авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Манахова, Юлия Владимировна Правотворческая деятельность в современном российском обществе ...»

-- [ Страница 4 ] --

К сожалению, как это часто бывает на практике, установленное в Конституции положение о том, что, если в течение 14 дней закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным им (так называемое молчаливое согласие), позволяет Совету Федерации ' См.: Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве. Выступление на «круглом столе»

журнала// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996,. N° 3/16/, N° 4/17/. С. игнорировать многие законы (исключение составляют те, которые нодлежат обязательному рассмотрению). В результате Президенту РФ пришлось указать Совету Федерации на то, что «растет число федеральных законов, направленных Президенту Российской Федерации без рассмотрения на заседаниях палаты. В итоге важные законы, в том числе затрагиваюш,ие суш,ественные вопросы жизни регионов, остаются без внимания Совета Федерации»'. Как представляется, в своих действиях по рассмотрению федерального закона Совет Федерации должен руководствоваться не только конституционной обязанностью рассмотреть установленные в статье Конституции федеральные законы, но и важностью самого вопроса, даже если он не относится к статье 106 Конституции РФ.

Совсем неприемлемой была ситуация, когда комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, принимал решение с согласия Председателя Совета Федерации об одобрении закона, не вынося его на рассмотрение Совета Федерации. Этот порядок был предусмотрен ранее действующим Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 07.02.1996 № 42-СФ^. Тем самым комитет возлагал на себя достаточно большую ответственность, поскольку принятие такого решения должно предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ. В противном случае могло быть подвергнуто сомнению соответствие Конституции РФ применяемых Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур. Как отмечает Е.В. Крестьянинов, это могло служить основанием для признания Конституционным Судом РФ закона несоответствующим Конституции РФ ' См.: Обращение Президента Российской Федерации к Совету Федерации // Российская газета, 1997, 13 мая.

^ СЗРФ. 1996. № 7. Ст. 655.

статья 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации)'.

Тем самым, цо нашему мнению, Регламентом Совета Федерации расширялись положения Конституции РФ, поскольку Конституцией предусмотрено, что Совет Федерации высказывает либо «выраженное согласие», либо «молчаливое согласие», и не оговаривается ситуация, когда в 14 - дневный срок по федеральному закону принимается одобрительное решение без рассмотрения палатой.

В настоящее время в соответствии с Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ (в редакции постановления от 09.02.2005 № 20-СФ)^, комитет Совета Федерации не вправе одобрить федеральный закон, принятый Государственный Думой, не вынося его на рассмотрение палаты. В заключении комитета содержатся только рекомендации об одобрении или отклонении федерального закона.

Конституция РФ (статьи 106 и 108) определяет перечень федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Обязательному рассмотрению подлежат федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам: федерального бюджета;

федеральных налогов и сборов;

финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

войны и мира (статья 106 Конституции РФ). Представляется целесообразным включить в этот список законы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина.

Смысл статьи 106 Конституции заключается в том, что одобрение Советом Федерации перечисленных в Конституции федеральных законов может иметь место только в выраженной форме. Молчаливое одобрение ' См.: Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению / Государство и цраво, 1997, № 9, СЛЗ.

^ СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635;

2005. Хе 7. Ст. 503.

здесь не допускается. Более того, без выраженного согласия Совета Федерации соответствующий федеральный закон не может считаться принятым Федеральным Собранием, а это означает, что даже истечение 14 дневного срока не освобождает Совет Федерации от принятия решения. На практике, возникало достаточно много вопросов со сроком рассмотрения Советом Федерации федерального закона. Необходимые разъяснения по этому поводу дал Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. № 1-Н по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи Конституции РФ, в котором подчеркнута обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в вышеуказанной статье.

А это означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Это было бы нарушением конституционных обязанностей Совета Федерации.

Конституционный Суд указал в пунктах 1 и 2 резолютивной части, что в 14 дневный срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие статьи 106 Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения об одобрении или отклонении этого закона'.

Исходя из положений постановления Конституционного Суда РФ, истечение четырнадцатидневного срока не должно освобождать Совет Федерации от принятия решений по федеральным законам, подлежащим обязательному рассмотрению Советом Федерации.

Но нашему мнению, подобное установление оправдано, поскольку характер вопросов, закрепленных в статье 106 Конституции, порождает необходимость рассмотрения Советом Федерации принятых по ним федеральных законов. Иначе Совет Федерации не сможет выполнить возложенные на него полномочия по защите интересов Российской Федерации и ее субъектов при решении вопросов войны и мира, по защите СЗРФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

государственных границ либо по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и т.д.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины депутатов от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (за исключением законов, перечисленных в статье Конституции РФ).

В отдельных случаях в законодательном процессе имеет место стадия согласительных процедур. Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, палаты могут создать согласительную комиссию, в которую входят депутаты обеих палат, полномочные представители Президента и Правительства.

Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии тогда, когда за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федерального закона Государственная Дума не примет предложений согласительной комиссии или выразит свое несогласие по отклонению Советом Федерации закона в целом, такой закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В данном случае закон будет считаться принятым, когда за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Следует указать, что только после одобрения закона Советом Федерации закон считается окончательно принятым. На это в свое время указал Конституционный Суд в своем постановлении от 22.04.1996 J^2 10 по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации'. Конституционный Суд истолковал часть первую статьи 107 Конституции РФ следующим образом: «под принятым федеральным законом», по смыслу части 1 статьи 107, понимаются:

'ВКСРФ. 1996. № -закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 статьи 105 Конституции;

- закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения Президентом РФ.

Исключение составляет ситуация, когда Совет Федерации не одобряет законопроект. В этом случае принятым федеральным законом считается закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом Федерации в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции.

Это замечание необходимо для решения вопроса о том, кто направляет федеральный закон Президенту РФ. Исходя из вышеуказанного можно сделать вывод, что Совет Федерации в случаях выраженного и молчаливого согласия направляет Президенту РФ в течение пяти дней федеральный закон.

Только в том случае, если федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции, сама Государственная Дума в указанный срок и направляет этот федеральный закон Президенту РФ.

В рамках проблемы взаимодействия палат весьма актуальным представляется вопрос о рассмотрении и принятии палатами федеральных конституционных законов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от обш;

его числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от обш;

его числа депутатов Государственной Думы. Следует заметить, что одобрение федерального конституционного закона только Государственной Думой не превраш;

ает его закон как таковой. Это превраш;

ение происходит после одобрения Совета Федерации. На сегодняшний день недостаточно четко в процедуре принятия федеральных конституционных законов определена роль Совета Федерации. Из анализа статей 106 и 108 Конституции РФ следует, что все федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Вместе с тем остается неясным вопрос со сроком рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов, поскольку Конституция Российской Федерации не содержит каких-либо ограничений по поводу срока рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов. На наш взгляд, этот вопрос требует уточнения посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в конституционные нормы.

