления ' ВКСРФ. 1996. № ^СЗРФ. 18.10.1999. №42. Ст. 5005;

СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17.

публикуются В соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.

Завершается правотворческий процесс вступлением нормативного правового акта в силу. «Вступление нормативного правового акта в силу»

характеризует правотворческий процесс с точки зрения определения момента, с которого содержащиеся в нормативном правовом акте нормы включаются в действующую систему права. Однако вступление в силу не может быть признано в качестве стадии правотворческого процесса, поскольку это - юридический факт, представляющий собой юридически значимое последствие принятия или опубликования акта'.

Анализ действующего законодательства показывает, что сроки вступления в силу актов определяются либо самими актами, либо законодательством (Федеральным законом от 14.06.1994 №. 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации»). Что касается законов субъектов Российской Федерации, то в соответствии со статьей 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» конституция, устав и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Федеральный закон не определяет точный срок вступления в силу законов субъектов Российской Федерации после их официального опубликования. Поэтому можно сделать вывод, что данный срок может быть определен дополнительно законодательством субъектов Федерации. Вместе с тем указанный Федеральный закон содержит оговорку в отношении актов субъектов Российской Федерации, содержащих права и свободы человека и гражданина. Так, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и См. напр.: Правотворчество в СССР. С. 153.

Гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования.

В заключение следует сказать, что правотворческий процесс - явление динамичное, которое складывается из ряда последовательно осуществляемых юридически значимых действий, которые, в свою очередь, взаимосвязаны между собой. Указанные стадии отражают логическую неразрывную последовательность развития правотворческого процесса, они сконструированы таким образом, что только окончание одной делает возможным переход к следующей.

Глава 2. Формы и виды правотворческой деятельности в Российской Федерации 2.1. Понятие видов и форм правотворческой деятельности в Российской Федерации Как и любая юридическая деятельность, правотворчество осуществляется в определенных формах и может быть подразделено по соответствующим основаниям на виды. К сожалению, по данпому вопросу единства мнений не наблюдается.

Имея в виду слова римского юриста Цельса о том, что «изучающему право надо понять, прежде всего, что то слово означает»', начнем с того, что попытаемся разобраться в содержании понятий «формы правотворчества» и «виды правотворчества».

В общей теории права не уделено достаточного внимания разграничению понятий «формы правотворчества» и «виды правотворчества». В большинстве случаев в юридической литературе в сфере проблем правотворчества рассматриваются только виды правотворчества^.

Если даже автор и выделяет формы правотворчества наряду с видами правотворчества, то в процессе анализа беспричинно подменяет одно понятие другим.

Существенно, что, говоря о формах и видах правотворчества, ставится одна цель - изучить «изнутри» правотворчество (процедуры, особенности принятия тех или иных актов, договоров, правотворческие функции субъектов правотворчества). В связи с этим нельзя говорить о понятиях «формы правотворчества» и «виды правотворчества» как об ' См.: Дождев Д.В. Римское частное право. - М., 1996. С. 30.

^ См. напр.: Матузов Н.И. и Малько А.В. Теория государства и права. С. 300;

Теория государства и права.

Учебник для вузов. / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д Перевалова - 2 -ое изд. изм. и доп. С.

• См. напр.: Проблемы теории государства и права. Учебн. пос/ Под ред. М.П. Марченко. - М., 2001. С. 570;

" Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. B.C. Нерсесянца. - М., 2001. С. 310.

невзаимосвязанных между собой категориях. О неравнозначности понятий формы и виды, но и об их взаимосвязи пишет М.Н. Марченко: «В каждой стране существуют свои особенности правотворческой деятельности, ее формы и виды»'. Однако в дальнейшем автор не останавливается на детальном рассмотрении форм и видов правотворчества. Полагаем, что вопросы, связанный с определением правовых категорий «формы правотворчества» и «виды правотворчества» соответственно требуют дополнительного рассмотрения.

По своей сути понятие «формы правотворчества» определяет способы возведения государственной воли в обш;

еобязательные предписания.

Именно способы осуществления правотворческой деятельности берутся за основу в определении «форм правотворчества». Песомненно, значимость исследования и выделения «форм правотворчества» заключается в том, что с помощью указанных способов правотворческая деятельность доводится до своего конечного результата, внешним выражением которого является источник права. В подтверждение этого следует сказать, что большинство юристов, в частности В.М. Горшенев, считают, что форма присуща всей юридической деятельности^.

Па наш взгляд, под формами правотворчества следует понимать обусловленные официально признанными источниками права правовые способы, при помощи которых субъект правотворчества осуществляет свою деятельность. О наличии в правотворчестве разнообразных способов возведения государственной воли в закон в свое время говорилось и А.В.

Мицкевичем. Он пишет, что «суммируя все существующие способы советского права, их можно было бы подразделить на 2 основные группы:

1.) Прямое установление норм права путем издания нормативного акта.

Сюда относится: а) издание нормативных актов органами государства;

б) издание нормативного акта в порядке референдума;

в) издание нормативных ' Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. С. 663.

^ См.: Теория юридического процесса/ Под общ. ред. В.М. Горшенева. - Харьков. 1985.

актов общественными организациями ио общему полномочию государства, без дополнительной индивидуальной санкции.

2.) Санкционирование государством иных социальных норм»'.

В современной литературе данная традиция поддерживается. В частности Ф.М. Раянов выделяет два способа правотворчества:

- прямое установление норм права (референдумом, государственным органом, делегированным органом);

- санкционирование, (то есть придание юридической силы некоторым обычаям, нормам, установленными общественными объединениями и т.д.)^.

На наш взгляд, приведенный перечень способов является неполным, в особенности, если учитывать сегодняшние тенденции законодательства. По сути А.В. Мицкевич и Ф.М Раянов назвал два способа правотворчества - это издание нормативного акта и издание нормативного акта в порядке референдума.

Выделение же такого способа как санкционирование иных социальных норм не совсем оправданно, поскольку само санкционирование происходит изданием нормативного правового акта (т.е. в нормативном правовом акте делается отсылка к обычаю). Получается, санкционирование - это не способ правотворчества, поскольку осуществляется способом принятия нормативного правового акта.

Представляется более плодотворпым выделение форм правотворчества в зависимости от общепризнанных источников права. Проанализировав общепризнанные источники права в российской правовой системе, можно говорить о правотворчестве в четырех формах: принятие нормативных правовых актов;

принятие нормативных актов путем референдума;

заключение договоров;

принятие судебных актов, В свою очередь, изучая вид правотворчества, следует, прежде всего, говорить о нем как о правотворчестве в целом, поскольку любой вид ' См.: Правотворчество в СССР. / Под ред. А.В. Мицкевич. С. 97.

^ См.: Раянов Ф.М. Проблемы теории государства и права (юриспруденции): Учебный курс- М., 2003. С.

