авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Лабутина, Вера Николаевна

Конституционно­правовые основы

правотворческой деятельности субъектов

Российской Федерации

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Лабутина, Вера Николаевна

Конституционно­правовые основы правотворческой

деятельности субъектов Российской Федерации :

[Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 : 12.00.02. ­ Ростов н/Д: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное (конституционное) право ­­ Российская Федерация ­­ Система органов государства ­­ Высшие органы государственной власти в республиках­субьектах Конституционное право муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0278/060278047.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Лабутина, Вера Николаевна Конституционно­правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации Ростов н/Д  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет»

На правах рукописи

ЛАБУТИНА Вера Николаевна Конституционно-нравовые основы нравотворческой деятельности субъектов Российской Федерации Снециальность 12,00.02 - конституционное право;

муниципальное право.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Овсепян Ж.И.

Ростов-на-Дону - Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации Введение 4- Глава I. Сфера правотворчества субъектов федераций в России и зарубелсных странах § 1. Сфера правотворческой деятельности субъектов федераций в зарубежных странах 18- § 2, Сфера нравотворчества субъектов федераций в РСФСР и СССР 33- § 3. Принцип федерализма и его реализация в связи с установлением сферы правотворчества субъектов Российской Федерации на современном этапе 44- Глава П. Правотворческий процесс законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: на материалах Южного федерального округа § 1. Правотворчество как особая организационно-правовая форма деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (теоретико-правовой аспект) 67- § 2. Конституционное (уставное) правотворчество субъектов Российской Федерации 78- § 3. Законотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации 93- § 4, Иные виды правотворчества в субъектах Российской Федерации 109- Глава Ш.

Механизмы обеспечения конституционной законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации (на материалах правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в Юзкном федеральном округе) § 1. Контроль Конституционного Суда Российской Федерации и конституцио1П1ЫХ (уставных) судов субъектов Российской Федерации за правотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации 124- § 2. Контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 142- § 3. Конституционный контроль Президента Российской Федерации и конституционный надзор органов прокуратуры в сфере обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ 153- § 4, Контрольно-экспертный учет Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 170- § 5. Иные институты механизма обеспечения конституционной законности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 185- 196- Заключение Список использованной литературы Введение.

Актуальность темы нсследовання. Одним из наиболее важных признаков (критериев) федерализма является наличие у субъектов федерации собственной сферы законодательной (иной правотворческой) деятельности, полномочий на издание законодательства субъектов федерации и обеспечение действия (исполнения) этого законодательства в правоприменительной, правоохранительной и судебно-правоприменительной деятельности. Поэтому для государственно-правовых исследований, посвященных вопросам федеративного устройства России, весьма актуальным аспектом анализа является обращение к проблемам соответствующего профиля: об объемах (пределах, сферах) законотворческой (правотворческой) деятельности, их достаточности в субъектах Российской Федерации в части соотносимости со сферой законодательных полномочий Федерации;

о построении процедур законотворческой деятельности в субъектах федерации (дифференцировано по видам правотворчества);

об основных проблемах организации соответствующих процедурных институтов (форм);

о состоянии конституционной законности на территории субъектов федерации;

о механизмах и мерах преодоления рассогласованности, противоречивости законодательства субъектов с общенациональным законодательством и в системе законодательства субъектов.

В советский период отечественной истории в СССР и РСФСР разграничения предметов ведения между соответствующими федерациями и их субъектами не осуществлялось. Кроме того, нормативные акты высшей юридической силы - законы на уровне субъектов Федерации - могли издаваться только одной категорией субъектов - республиками. В процессе реформ российского федерализма конца XX - начала XXI века в России впервые было осуществлено предметное разфаничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Также расширился и круг субъектов законодательной деятельности за счет придания краям, областям, городам федерального значения, автономиям статусов субъектов Федерации, наделенных правом принимать законы. Закрепленная в Федеративном договоре 1992 года и Конституции Российской Федерации 1993 года сфера законотворчества субъектов Российской Федерации, конечно, не может быть определена как абсолютно безунречная. В частности, практика свидетельствует о недостаточности сферы самостоятельного законодательного усмотрения субъектов Российской Федерации. Другая острая проблема практики федеративного устройства Российской Федерации связана с достаточно часто возникающими ситуациями неопределенности в понимании конституционного содержания и реализации сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Тем не менее, на основе указанного конституционно-правового и законодательного регулирования, с конца XX и начала XXI века в Российской Федерации возросли масштабы законодательной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации - следствием чего является рост актуальности проблем, сопутствз^ющих проблемам рассматриваемого цикла обеспечения высокого качества законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, достижения их нолного соответствия федеральным конституционным законам и федеральным законам, обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации. Высокоактуальными становятся и такие проблемы, как формирование и соблюдение надлежащей законодательной процедуры в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, процессуальных форм иных видов правотворчества.

Поскольку за более чем десятилетний (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года) срок накоплен обширный фонд законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, актуальными являются систематизация и анализ соответствующего законодательства на предмет выявления фактов внутренней их противоречивости и несоответствия федеральной Конституции и федеральному законодательству, а также анализ практики деятельности органов, компетентных осуществлять конституционный контроль и нормоконтроль в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации, Все эти вопросы также входят в предмет диссертационного исследования. Наконец, востребова1П1Ость темы диссертационной работы в том, что исследование проведено на материалах Южного федерального округа, который характеризуется особой остротой состояния проблемы обеспечения единства правового пространства и территориальной целостности, особо широким многообразием этнического состава населения и конфессиональным многообразием, остротой проблемы терроризма, сравнительно большой динамичностью процессов конституционно-правовых реформ в отдельных субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе.

Степень научной разработанности темы следует оценивать с учетом комплексного анализа. Большинство из рассматриваемых в диссертации вопросов предполагают необходимость их исследования в единстве конституционного и общетеоретического подходов к пониманию проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, размежевания полномочий внутри каждой из ветвей власти, выявления закономерностей их функционирования в качестве институтов механизма обеспечения единства правового пространства России.

Источниковую базу диссертационного исследования составляют конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, в части, касающейся регулирования правотворчества в субъектах Федерации, соответствующее законодательство в СССР, РСФСР, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов в Южном федеральном округе, связанные с организацией правотворчества, конституции зарубежных федераций, решения конституционных судов субъектов Российской Федерации и судов общей и арбитражной юрисдикции, справочные и аналитические материалы. Особое внимание автор уделял правовым позициям, выраженным в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, Проблемам федерализма и исторического и современного правотворчества субъектов Российской Федерации посвящены работы таких ученых, как Р,Г, Абдулатипов, А, Абрамова, А.П, Алехин, С,С, Алексеев, М,В, Баглай, И,Н, Барциц, И,Л, Бачило, Л,Ф, Болтенкова, Н,С, Бондарь, Г,А, Габричидзе, В,В, Гошуляк, И,Г, Дудко, 3,С. Желялетдинова, В,М, Жуйков, Д,Л, Златопольский, Т,Д, Зражевская, В,В, Иванов, Н,А, Игнатюк, Л,М, Карапетян, А,В, Киселева, Ю,М, Козлов, А.Н, Кокотов, Ю,И. Колесов, К,Д, Коркмасова, Ю.В, Кудрявцев, В.В. Лазарев, А,Н, Лебедев, И,Д, Левин, А,И, Лепешкин, А,А, Ливеровский, А,В, Малько, Н,И, Матузов, Н.А, Михалева, Ж,И, Овсепян, А,С, Пиголкин, С,В, Поленина, В.А, Ржевский, Т,Н. Рахманина, М,С, Саликов, Н,А, Семидеркин, Н,С, Соколова, Ю,А, Тихомиров, И,А, Умнова, М,Х, Фарукшин, В,А, Черепанов, А,Н, Чертков, В,Е, Чиркин, 0,И. Чистяков, Б,С. Эбзеев и др.