Кроме того, остается открытым вопрос - должен ли закон в случае его отклонения Советом Федерации вновь передаваться на рассмотрение Государственной Думы и если да, то - в каком порядке должна вестись работа в Государственной Думе, Регламент Государственной Думы специально процедуру принятия федерального конституционного закона не рассматривает. Определенную ясность в этом вопросе внес Регламент Совета Федерации, предусмотрев возможность существования процедуры преодоления возникших разногласий. Так, постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может содержать предлагаемую редакцию отдельных разделов, глав, статей. На сегодняшний день, исходя из смысла Конституции, ясно, что Государственная Дума не может единолично принять федеральный конституционный закон, в случае, когда у Совета Федерации имеются замечания.

Хотелось бы отметить ряд особенностей, связанных с порядком прохождения в Федеральном Собрании РФ законов Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции РФ, Порядок принятия рассматриваемых законов регламентирован Федеральным законом от 04.03,1998 N9. 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»', Законы о поправках к Конституции РФ принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы. Вместе с тем вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов 'СЗРФ. 1998.№10. Ст. 1146.

Федерации. Обязанность по установлению результатов рассмотрения законопроектов в субъектах Российской Федерации возлагается на Совет Федерации.

В этой ситуации Совет Федерации берет на себя ответственность по правильности установления таких результатов. В случае возникающих сомнений о правильности данных результатов, Президент РФ или законодательный (представительный) орган субъекта РФ могут обжаловать постановление Совета Федерации, которым оформляется результаты рассмотрения законопроекта в субъекте РФ, в Верховный Суд РФ. Данная стадия отчетливо характеризует систему контроля со стороны различных государственных органов за законодательным процессом.

Следует указать на некоторую особенность, связанную с вступлением в силу данных законов. Данный закон вступает в силу только после одобрения законодательными органами субъекта Российской Федерации, последующего подписания и обнародования.

Однако стадия подписания, как и стадия обнародования, в данном случае является производной от стадии одобрения законодательными органами и наступает всегда в обязательном порядке, поскольку Президент не может отклонить законы о поправках к Конституции. Такое же значение стадия подписания имеет для федеральных конституционных законов. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 28.11.1995 № 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации' указал, что Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений и в связи с этим он обязан обнародовать их. Таким образом, подтверждается сделанный нами ранее вывод о том, что стадия подписания Президентом РФ не влияет на исход принятия поправок, и поэтому может быть признана производной.

Песмотря на то, что стадия нодписания данных законов не влияет на законодательный процесс, не следует считать, что роль Президента в принятии законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ 'СЗРФ. 1995. №49. Ст. 4868.

номинальная. На обратное указывает полномочие Президента РФ, касающееся внесения в текст Конституции нринятой поправки. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу. О целесообразности и конституционности данного полномочия говорится в постановлении конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П.

Следующая стадия законодательного процесса - это подписание законопроекта Президентом РФ. Президент РФ подписывает все законы, но существенно это только для федеральных законов. Степень воздействия Президента на процесс принятия законов на данном этапе имеет наибольшую силу, поскольку согласно статье 107 Конституции РФ глава государства вправе не подписывать федеральный закон.

Конституционное право выделяет две основные разновидности вето:

абсолютное /резолютивное/ и относительное /отлагательное/. Российский Президент обладает правом отлагательного вето, так как оно может быть преодолено парламентским квалифицированным большинством.

Отлагательное вето оформляется письмом, в котором излагаются мотивированные возражения против закона и предложения по его совершенствованию. Замечания главы государства могут касаться федерального закона в целом или отдельных его разделов, глав, статей, хотя «Конституция РФ говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей»'.

В литературе справедливо отмечено, что, если в целом принятый закон удовлетворяет Президента, но у него имеются поправки, затрагивающие отдельную норму, палаты парламента могли бы рассматривать их по Конституция и закон: стабильность и динамизм. - М., 1998. С. 42.

упрощенной схеме. Но это естественно, должно быть урегулировано законодательно и в регламентах палат'.

Было высказано мнение и о том, что в случае отклонения закона.

Президент РФ должен издавать указ. В качестве аргументации приводились следующие доводы. Во-первых, указ - нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и в более хранимом издании «Собрании законодательства Российской Федерации», что позволяет кодифицировать такие акты. Во-вторых, между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, есть установленная иерархия^.

Представляется, что нельзя облекать письмо Президента РФ с объяснением об отклонении закона в форму указа. Указ Президента РФ - это нормативный акт, содержащий нормы, устанавливающие права и обязанности субъектов права. Трудно представить, что подобное письмо Президента будет порождать правоотнощения и состоять из строго сформулированных норм. Кроме того, принятие указа повлечет за собой совершение ряда процессуальных действий по подготовке его.

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет повторное рассмотрение парламентом возвращенных законов. Регламент Государственной Думы предусматривает четыре варианта результатов повторного рассмотрения: принять законопроект в редакции предложенной Президентом РФ;

согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;

принять федеральный закон в прежней редакции. Еще одним вариантом может быть создание специальной комиссии для преодоления возникщих разногласий.

Однако в Конституции прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от части 4 статьи 105 Конституции, где говорится о ' См.: Окуньков Л.А. Вето Президента //Журнал российского права. 1998. № 2. С. 14.

^ См.: Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации. Дисс. канд. юр. наук- М., 1999. С. 86.

согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.

В случае, если федеральный закон принят в прежней редакции, то Президент РФ обязан сначала подписать его, поскольку формально закон преодолел вето. Однако Президент РФ имеет право обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности его, в том числе по порядку принятия.

Таким образом, принятый закон (преодолевший вето) может и нарушать Конституцию, но это должен устанавливать Конституционный Суд РФ.

После подписания Президентом закона происходит его опубликование.

Конституция предполагает обязательное наличие в законодательном процессе стадии опубликования. Без нее невозможно наступление стадии вступление закона в силу. «Законы подлежат официальному опубликованию.

Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагиваюш,ие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (часть 3 статьи 15 Конституции РФ).

Учитывая особое значение данной стадии в законодательном процессе, следует отметить, что опубликование должно совершаться в строго определенной форме. Эта форма обеспечивается следующими принципами: - установлением четкого срока опубликования;

2 - установлением печатных органов официального опубликования. Федеральный закон от 14.06. Ш 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает жесткие сроки для опубликования должным образом принятых и подписанных федеральных конституционных законов и федеральных законов. Так, федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается нервая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». В соответствии с изменениями, внесенными в упомянутый федеральный закон в 1998 году, к числу официальных источников отнесена «Парламентская газета». На практике же большинство федеральных законов публикуются в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации». «Российская газета» выходит оперативнее, но Собранием законодательства Российской Федерации намного удобнее пользоваться, поскольку имеются тематические разделы.

Завершается законотворческий процесс самым важным с формальной точки зрения юридическим фактом - вступлением актов Федерального Собрания в силу.

2.3. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации Правотворческая деятельность Президента РФ является одним из видов правотворчества, осуш:ествляемого на федеральном уровне. Президенту России отводится особая роль в механизме государственной власти, а, следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности и носит комплексный характер. Можно также утверждать, что большая часть функций главы государства реализуется посредством издания правовых актов.