254.

правотворчества содержит в себе все черты родового понятия «правотворчества». Кроме этого, вид правотворчества дополнительно включает в себя и особенности (новые признаки), на основе которых возможно деление правотворчества (выделение части объема). Между собой виды правотворчества схожи в том, что содержат общие черты родового понятия «правотворчества». В частности, понятие «нравотворчество»

выступает родовым по отношению к понятиям «законотворчество», «подзаконное правотворчество», «правотворчество государственных органов» и т.д.

Думается, что использование в теории права деления правотворчества на виды необходимо для глубокого и всестороннего изучения многопланового и масштабного понятия «правотворчество». Критерием для обособления «вида нравотворчества» является содержание особого признака, на основании которого возможно вычленение этого вида. В таком случае вид правотворчества - это часть правотворчества, которая содержит все черты родового понятия «правотворчество» и особенности, характеризующие только данную часть правотворчества.

Становится очевидным, что теоретически возможно выделение как понятия «виды правотворчества», так и понятия «формы правотворчества».

Исходя из определений данных категорий, они не являются одинаковыми по значению понятиями. Понятие «формы нравотворчества» предполагает исследование способов осуществления правотворчества. В свою очередь, «вид правотворчества» предполагает исследование правотворчества в рамках, определенных характеризующим этот вид признаком.

Учитывая, что вид правотворчества - это часть правотворчества со всеми его родовыми признаками, в том числе - характеризующие способы правотворчества, можно констатировать, что изучение вида правотворчества невозможно без форм правотворчества, присущих данному виду.

В теоретической литературе в большинстве случаев указывается, что критерием выделения видов нравотворчества служит сам субъект правотворчества'. Однако существует мнение о том, что вычленение видов правотворчества может осуществляться также в зависимости от значимости правотворчества^. В этом случае Н.И. Матузов, А.В. Малько выделяют такие виды, как законотворчество, делегированное правотворчество, подзаконное правотворчество^ На наш взгляд, использование второго критерия в вычленении видов правотворчества помогает выстроить иерархию нормативных правовых актов, соблюдение которой является основным компонентом в обеспечении законности.

Обобщив указываемые в теории права критерии выделения видов правотворчества, следует правотворческую деятельность подразделить на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.

I. По первому основанию можно выделить три вида правотворчества:

правотворчество уполномоченных государственных органов, непосредственное правотворчество народа, санкционированное негосударственное правотворчество, т.е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов. К последнему виду правотворчества относиться правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

Правотворчество уполномоченных государственных органов, учитывая федеративное устройство российского государства, можно подразделить на две большие группы: правотворчество, осуществляемое на федеральном уровне;

правотворчество субъектов Российской Федерации.

Основным определяющим признаком правотворчества на федеральном уровне является то, что это - деятельность федеральных государственных органов. Исходя из анализа норм Конституции РФ, правом осуществления ' См. напр.: Правотворчество в СССР. С. 95- ^ См. напр.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. С. ' См.: Матузов И.И., Малько А.В.. Указ. соч. С. Правотворческой деятельности на федеральном уровне обладают такие федеральные государственные органы как: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, министерства и ведомства.

Субъектами правотворчества, осуществляемого на федеральном уровне, в определенной мере могут быть названы Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. В этом случае формой правотворчества является принятие судебного акта.

К правотворчеству федеральных органов и правотворчеству субъектов Российской Федерации, помимо формы осуществления правотворчества в виде принятия нормативных правовых актов, применима и договорная форма. В настоящее время не определен четкий подход к договору как к источнику права. Так, он является либо вспомогательным, либо основным регулятором в тех или иных сферах отношений. Ряд авторов: Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян, В.Н. Синюков, Ф.А. Григорьев, В.Б. Пастухов, Д.Л.

Златопольский, вообще выступают против практики заключения договоров'.

Однако роль договоров, заключаемых государственными субъектами права (внутригосударственные договоры, соглашения и международные договоры), при самых разных подходах к их оценке, в современной российской практике правового регулирования невозможно игнорировать.

Необходимо отметить, что правотворчество, осуществляемое на федеральном уровне представляет собой деятельность федеральных органов государственной власти по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений с учетом сложившихся экономических, социальных, политических и иных закономерностей, целью ' См. напр. Эбзеев Б.С, Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С.8;

Синюков В.Н., Григорьев Ф.А..

Правовая система. Вопросы правореализации. - Саратов, 1995. С. 72;

Пастухов В.Б. Новый федерализм для России;

конституциализация свободы// Полис. 1994. С. 102;

Д.Л. Златопольский. Процесс развития федеративных отношений в России// Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 1998. N° 6. С. 14.

которой является создание норм нрава, находящая выражение в нормативных правовых актах, договорах. Правотворчество федеральных органов государственной власти является основой правотворчества в Российской Федерации, поскольку посредством его создается первичный слой законодательных норм, регулирующих самые важные сферы общественной жизни нашего государства.

Учитывая многоплановость и важность правотворчества федеральных государственных органов, целесообразно отдельно осуществить исследование его видов и форм в последующем.

Народное нравотворчество как вид правотворчества можно рассматривать как в «широком» так и в «узком» смысле. В «узком» смысле народное нравотворчество осуществляется в форме принятия нормативного правового акта на референдуме.

В «широком» смысле, исходя из конституционного положения, что единственным источником власти в Российской Федерации является народ, а правотворчество, по своей сущности, - возведение государственной воли в закон, можно толковать, что вообще правотворчество независимо от формы его осуществления осуществляется только народом.

В целях настоящего исследования понятие «народное правотворчество» будет использоваться в узком смысле. Соответственно, народное правотворчество - это правотворчество, осуществляемое народом путем референдума. Народ как субъект правотворчества имеет право осуществлять правотворческую деятельность только в форме нринятия нормативного правового акта на референдуме.

Следует также понимать, что понятие «правотворчество народа»

нельзя рассматривать в буквальном смысле как абсолютное творчество народа, поскольку акт, выносимый на референдум, не разрабатывается народом. Народ выступает только тем субъектом, который вправе принять рещение по данному нормативному правовому акту.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»^ решение, принятое на референдуме, является обш,еобязательными и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятого решения на новом референдуме. Таким образом, законодательством Российской Федерации допускается проведение лишь обязательного референдума.

Аналогичное правило действует, согласно Федеральному закону от 06,10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 30.12.2004), и в отношении решений, принятых на местном референдуме. В Федеральном законе установлено, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, которыми являются расширение демократии и привлечение граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни, но и ряд недостатков. Главный из них - узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрении решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное, представляюш,ееся ему оптимальным решением, либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов, точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом состоит главная общественная ценность референдума. В связи с этим, думается, что наряду с обязательными референдумами ' Российская газета № 137-д. 30.06. ^ СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;

СЗ РФ. 2005. № 1(ч.1) Ст. В З О Н существование референдумов в форме опроса общественного ОМ Ж О мнения.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов). Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим или организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа.

