авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лабутина, Вера Николаевна Конституционно­правовые основы правотворческой деятельности субъектов ...»

-- [ Страница 2 ] --

Вместе с тем, только республики согласно Федеративному договору обладали правом принятия законов. Многие федеральные законы, имевшие существенное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня правовой регламентации лишь законы республик, при этом, ничего не упоминая о праве законодательного регулирования по этим вопросам других составных частей Российской Федерации, подписавших договор. К их числу, в частности, относились действовавшие на этот период законы Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о недрах, о земельной реформе, о предприятиях и предпринимательской деятельности.

Необходимо отметить, что Федеративный договор содержал и ошибки, которые впоследствии привели к глобальной суверенизации субъектов Российской Федерации. Также в условиях трех его версий не удалось добиться уравнивания в правах всех субъектов федерации (республик и иных административно-территориальных образований).

Круг предметов совместного ведения Федерации и республик был шире, чем круг предметов совместного ведения Федерации и других государственно территориальных образований. Например, вопросы разграничения государственной собственности и правовое регулирование интеллектуальной собственности были отнесены к предметам совместного ведения Федерации и республик. Также Договор в части разграничении предметов ведения и полномочий с суверенными республиками в составе Российской Федерации устанавливал закрытый перечень предметов совместного ведения Федерации и республик, в то время когда в договорах с иными субъектами федерации этот перечень оставался открытым. Позже Конституция Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 1992 года) устанавливала закрытый перечень предметов совместного ведения и в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономных образований, В Конституции РФ предусматривалось право отмены незаконных актов краевых, областных органов власти и управления (статьи 109, 128, 128,8) и определялся порядок регистрации Президиумом Верховного Совета РФ основных учредительных актов - уставов краев, областей.

Таким образом, в процессе реализации Федеративного договора до года в России сложился новый внутренний политический кризис между федеральным центром и субъектами федерации.

Конституция РСФСР, в которой закреплялись права и свободы граждан в отрыве от международных норм, отсутствовал нринцип разделения властей, стала входить в острое противоречие с процессами реформирования Российской Федерации, Новая Конституция Российской Федерации от 12,12,1993 года''^ отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент принятия. Федеральная конституция предложила формулу компромисса, заключавшегося в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и, соответственно, отмены наименования республик как суверенных, закреплении верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации, Провозгласив равноправие всех субъектов РФ, новая российская Конституция, наделила края, области, города федерального значения, автономные область и округа правом принимать законы по предметам своего и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перераспределила правотворческие полномочия между РФ и субъектами РФ, Российская газета. 25.12.1993. № § 3. Принцип федерализма и его реализация в связи с установлеиием сферы иравотворчеетва субъектов Российской Федерации иа еовремеииом этапе.

Исследованию федерализма на современном этапе развития общества придается огромное значение. Существуют различные подходы к определению понятия «федерализма». Есть мнение, что федерализм одновременно относится и к структуре, и к функционированию государственной власти. Иначе говоря, с одной стороны он воспринимается как форма государственного устройства, а с другой — как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства;

причем совокупность данных идей называется федерализмом.^' Согласно учению Бакунина М.А. по вопросу организации общества, федерализм проповедовался как единственная форма, которая отвечает потребностям человечества в «свободной и разумной» организации, построенной по принципу «снизу вверх».^^ Чиркин В.Е. считает, что «федерализм - это не совокупность норм, а процесс разрешения конфликтов».^'' Уотте Р.Л. относит федерализм к вопросу многоуровневости власти, сочетающей элементы совместного с центром и местного самоуправления, и отмечается, что он основан на предполагаемой важности достижения как единства, так и многообразия путем примирения, сохранения, поощрения и поддержки самостоятельности и активности в рамках большого политического объединения.^'* Иванченко Л.А. рассматривает федерализм как «организованное общество, призванное удовлетворять потребности людей и интересы государственных институтов, территориально распространяющих политическую власть во имя свободы и одновременно концентрирующие ее от ^' Нагорная М.А. Конституционное право. Нижний Новгород, 1998. С. ^^ Иванников И.А. В поисках идеала государственного устройства России. Ростов-на-Дону, 1995. С. ^ ' Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Государство и право. 1994. N° 8-9. С. 150- • ^'' Уотте Р.Л. Модели разделения властных полномочий в федеративном государстве. 1999. С.2.