Вклад в разработку конкретных проблем организации и функционирования органов конституционного правосудия внесли В, Анишина, В,К, Боброва, Н.В, Витрук, Г,А, Гаждиев, Н,С, Ельцов, В, Ершов, А,Н, Кокотов, О.Ю, Кокотов, В,А. Кряжков, Л,В, Лазарев, В,М, Лебедев, Т,Г, Морщакова, М,А, Митюков, Н.А, Михалева, С,Э, Несмеянова, Ж,И, Овсепян, 0,В, Опря, М,С, Саликова, А,М, Цалиев, Б,С, Эбзеев и др, В основу исследования проблем юридической ответственности, в частности конституционно-правовой, положены научные труды С,А, Авакьяна, Л,Л, Безуглова, Н,А, Бобровой, В,А, Винофадова, Т,Д, Зражевской, Н,В, Колосовой, В,А, Кондрашева, О.Е, Кутафина, 0,Э, Лейст, Ж,И, Овсепян, А.А, Сергеева, С,Л, Солдатова и др.

В процессе написания диссертационного сочинения исследовались публикации по вопросам о механизмах обеспечения единства правового пространства Российской Федерации: И.Н. Барцица, В. Григоренко, Н.

Демиденко, М.М. Курманова, О. Моториной, А. Паламарчука, Т. Рабко, Н.

Сайтарпы, С.Д. Сомова, A.M. Тарасова, К. Тотьева, И. Южнова и др.

При анализе теоретических аспектов правотворческой деятельности субъектов федерации зарубежных стран диссертант использовал работы Ф.

Дельпере, Ж. Марку, Н. Михельса, Л.А. Окунькова, А.Н. Пилипенко, М.Ф.

Чудакова, В.П. Шрама, Л.М. Энтина и др.

Работа проводилась с использованием автоматизированных поисковых систем, федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Главной целью диссертационного исследования является анализ правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации как ведущей организационно-правовой формы деятельности органов государственной власти субъектов по правовому регулированию общественных явлений, а также выработка рекомендаций органам, являющимся институтами механизма обеспечения конституционной законности правотворческой деятельности, формирование законодательных предложений, направленных на совершенствование федерального законодательства и правотворческого процесса субъектов Российской Федерации на основе систематизации и анализа законодательства и практики правотворчества субъектов в Южном федеральном округе и научной доктрины о статусе субъектов России и зарубежных федераций, общетеоретических трудов.

В соответствии с основной целью установлены и конкретные задачи исследования:

1. Раскрыть понятие и юридическую природу принципа федерализма как формы государственного устройства, обеспечивающей децентрализацию законодательной деятельности в государстве, установить особенности реализации принципов федерализма в России в части определения сферы правотворчества субъектов Российской Федерации.

2. Разработать понятие правотворчества как организационно-правовой формы деятельности на уровне субъекта Федерации;

исследовать соотношение понятий «организационно-правовые формы деятельности органа (должностного лица)» и «ветвь власти».

3. Провести исследование конституционно-правового регулирования сфер правотворческой деятельности субъектов федерации зарубежных стран Западной Европы с целью формирования методологической основы аналогичного исследования на географии Российской Федерации и выявления возможностей имплементации эффективных зарубежных моделей в устройство правотворчества в субъектах Российской Федерации.

4. Исследовать содержание сферы правотворчества субъектов федерации в СССР и РСФСР с целью выявления причин несостоятельности советской модели правотворческого статуса субъекта Федерации и предупреждения воспроизводства соответствующей модели в Российской Федерации.

5. Исследовать состояние конституционно-правовых основ правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (на материалах Южного федерального округа), основных видов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Осуществить в этой связи системный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, определяющих порядок организации правотворческой деятельности субъектов Федерации и процедурью-правовые механизмы реализации этой деятельности.

6. Дать анализ конституционно-правовых основ организации механизма обеспечения конституционной законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, деятельности федеральных органов государственной власти, обеспечивающих единство правового пространства Российской Федерации, обеспечения конституционности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проанализировать практику органов судебной власти, осуществляющих конституционный контроль и нормоконтроль. Выявить закономерности, тенденции и перспективы ее развития, сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию механизма обеспечения ее конституционной законности.

Объектом диссертационного исследования является правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации как разновидность государственной деятельности, осуществляемой через систему публичной власти, охватывающей, как материально-правовые, так и процессуальные и технико-юридические аспекты подготовки и принятия нормативных правовых актов органов государственпой власти, а также механизмы обеспечения конституционной законности этой деятельности. Объектом диссертационного анализа не являлся референдум в субъектах Российской Федерации как форма народного правотворчества, непосредственного народовластия.

Предмет диссертационного исследования составляют конституционно правовые основы правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, базирующиеся на принципах федеративного устройства государства: верховенства Конституции России и федеральных законов, разграничения нредметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Исследование основано на всестороннем анализе правотворческой деятельности, как субъектов федераций зарубежных стран, так и Российской Федерации, характеристике ее основных видов: конституционного (уставного) правотворчества, законотворчества, подзаконного и договорного правотворчества, попытке осветить данную деятельность в контексте системного анализа места и роли правотворчества субъектов Российской Федерации в современном механизме формирования правовой системы России, исследовании процессов, связанных с осуществлением механизмов обеспечения конституционной законности этой деятельности.

Осуществлен анализ правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, ее организации, системы, содержания и конституционно-контрольного обеспечения на примере субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.

Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. Среди общенаучных методов следует указать на исторический, логический, структурно-системный и функциональный, а также общефилософский диалектико-материалистический метод познания. К специальным методам, использованным диссертантом, относятся методы статистического исследования, моделирования, сравнительного правоведения. Особую значимость для целей данного исследования имеет сравнительно-правовой метод.

Научная новизна диссертациоииого исследования выражается как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что отражается в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту. В диссертации впервые осуществлено исследование всех видов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации: не только законотворческой деятельности, но и конституционного (уставного) правотворчества как самостоятельной разновидности законодательной деятельности субъектов, а также проведено исследование еще таких двух специфических видов правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, как подзаконное правотворчество органов исполнительной власти субъектов и договорное правотворчество (на материалах субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе). В этой связи осуществлена систематизация и комплексное сравнительное исследование конституций и уставов, новейщего законодательства, регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в Южном федеральном округе, иных нормативных правовых актов субъектов (включая изменения и дополнения второй половины 2005 года), в части норм, касающихся порядка законодательного и иного правотворчества в субъектах Федерации в округе.