Вопросы изучения проблем проведения референдумов выходят за рамки данного диссертационного исследования. Вместе с тем хотелось бы сказать, что одним из важных направлений совершенствования правотворчества, является повышение внимания государства к общественному мнению, к активному участию населения в референдумах.

Для правотворчества негосударственных органов характерны такие формы правотворчества как принятие нормативных правовых актов, заключение договоров. Среди правотворчества негосударственных органов заслуживает особого внимания правотворчество органов местного самоуправления. Наличие у местного самоуправления правотворческих функций всегда признавалось большинством исследователей этого вопроса.

Нормы, содержащиеся в правовых актах местного самоуправления, регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности муниципального образования, взаимные права и обязанности его участников. К числу актов местного самоуправления относятся уставы местного самоуправления, акты выборных органов местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, местных референдумов.

Нормы муниципальных образований обязательны, прежде всего, для населения территории муниципального образования, их издание ограничено по территориально-субъективному нризнаку. Следует согласиться с мнением О ТОМ, ЧТО государство допускает создание лишь регулятивных норм на уровне местного самоуправления. Что же касается охранительных предписаний, т.е. предписаний, содержащих указания на меры государственного принуждения за правонарушения (меры ответственности), то их сами муниципальные органы устанавливать не могут'.

Правотворчество органов местного самоуправления носит характер предварительно санкционированного. На уровне государственного правотворчества создаются законные рамки существования правотворческих функций у местного самоуправления. Одним из проявлений государственного правотворчества в сфере местного самоуправления является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Получается, что правотворчество органов местного самоуправления является как бы двухуровневым: первый уровень - государство посредством определения полномочий органов местного самоуправления устанавливает законные рамки их правотворческой деятельности;

второй уровень непосредственная правотворческая деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Правотворчество органов местного самоуправления не ограничивается только изданием нормативных правовых актов. Договоры и соглашения, заключаемые на местном уровне, играют большую роль в решении вопросов местного значения. Их значение обусловлено, прежде всего, возможностью делегирования на договорной основе полномочий местного самоуправления и органов государственной власти;

перераспределения полномочий между различными органами муниципального образования;

создания союзов и ассоциаций муниципальных образований с передачей определенных полномочий органам этих ассоциаций и союзов.

' См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 288.

В известном смысле можно говорить о локальном правотворчестве (так называемом корпоративном (внутрифирменном) праве)^ как об элементе негосударственного правотворчества.

В юридической литературе вопрос о локальном правотворчестве вызывает дискуссию, так как спорным является вопрос о нормативной природе локальных актов. Ряд авторов считают, что система российского законодательства на сегодняшний день является четырехуровневой:

четвертый уровень - это локальные нормативные акты^. Согласно позиции Т.В. Кашаниной сфера правового регулирования не сводится к сфере законодательного регулирования. Анализ системы правового регулирования показывает, что она включает в себя структуры, нозволяющие упорядочить все, что не запрещено законом. Таковыми являются локальное и индивидуальное регулирование^ Таким образом, ряд видных ученых в этой области склоны предполагать, что локальные акты нормативны, с чем можно согласиться, поскольку в условиях предоставляемой законодателем большей свободы участникам социально-трудовых отношений возможна нормативность положений локальных актов.

Основным источником корпоративного права является локальный нормативный акт. Кроме него в юридической литературе выделяются также корпоративные обычаи, корпоративные деловые обыкновения, корпоративные прецеденты"^. Однако, исходя из того, что правотворчество направлено на создание норм права, результатом корпоративного правотворчества является только локальный нормативный акт.

В защиту корпоративного правотворчества говорит и его многообразие.

Так, Т.В. Кашаниной выделяется прямое корпоративное нормотворчество, опосредованное корпоративное нормотворчество, представительное ' См.: Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. - М. 2003.

^ См. напр.: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании.

Автореферат на соискание ученой степени д. ю. н. М., 1998.

' Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. С. 2-9.

" Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. С. 87-94.

нормотворчество. Данные виды выделены но субъекту, осуществляющему данное нормотворчество. Так, нрямое корпоративное правотворчество осуществляет коллектив участников хозяйственного общества;

представительное - представительными органами корпорации (совет директоров, совет предприятия, рабочий совет);

опосредованное исполнительными органами корпорации (председатель или директор корпорации)'.

Таким образом, в зависимости от субъекта правотворчества выделяются следующие виды правотворчества:

1. Правотворчество компетентных государственных органов:

правотворчество федеральных органов власти: правотворчество Федерального Собрания РФ;

правотворчество Президента РФ;

правотворчество Генеральной прокуратуры РФ;

правотворчество Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

правотворчество субъектов РФ: правотворчество законодательных (представительных) органов субъекта РФ;

правотворчество органов исполнительной власти субъекта РФ;

В известной мере можно говорить о правотворчестве таких государственных органов как Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

Для данного вида правотворчества характерны такие формы правотворчества как принятие нормативных правовых актов, заключение договоров и соглашений, принятие судебного решения.

2. Народное правотворчество. Данному виду присуща единственная форма правотворчества - принятие нормативного правового акта на референдуме.

3. Санкционированное негосударственное правотворчество:

правотворчество органов местного самоуправления;

локальное Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. С. 128-132.

правотворчество. Формы правотворчества - принятие нормативных правовых актов, заключение договоров и соглашений.

По юридической силе издаваемых государством нормативно-правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество.

Н.И. Матузов и А.В. Малько' называют среди таких видов правотворчества также и делегированное правотворчество. На наш взгляд, для российской правовой системы рано говорить о существовании такого отдельного вида правотворчества. Это объясняется следующими факторами.

Применительно к российской правовой системе можно говорить о делегированном правотворчестве как о делегировании полномочий внутри исполнительной власти. Однако, как представляется, вопросы делегирования полномочий между исполнительной властью Российской Федерации и исполнительной властью субъекта РФ могут быть рассмотрены в рамках правотворчества исполнительной власти в Российской Федерации.

Думается, что выделение рассматриваемого вида возможно только тогда, когда на конституционном уровне будет закреплена возможность передачи нолномочий законодательного органа органам исполнительной власти. Надо сказать, что делегирование законодательных полномочий исследовалось в научной литературе и апробировалось на практике («указное право»^ в Российской Федерации). Вопросы такого делегирования, в том числе указное право, требуют отдельного рассмотрения.

В основе деления правотворчества на законотворчество и подзаконное правотворчество лежит результат правотворческой деятельности нормативный правовой акт, а точнее юридическая сила нормативных правовых актов. Деление правотворчества по данному основанию необходимо для всестороннего исследования результата правотворческой ' Матузов Н.И., Малько А.В.. Теория государства и права. С. 300.