В соответствии со статьей 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые действуют на всей территории Российской Федерации. Это означает, что Президент РФ осуш;

ествляет правотворческие функции в форме принятия нормативных правовых актов, а именно указов и распоряжений. Безусловно, Конституция РФ прямо не указывает на подзаконный характер актов Президента РФ. Однако закрепленное ею положение о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, позволяет констатировать их подзаконность. Пе случайно подзаконный характер актов Президента РФ признается очевидным большинством юристов'. Кроме этого, высказывается предложение указать на обязательное соответствие всех актов Президента РФ основополагаюш,им источникам права, непосредственно закрепив это в российской Конституции^.

Однако существует совершенно противоположная точка зрения, допускаюш;

ая возможность издания Президентом РФ актов, восполняющих пробелы в законодательстве''. В связи с этим правотворческая деятельность Президента РФ и ее результаты (прежде всего - указы) заслуживают специального теоретического осмысления.

Традиционно первое место по значимости среди актов Президента отводится указам. Они, в свою очередь, могут быть подразделены на нормативные и ненормативные. По мнению А.А. Белкина, такая классификация правовых актов вообще, а указов в частности, является весьма упрощенной и «заранее ограничивает возможности конституционной охраны»"*.

Однако, на наш взгляд, такое деление является оправданным, поскольку по юридическим свойствам более точно размежевать указы Президента РФ представляется довольно затруднительным.

Авторы инициативного проекта Федерального Закона «О законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации» «под нормативным правовым актом понимают «акт, изданный полномочным на то органом государственной власти и содержащий правовые нормы, то есть ' См. напр.: Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. - М., 1994. С. 86;

В.И. Радченко Президент Российской Федерации в системе разделения властей. - Саратов. 1996. С. 56-59;

Окуньков Л.А.

Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. -М., 1996. С. 36-59.

^ См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. - Саратов., 1998. С. 107.

^ См. напр.: Паучно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В.

Лазарева. - М., 1997. С. 411.

'' Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. - СПб. 1995. С.

173.

обш,ие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно»\ Проект Федерального Закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», принятый в первом чтении И ноября 1996 года, содержал более точное определение:

«Нормативно-правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настояш;

им законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как обш,еобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение». Опираясь на эти определения, можно охарактеризовать нормативный указ Президента РФ как письменный официальный документ, изданный главой государства в рамках его компетенции, содержаш;

ий правовые нормы, направленный на урегулирование широкого круга обш;

ественных отношений и рассчитанный на постоянное, либо длительное действие. В этом случае ненормативный указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Встречаются указы, которые включают в себя как нормативные, так и индивидуальные предписания. Это так называемые комплексные указы. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа от 20.05.2004 J^o 649)^, который содержит обилие положения по новой системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и конкретные поручения Правительству РФ по данному преобразованию.

Следует указать, что результатами правотворчества становятся только нормативные указы Президента РФ, поскольку нормативность указов призвана обеспечить основную цель правотворчества - создание норм права.

' См.: Федеральный закон о законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации / Гос-во и право. 1995. № 3. С. ^ СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945;

СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

Вопрос о классификации указов Президента РФ в достаточной степени проработан в юридической литературе*. Так, например, Л.А. Окуньковым выделяются следующие указы:

указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации федеральных законов;

- директивные указы, состоящие преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

- программно-политические указы, издаваемые в целях реализации части 3 статьи 80 Конституции РФ /определение основных направлений внутренней и внешней политики/;

нормативные указы - указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам^.

Не вдаваясь в подробности предлагаемых различными авторами подходов к классификации указов Президента РФ, можно остановиться на отдельных группах указов, выделяемых учеными-юристами, для их детального рассмотрения. Выделяемая Л.А. Окуньковым четвертая группа указов (нормативные указы), на наш взгляд, является обширной, В эту группу могут входить и указы программно-политического характера, и указы, издаваемые во исполнение законов.

В связи с этим выделение такой группы не совсем оправданно в данной классификации. Большая часть указов Президента РФ (которую также называет Л.А. Окуньков) направлена на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Такие указы детализируют законы в тех случаях, когда самими законами предусмотрено регулирование определенных вопросов указами, или без такой конкретизации процесс применения законов был бы затруднен или даже невозможен. Указы должны издаваться в строгом соответствии с этими законами. Они не могут ' См. напр.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание / /Журнал российского права. 1997. Х« 2. С. 16-17 ;

О.Н. Кичалюк Указ. соч. С.47-58.

^ Окуньков Л.А. Там же. С. 16-17.

расширять сферы общественных отношений, урегулированных законом, а должны служить лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.

Безусловно, указы, детализирующие закон, не могут содержать нормы, его изменяющие, однако, они на основе закона и в пределах урегулированных ими отношений могут устанавливать ряд новых норм права, способствующих успешной реализации закона. В качестве примера конкретизации закона можно привести Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237 \ изданное в целях детализации Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», или Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14.11.2002 № 1325^ изданное в целях реализации Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»'^.

Для оперативного управления страной существенны директивные указы Президента РФ, заключающие в даче поручений Правительству и иным федеральным органам исполнительной власти. Формула директивного управления, как правило, заключается в словах: «считать необходимым», «выделить», «поручить», «определить», «обеспечить».

Указы такого рода являются ненормативными, исключение могут составлять только комплексные указы, содержащие и общие нормы права, и конкретные поручения. Однако этим не умаляется их значение. Обеспечение выполнения только важных поручений достигается за счет издания указа Президента РФ.

К программно - политическим указам российского Президента РФ можно отнести различного рода концепции и государственные программы.

Среди концепций, утверждаемых указами Президента РФ, следует назвать Концепцию государственной национальной политики, утвержденную Указом ' СЗ Р Ф 20.09.1999. № 38. Ст. ^ СЗ РФ. 30.03.1998. № 13. Ст. 'СЗ. РФ. 2002. № 4 6. Ст. 4571.

"СЗРФ. 2002. № 2 2. Ст. 2031.

Президента РФ от 15. 06. 1996 J 2 909\ В большинстве своем, несмотря на то, N что данные акты являются декларативными, в них сосредоточены общие проблемы и направления по их решению, они нормативны. Примером программно-политического указа может служить указ Президента, утверждающий военную доктрину государства^. Этот документ представляет собой систему официальных взглядов по военным вопросам.

В юридической литературе высказано мнение о том, что особой разновидностью актов Президента программно-политического характера являются ежегодные послания Федеральному Собранию''. Этот институт закреплен в основных законах зарубежных государств. Папример, Президент США «дает по необходимости Конгрессу информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны»"^. Фактически Конституция США наделяет Президента Америки правом / и обязанностью/ обращаться к Конгрессу с посланиями, каждое из которых «содержит не только анализ той либо иной ситуации внутри - или внешнеполитического характера, но и соответствующие законодательные предложения»^. Конституция Французской Республики закрепляет за Президентом полномочия по обращению с посланиями к Парламенту и нации о существенных угрозах государственности и о принимаемых мерах^. Сходство посланий российского Президента с зарубежными заключается в том, что они тоже не нуждаются в чьем-либо одобрении, отличие - в большей политической окраске по сравнению с аналогами в США и Франции.