порядка государственного учета и регистрации нормативных правовых актов, издаваемых всеми категориями субъектов правотворчества в субъектах.

Впервые проведена систематизация и анализ практики деятельности (новейший период: 2002-2005 годы) различных видов судов, действующих на территории Южного федерального округа Российской Федерации:

конституционных судов республик, расположенных в округе;

судов общей юрисдикции и арбитражных судов, расположенных на территории округа;

органов прокуратуры. Также осуществлен анализ практики деятельности Минюста России и его территориального органа в округе - по обеспечению конституционной законности в процессе правотворчества субъектов. На этой основе в диссертации предлагается множество общетеоретических выводов и определений, а также предложений о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации и ее субъектов, касающихся совершенствования конституционно-правовых основ правотворчества в субъектах, совершенствования механизмов обеспечения конституционной законности в правотворчестве субъектов Федерации в округе.

В диссертационном сочинении предлагаются авторские конструкции типового перечня полномочий исключительного ведения субъектов, оптимального разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, формулируется авторское видение системного подхода в организации и функционировании механизма обеспечения конституционной законности правотворчества в субъектах.

Основные положения, выноснмые на защнту:

1. Предлагается авторское понимание правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, как процесса познания и оценки правовых потребностей общества и государства, конкурирующих запросов Федерации и ее субъектов, учета соотношения общенациональных (общефедеральных) и национальных, культурно-бытовых интересов, а также социальных, экономических и природпых ресурсов каждого из субъектов Российской Федерации, как процесса формирования и принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих процедур, базирующихся на принципах верховенства Федеральной Конституции и разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом обосновывается позиция, согласно которой приоритетными направлениями в развитии российского федерализма должны стать: правовое обеспечение равноправия субъектов Российской Федерации;

формирование единого правового пространства, основанного на соблюдении верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

соблюдение конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий путем четкого разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также определение единой для субъектов их исключительной компетенции;

развитие организационно-правовых гарантий обеспечения единства государственной власти.

2. Правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов является ведущей организационно-правовой формой деятельности законодательных и исполнительных органов власти, поскольку она имеет общий характер и в последовательности правового воздействия предшествует иным организационно-правовым формам деятельности органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов являются элементом правовой системы Российской Федерации, где представлены в четырех основных формах правотворчества:

как акты конституционного (уставного) правотворчества, законотворчества, подзаконного и договорного правотворчества. В целях исключения проблем, связанных с подготовкой и принятием правовых актов субъектов, целесообразно принять федеральный закон о нормативных правовых актах субъектов, который регламентировал бы все стадии правотворческого процесса от формирования концепции акта, определения органа, правомочного принимать его, до выбора формы предполагаемого акта и соблюдения процедуры обнародования. Другим вариантом могло бы быть более развернутое регулирование процессуальных аспектов законотворчества (правотворчества) субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 06.10.1999 года ]^2184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3. Диссертантом дается понятие механизма обеспечения единства правового пространства России, который определяется как система органов и должностных лиц государственной власти, гарантирующих реализацию таких принципов федеративного устройства Российской Федерации, как народовластие, суверенитет Российской Федерации, единство государственной власти и ее разделенность на три ветви власти, правовое государство, целостность территории и верховенство, высшая юридическая сила Конституции и федеральных законов, а также принцип обеспечения прав человека, как высшей социальной ценности, др. К основным институтам механизма обеспечения конституционной законности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации относятся: Президент Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, судебные органы, органы прокуратуры и юстиции. Обосновывается необходимость совершенствования системных (функциональных) связей указанных институтов государственной власти в процессе осуществления ими деятельности по обеспечению конституционной законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации.

4. Автором обосновывается необходимость создания органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе (Ставропольском крае. Астраханской и Волгоградской областях и других) и принятия законов о конституционных (уставных) судах соответствующих субъектов. Кроме того, поскольку в некоторых случаях правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации становятся препятствием для поиска новых моделей эффективного федеративного законодательного регулирования, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», закрепив основания пересмотра решений этого суда самим судом и вообще возможность такого пересмотра, а также предусмотреть процедуру пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов.

5. В диссертационном исследовании дается обоснование целесообразности четкого разграничения компетенции между конституционными судами и судами общей и арбитражной юрисдикции, а также необходимости законодательного закрепления положения о том, что право на признание любого нормативного правового акта недействующим и утратившим юридическую силу, находится в компетенции специализированных органов конституционного правосудия либо органов, его принявших.

6. Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет выделить основные направления президентского контроля по обеспечению высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в сфере федеративных отношений. В качестве одной из основных форм осуществления президентского контроля рассматривается применение им мер конституционно правовой ответственности к органам и должностным лицам государственной власти субъектов Российской Федерации.

7. В деятельности прокуратуры в сфере обеспечения законности принимаемых актов в субъектах Российской Федерации предлагается перенести акцент на выявление нарушений федерального законодательства еще до издания актов субъектов, при этом использовать такую меру, как вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона, в соответствии со статьей 25.1 Федерального Закона о прокуратуре.

8. Для осуществления Министерством юстиции Российской Федерации полноценного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предлагается наделить органы юстиции дополнительными полномочиями: правом на обращение в суд о признании актов не соответствующими федеральному законодательству, правом отказывать в государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при выявлении норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

9. Представляется необходимым принятие ряда федеральных законов для упорядочения деятельности органов государственной власти Российской Федерации, осуществляющих обеспечение единства конституционной законности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, во избежание дублирования их функций: о федеральном регистре, о нормативных правовых актах в Российской Федерации, об органах федеральной юстиции.

Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования. Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений диссертанта по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и механизмов обеспечения конституционной законности в соответствующей сфере. Проведенный автором в работе анализ норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов, иных нормативных правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность субъектов Федерации, делает возможным использовать соответствующие положения диссертации в правотворческом процессе. Выводы, сделанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в научной и учебной литературе, в преподавании курса конституционного (государственного) права и спецкурсов в юридических вузах.

Сформулированные в диссертации выводы нашли широкое применение в практической деятельности автора, а также основные теоретические и практические положения были апробированы в выступлениях на региональных и Всероссийских научно-практических конференциях в городе Ростове-на Дону.

Автор диссертации участвовала в разработке проекта Областного закона «Об Уставном Суде Ростовской области», подготовленного под руководством профессора Овсепян Ж.И. коллективом ведущих ученых в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе при участии ряда молодых ученых и аспирантов, одобренного участниками Всероссийской научно-практической конференции «Модернизация Российской государственности начала XXI века» и проводимым в ее продолжение заседании круглого стола «Проблемы учреждения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе», состоявшихся 22-23 октября 2004 года на базе Ростовского государственного университета и Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автор диссертационного исследования по поручению аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе нринимала участие в рассмотрении проектов Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики и разработке проектов отдельных федеральных законов, в частности, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Диссертация подготовлена на кафедре государственного (конституционного) права ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет», где были проведены ее обсуждение и рецензирование.