2 r^jQj термин был предложен В.О. Луниным для характеристики указов Президента РФ принимаемых по вопросам, требующим законодательной регламентации и имеющих силу закона - книга «Указное право в России».- М., 1996.

деятельности, анализа действующих нормативных нравовых актов, построения иерархии нормативных актов.

Под законотворчеством понимается правотворческая деятельность государственных, представительных, законодательных органов (Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) или народа по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений с учетом сложившихся экономических, социальных, политических и иных закономерностей, выражающаяся в принятии законов.

Содержание законотворчества составляет принятие актов, обладающих высшей юридической силой - законов, посредством которых производится первичное регулирование самых важных общественных отношений. Все это позволяет говорить о значимости и первичности законотворчества.

Содержание подзаконного правотворчества составляет принятие подзаконных нормативных правовых актов. В вопросе о соотношении подзаконного правотворчества и законотворчества следует исходить из принципа подзаконности актов, составляющих содержание подзаконного правотворчества. В свою очередь, исходя из норм Конституции РФ, можно утверждать, что подзаконность данных актов заключается в подчиненности их закону (часть 5 статьи 76 Конституции РФ).

Исходя из характера подчиненности, можно сделать вывод, что подзаконное правотворчество должно быть ориентировано на законы, в процессе его должно осуществляться регулирование общественных отношений, уже урегулированных в процессе законотворчества, т.е.

осуществляться так называемое вторичное правовое регулирование. Хотя и нельзя отрицать возможность первичного регулирования общественных отнощений подзаконными нормативными правовыми актами. В пример, можно привести указы Президента РФ, которые в отличие от постановлений Правительства РФ, не связаны конституционным положением о том, что они должны издаваться на основании и во исполнение законов. Действительно, в практике российского правотворчества были указы Президента РФ, изданные по вопросам, требующим первичного законодательного урегулирования.

Полагаем, что, не смотря на то, что в российском законодательстве на практики допускается первичное регулирование определенных сфер общественных отношений подзаконными актами, основным критерием подзаконного правотворчества можно считать, все-таки, направленность его на конкретизацию и дополнение законов.

Таким образом, подзаконное правотворчество осуществляется во исполнение и в соответствии с законотворчеством.

За основу в определении подзаконного правотворчества, безусловно, должно быть взято понятие самого правотворчества. Исходя из этого, подзаконное правотворчество возможно определить следующим образом:

это деятельность, как правило, государственных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления или иных негосударственных органов, направленная на исполнение и конкретизацию закона и выражающаяся в принятии подзаконных нормативных актов.

Подобная взаимосвязь закона и подзаконного акта воспринимается некоторыми юристами как своеобразная зависимость закона от конкретизирующего акта исполнительной власти^ Как одно из негативных последствий такой зависимости воспринимается то, что не во всех случаях можно констатировать соответствие воли субъектов, принимающих нормативные акты, воле законодателя, связанность исполнительной власти не только законом, но и правом.

Па наш взгляд, не совсем корректно утверждать зависимость закона от акта исполнительной власти, поскольку это идет вразрез с принципом верховенства закона. Нельзя забывать, что законодатель сознательно при конструировании норм закона допускает возможность регулирования тех или иных вопросов актами исполнительной власти. Если же все-таки согласиться См. напр.: Завадская Л.Н. Механизм реализации права. С. 182.

С мнением о зависимости закона от акта исполнительной власти, то получается, что законодатель сознательно ставит в зависимость реализацию закона от действия исполнительной власти.

Налицо только взаимосвязь закона и акта исполнительной власти в целях эффективного регулирования общественных отношений. В подтверждение этого следует привести высказывание С.С. Алексеева о том, что наряду с законом существенное значение для выражения и закрепления общих норм имеют акты исполнительно-распорядительных органов'. В свою очередь, признание зависимости закона от подзаконного акта ставит под сомнение состоятельность и самостоятельность законодательной власти.

Кроме того, наличие в практике актов исполнительной власти, несоответствующих законам, не является показателем несостоятельности законов и их зависимости. Для устранения подобных случаев есть эффективные правовые средства, о чем в дальнейшем и пойдет речь.

2.2. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации Правотворческая деятельность Федерального Собрания РФ является видом правотворчества федеральных органов государственной власти. В этом смысле можно говорить о деятельности Федерального Собрания, как о деятельности, направленной на создание норм права. Основным характеризующим признаком данного вида является субъект правотворчества - Федеральное Собрание РФ.

См.;

Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. - М., 1971. С. Федеральное Собрание Российской Федерации (парламент Российской Федерации) является представительным и законодательным органом (статья 94 Конституции Российской Федерации). Указанная норма - дефиниция содержит характеристику парламента, которая позволяет раскрыть ее двуединую природу как представительного и законодательного органа.

Благодаря законодательной функции в каждой стране достигается две цели:

формируется, прежде всего, первичный слой правового регулирования, и верховенство закона приобретает определяющий смысл в правовой системе.

Поскольку именно Федеральное Собрание осуществляет законотворчество на федеральном уровне, для рассмотрения его деятельности логично обратить внимание на те акты, которые оно принимает. Эти акты являются результатами правотворчества.

Выделяют следующие акты палат Федерального Собрания:

федеральные законы (в том числе и конституционные), декларации, заявления, обращения, постановления и регламенты'. Отдельные исследователи ^ называют среди актов Парламента договоры с нормативным содержанием, однако против такого утверждения имеются серьезные возражения. Само понятие договора подразумевает, что он создается двумя или несколькими сторонами (хотя бы формально) и поэтому не может быть издан одним субъектом. Если иметь в виду международные договоры, ратифицируемые парламентом, то эта ратификация оформляется законами и, следовательно, относится к первой группе.

Следует указать на следующие общеизвестные особенности закона:

- Закон - это нормативный правовой акт, принимаемый законодательным, представительным органом государственной власти Федеральным Собранием РФ;

- Закон обладает высшей юридической силой среди остальных нормативных правовых актов. В новой Конституции вопрос о верховенстве закона решен в нескольких статьях (ст. 15, 76). Проблема ' См.: А. В. Выстропова. Указ. соч. С. 58.

^ См. напр.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А.Е. Козлов. - М., 1997. С. 270-320.

верховенства закона, его качественного и количественного соотношения с другими нормативными правовыми актами всегда волновала юристов.