Однако, на наш взгляд, подобный акт (послание) не может быть признан указом Президента, поскольку не облекается в форму указа, а существует только в форме послания. Такие акты скоре всего являются ' СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.

^ Указ Президента РФ от 21.04. 2000 Ns 706 «Об утверждении военной доктрины» СЗ РФ.2000 № 17. Ст.

^ См.: О.Н. Кичалюк. Указ. соч. С. 52.

* Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. / Под ред. О.А. Жидкова. - М., 1993.

С. 37.

^ Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. - М., 1985. С. * Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. С. 668- политическим документами, а не разновидностью нормативных правовых актов.

Дискуссионным считается вопрос о юридической силе посланий Российского Президента. Существует мнение, что послание - нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону*. Прямо противоположную позицию отстаивает Е.В. Колесников, утверждая, что послание - это официальный документ, который «не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы».

Следует согласиться с нейтральной точкой зрения, согласно которой президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отпошению к Правительству и федеральным органам исполнительной власти их императивность очевидна^.

Так, с целью выполнения положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации'^, Минюстом России разрабатывается закон, регулирующий механизм разрешения споров между гражданином и государством.

В юридической литературе встречается классификация указов на постоянные и временные, единоличные и совещательные указы^.

Так, постоянные указы издаются Президентом на всех этапах его деятельности, временные - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального ' Краснов М.А. Закон силен, когда сильна власть / Российская газета. 1997. 18 марта ^ См.: Колесников Е.В. Указ. соч. С. 117.

' См.: Окуньков Л.А. Президент Российской федерации. Конституция и политическая практика. - М., 1996.

С.61.

" Российская газета. 2003. № 93.

* ' См.: Кичалюк О.Н. Указ. соч. С. Собрания (статьи 87, 88 Конституции РФ). К указам временного характера отнесены акты, содержащие формулу «до урегулирования вопроса федеральным законом».

Совещательные указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Например, это касается назначения Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), назначения и освобождения от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (по предложению главы Правительства).

Особую группу составляют указы Президента РФ, которые имеют цель урегулировать те общественные отнощения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждается общество и государство. Эти указы, безусловно, являются нормативными и, соответственно, входят в выделенную Л.А. Окуньковым группу нормативных указов. Кроме того, эти указы должны быть признаны временными и в этом смысле они составляют содержание временных указов.

Примерами такого рода указов могут служить: указы Президента РФ от 30.11.1993 № 2050 «О государственном гербе Российской Федерации», от 11.12.1993 J 2 2126 «О государственном флаге Российской Федерации», от V 11.12.1993 № 2127 «О государственном гимне Российской Федерации»'.

Изданные до принятия действующий Конституции РФ, указанные акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные частью 1 статьи 70 Конституции РФ федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации и порядок их официального использования. Однако надо сказать, что в настоящее время данные указы в официальном порядке не отменены, хотя формально и не могут применяться.

1. Собрание актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации: ЗОЛ 1.1993. № 49. Ст. 4761;

20.12.1993. № 51. Ст. 4928;

20.12.1993. № 51. 4929.

До настоящего времени действуют указы Президента РФ, утверждающие основные документы, удостоверяющие личность граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации и за ее пределами'. Л.А. Окуньковым отмечено, что главное назначение подобных нормативных указов - «обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Пачиная с осени 1993 г. это обстоятельство подчеркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием». При этом справедливо подчеркнуто В.О.

Лучиным, что такого рода указы, фактически являясь актами законодательного значения, не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Как и любые другие указы Президента РФ, они согласно части 3 статьи 90 Конституции РФ не должны противоречить ей и федеральным законам и, следовательно, являются подзаконными правовыми актами^. Данную позицию поддерживает и Л.А. Окуньков, утверждающий, что «сам по себе титул главы государства не дает особой законодательной силы его решениям, если Конституция прямо не предусматривает разделения полномочий законодательной власти на парламент и Президента, что иногда встречается в зарубежной практике»'*.

На наш взгляд, сложившаяся практика, при которой Президент РФ осуществляет первичное регулирование общественных отношений, требующих законодательной регламентации, не означает, что Президент РФ может подменять законодательный орган. С другой стороны. Президент должен способствовать своевременному решению наиболее злободневных вопросов в процессе осуществления повседневного государственного руководства страной.

При оценке конституционности такого рода актов Президента РФ следует, на наш взгляд, руководствоваться позицией Конституционного Суда ' Указы Президента РФ от 13.03.1997 №232, от 21.12.1996 № 1752. СЗ РФ. 1997. № И. Ст. 1301;

СЗ РФ.

1996.№52. Ст. ^ Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.,1996. С. ^ См.: Лучин В.О. Указное право в России. - М., 1996. С. * Окуньков Л.А. Там же. С. РФ, который в постановлении от 30.04.1996 № 11-П' подчеркнул, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решения, конституционна, если, во первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами, во вторых, если их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов.

Проблема соотношения закона и указа давно уже обсуждается в отечественной литературе. Как известно, практика издания органами исполнительной власти актов, имеющих силу законов, получила распространение во многих странах (США, Испании, Франции, Великобритании, Швеции, Италии, Португалии). Однако в Российской Федерации не только на практике, но и в отечественной литературе проблема делегирования законотворчества не получила широкой проработки. Это объясняется, прежде всего, тем, что российская правовая доктрина отрицательно относится к данной проблеме, основываясь на строгом разделении властей и относя законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти.

Еще в дореволюционной России многие государствоведы занимались выяснением понятий «закон» и «указ» в их соотношении. Так, Н.М.

Коркунов отмечал, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом»^. При этом он подчеркивал, что на чем бы ни основывалось право издания указов на общем полномочии управления государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь при условии непротиворечия его законам. В силу такого подчинения законам указ не ' СЗ РФ. 06.05.1996. № 19. Ст. 2320.

^ См.: Троицкий В.С, Морозова Л.А. «Делегированное законотворчество».//Государство и право. 1997. № 4.

С. 91-99.

^ Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. VI, 23-24;

может ни отменить, ни приостановить действие закона, ни освободить кого либо от подчинения закону'.

Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и актами органов государства поднимался ив советский период и решался неоднозначно. Следует отметить, что большинство исследователей положительно оценивали ту сторону нормотворческой деятельности Президиума Верховного Совета, которая связана с изменением и восполнением законодательства. Так, Н.И. Носов полагал, что «указ для того и вводится в круг наших источников права, чтобы в случае надобности развивать, изменять и восполнять закон...»^.

Вместе с тем высказывались точки зрения, в соответствии с которыми, указы Президиумов Верховных Советов занимают второе после законов место и подчиненное им положение и, в то же время, господствуюш,ее над актами государственного управления.