Результаты исследования были отражены автором в научных публикациях.

Глава I. Сфера правотворчества субъектов федераций в России и зарубежных странах.

§ 1. Сфера правотворчества субъектов федераций в зарубежных странах.

Термин «федерация» происходит от позднелатинского «foederatio», что означает союз, объединение. Это сложное государство, состоящее из частей государств-членов или государственных образований с различными наименованиями, например, штаты (США, Индия), земли (Австрия, Германия) и так далее. Обобщенно эти части федерации именуются субъектами. В отдельных федеративных государствах, наряду с субъектами федерации, существуют и иные его части такие, как владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (США, Бразилия).

В настоящее время среди зарубежных стран насчитывается федеративных государств. В Европе находятся Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, а с 1995 года существует хорвато-мусульманская Федерация Боснии и Герцеговины (бывшей республики в составе Югославии), ныне самостоятельное государство с одноименным названием - Босния и Герцеговина (в состав указанной федерации входит еще Республика Сербская).

Возникновение федеративных государств в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза (объединения) независимых государств (например, Танзания путем заключения в 1964 году договора об объединении Танганьики и Занзибара), вступления в союз государственных образований или политических единиц, фактически имеющих некоторые признаки государственности (кантоны в Швейцарии). Эти федерации принято называть федерациями на основе союза или договорными федерациями. Субъекты федераций часто принимают свои конституции (Германия), а созданные в них зако1юдательные органы издают законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимают народные собрания. Другие федерации создавались «сверху», актами органов государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 году).

Они сформированы на основе автономий и называются конституционными.

Субъекты таких федераций не только не обладают суверенитетом, но и не имеют собственных конституций.

В федеративных государствах, где существуют составные части федерации, не являющиеся субъектами, такие как владения, федеративные либо столичные округа, последние собственных конституций не имеют. В некоторых случаях при создании местных парламентов, которые, например, в Индии вправе принимать законодательные акты, они требуют обязательной санкции назначаемого губернатора, да и сами законодательные органы действуют больше как совещательные органы нри данном должностном лице.

Современная форма организации и выражения федеративного государства - конституционная, носкольку только конституция может установить условия взаимодействия и взаимосвязи всех общественно политических институтов и механизм нравового воздействия на общественные отношения, складывающийся в конкретной правовой системе.

Поскольку и федерации, и их субъекты обладают качествами государственности, то конституции федеративных государств разделяют предметы ведения федерации и ее субъектов, при этом существует несколько способов такого размежевания, в основе которого лежит различное сочетание основных четырех элементов:

1) исключительные полномочия федерации означают, что по отнесенным к ее ведениям вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации;

2) исключительные полномочия субъектов федерации. В зарубежных федерациях к ним относят вопросы организации местных органов самоуправления и управления, охраны общественного порядка, охраны и защиты окружающей среды, принятия местного законодательства, регулирования деятельности местных предприятий, местных налогов, культуры, образования, социальной помощи престарелым и инвалидам, санитарии, здравоохранения, медицины и другие;

' 3) совместная компетенция федерации и ее субъектов. Это понятие подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации. Существует такое правило, что если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или будет признанным недействительным, поскольку приоритет всегда за союзным (федеральным) законодательством.'^ При необходимости субъекты федерации могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Совместная компетенция может быть разграничена федеральными законами и соглашениями между органами государственной власти федерации и субъектов федерации. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. От законодательного решения этой проблемы зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов федерации в сфере совместного ведения. Понятие «конкурирующей» компетенции является разновидностью понятия «совместной» компетенции, которая предусмотрена в законодательстве ФРГ, Австрии и Швейцарии;

4) остаточные полпомочия, не охваченные ни одним из вышеуказанных элементов.

Комбинация этих элементов дает в своем сочетании пять вариантов размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, на ' Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А. Ковачева. М., 1993. С. 89- ^ Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. М., 1998. С.. основании которых субъекты осуществляют свою правотворческую деятельность.

Первый способ состоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы находятся в ведении ее субъектов. Компетенция федерации закрепляется путем перечня вопросов, относящихся к предметам ее исключительного ведения, к которым обычно относят оборону, внешнюю политику, железные дороги и т д.

Второй, более редкий, способ разделения предметов ведения между федерацией и ее субъектами заключается в закреплении исключительной компетенции субъектов федерации, в которую не могут вмешиваться федеральные органы. Такой вариант дает определенные гарантии субъектам от вмещательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов, но при этом необходимо учитывать, что к ведению субъектов отнесены незначительные вопросы.

При третьем способе конституции предусматривают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов. В конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, но могут быть четко перечислены только федеральные полномочия, а компетенция субъектов рассматривается с позиции мер, которые федерация не вправе применять по отношению к ее субъектам.

Четвертый способ разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами заключается в указании компетенции федерации, совместной компетенции федерации и ее субъектов, компетенции субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации. Такой способ характерен для Германии и Швейцарии.

Закрепление принцина федеративного государства основывается на исторической форме Германии, поскольку традиционно земля (субъект федерации) отличается самостоятельностью и государственным суверенитетом.^ Федеративная структура немецкого государства закреплена в статьях 30, 70, 83, 92, 104а, 105 Основного закона ФРГ*, которые регулируют разграничение компетенции. При этом среди них различают общие и специальные положения. Общим положением является статья 30, согласно которой: «Осуществление государственных полномочий и вынолнение государственных задач принадлежит землям, носкольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного порядка», т.е. земли могут выполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или не допускает иного порядка. При возникновении «пробела» - в определенной области, не охваченной конституцией, компетенцией по его регулированию обладают на основании указанной статьи земли. В тоже время в статье установлено, что Федеральное право имеет перевес перед правом земель.

Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом.^ Основной закон ФРГ допускается перераспределение предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71 Основного закона ФРГ).^' Если рассматривать перечень нредметов ведения, то в принципе почти все законодательство является предметом исключительной компетенции Федерации (статья 73: гражданство Федерации, свобода передвижения, паспорта, эмиграция и миграция, валюта, денежное обращение, чеканка монеты, режим мер и весов, установление точного времени и т.д.) или совместным ведением (статья 74: гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация, фажданство земель и др.), а исключительные полномочия у земель есть только в двух сферах культуры и обеспечения безопасности. Пемецкий подход в области законодательства ^ Михельс Н. Основной закон Федеративной Республики Германии (Краткая характеристика) // Государство и право. 2003. № 7. С. 67- * Конституции государств Евронейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 169-235.

' Чудаков М.Ф. Указ. соч. С.. * Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. определяется тем, что основные полномочия предоставляются Федерации, а баланс и децентрализация достигаются путем осуществления исполнительной власти относится преимущественно к компетенции земель, потому что земли самостоятельно исполняют федеральные законы и, естественно, свои собственные законы.