Увеличение количества законов как вида актов - лишь один из аспектов решения этой задачи. В юридической литературе указывалось, что «количественное преобладание подзаконных актов никак не означает снижения роли, значения, престижа закона, но, наверное, только количественный рост законов не может быть единственным и самым важным средством повышения его авторитета и верховенства» ^ В сегодняшних условиях возлагать на закон функцию непосредственного регулирования обп];

ественных отношений в полной мере возможно лишь в тех сферах обш;

ественной жизни, где закон является исключительной или преобладающей формой правовой регламентации. В этом плане укреплению регулятивной функции закона способствовало бы четкое закрепление в законодательном порядке тех сфер общественных отношений, где все вопросы правового регулирования решались бы преимущественно в форме закона^. Исключительно важно, чтобы акты, адресованные гражданам, закрепляющие их права и обязанности, издавались Федеральным Собранием Российской Федерации. Из этих рассуждений вытекает третий признак.

- Законы, в отличие от других нормативных правовых актов, издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

- Законами следует осуществлять первичное регулирование общественных отношений. Первичное регулирование законами общественных отношений является также одним из способов обеспечения верховенства закона. Конституция РФ четко не закрепила те вопросы, по которым первичное регулирование осуществляется законами.

Однако это косвенно выводится из статей 71, 72 и 76 Конституции РФ, в ' См.: Зивс С.Л. Источники права.- М., 1981. С. 26.

^ См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М., 1982. С. 166-178.

которых перечисляются вопросы, по которым первоначально принимаются законы.

- Закон как источник права, исходящий от органа государственной власти, представляющего волю и интересы всего общества или народа, должен отражать волю и интересы всего общества или народа. Безусловно, достигнуть на практике данного принципа практически невозможно и поэтому большинство изданных законов скорее отражают волю большинства, сидящего в парламенте.

- Законы принимаются, изменяются и дополняются в особом, строго установленном законодательном порядке.

Выделяют три вида законов, принимаемых Федеральным Собранием:

федеральные конституционные законы, законы о поправках к главам 3- Конституции РФ, федеральные законы. В правовой доктрине последние законы называются обыкновенными законами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией. Так, например, статус Уполномоченного по правам человека, порядок деятельности Правительства РФ, судебная система, порядок созыва Конституционного Собрания определяются федеральными конституционными законами.

Многие ученые-правоведы толкуют часть 1 статьи 108 Конституции РФ таким образом, что исключается возможность принятия федеральных конституционных законов по вопросам, не входящим в установленный Конституцией перечень. Так, например, СВ. Поленина считает, что список федеральных конституционных законов дан исчерпывающе в Конституции РФ. Любое дополнение этого перечня возможно лишь путем соответствующего изменения Конституции'.

Другие считают, что указанный в Конституции перечень составляет лишь обязательный минимум для урегулирования федеральными конституционными законами. Такой позиции придерживаются, например.

' См.: Поленина С В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 43.

сотрудники аппарата Конституционного Суда РФ, подготовившие «Комментарий к Конституции Российской Федерации»'. В качестве аргумента приводился пример из практики, когда Федеральное Собрание уже вышло за рамки перечня, содержаш,егося в Конституции, приняв Федеральный конституционный закон «О референдуме в Российской Федерации»^.

Следует согласиться с мнением о том, что в Конституции РФ приведен перечень не самих федеральных конституционных законов, а перечень сфер государственной жизни, подлежащих в Российской Федерации урегулированию федеральными конституционными законами. Вот он-то и является исчерпываюш:им, всякое его изменение предполагает внесение соответствующих изменений в Конституцию. Другими словами.

Конституция РФ определяет не количество, а только тематику федеральных конституционных законов^.

В советской период конституции не предусматривали возможность принятия конституционных законов. Поэтому к числу конституционных законов обычно причисляли исключительно Конституции СССР, конституции союзных и автономных республик.

Правда, целый ряд исследователей (Ю.И. Еременко, П.П. Иванищева, М.Г. Кириченко, Е.И. Козлова, В.В. Копейчиков, Н.А. Кудинов, А.В.

Мицкевич, Л.А. Морозова, Ю.А. Тихомиров и др.) полагали, что многие предписания Конституции должны конкретизироваться на более высоким уровне, чем текущее законодательство, а именно посредством законов конституционного характера, примыкающих к Конституции"*.

Отдельные авторы даже относили к числу конституционных некоторые обычные законы. Так, О.О. Миронов и М.А. Шафир рассматривали к качестве конституционных законы: о порядке введения в действия ' См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Фонд правовая культура. 1996. С. 456.

^ Российская газета № 137-д 30.06.2004.

' См.: Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000. С. 83.

" См. напр. Козлова Е.И. Развитие принципа социалистического народовластия в Советском государстве // * XXVI съезд КПСС и актуальные проблемы государственно-правовой науки. М., 1984. С. 39-43.

Конституции СССР 1977 г.;

вносящие в нее изменения и дополнения, предусмотренные Основным законом.' Решительно возражал против выделения особой категории «конституционных законов» С.Л. Зивс. Он полагал, что система моноконституционного акта обладает значительным преимуществом по сравнению с системой множественности конституционных законов.

«Моноконституционная система, - писал он, - исключает параллельное с конституцией автономное существование каких-либо иных конституционных по своей юридической силе законов. Любые возможные поправки (дополнения и изменения) должны быть инкорпорированы в самый текст конституции.... Представляется, что то обстоятельство - издание определенных законов прямо предусмотренных конституцией, не следует рассматривать в качестве основания для выделения особой категории «конституционных законов».^ Впрочем, сегодня эти споры уже не имеют практического значения, поскольку в современной России продолжает формироваться новая федеральная конституционная система, основанная на существовании и действии множественности конституционных актов.

Идея существования и действия наряду с Конституцией РФ конституционных законов преследует цель уменьшить объем самой Конституции РФ. По своей юридической силе, федеральные конституционные законы занимают промежуточное место между Конституцией и обычными федеральными законами, их принятие требует более сложной процедуры по сравнению с обычными законами. Такое мнение базируется на действующем законодательстве, которое однозначно свидетельствует об очевидном различии в юридической силе федеральных конституционных законов и федеральных законов. Так, в части 3 статьи ' См.: Миронов 0. 0., Шафир М.А. Конститция СССР и конституционные законы // Государственно правовые реалии Советской Конституции. Межвуз. Сб. научи. Трудов. - Свердловск, 1987. С. 27.

^ См: Зивс С.Л. Источники нрава. С. 60, Конституции закреплено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.


Самой многочисленной группой законов являются федеральные законы. Федеральные законы регулируют важные и устойчивые отношения в обществе. В силу части 5 статьи 76 Конституции федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов.

Федеральные законы принимаются по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Среди данных законов особое значение имеют кодексы, Основы законодательства и законы «об обш,их принципах» и «основах».

Кодифицированные акты обладают большой юридической целостностью, внутренней согласованностью, стабильностью. В строго юридическом смысле кодекс есть систематизированный свод актов правил и норм, который единообразно регулирует сферу обш;

ественных отношений.