В постсоветский период обсуждение в юридической литературе вопроса о соотношении закона и указа было продолжено. Этому в значительной мере способствовала складываюш:аяся практика издания президентских указов, восполняюш;

их законодательные пробелы. Апофеозом этой деятельности явился Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»"^. Данный указ, как отмечено В.О. Лучиным, является «грубейшим попранием действующей Конституции»^. В соответствии с данным Указом Президента РФ Конституция, законодательство РФ и субъектов Федерации продолжают действовать в части не противоречаш,ей настоящему Указу.

Заметим, что сегодня Президент РФ почти прекратил издавать указы, восполняющие законодательные пробелы, поскольку многое уже ' См.: Коркунов Н.М. Там же. С. ^ Носов Е.И. Юридическая природа указа в Советском государстве // Уч. заииски Ленинградского юрид. ин та. Вып. IV. Л., 1947. С. 105-109.

^ См. напр.: Петров Г.И. Юридическая природа советского закона // Уч. Записки Ленинградского юрид. ин та. Вып. IV, Л., 1947 С. 100- " Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 27.09.1993. N° 39. Ст. 3597.

^ Лучин В.О. Указ. соч. С. урегулировано федеральными законами. Вместе с тем имевшая ранее практика подобного издания создает определенную базу для дискуссий.

Соглашаясь с мнением Л.А. Окунькова, считаем, что в переходной период для государства возможно издание указов законодательного содержания. При этом данные полномочия Президента конституционно должны быть делегированы ему парламентом. В связи с этим в России на конституционном уровне должен быть закреплен институт делегированного законотворчества. Хотелось бы отметить, что в странах ближнего зарубежья институт делегирования законотворчества зафиксирован основными законами Армении, Туркменистана, Кыргызской Республики, республик Казахстан и Беларусь'.

Существует мнение, что в условиях построения правового государства и гражданского общества такое право, данное Правительству, правильнее, нежели пробелы в законодательстве или «указное право»^.

Полагаем, что нельзя согласиться с таким мнением. Во-первых, надо учитывать, что в России имело место делегированием законотворчества Президенту РФ, а не Правительству РФ. Учитывая уже имеющийся опыт делегирования законотворчества, его отрицательные и положительные черты, на наш взгляд, целесообразнее конституционно закрепить право Президента РФ издавать акты, восполняющие законодательные пробелы, но не имеющие силу законов. Во-вторых, исходя из Конституции РФ, Президент РФ обладает более широкими полномочиями, чем Правительство РФ, которое формируется им. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Из вышеизложенного многообразия видов указов Президента, напрашивается вывод об объемной правотворческой работе Президента РФ, о значимости регулируемых им с помощью указов вопросов.

Исходя из этого многообразия указов, можно заключить, что все указы Президента принимаются во исполнение Конституции (конституционной ' См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. М., 1997. С. 122,437-438, 287,241,153.

^ См.: Выстропова А.В. Указ. соч. С 142.

компетенции Президента), закона либо в случаях, когда требуется оперативное урегулирование вопросов законодательного характера.

Паряду с указами Президент издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные вопросы.

Распоряжения издаются по поводу поощрения должностных лиц, коллективов и граждан;

назначения официальных представителей Президента при рассмотрении в палатах Федерального Собрания законопроектов и подлежащих ратифицированию международных договоров;

образования рабочих групп по анализу различных проблем социально-экономического, политического, военного характера и др.

Однако и среди распоряжений встречаются акты, имеющие нормативный характер (содержащие правовые нормы). В их число входят, например, распоряжение Президента РФ от 03.04.1997 № 96-рп «Об утверждении Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации» и распоряжение Президента РФ от 05.02.1993 N° 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» (в редакции распоряжения Президента РФ от 03.08.1996 № 413)\ Понятно, что такого рода акты также относятся к числу источников права и являются результатами правотворчества.

Наличие среди указов и распоряжений Президента РФ актов, носящих как нормативный, так и ненормативный характер, послужило основанием для постановки в отечественной правовой литературе вопроса о критериях, по которым указ Президента, как одна из форм акта, может быть отделен от его распоряжения, как другой формы акта^. В свое время А.В. Мицкевич предлагал «за основу реализации форм актов... взять критерии их социально политической значимости»^ ' Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N° 7. Ст. 598;

СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3982.

^ См. напр.: Лучин В.О, Мазуров А.В. Указы Президента РФ. - М., 2000 С. 19.

^ Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100.

Применительно к разграничению актов Президента РФ на указы и распоряжения В.О. Лучин и А.В. Мазуров предлагают дополнить этот критерий еще одним критерием различия этих форм актов нормативностью, полагая, что акты Президента, не содержащие нормативных положений, должны оформляться только как распоряжения'.

Вообще не поддается объяснению тот факт, что по одним и тем же вопросам издаются различные акты. В частности. Указом от 24 апреля 1998 г.

J 2 437 освобожден от должности первый заместитель Секретаря Совета N Безопасности РФ М.А. Митюков. От аналогичной должности был освобожден Б.Н. Агапов, но уже распоряжением от 8 июня 1998 г. Ш 219-рп^ Пе объяснимо также и то, что порядок подготовки и внесения проектов актов Президента утверждается распоряжением, а порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждается указом.

На наш взгляд, вопрос о нормативности распоряжений Президента РФ, об их отграничении от указов мог бы быть разрешен в законе о нормативных актах, что исключило бы подобные казусы в правотворческой деятельности.

В качестве теоретического обоснования данной проблемы можно предложить подразделить все акты Президента РФ на две большие группы:

нормативные указы и распоряжения и ненормативные указы и распоряжения.

В основе такой классификации лежит принцип нормативности, что означает наличие или отсутствие в актах норм права.

Кроме указов и распоряжений. Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обратиться в Конституционный Суд РФ. В известной степени такой запрос Президента является официальным документом и актом главы государства, имеет обязательную силу для Конституционного Суда. В качестве официальных документов Президента могут быть названы заключения на проекты федеральных законов, рассматриваемые в ' См.: Лучин В.О, Мазуров А.В. Указ. Соч. С. 19-20.

^ СЗ РФ: 1998. № 17. Ст. 1929,1998. № 24. Ст. 2729.

Федеральном Собрании, письма, которыми Президент оформляет вето, законодательную инициативу. Однако, на наш взгляд, все эти официальные документа не могут быть признаны нормативными и, соответственно, результатами правотворчества.

На основании проведенного теоретического анализа становится очевидным, что все указы и распоряжения, принимаемые Президентом, носят подзаконный характер, и соответственно можно сделать вывод о том, что Президент осуществляет подзаконное правотворчество.

Па практике подготовка указов и распоряжений Президента включает в себя ряд последовательных стадий правотворческого процесса. Процедурные аспекты данного процесса регламентированы распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп, которым утвержден Порядок подготовки и внесения актов Президента РФ. В соответствии с ним проекты указов и распоряжений разрабатываются Администрацией Президента РФ, являющейся государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ, или по поручению соответствующими министерствами.