Федерация не совсем свободна как в использовании конкурирующей, так и рамочной компетенции. Согласно части 2 статьи 72 Основного закона Германии в сфере совместной компетенции немецкой федерации и ее субъектов парламент Германии издает законодательные акты, если:

- какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

- урегулирование какого-либо вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;

- этого требует соблюдение правового или экономического единства, в частности, соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной лишь земли, то есть при необходимости установления равноценных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства. Если такие предпосылки отсутствуют или если же они позже не будут актуальными, тогда Федерация не вправе издавать законы в сфере конкурирующей компетенции. В 1994 году в немецкую конституцию были внесены изменения для усиления положения земель, в соответствии с которыми Конституционный Суд наделен правом проведения проверок вопроса необходимости федерального регулирования по вопросам, находящимся в совместном ведении.

Смысл рамочной комнетенции заключается в том, что федерация имеет право издавать общие предписания по таким вопросам, как: правовое положение лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права, если статья 74-а не предписывает иного, общие припципы в области высшего образовапия;

общее правовое положение печати и кино;

охотничье дело, охрана природы и живописных мест;

распределение земли и организация территории и водный режим;

прописка и выписка (статья 75), На основании этих предписаний субъект регулирует детали с учетом специфики. Следовательно, Федерация должна оставлять землям пространство для собственного регулирования и не вправе в подобном законе регулировать все детально, С целью усиления положения земель в 1994 году в статью Конституции Германии были внесены изменения, согласно которым подробное федеральное регулирование, не оставляющее землям пространства для собственного регулирования, допустимо только в исключительных случаях.

Государственная структура земель устанавливается в статье 28 Основного закона ФРГ, абзац 1 которой гласит: «Конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона».

Абзац 3 статьи 28 устанавливает, что Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель основным правам, а также положениям абзацев 1 и 2 этой статьи. Абзац 3 наделяет Федерацию функцией обеспечения соответствия конституционного строя земель федеральной конституции. Если рассматривать эти положения вместе, то конституции земель должны соответствовать не только принципам демократического, правового, социального и республиканского государства, но также основным правам, закрепленным в федеральной конституции. Для земель являются обязательными те конституционные принципы, которые не находятся «в распоряжении» Федерации (те положения Конституции, которые не могут быть изменены). Абзац 3 статьи 79 Конституции ФРГ устанавливает, что изменения Основного закона, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или припципы, закрепленные в статьях (достоинство человека ) и 20 (принципы демократии и правового государства и т,д) являются недопустимыми. Если Федерации запрещено отходить от этих принципов, то для земель и их конституций эти принципы являются обязательными.

Раздел I германской Конституции устанавливает основные нрава на уровне Федерации и на уровне земель. Конституции земель гарантируют основные нрава, аналогичные закрепленным федеральной конституцией, и теряют свою силу, только если их нормы в части основных прав, не соответствуют Конституции. Конституции земель, определяющие меньше основных прав, чем федеральная, действуют, но не отрицают действие основных прав, установленных федеральной конституцией, а положения земельных и федеральной конституций об основных правах регулируют данный вопрос совместно. Конституции земель, которые гарантируют больше благ и тем самым сужают размер федеральной гарантии защиты связанных с ними интересов и прав, не имеют действия, т. к. земли могут дать своим гражданам более высокий уровень защиты основных прав. Тем не менее необходимо отметить широкие возможности для земельного регулирования в области основных прав и терпимость со стороны Федерации в отношении земельного, отличающегося от федерального, регулирования как в сфере государственной структуры, так и в области основных прав земли имеют большую конституционную автономию.

Кроме того, на основании статьи 80 Конституции Германии федеральный закон может уполномочить правительства земель издавать постановления, при этом им должны быть определены содержание, цели и объем предоставленных полномочий. В постановлении должно быть дано его законное основание.

Четвертый способ разфаничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами характерен и для Швейцарской Конфедерации после вступления в законную силу 01.01.2000 года новой Конституции.^ Федерализм Швейцарии кажется особенно непонятным явлением - почти воплотившим мечту федералиста о множестве государственных языков (четыре государственных языка) и широчайших полномочиях регионов по отношению к центру. Согласно статье 3 Конституции Швейцарии, кантоны суверенны постольку, поскольку их суверенитет не ^ Конституция Швейцарской Конфедерации. Пер. с нем. С.Л. Авраменко. М., 2001. С. 22- ограничен федеральной конституцией;

они реализуют все права, кроме той, которые переданы ими Конфедерации. Но все расставляется на свои места, поскольку в той же конституции указывается верховенство федерального законодательства над кантональным, а также обязанности конфедерации обеспечивать соблюдение кантонами федеральных законов (статья 46 и 49).

Хотя автономия кантонов и определяется как суверенитет, выражено это лишь в полномочиях (и даже обязанностях) по реализации общешвейцарских законов, но никак не в их ревизии. Кантоны участвуют в волеизъявлении Конфедерации в пределах, предписанных Федеральной Конституцией, особенно в законотворчестве.

В третьем разделе Конституции подробно регламентированы компетенция Конфедерации в отдельных областях, сферы совместного ведения о и предметы ведения кантонов. В Конституции Швейцарии исчерпываюш,его перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и кантонов сформулированы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.

Распределение полпомочий касается только законодательного права, а не финансирования, управления или приведения в исполнение федерального законодательства. Федеральное Правительство обладает большими законодательными полномочиями, но в то же время суш;

ествует серьезная система ограничений и противовесов. Например, кантоны в большинстве случаев сами приводят в исполнение федеральные законодательные акты.

Кантоны несут ответственность за обеспечение и выполнение гражданского и ' Авраменко С.Л. Новая Конституция Швейцарской Конфедерации: право и современность. // Государство и право. 2001. № 7. С. 77- уголовного права, обеспечение пенсией по возрасту и страховые выплаты, взимание федерального подоходного налога, осуществляют меры по защите окружающей среды. Благодаря такому «федерализму исполнения», эффективность исполнения федеральных законов, несомненно, в значительной степени находится во власти кантонов и коммун.

Союз выполняет задачи, возложенные на него Конституцией, и принимает на себя задачи, требующие единообразного регулирования. Так, к компетенции Конфедерации отнесено: военное законодательство, организация, подготовка и вооружение армии (статья 60);

законодательство о производстве, ввозе, ректификации и продаже алкогольпых напитков (статья 105);

законодательство об азартных играх и лотереях (статья 106);

законодательство о въезде и выезде, проживании и поселении иностранцев, о предоставлении убежища (статья 121);

законодательство о системе мер и весов (статья 125);

законодательство в области гражданского и уголовного нрава (статья 122 и 123) и ряд иных вопросов.

Вопросы совместного ведения в новой Конституции Швейцарской Конфедерации четко не закреплены, однако они нрямо нрослеживаются из ее текста. Так, конфедерация и кантоны в рамках своей компетенции обеспечивают безопасность страны и защиту населения (статья 57);

могут принимать меры для поддержания общественного согласия между членами различных религиозных общин (статья 72);


совместно несут расходы по содержанию национальных автодорог (статья 83);

обеспечивают достаточное, широко разветвленное, бесперебойное, экономическое и экологически безопасное энергоснабжение, а также осуществляют контроль за экономным и рациональным потреблением энергии (статья 89);

придерживаются принципа экономической свободы, обеснечивают благоприятные рамочные условия для частного сектора экономики (статья 94).