Кодекс принимается в условиях, когда необходимо создать или конкретным образом изменить правовое регулирование в той или иной сфере, либо при накоплении громадного нормативного массива, требуюш,его новых способов структурирования. В настоящее время действует большое количество кодексов как по предметам исключительного ведения Российской Федерации (Уголовный кодекс. Уголовно-процессуальный кодекс. Уголовно исполнительный кодекс. Гражданский кодекс. Гражданско-процессуальный кодекс), так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (например. Кодекс об административных правонарушениях. Трудовой кодекс. Семейный кодекс. Жилищный кодекс. Земельный кодекс. Водный кодекс. Лесной кодекс).

В условиях федеративного государства существует разновидность федеральных законов особого рода, действующая в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К их числу относятся основы законодательства. Однако следует сразу же отметить, что действуют основы законодательства прежних лет. Современная Конституция РФ не предполагает издание федеральных законов в форме основ законодательства.

Характерно, что некоторые федеральные законы, такие как законы «об общих принципах», «об основах» схожи с основами законодательства. Это объясняется тем, что законы «об общих принципах» и «основах»

принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Среди подобных законов можно выделить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 30.12.2004 № 211-ФЗ)'.

Особое место в системе федеральных законов занимают законы, выражающие согласие на обязательность международного договора:

федеральные законы о ратификации международных договоров. Некоторые авторы даже выделяют приоритетный характер указанных законов среди других видов федеральных законов, поскольку ратифицированные ими международные договоры могут устанавливать иные правила, чем законы РФ, а потому в силу статьи 15 Конституции иметь приоритет. В иных случаях (если международным договором не устанавливаются иные правила, чем в законе РФ) указанные законы не отличаются от других видов федеральных законов по своей юридической силе. Нередко встречаются федеральные законы о присоединение Российской Федерации к тому или иному международному договору. В пример можно привести Федеральный закон от 12.02.2001 №. 11-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торговым делам»^ В юридической литературе как разновидность федеральных законов называют законы Российской Федерации о поправках к главам 3- ' СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;

СЗ РФ. 2005 № 1 (ч.1) Ст. ^ Правовые акты. С. ' С З Р Ф. 2001.JVO7. Ст. no Конституции РФ^ Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации^.

В своем постановлении Конституционный Суд РФ указал на то, что положения статьи 136 Конституции РФ, касаюш;

иеся внесения изменений в главы 3-8 Конституции, могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Таким законом является закон РФ о поправках к главам 3-8 Конституции РФ.

Особый статус такого закона и порядок принятия его объясняется значимостью глав 3-8 Конституции РФ. Данные главы регулируют отношения, связанные с федеративным устройством, деятельностью высших государственных органов (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ), судоустройством, организацией местного самоуправления.

Важной особенностью законов РФ о поправках к главам 3- Конституции РФ является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в текст Конституции РФ.

Правовые акты Федерального Собрания не исчерпываются только законами. Так, регламенты палат Федерального Собрания являются важнейшими регуляторами отношений в парламенте и принимаются в форме постановлений палат Федерального Собрания.

Регламенты указывают на подробный процесс принятия всех указанных выше законов. Законодательная процедура помимо Конституции РФ закреплена в регламентах. Именно они определяют, каким должен быть законодательный процесс. Особый статус регламентов объясняется еще и ' См. напр.: Правовые акты. С. 111;

Законотворчество в Российской Федерации / Под. ред. А.С. Пиголкина.

С. 100.

^ СЗ РФ. 1995. No 45. Ст. 4408.

Ill тем, что их количество строго ограничено. Конституция Российской Федерации указывает на необходимость принятия двух регламентов:

Государственной Думы и Совета Федерации.

Некоторые исследователи указывают, что данные акты порой регламентируют очень мелкие, казалось бы, незначительные детали'.

Хотелось бы не согласиться с данным суждением, поскольку необходимо учитывать, что эти акты регулируют один из важнейших процессов жизни страны - законодательный. Следует согласиться с мнением, что регламент это нормативный правовой акт^.

Кроме регламентов, палаты Федерального Собрания вправе принимать и иные постановления по вопросам их ведения, установленным в статьях и 103 Конституции РФ, а также по иным организационным вопросам деятельности палат. Постановлением парламента оформляется любая форма выражения деятельности Федерального Собрания: регламенты, обращения, декларации, заявления. Следует сказать, что большинство постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации, за исключением регламентов, носят не нормативный, а индивидуальный характер. К их числу, можно отнести постановления Совета Федерации о назначении на должность судей высших судов Российской Федерации - Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

постановления Государственной Думы о дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

о назначении и освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

К числу постановлений, имеющих нормативный характер, относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о комиссиях и комитетах палат.

' См. напр.: Драма российского закона / Отв. ред. Казимирчук В.П.- М., 1996. С. 50-54.

^ Кутафий О.Е. Источники конституционного права.- М., 2002. С. 109, 112.

Из вышесказанного можно заключить, что регламенты и иные постановления Федерального Собрания РФ, если они не содержат конкретные предписания, обращенные к отдельному субъекту, не применяются одноразово и если после реализации не прекращают свое действие, то они носят нормативный характер и являются, соответственно, результатами правотворчества. В этой связи нельзя согласиться с мнением А.В. Выстроповой, которая полностью отрицает нормативность постановлений палат Федерального Собрания, в том числе и регламентов'.

Однако, в отличие от законов, которые распространяются на широкий круг лиц, под действие таких постановлений Федерального Собрания РФ подпадают только лица, непосредственно задействованные в деятельности Федерального Собрания.

Деятельность парламента направлена на подготовку и принятие вышеуказанных актов. Тем самым Федеральное Собрание осуществляет свои правотворческие функции в форме принятия нормативных правовых актов.

Исходя из того, что единственным государственным органом в Российской Федерации (на федеральном уровне), осуществляющим принятие законов является Федеральное Собрание, можно заключить, что Федеральное Собрание РФ осуществляет правотворчество в форме принятия законов. При этом Федеральное Собрание может осуществить правотворческие функции посредством издания нормативных постановлений, однако, принятие подобных постановлений, на взгляд диссертанта, не характеризует основную задачу Федерального Собрания РФ. В этой связи, не умаляя значение издания таких постановлений, хотелось бы все-таки остановиться на форме принятия законов.

Эффективности законодательной деятельности способствует нормативно урегулированный процесс принятия законов (законодательная процедура). В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она строго закрепляется и регулируется с помощью ' См.: А.В. Выстропова. Указ. соч. С. 105.

конституции, текущих законов, а также специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности.

Процесс принятия законов должен соответствовать законодательной процедуре. Однако не всегда законотворческий процесс сводится к законодательной процедуре. Следует понимать, что в ходе принятия законов возникают ситуации, процедурно не урегулированные. В этом случае законодательная процедура должна своевременно реагировать на спорные вопросы в ходе законотворческого процесса. Не случайно Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что нормативные параметры законотворчества нельзя рассматривать как второстепенные и сугубо формальные'.