Проекты нормативных указов и распоряжений в обязательном порядке проходят юридическую экспертизу и редактирование в Государственно правовом управлении Администрации Президента РФ. В частности, все проекты указов Президента РФ о признании утратившими силу, изменении и дополнении указов в связи с принятием федеральных законов должны представляться соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти в Государственно-правовое управление Администрации Президента РФ.

Подготовка проектов указов и распоряжений по кадровым вопросам осуществляется Управлением Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам'.

' в соответствии с указом Президента РФ от 25.03.2004 Ш 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»» (в ред. Указа от 22.02.2005 № 198). СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188;


СЗ РФ. 2005. № 9, Ст. 709.

Управление кадров Администрации Президента Российской Федерации переименовано в Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам.

Сложившаяся система организации работы с проектами актов Президента в Администрации Президента предусматривает активное участие министерств и других органов исполнительной власти. В числе таких министерств особо следует отметить Министерство юстиции Российской Федерации, в котором проходят согласование все проекты нормативных указов Президента РФ. Падо сказать, что министерства осуществляют подготовку актов Президента в рамках поручения Правительства РФ. Тем самым можно утверждать, что Правительство является определенным звеном, отвечающим за процесс подготовки указов и распоряжений. Однако не исключается вариант, когда Президент напрямую, не через Правительство РФ, поручает министерству разработку соответствующего акта. И это вполне оправданно, в особенности, если учитывать, что Президент непосредственно осуществляет руководство некоторыми министерствами (например, МВД России, Минобороны России, МИД России).

Важной стадией подготовки указов и распоряжений Президента РФ является согласование. Технология согласования включает в качестве обязательного элемента визирование актов ответственными работниками (руководителями) министерств и ведомств или подразделений, которые несут ответственность за их подготовку. Так, проекты указов и распоряжений визируется лично министром или руководителем ведомства (лицами, их замещающими) или их заместителями. В обязанность головного исполнителя входит организация согласования, редактирование с учетом замечаний соответствующих органов и своевременное внесение в Правительство РФ.

Правом на внесение в Правительство РФ обладают только руководители министерств и ведомств или лица их заменяющие. Дальнейшее согласование акта Президента осуществляется в Правительстве РФ (возможно проведение на правительственном уровне согласительных совещаний с органами, выразившими разногласия по проекту) и в Администрации Президента РФ.

Не смотря на то, что в процессе подготовки участвуют многие субъекты, принятие решения по проекту указа или распоряжения Президентом осуществляется самостоятельно. Это означает, что визирование указов и распоряжений осуществляется главой государства лично. Только в исключительных случаях возможно использование факсимильной печати. Этим правом обладает руководитель Администрации Президента, как правило, для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов'.

Говоря об опубликовании нормативных указов и распоряжений Президента РФ, следует иметь в виду, что на них в полной мере распространяется положение части 3 статьи 15 Копституции РФ, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. А это означает зависимость наступления факта - вступления в силу от стадии опубликования.

Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ от 23.05. № 763 (в редакции Указа от 13.08.1998 № 963) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»^ акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведений конфиденциального характера или составляющих государственную тайну.

Официальным опубликованием актов Президента РФ, как и федеральных конституционных законов и федеральных законов, считается публикация их текстов в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям.

' Президент подписывает лично//Российская газета. 1996. 11 сентября.

^ СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663;

1998. № 33. Ст. 3967.

учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. Однако эти средства, согласно действующему законодательству, не будут являться официальными и, соответственно, порождать отношения по вступлению актов в силу.

Интересным является тот факт, что обязательная зависимость факта вступления в силу актов Президента РФ от стадии опубликования устанавливается только для актов Президента РФ, имеющие нормативный характер. Так, данные акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Эти положения являются общими правилами.

Основное в этих правилах - это то, что нормативные акты подлежат обязательному официальному опубликованию, без этой стадии невозможно наступление юридического факта - вступления в силу. Паравне с ними допускается, что актами Президента может быть установлен иной порядок вступления их в силу (например, вступление в силу с момента официального опубликования).

Иные акты Президента РФ, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну, вступают в силу со дня их подписания. Таким образом, в этом случае - в процессе подготовки актов Президента стадия опубликования не является обязательной.

В Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не нашло отражения положение, закрепленное в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», о том, что официальной считается публикация полного текста правового акта. Можно согласиться с В.О. Лучиным и А.В.

Мазуровым, которые считают, что официальная публикация указа будет завершенной только в случае, если опубликован полный его текст.

Разумеется, требование о необходимости публикации полного текста указа не распространяется на указы, содержащие положения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну.

Итак, видно, что процесс подзаконной правотворческой деятельности, направленный на подготовку и принятие указов и распоряжений Президента РФ, является более динамичным и включает следующие основные стадии:

1. Возникновение формально обусловленной необходимости по разработке актов Президента РФ. В отличие от законотворческого процесса, в процессе подготовки проектов актов Президента невозможно выделить такой стадию как выявление общественной потребности. Ее заменяет стадия возникновения формально обусловленной необходимости по разработке актов Президента. Это обусловлено тем, что все эти акты разработаны в целях реализации федеральных законов либо в соответствие с четко определенной в Конституции РФ компетенцией Президента. Кроме того, подзаконным актом не должно осуществляться первичное регулирование общественных отношений и, соответственно, в задачу органов, готовящих этот акт, не могут входить действия по выявлению общественной потребности. Исключение составляют акты, восполняющие пробелы в законодательстве. Но их законность (в особенности, когда эти акты лишены конституционной основы) может быть подвергнута сомнению.

2. Подготовка первоначального текста.

3. Согласование акта.

4. Подписание акта Президентом РФ.

5. Опубликование нормативных актов Президента РФ.

Другой важной формой правотворчества, с помощью которой Президент РФ осуществляет свои правотворческие функции, является ' См.: Лучин В.О, Мазуров А.В. Указ. соч. С. 16.

^ Этой позиции придерживается ряд авторов. См. напр.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. - М., 2002. С. 103.

заключение договоров. Заключение договоров может осуществляться самостоятельно либо при участии, как правило, законодательного органа парламента Российской Федерации.

Подписание (заключение) международных договоров и ратификационных грамот (пункты «б», «в» статьи 86 Конституции РФ) происходит в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Согласно закону заключение Президентом договора осуществляется не только в форме подписания (хотя это и самая распространенная форма), но и формах утверждения, принятия или присоединения.

Процесс заключения международных договоров начинается с рассмотрения Президентом представленных предложений и рекомендаций.

Рекомендации о заключении международных договоров представляются Президенту РФ каждой из палат Федерального Собрания РФ, субъектами Российской Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти. Такие рекомендации могут представляться Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральной прокуратурой. Центральным Банком России и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения. Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Президент РФ или по его поручению руководитель федерального органа исполнительной власти в месячный срок дает ответ на рекомендацию.

В свою очередь, предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации направляются Президенту МИДом России.

В законе о международных договорах указывается, что подлежащие представлению Президенту РФ предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения Правительством РФ, вносятся в Правительство РФ. В этом случае Правительство РФ принимает решение о предоставлении Президенту предложений о заключении международных договоров, которое оформляется В форме постановления. Однако, как правило, на практике, практически все предложения направляются МИДом России в Правительство РФ, а затем уже Правительство представляет их Президенту.