Кантоны определяют, какие задачи будут выполнять в рамках своей компетенции. Они являются автономными образованиями и принимают собственные конституции и законы, которые не должны противоречит федеральному праву. Кантоны имеют, к примеру, право самостоятельно устанавливать налоги. Они обладают полномочиями в сфере охраны природы и национального достояния (статья 69);

регулируют вопросы культуры (статья 69) и отношения между церковью и государством (статья 72). К компетенции кантонов отнесены вопросы организации судов, судоустройство и судоуправление по гражданским и уголовным делам (статьи 122 и 123).

Кантонам подчиняется школьная система и социальные учреждения. Общины, на которые поделен каждый кантон, также имеют собственные права.

На основании статьи 147 Конституции Швейцарской Конфедерации при подготовке проектов законов, имеющих важное значение, других законодательных актов, ряда международных договоров кантоны приглашаются для высказывания своей точки зрения. Этому нет аналогов в российской Конституции. Также в Конституции Российской Федерации не предусмотрен механизм участия субъектов федерации в международных переговорах по вопросам, непосредствепно затрагивающим их интересы.

Статья 54 новой Конституции Швейцарской Конфедерации определяет задачи Конфедерации в области внешней политики и называет ее внешнеполитические цели. В статье 55 кантонам гарантируется, что они могут 5^аствовать в подготовке решений по внешнеполитическим вопросам в случае, если затронута сфера их компетенции или интересов, и получать своевременную и полную информацию.

И, наконец, пятый способ размежевания компетенции заключается в том, что в конституции перечислены только федеральная и совместная компетенции. Конституция содержит общую формулировку о том, что вопросы, не вошедшие в указанные два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере устанавливается приоритет закона субъекта федерации по отношению к федеральному.

В Конституции Австрии предусмотрен иной способ разграничения предметов ведения. В федеральной Конституции отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекаюш;

аяся компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность.^ Согласно Конституции Австрии,'^ разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов основывается на положениях ряда статей Конституции, которые устанавливают:

а) перечень наиболее важных общефедеральных вопросов в сфере законодательства и исполнительной деятельности, отнесенных к ведению федерации. Всего в статье 10 нредусмотрено 18 таких пунктов, в том числе:

Федеральная Конституция, выборы в Национальный совет и проведение народных голосований, юрисдикция по конституционным вопросам, выборы в Европейский парламент, внешние сношения;

въезд на территорию Федерации и выезд;

федеральные финансы, в частности, государственные налоги;

монополии;

денежное обращение, кредитное, биржевое и банковское дело;

поддержание общественного спокойствия, порядка и безопасности и ряд иных вопросов;

б) что относится к ведению Федерации в области законодательства и что к ведению земли в области исполнительной деятельности (статья 11);

в) принцип разфаничения предметов ведения и полномочий базируется на положении Конституции Австрии о том, что к ведению Федерации относится установление общих принципов законодательства, а к ведению земли - издание конкретизирующих законов и иснолнительская деятельность также по конкретно очерченным вопросам (статья 12).

г) отдельной статьей 14 Конституции Австрии одновременно указаны предметы ведения Федерации и земель применительно к области школьного дела, статьей 14а определены предметы ведения Федерации в области профессионального школьного обучения, высшие сельскохозяйственные учебные заведения и высшие учебные заведения в области лесного хозяйства, а Умнова И.А. Указ. соч. С. '" Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окуиькова. М., 1997. С. 1-100.

также учебные заведения для подготовки и повышения квалификации учителей профессиональных школ в сфере сельского и лесного хозяйства.

Конституция Австрии закрепляет за субъектами федерации - землями право законодательного регулирования по определенному кругу вопросов, находяш,ихся в совместном ведении федерации и земель. По австрийской модели распределение полномочий между федерацией и ее субъектами по вопросам, находяш,имся в их совместном ведении, осуществляется следуюш,им образом: федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (например, в области земельного и трудового законодательства).

Австрийская федеральная Конституция предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения:

законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномочию земель (так решаются, например, вопросы гражданства, организации и деятельности дорожной полиции).

Особый круг полномочий и предметов ведения у субъектов федерации.

Статья 15 Конституции Австрии гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель.

Согласно Конституции Австрии, Федерация и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции. Заключение таких соглашений возложено от имени Федерации, в зависимости от их предмета, на Федеральное правительство или на федеральных министров. Соглашения, которые должны быть обязательны для органов федеральной законодательной власти, могут заключаться только Федеральным правительством с согласия Национального совета. Например, в вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями (статья 16).

в Конституции Австрии зафиксировано положение о том, что содержащиеся в статьях Конституции положения о компетенции в области законодательной и исполнительной деятельности никоем образом не касаются положения Федерации и земель как субъектов частноправовых отношений (статья 17).

В Конституции Бельгии принят также особый способ разграничения предметов ведения и полномочий центра и регионов, суть которого заключается в наличии разграничения компетенции не только на основе территориального принципа, но и на основе национально-языкового, Бельгия окончательно становится федерацией путем осуществления конституционных реформ 1970, 1980, 1988, 1993 и внесения поправок в Конституцию.'' Бельгия включает в себя сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное, и три региона: Валлонский, Фламандский, Брюссельский.

В статье 35 Конституции Бельгии предусмотрено, что федеральный орган имеет компетенцию только в вопросах, которые закреплены в Конституции и законах, принятых на ее основании, в частности, дарование натурализации, законодательство, касающееся гражданской и уголовной ответственности министров Короля;

бюджеты и счета государства;

определение армейского контингента. Сообщества или регионы в пределах своих интересов компетентны в иных вопросах, на условиях, установленных законом. Закон этот должен быть принят большинством. В свою очередь каждое сообщество имеет полномочия, которые признаны за ним Конституцией или законом, принятыми в силу последней.

На основании статьи 127 Конституции Бельгии Советы Французского сообщества и Фламандского сообщества регулируют декретом вопросы культуры, образования (за некоторым исключением), сотрудничество между сообществами, а также международное сотрудничество, включая заключение договоров по вопросам культуры и образования, входящих в их компетенцию.

" Дельпере Ф., Энтин Л.М. Конституционные реформы и процесс федерализации в Бельгии // Советское государство и право. 1989. № И. С. 119-125;

Пилипепко А. И. Вводная статья к Конституции Бельгии.

Конституции государств Европы. М., 2001. С. 45-50;

Конституции государств Европейского Союза / Под общ.

ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 101- Согласно статьям 129 и 130 Бельгийской Конституции Советы сообществ регулируют декретом, в пределах своих полномочий, персонализированные вопросы, а также независимо от федерального законодателя, использование языков в административных вопросах, обучении в заведениях, созданных, дотируемых или признанных публичными властями, социальных отношениях между работодателем и персоналом.

В Конституции Бельгии предусмотрено, что закон наделяет региональные представительные органы регламентарной компетенцией по определенным предметам ведения и согласно порядку, им установленному. Законы, которые приняты во иснолнение данного положения Конституции, определяют юридическую силу норм, которые органы, созданные на основании этих законов, принимают по определенным вопросам. Они могут предоставлять этим органам право издавать декреты, имеющие силу закона, по вопросам и способом, которые они определяют. Также сообщества и регионы реализуют свои полномочия путем принятия постановлений, регламентов или законов в зависимости от обстоятельств.