Хотелось бы отметить, что в работе используются понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» не как синонимы.

Анализ работ, посвященных законодательному процессу, показывает, что авторы, зачастую, допускают смешение таких понятий как «законотворческий процесс» и «законодательный процесс»^. Отсутствие однозначного решения вопроса в науке сказывается и на практике. Так, в одних официальных актах можно встретить термин «законотворческий процесс», в других же применительно к подобной ситуации - термин «законодательный процесс»'^.

Во избежание подобного смешения терминов, на наш взгляд, следует считать, что законотворческий процесс более широкое понятие, включающее в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс как деятельность, ограниченную лишь рамками парламента. При предлагаемом подходе законотворческий процесс складывается из следующих стадий:

' См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право.- М., 1995. С. 247.

^ См. напр.: Законодательный процесс в России: граждане и власть / Отв. ред. А.А. Захаров.- М., 1996. С. 11;

Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия.- Смоленск. 1995. С. 57;

А.В. Выстропова. Принципы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Волгогр. гос. университета, Сер. 3. Экономика.

Право. Часть 2. Право. Выпуск 2. 1997. С. ^ См. напр.: Указ Президента РФ от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе». СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.;

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26.07.1994 J b 174-1 СФ «О ходе законодательного процесса в Совете V Федерации в первом полугодии 1994 года и Плане законодательных инициатив Совета Федерации на второе полугодие 1994 года». СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1691.

выявление потребностей в правовом регулировании, подготовка законопроекта и его предварительное обсуждение - подготовительный этап;

законодательный процесс - непосредственно процесс прохождения законопроекта в Федеральном Собрании, подписание Президентом, промульгация и вступление в силу законопроекта (юридический факт).

Следует констатировать, что законотворческий процесс включает в себя законодательный процесс.

В законодательном процессе, безусловно, главенствующую роль играет Федеральное Собрание Российской Федерации, но нельзя и отрицать наличие у Президента РФ и Правительства РФ полномочий в законодательном процессе. Данные государственные органы, в особенности Президент РФ, обладают широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается: в наличии у них права законодательной инициативы и права на внесение предложений о поправках к главам 3- Конституции РФ;

в работе полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации;

в возможности давать на законопроекты официальные отзывы, заключения, содержащие замечания и конкретные предложения, направлять поправки к законопроектам;

в работе согласительных комиссий представителей Президента РФ и Правительства с правом совещательного голоса;

в праве Президента РФ налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения;

в промульгации законов Президентом РФ.

Особенностью законотворческого подготовительного этапа является то, что в обязательном порядке, в целях избежания противоречий, несогласованностей актов между собой, необходимо подготавливать по каждому законопроекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Подобная справка дается в пояснительной записке, которая предусмотрена действующим Регламентом Государственной Думы, в качестве обязательного требования, предъявляемого к вносимому в Государственную Думу законопроекту.

Для принятия решения о разработке конкретного законопроекта существенное значение имеет стратегия законодательной деятельности. С помощью планирования определяются приоритетные вопросы, требующие решения. Планирование законопроектной деятельности осуществляется многими государственными органами. В частности. Президентом РФ осуществляется планирование законопроектной работы в трех формах:

ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, представление в Государственную Думу перечня законопроектов перед началом каждой очередной парламентской сессии, планирование в рамках работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, в состав которой делегированы представители всех участников законодательного процесса'.

Подобное планирование осуществляется и Правительством РФ, которое выражается в ежегодных планах. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ составляются Минюстом России на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. Особую активность по составлению предложений по разработке федеральных законов проявляют Минэкономразвития России, Минфин России, Минимущество России^.

Падо сказать, что в последние годы возросла роль Правительства РФ в разработке законопроектов. Так, из 136 федеральных законов, принятых Государственной Думой в 2003 году. Правительством РФ инициированы 46 %. В 2002 году доля законов составляла также 46 %, в то время как в году - всего 35 %. При этом следует учитывать, что в большинстве своем ' См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания:

Автореф. дис... канд. юр. наук. М., 1998. С. 15-16.

^ Бюллетень Минюста России № 3 (75) 2004. С. 7.

эти документы направлены на создание эффективной законодательной основы социально- экономических преобразований'.

Следует согласиться, что в целях оптимизации взаимодействия всех ветвей государственной власти очень необходима Общегосударственная программа законопроектных работ, которая могла бы действительно «обуздать» законодательную стихию, определить последовательность принятия законопроектов, тематическую и функциональную связь между ними^.

До внесения в Государственную Думу законопроект должен быть согласован с заинтересованными органами и организациями. Согласование проекта до его представления в законодательный орган является достаточно важным этапом законоподготовительной работы, и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие заинтересованных органов по проекту было достигнуто. Если закон вносится в качестве законодательной инициативы Правительства РФ, то законопроект должен пройти согласование со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями. Па практике обязательно в процессе согласования участвует Минюст России. При этом Минюст России дает правовое заключение на законопроект, в котором осуществляется правовая оценка законопроекта, определяются предмет правового регулирования, сфера действия закона, соотношение его с Конституцией и иными федеральными законами, международными договорами.

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов федеральных законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, и других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Законопроекты по ' Бюллетень Минюста Россин № 3 (75) 2004. С. 8.

^ Такое предложение неоднократно выеказывалось на страницах юридической литературы. См. напр.

Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина С. 192;

Интервью Ю.А. Тихомирова в журнале «Адвокат». 1997, № 7, С. 60;

Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва. Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 г., С. 12.

Э И вопросам, согласно Конституции РФ, могут быть внесены только при ТМ наличии заключения Правительства РФ.

Конституционное право Правительства РФ давать заключения на соответствующие законопроекты предоставляет Правительству полномочие влиять на процесс принятия многих законов. Такое право в определенной степени оправданно, поскольку Правительство обеспечивает исполнение федерального бюджета, проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (статья 114 Конституции РФ).

Все перечисленные действия существенны для процесса законотворчества. Они нанравлены на создание закона и от них во многом зависит его качество, эффективность, социальная значимость. Однако, очевидно, что как по характеру, так и по форме осуществления эти действия отличны от действий, реализация которых производится уже после того, как проект представлен на рассмотрение законодательного органа. Действия по непосредственному принятию законов осуществляет только Федеральное Собрание РФ. В связи с этим форма правотворчества - принятие законов присуща парламенту, никакой иной субъект, участвующий в законодательном процессе, не вправе согласно российскому законодательству осуществлять принятие законов. В юридической литературе отмечается, что вступление законодательного органа в отношения по отправлению законотворчества придает этим отношениям строго процессуальный правовой xapaктep^ Процессуально-правовыми отношения могут стать только в результате процессуальной деятельности законодательного органа, который один способен придать им юридическую силу^.