Безусловно, данные предложения о заключении международных договоров Российской Федерации до их представления Президенту РФ согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субьектов Российской Федерации.

Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора.

Сам факт подписания Президентом международного договора может означать в случае, требующем ратификации, стадию заключения договора;

в иных случаях - форму выражения согласия России на обязательность для нее международного договора. Согласно законодательству о международных договорах выражение согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора - есть заключение. Таким образом, в последнем случае подписание Президентом договора и будет считаться заключением договора и, соответственно, выступать как окончательная стадия заключения договоров.

Установленное в законодательстве требование о ратификации некоторых договоров означает процесс контроля со стороны законодательных органов за правотворческими функциями Президента. Для этого случая последней стадией заключения договора является подписание Президентом ратификационной грамоты. При этом подписанию ратификационной грамоты предшествуют стадии по подписанию Президентом РФ федерального закона о ратификации международного договора, его опубликованию и вступлению в силу.

В итоге можно согласиться с высказыванием И.И. Лукашука о том, что Президент, играя решающую роль в заключении международных договоров, оказывает серьезное влияние на право страны, частью которого договоры являются \ Кроме вышеназванных договоров Президентом РФ подписываются договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Теоретические аспекты и вопросы практической целесообразности договоров не могут быть освяш:ены в работе, поскольку выходят за рамки настоящего исследования. По в аспекте анализируемой проблемы необходимо остановиться на нескольких основных моментах. Возможность заключения такого рода договоров предусмотрена Конституцией Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное установление предполагает, что Конституция РФ имеет приоритетное значение в вопросах разграничения предметов ведения. Па наш взгляд, это, в свою очередь, означает, что положения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

' См.-. Лукашук И.И. Внешняя политика: президент и парламент // Государство и право. 1996. Ш 1. С. 142.

Надо сказать, что старое законодательство (Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ»)' так и устанавливало - верховенство не только Конституции РФ, но и федерального законодательства по отношению к договорам о разграничении предметов ведения. В настоящее время Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^ предусмотрена возможность установления договором иных норм, чем предусмотрено федеральным законом. Надеемся, что в данном случае, хотя и это не уточняется авторами закона, идет речь только о федеральном законе, принятом по предмету совместного ведения.

Представляется, что даже норма, устанавливающая приоритет договора перед федеральным законом, принятым по совместному ведению, не соответствует положениям Конституции РФ. Вернемся к части 3 статьи Конституции РФ, в которой устанавливается иерархия актов в регулировании федеративных отношений. Очевидно, что недопустимо пренебрегать тем обстоятельством, что часть 3 статьи 11 Конституции, называя способы разграничения предметов ведения и полномочий, начинает перечисление их с самой Конституции. Это обязывает, на наш взгляд, считаться с разграничением установленным Конституцией в статьях 71-73 и тем, что по предметам совместного ведения прежде всего принимаются федеральные законы (статья 76 Конституции РФ).

Таким образом, на наш взгляд, приоритетной формой при разграничении предметов ведения является федеральный закон, принятый по предметам совместного ведения.

'СЗРФ. 1999. № 2 6. Ст. ^ СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

В свою очередь, безусловная заслуга данного Федерального закона заключается в реальном привлечении законодательных органов к принятию договоров, посредством их санкционирования. Учитывая данные нормы, напрашивается вывод, что подписание подобных договоров не является окончательной стадией в процессе заключения, а требует дополнительного утверждения парламентом России.

Исходя из анализа норм Федерального закона, можно утверждать, что важной стадией заключения внутрифедеральных договоров является обеспечение согласования с законодательными органами (законодательным органом субъекта РФ и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации). При этом Государственная Дума рассматривает договор как проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, что, соответственно, означает, что договор проходит все стадии законотворческого процесса.

Следует также предположить, что указанный федеральный закон должен быть в обязательном порядке рассмотрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат подобные законы. Федеральный закон также не уточнил, что указанный федеральный закон должен быть направлен в Совет Федерации.

Однако, по мнению автора, в решении этого вопроса следует исходить из того, что Совет Федерации является органом представительства субъектов РФ, а также из полномочия Совета Федерации в обязательном порядке рассматривать законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. В связи с этим рассмотрение федерального закона в Совете Федерации должно являеться обязательным и, соответственно, следует говорить не о рассмотрении договора Государственной Думой, а о рассмотрении его всем Федеральным Собранием РФ.

Установление обязательности прохождения договора в Государственной Думе является своеобразным рычагом, влияющим на правотворческую деятельность Президента РФ. Пе поддержание Федеральным Собранием проекта федерального закона об утверждении договора о разфаничении полномочий влечет его несостоятельность, поскольку договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Другими словами, договор порождает обязательства только после его рассмотрения Федеральным Собранием, а не после подписания Президентом РФ (Президент РФ подписывает договор до внесения его в Государственную Думу). В отличие от Федерального Собрания законодательное собрание субъекта РФ своим решением об одобрении или отклонении договора не может влиять на ход заключения договора. Это решение, исходя из действуюш,их норм, носит лишь рекомендательный характер.

Хотелось бы сказать, что порядок согласования проектов договоров отличается от ранее действующего порядка. До принятия Федерального закона проект договора подлежал только согласованию с законодательным органом субъекта Российской Федерации и Советом Федерации. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации только учитывались при решении вопроса о подписании договора и, в общем, не могли повлиять на ход заключения договоров'. Таким образом, из данного сравнения мы видим, что Федеральным законом предусмотрен более сложный порядок заключения договоров. Также налицо реальное участие законодательных органов государственной власти в процессе согласования договоров.

Однако, как представляется, требует дополнительной законодательной регламентации вопрос об участии Совета Федерации в процессе рассмотрения договоров о разграничении полномочий. Кроме того, остается открытым вопрос о взаимодействии Федерального Собрания и Президента ' Этот порядок действовал в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1999 № 114-ФЗ «О принципах и порядке разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», утратившим силу в связи с принятием ФЗ от 04.07.2003 № 95-ФЗ. СЗ РФ. 1999.№ 26. Ст. 3176.

РФ, как органа внесшего проект федерального закона об утверждении договора, в случаях, когда Федеральное Собрание не согласно с некоторыми нормами утверждаемого договора. Исходя из редакции Федерального закона, следует только то, что Федеральное Собрание санкционирует либо не санкционирует договор. Однако не ясно, может ли Федеральное Собрание принять федеральный закон об утверждении договора с оговорками, как в случаях с федеральными законами о ратификации международных договорах;

требуются ли при этом соответствующие согласительные процедуры. Эти вопросы требуют дополнительной правовой регламентации, которую возможно произвести на уровне регламентов Государственной Думы и Совета Федерации.