К числу европейских федераций относится и молодое федеративное государство - Босния и Герцеговина, которое получило международное признание после проведения 29.02.1992 года общенационального референдума по требованию мирового сообщества. 14.12.1995 года вступила в силу Конституция Боснии и Герцеговины, которая закрепила федеративный принцип как основу государства, состоящего из двух субъектов: Федерации Боснии и Герцеговины и Сербской Республики.'^ Особенность в формирования этой федерации очень схожа с таким федеративным государством, как Союз Советских Социалистических Реснублики, в состав которого входила Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. В Конституции Боснии и Герцеговины разграничены как вопросы, находящихся в ведении федерации и ее двух субъектов, так и полномочия между органами власти Федерации Босния и Герцеговины и органами власти 10 кантонов '^ Шрам В. П. Вводная статья к Конституции Боснии и Герцеговины. Конституции государств Европы. М., 2001. С. 70- согласно схеме, принятой в Германии: полномочия либо целиком и полностью принадлежат федеральным органам власти, либо делятся между ними и органами кантонов, при этом большая часть полномочий принадлежит федеральным органам.

Анализ рассмотренных конституций зарубежных стран показывает, что в целом сфера правотворчества субъектов этих федераций определена в самих Основных законах (Конституциях) и базируется на принципе разграничения предметов ведения и полномочий между федерациями и их субъектами.

Наиболее приближенными к Конституции Российской Федерации в части размежевания компетенции между федерацией и ее субъектам в сфере правотворчества являются Основной закон Федеративной Республики Германия и Конституция Швейцарской Конфедерации. Подробное рассмотрение и анализ законодательной базы швейцарского и германского федерализма может рассматриваться как основа для заимствования опыта государственного строительства Россией и другими странами, где особо остро стоит вопрос перераспределения компетенции в целях сохранения равновесия в государстве.

§ 2. Сфера правотворчества субъектов федераций РСФСР и СССР.

Особенностью Российской Советской Федеративной Социалистической Республики как федеративного государства явилось то, что эта федерация сама входила в состав другой федерации - Союза Советских Социалистических Республик в качестве ее субъекта. В своем лице РСФСР представляла собой весьма своеобразную и принципиально новую форму федерации, заключаюш;

уюся в процессуальных особенностях ее образования и состоящую из автономно-государственных образований, которые можно считать косвенными субъектами федерации СССР. Косвенными потому, что участие в осуществлении суверенных прав Союза ССР, автономии осуществляли через РСФСР - прямого, непосредственного субъекта федерации СССР.''^ Это дает основание полагать, что законодательство СССР имело трехуровневую систему: законодательство СССР, законодательство союзных республик и законодательство автономных республик.

Российская республика стала центром притяжения многонациональных народов, а автономия явилась одним из юридических выражений принципа суверенности и равноправия народностей в государственном строительстве.

Статья 2 первой Конституции РСФСР'"* 1918 года определяла Республику как учрежденную на основе свободного союза свободных наций федерацию Советских национальных республик, при этом перечень субъектов этой федерации отсутствовал. В статье 49 данной Конституции был закреплен круг полномочий Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (который являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики) как федерального органа по решению вопросов общегосударственного значения, как-то: определение территории вновь образовавшихся автономных республик, оформление законодательным путем их образования, установление системы высших органов власти и управления, принятие в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики новых сочленов Советской Республики и признание права выхода из Российской Федерации отдельных частей ее и так далее.

15.02.1920 года постановлением ВЬЩК была образована комиссия по разработке федеративного устройства Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, целью которой являлась разработка вопросов, регулирующих государственно-правовые отношения между Российской Федерацией в целом и ее субъектами.'^ " Коркмасова К. Д. Конституционные основы российского федерализма и общенациональная идея России.

Ростов-на-Дону, 2002. С. '*СУ РСФСР. 1918.^2 51. ст. ' ' Коркмасова К. Д. Указ. соч. С. Глава 1 раздела 2 Основного закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного постановлением II Съезда Советов СССР от 31.01.1924 года, устанавливала предметы ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик, в частности: изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками;

заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;

объявление войны и заключение мира;

заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик. В Конституции СССР 1924 года впервые было предусмотрено, что союзные республики в соответствии с Конституцией вносят изменения в свои конституции, следовательно, этим субъектам федерации было предоставлено право иметь основные законы. Вместе с тем, Конституция СССР содержала и определенные ограничения для субъектов в вопросах осуш,ествления их правотворческой деятельности. На основании статьи 20 главы 4 Конституции ЦИК СССР обладал правом приостанавливать или отменять декреты, постановления или распоряжения съездов советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик. При этом следует отметить, что эта конституция не определяла четкой компетенции союзных республик.

11.05.1925 года, на базе Конституции СССР 1924 года, была принята Конституция РСФСР.''' Новый текст конституции в целом сохранил положения Конституции РСФСР 1918 года, но появились и новеллы, относившиеся как ее структуре, так и содержанию. Согласно статье 1 Конституции СССР предусматривалось вхождение РСФСР в состав СССР и передача Союзу полномочий.'^ Одним из новшеств Конституции РСФСР 1925 года стала глава IV «Об автономных советских социалистических республиках и областях». Ею закреплялось, что автономные республики имеют свои конституции, которые '^ Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. ст. " Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 26.05.1925. № " Семидеркин И. А., Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1925 года.// Советское государство и право. 1976. № I. e. принимаются их Съездами Советов, представляются на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского Съезда Советов. Положение об автономных областях, согласно статье 44 Конституции, принималось их Съездами Советов и утверждаться ВЦИКом. Центральным исполнительным комитетам автономных республик предоставлялось право принимать законодательные акты.

Дальнейшее развитие советского федерализма осуществлялось путем усиления централизаторских начал, получивших закрепление в Конституции СССР 1936 года,'^ важнейшая особенность которой относилась к федеративному строительству и состояла в том, что ею определялось государственное устройство страны как союзного государства, образованного на основе добровольного объединения равноправных советских республик.

Статья 16 Конституции СССР^° предусматривала, что каждая Союзная республика имеет свою Конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР. Тоже право сохранялось и за автономными республиками. Впервые союзным республикам было предоставлено право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями. В статье 60 данного Основного закона были указаны предметы ведения Верховных Советов Союзных республик (высшего органа государственной власти Союзной республики), а именно: припимать конституцию республики и вносить в нее изменения;

утверждать конституции находящихся в ее составе автономных реснублик и определять границы их территории;

народнохозяйственный план и бюджет республики;

пользоваться правом амнистии и помилования граждан, осужденных судебными органами Союзной республики;

устанавливать представительство Союзной республики в международных сношениях;

порядок образования республиканских войсковых формирований.

" Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 288.

^" Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 06.12.1936. № При этом указывалось, что в случае расхождения положений закона республики с законом общесоюзным действует общесоюзный закон.