Па различия в действиях но подготовке законопроекта и по его внесению в законодательный орган указывает тот факт, что выполняются они не всегда одними и теми же субъектами. Если правом правотворческой ' См. напр.: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1., С. 4 5;

Спасов Б. Закон и его толкование.- М., 1986., С. 17.

^ См.: Законотворчество в Российской Федерации /Под ред. А.С. Пиголкина. С. инициативы обладает любой субъект права, то право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Следует согласиться, что праву законодательной инициативы соответствует обязанность представительного органа рассмотреть проект и вынести по нему определенное решение - принять или отвергнуть. При внесении закононроекта между органами, обладающими правом законодательной инициативы, и правотворческим органом возникает определенное правоотношение, они связаны друг с другом правами и обязанностями'. Противоположной точки зрения придерживается Д.А.

Ковачев, который считает абсурдным суп^ествование нравовых норм, в силу которых в правоотношении, возникающем при реализации права законодательной инициативы, высший представительный орган государственной власти являлся бы обязанным субъектом^.

Как представляется, любое право должно норождать значимые последствия. Другими словами, правомочие должно предполагать и обязанность. Установление такой взаимосвязи - это гарантия реализации права законодательной инициативы. Таким образом, можно утверждать, что праву законодательной инициативы соответствует обязанность законодательного органа по рассмотрению ее и вынесения соответствующего решения.

Этот вывод находит подтверждение и в законодательстве. Так, действующий Регламент Государственной Думы, утвержденный ' Этого мнения придерживается ряд авторов. См. напр.: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР. Правоведение. 1966. Хо 1. С. 6;

Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт// Сов. Гос-во и право. 1970. № 9. С. 122.;

Правотворчество в СССР. С. 197.

^ См.: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. - М., 1966. С.

71-72.

постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-11 ГД, устанавливает, что законопроекты, внесенные Президентом РФ и Правительством РФ и заявленные в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. Кроме того, 18 октября 1996 г. Государственной Думой даже было принято постановление о приоритетах законодательной инициативы Президента Р ф \ Следует подчеркнуть, что с момента внесения законопроекта в Государственную Думу начинается второй этап законотворческого процесса, называемый законодательным процессом. Первая стадия этого этапа - это рассмотрение законопроекта в Федеральном Собрании РФ. Законопроект, внесенный в Государственную Думу, направляется Советом Государственной Думы в соответствии с тематикой проекта в профильный комитет, который и назначается ответственным по данному законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Большое значение для будушей судьбы законопроекта (ждет ли его отклонение или принципиальных возражений у Президента РФ против законопроекта нет) имеют замечания Президента РФ.

В соответствии со статьей 109 Регламента Государственной Думы законопроект по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов подлежит обязательному представлению в регионы. Что касается остальных законопроектов, то здесь, по-видимому, должен действовать дифференцированный подход. Полагаем, что основанием для направления таких законопроектов субъектам Федерации могло бы служить: их особая социальная значимость, непосредственная заинтересованность в их принятии со стороны субъектов Федерации.

СЗ РФ, 1996, № 44, Ст. Следует отметить, что Регламент Государственной Думы ограничился лишь общим указанием на то, что законопроекты направляются субъектам Федерации (законодательным (представительным) органам государственной власти и высшим исполнительным органам государственной власти) для подготовки отзывов. Полагаем, что необходимо определить конкретные варианты возможного реагирования со стороны субъекта Федерации на поступивший к нему на заключение законопроект. На сегодняшний день положительным моментом в этом вопросе является норма Регламента Государственной Думы, согласно которой Совет Государственной Думы устанавливает сроки представления таких отзывов.

Интересным представляется вопрос о том, как должен реагировать федеральный законодательный орган на возражения по законопроекту со стороны субъектов РФ. Поступившие возражения не носят обязательного императивного характера и по общему правилу могут быть отклонены федеральным законодательным органом. Не исключены при этом споры, конфликты. Возникает потребность в таких нормах и юридических процедурах, которые бы обеспечивали в данном случае необходимое согласие. Вопрос об этом неоднократно ставился в правовой литературе\ К сожалению, приходится согласиться с мнением, что до настоящего времени согласительные процедуры с субъектами Федерации не получили достаточного развития и регламентарного урегулирования^.

Рассмотрение законопроекта осуществляется, как правило, в трех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении рассматриваются его основные положения, дается общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его принятия. Первое чтение начинается с доклада субъекта, внесшего законопроект в Государственную Думу.

' См. напр.: Тихомиров Ю.А. Конституционные основы нарламентской деятельности / Вестник Межпарламентской Ассамблеи. Санкт-Петербург, 1994. № 2. С. ^ См.: Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 357.

12] По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;

- отклонить законопроект;

- принять закон.

Одной из основных функций ответственного комитета на этапе подготовки законопроекта ко второму чтению является изучение и обобщение поступающих от субъектов права законодательной инициативы поправок, составление таблиц поправок, рекомендуемых комитетом к принятию или отклонению либо по которым комитетом не принято решений.

Излишне говорить, что участие Президента РФ на этом этапе законодательного процесса чрезвычайно важно. Уже на данной стадии можно прогнозировать, причем с очень большой долей вероятности, в каком виде закон имеет шансы быть подписанным главой государства. Представляя поправки к законопроекту. Президент РФ, Правительство РФ, другие субъекты права законодательной инициативы высказывают свое отношение к нему и отстаивают свои интересы. Именно во втором чтении появляется возможность найти взаимоприемлемый компромисс между парламентом и другими субъектами правотворчества.

Позитивным моментом в связи с изложенным следует считать закрепление Регламентом Государственной Думы выступления в начале второго чтения полномочных представителей Президента РФ, Правительства РФ в Федеральном Собрании. Это дает возможность сторонам высказать мнение по подготовленным поправкам.

Согласно сложившейся практике, голосование может проводиться по поправкам в целом (идет голосование по пакетам поправок, рекомендованных комитетом к принятию или предложенных комитетом к отклонению). Если по каким-либо поправкам не достигается согласия, каждая из таких поправок отдельно ставится на обсуждение и голосование.

Принятие отдельно каждой поправки предусмотрено и тогда, когда по ней комитетом не принято никакого решения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется комитетом в Совет Государственной Думы, который назначает время рассмотрения проекта в третьем чтении.

При третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию большинства Государственной Думы председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

И. Котелевская верно отмечает, что верхняя палата парламента призвана решать две задачи. Первая - следить за тем, чтобы принимаемые законы не были случайными и способствовали политическому и общественному согласию. Вторая заключается в том, что Совет Федерации обязан найти консенсус территорий, консенсус общегосударственный, поскольку не имеет фракционного и партийного деления'.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.