Наконец, в Федеральном законе содержится норма о приведении ранее действующих договоров в соответствие с Конституцией РФ, посредством их утверждения федеральным законом (статья 5). К сожалению, на практике, как ранее уже отмечалось, все еще остается ряд противоречий между федеральным законодательством и договорами. Сложившееся положение требует серьезного анализа практики заключения договоров, результатом чего должен стать их пересмотр. В настоящее время Федеральный закон предлагает санкционировать действующие договоры. Безусловно, это определенный выход из сложившейся ситуации.

Однако Федеральным законом не обговорены процедуры внесения таких договоров на утверждение и рассмотрения их. Если исходить из того, что новые договоры вносятся на утверждение в Государственную Думу Президентом РФ, то и в этом случае следует предположить, что Президент должен внести в Государственную Думу действующие договоры. Многие действующие договоры, как уже отмечалось, противоречат законодательству.

В связи с этим следует предположить, что Федеральное Собрание не сможет их санкционировать без соответствующих оговорок. Вместе с тем Федеральный закон не содержит каких-либо норм по этому поводу.

Таким образом, не смотря на то, что Федеральным законом установлены реальные полномочия Федерального Собрания РФ в процессе рассмотрения договоров, многие процедурные вопросы еще не урегулированы. В связи с этим рассмотрение федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий должно происходить в том же порядке, в каком осуществляется рассмотрение федеральных законов о ратификации, прекращение и приостановление действующих международных договоров. Кроме того, целесообразно отдельно урегулировать вопрос о согласительных процедурах в случае, если в федеральном законе будут предусмотрены какие-либо заявления или оговорки. Законодательно следует закрепить норму об обязательности участия Совета Федерации в процессе рассмотрения федерального закона об утверждении договора.

Завершая рассмотрение правотворческой деятельности Президента РФ, приходится констатировать, что его в обеспечении нравового регулирования общественных отношений на современном этапе развития страны, как никогда, велика. Это выражается в издании нормативных правовых актов и в осуществлении правотворческих функций в договорной форме. На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов и федеральных законов. Указы Президента должны быть подзаконными, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства вынужден издавать указы, восполняющие пробелы в праве, однако это право должно быть конституционно закреплено.

Учитывая вышеизложенное, можно признать правотворческой деятельностью Президента РФ осуществляемое им, как правило, во исполнение Конституции и закона и направленное на создание норм права подзаконных нормативных правовых актов издание (принятие) нормативных указов и распоряжений, а также заключение (подписание) договоров.

2.4. Полномочия Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти в сфере правотворчества Согласно Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Как и любая власть, исполнительная власть осуществляется за счет правовых форм, в том числе - и с помощью правотворчества. В связи с этим можно утверждать о правотворческой деятельности Правительства РФ, которое выражается в формах принятия постановлений Правительства и заключения международных договоров.

Однако осуществление Правительством РФ исполнительной власти накладывает определенной отпечаток на его правотворчество. Во-первых, это связано с тем, что правотворчество Правительства, учитывая характер издаваемых актов, является только подзаконным. Во-вторых, как и всякое подзаконное правотворчество, правотворчество Правительства направлено на организацию реализации уже установленных норм. Следует особо подчеркнуть невозможность установления посредством правотворчества первичных норм правового регулирования. Это прямо вытекает из нормы Конституции, в соответствии с которой Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Практически в большинстве случаях постановления и распоряжения Правительства РФ издаются во исполнение указа, а не закона'.

Вместе с тем не совсем верным будет утверждение о том, что преамбула постановлений или распоряжений всегда должна содержать ссылку на закон или указ, во исполнение которых они разрабатываются.

Следует согласиться с тем, что органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или См.: Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. - М., 1994. С. 91.

вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации'. Так, например, Правительство РФ, имея собственную, конституционно закрепленную компетенцию, вправе в ее пределах издавать свои нормативные и индивидуальные правовые акты.

В-третьих, именно круг вопросов, который регулируется посредством правотворческой деятельности Правительства, накладывает определенный отпечаток на осуществляемое им правотворчество. Общая компетенция Правительства РФ зафиксирована в статье 114 Конституции РФ и детализируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции закона от 19.06.2004 № 4-ФКЗ), согласно которым Правительство осуществляет полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сферах, сфере науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды. Получается, что «практически руководство всем хозяйственным комплексом, так или иначе, ложится на плечи Правительства РФ».

В последние годы нередко встречаются указы главы государства, регулирующие также вопросы управления экономикой^. Такое переплетение функций Президента и Правительства вызывает ряд дискуссий в юридической литературе. По мнению Ю.А. Тихомирова, регулирование указами вопросов экономики ущемляет полномочия Правительства"^.

Коллектив авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ также отмечают, что единство действий Президента и Правительства обеспечивается не путем издания указов по ' См.: Вельский К.С. «О функциях исполнительной власти» //Государство и нраво. 1997. № 3. С. 17.

^ СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712;

СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4376.

^ См. напр. Указ Президента РФ от 03.04.1998 «О дополнительных мерах но обеснечению управления электроэнергетическим комплексом России», Указ Президента РФ от 10.08.1998 «Об условиях продажи акций открытого акционерного общества «Газпром» / СЗ РФ. 1998. Ш 19. Ст. 1157, N° 33. Ст. 3961.

" См.: Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности актов. Выступление на научно-практической * конференции «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы». ВКС РФ.

1997.JVb2. С. 38.

сферам деятельности органа исполнительной власти, а принятием полноценных постановлений российского Правительства'. В большинстве своем эти дискуссии связаны с возможностью отнесения Президента к исполнительной власти. Согласно классической теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, президентская власть обычно рассматривается как исполнительная. Данное положение закрепляется в конституциях США (ст. 2), республик Таджикистан (ст. 64), Узбекистан (ст. 89), Грузии (ст. 69).

Конституция Российской Федерации определяет Президента как главу государства (п. 1 ст. 80), а Правительство - как орган осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации. Однако анализ конституционных полномочий Президента РФ позволяет нам утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государства обладает широким кругом прерогатив. Многие ученые обращают на это внимание, констатируя зависимость Правительства от Президента^. Есть ученые-юристы, которые негативно оценивают переплетение функций главы государства и Правительства РФ, отмечая, что такое конституционное состояние не оптимально и неустойчиво, так как влечет подмену органов исполнительной власти Президентом'*.

Очевидно, что глава государства обладает правом вмешательства в деятельность исполнительной власти. Это проявляется, прежде всего, в контроле со стороны Президента РФ за правотворческими функциями Правительства РФ. В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам ' См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 141.

^ См.: Конституции зарубежных государств. - М., 1997. С. 23;

Новые конституции стран СНГ и Балтии. С.

414,467, 195.

^ См. нацр.: Президент - Правительство -исполнительная власть: российская модель / Под ред. И.

Шаблинского. -М., 1997. С. 31-32;

А.Г. Барабашев. Парламент и Правительство в Российской Федерации / Конституционный строй России. Вып. 2. - М., 1995. С. 78-79;

М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе.

Конституционное право Российской Федерации.- М., 1996. С. " См. напр.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Л. Административное право Российской Федерации. * М., 1996. С. 137;

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998. С. 377-378;



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.