Основной закон РСФСР 1937 года закрепил дальнейшее развитие федеративных связей автономных и союзных республик. Это, в частности, нашло свое отражение в том, что все автономные республики стали входить в союзные.^' Юридическими признаками, характеризующими правовой статус субъектов, явились: наличие собственных конституций, высших органов государственной власти, судов. Законодательные акты автономных союзных республик не подлежали никакому дополнительному утверждению.

В конце 50-х годов процесс централизации приостановился, что подтверждается передачей республикам некоторых прав. Например, Постановлением Совета Министров СССР от 04.05.1955 года была расширена компетенция Совета Министров союзных республик в части планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Они самостоятельно стали утверждать планы производства и распределения промышленной продукции, вырабатываемой предприятиями республиканских министерств, ведомств и промысловой кооперации.

В дальнейшем процесс расширения полномочий республик продолжался.

Так, в соответствии с Законом об устройстве судов союзных реснублик, гражданского и уголовного процессуальных кодексов 1957 года, в ведении Союза ССР оставалось принятие основ законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, гражданского и уголовного законодательств. Аналогичные полномочия были отнесены и к ведению республик.

Необходимость более четкой регламентации соотношения компетенции СССР и субъектов Федерации обусловила целесообразность принятия в году новой Конституции СССР,^^ в статье 70 которой закреплялось, что Союз Советских Социалистических Республик единое, союзное многонациональное государство, образованное на основе принципов социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного ^' Коркмасова К.Д. Указ. соч. С. ^^ Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. » 41. ст. Г объединения равноправных советских социалистических республик. Согласно статье 78 Конституции, вне пределов прав Союза ССР и РСФСР, автономные республики самостоятельпо решали вопросы, относившиеся к их ведению. В частности, речь шла о предоставлении автономным республикам права принимать свою конституцию без последуюш,его утверждения ее Верховным Советом союзной республики.

12.04.1978 года на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва была принята Конституция РСФСР. Эта Конституция характеризовалась принципиальным единством с Конституцией СССР года в части закрепления основ обшественного строя и политики, правового статуса личности, национально-государственного устройства, системы и принципов организации и деятельности советского государства. К числу ее особенностей следует отнести более сжатое воспроизведение основных положений преамбулы Конституции СССР 1977 года. Кроме того, четко выдерживалась идея относительно роли РСФСР в развитии ее народов и всего Союза ССР.

Немаловажное значение имел и характер соотношения конституций РСФСР, как союзной реснублики, и состоявших в ней автономных республик.

В этом вопросе отнюдь не исключалось единообразие и известная «субординация» законодательной системы советского федерализма. Исходной была позиция, согласно которой законы союзной республики обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения законов АССР с законом союзной республики или Союза ССР - действовали последние.

Согласно статье 81 Конституции РСФСР в основе конституционного решения вопроса о соотношении законодательства союзной и автономной республик лежал приоритет союзной республики.

После принятия Конституции РСФСР 1978 года, в Основных законах автономных республик, входивших в состав РСФСР, закреплялись порядок организации и формы деятельности Верховных Советов автономных ^^ Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. ст. республик, которые были правомочны решать все вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РСФСР и Конституциями самих республик.

Конституция РСФСР 1978 года расширила компетенцию автономных республик. Они стали обладать большими правомочиями по обеспечению комплексного экономического и социального развития.

Советский федерализм замышлялся и практически реализовывался, исходя из неизвестных мировой практике целей и задач. Поэтому аналогия с известными истории политической мысли зарубежными моделями не поможет определить сущность советского федерализма, его задачи и функции, которые отнюдь не оставались неизменными на каждом из этапов исторического развития нашего государства, но всегда одной из основополагающих беспрецедентных задач и функций российского федерализма являлась проблема регулирования межнациональных отношений.^"^ Российская Федерация - федерация, построенная на автономии, уникальная форма государственного правового устройства,^^ нроисходящая из новых не апробированных историческим опытом «образцов» федеративного строительства.

Консерватизм политической системы СССР 80-х годов, другие факторы, обусловленные одновременным движением экономических и политических реформ, привели к взрыву экопомических и политических систем, неуправляемости основными процессами. Нарушение закономерных связей политики и экономики явились основной причиной распада СССР. Дальнейшие процессы демократизации общества привели к необходимости конституционной реформы в Российской Федерации. После распада СССР из текстов конституции России и иных республик, а также из названий, были официально исключены слова «советская» и «социалистическая». Введен институт президента, учреждены двухналатные законодательные органы и Конституционный Суд, разграничены полномочия федеральных органов ^* Коркмасова К.Д. Указ. соч. С. ^^ Синюков В.Н. О форме федерации в России.// Государство и право. 1993. № 6. С. государственной власти и органов государственной власти республик, краев, областей, автономных округов и областей.

Государственно-правовые реформы начались с создания органов народного представительства. Последовал процесс расширения прав союзных республик. В апреле 1990 года был провозглашен суверенитет РСФСР, а в году впервые всенародно избран первый ее Президент.

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 года, принятая Съездом народных депутатов РСФСР.^^ Основной идеей Декларации являлось провозглашение России суверенным демократическим правовым государством, основанным на сочетании принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Декларация о государственном суверенитете ограничилась подтверждением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, областей. В этот период Россия только формально была провозглашена федеративным государством.

Также шла работа над проектом Союзного договора, уравниванием статуса союзных и автономных республик в текуш;

ем союзном законодательстве. Так, Законами СССР от 10.04.1990 года «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»^^ и от 26.04.1990 года «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации»^^ автономные республики были поставлены в равное положение с союзными. В указанных законодательных актах были закреплены гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалось право автономных республик заключать договоры и соглашения с Союзом ССР напрямую, минуя союзные ^* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. ст. ^' Ведомости Съезда народных депутатов ССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. ст. ^* Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. ^ь 19. ст. республики, которым как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль.

В июле-ноябре 1990 года большинством автономных республик были приняты декларации о государственном суверенитете, в которых они отказались от своего статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. На основе этих деклараций были приняты новые конституции, шедшие в разрез с действовавшей в тот период Конституцией России.

В период разработки Союзного договора российские власти одновременно готовили проект Федеративного договора между Российской Федерацией и ее субъектами, который был подписан 31.03.1992 года. Главные черты построения новой российской государственности после подписания Федеративного договора заключались в следуюш,ем. Конституцией РСФСР (с изменениями и дополнениями от 24.05.1991 года) был установлен открытый перечень вопросов республиканского значения. Были закреплены гарантии самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относяш;

ихся к ведению Федерации;

установлены предметы совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон;

заложены партнерские начала при реализации власти по предметам совместного ведения.

Федеративный договор закрепил ряд прав и гарантий. Впервые, а затем и изменениями и дополнениями, внесенными в действовавшую на тот период Конституцию Россию, была разграничена компетенция на конституционном уровне между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга, автономных области и округов, республик. Советы народных депутатов краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных ^' Федеративный договор о разфаничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации от 31.03.1992 года // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994. С. области и округов получили права на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В договоре предусматривалось, что проекты законов Российской Федерации по предметам совместного ведения предварительно направляются для рассмотрения органами государственной власти субъектов Федерации.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.