имени единого правительства».^^ По мнению американского политолога Острома В., федерализм является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой централизованной властной вертикали, гомогенному обществу.''^ Тадевосян Э.В. анализирует понятие «федерализм» не только с точки зрения теории и идеологии, но и реальных политики и практики создания, построения, функционирования и развития федеративного государст ва.^^ С учетом современных научных позиций в вузовской учебной литературе понятие «федерализм» излагается как «потребность устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного государства как целостной организации политической власти, допускает существование и развитие в его пределах структурных единиц, в свою очередь выступающих как относителыю самостоятельные государства или государственные образования»;

«естественное средство обеспечения политической конкуренции, которая, как и в экономике, выступает важнейшим условием саморазвития общества».^^ Современная наука конституционного права под федерализмом понимает принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях.

Формы федерализма отражают изменения взаимоотношений властных структур разных уровней в рамках его общих принципов. Не существует единого мнения о числе форм федерализма, хотя можно выделить наиболее известные - договорную и конституционную.

• Иванченко Л.А. Управление региональной экономикой федеративного государства. Организационные и ^ ' правовые приоритеты. М., 1998. С. ^Бусыгина И., Захаров А. Федерализм // Вестник Московской школы политических исследований. 2002. № (23). С. 96- ^' Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации // Государство и право.

2002.J^o3.C. ^' Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. Лазарева В.В. М.: Юрист, 1996. С. ^' Основы государства и права: Учебник / Под научн. ред. Гайкова В.Т. и Ржевского В.А. Ростов-на-Дону, 2003.

С. '"' Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 2000. С. Договорная форма федерализма рассматривает федерацию в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству, которое не может приобрести новых прав, прежде всего в области экономики, без предварительного согласия членов федерации, поскольку оно сформировано ими.

Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, Умнова И.А.

выделяет только два ее типа: конституционную и конституционно договорную. Под конституционной понимается федерация, образуемая в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорные - это федерации, учреждаемые конституцией, но принятию которых предшествует процесс заключения специального документа - договора (соглашения).

Россия является конституционной федерацией, поскольку федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России, а по предметам ведения Российской Федерации имеют прямое действие федеральные конституционные законы и федеральные законы.'*^ Конституционное регулирование на современном этапе федеративного устройства России должно представлять собой компромисс различных подходов и точек зрения по вопросу государственного устройства России. По мнению многих ученных. Российская Федерация - сложная федерация, нетипичная, «отклоняющаяся» от классических ее форм, уникальная форма государственно-правового устройства.'^'' Особенность Российской Федерации с самого начала ее возникновения состояла в том, что создавалась на национально-территориальной (национально-государственной) основе."*"* "' Умнова И.А. Указ. соч. С. ""^ Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. * Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской государственности // Государство и право. 1995.

№ 12. С. 11;

Синюков В. Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5. С. 34;

Коркмасова К. Д. Указ. соч. С. '"' Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Там же С. Анализ практических процессов материализации конституционной модели российской федерализма позволяет сделать вывод о нарушении основополагающих конституционных принципов федеративного устройства России. К ним российская Конституция относит: государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие всех субъектов и самоопределение народов, верховенство Конституции и федерального законодательства.

Государственная целостность России подразумевает необходимость соблюдения таких конституционно закрепленных принципов государственного устройства, как единство и неделимость государственного суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции России и федеральных законов, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Современная политическая мысль, - отмечает Б.С. Крылов, исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична.'*^ Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обеспечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма. Если проанализировать круг предметов ведения Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции РФ, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и развитие России как правового демократического государства. Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответе на "" Крылов Б.С. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации."*^ В федеральном законодательстве сложилось два взаимоисключающих подхода к этой проблеме: отказ от признания государственного суверенитета субъектов Федерации (этот подход обозначен в Конституции Российской Федерации) и признание государственного суверенитета республик (этот подход был установлен Федеративным договором, который получил дальнейшее закрепление в конституциях субъектов Федерации).

Положения о суверенитете (государственном суверенитете) республики как субъекта Российской Федерации во взаимосвязи с положениями о народе реснублики как носителе этого суверенитета и единственном источнике власти в республиках неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

'*'^ Основополагающая правовая позиция им высказана в поста1ювлении от 07.06.2000 года № 10-П, согласно которой суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федеративного договора от 31.03.1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их '"' Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках. Сб. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995. С. 7- "" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 года J » 10-П // Собрание V законодательства Российской Федерации. 19.06.2000. № 25. ст. 2728;

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 года № 92-0 // Собрание законодательства Российской Федерации.

17.07.2000.Х»29. ст. конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Несмотря на однозначную позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что субъекты Российской Федерации не вправе обладать суверенитетом, в абзаце 2 пункта 1 статьи 1 Конституции Чеченской Республики указано: «Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Реснублики»/^ В основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями республик лежит проблема суверенитета. Между тем, суверенитет государства определяется не наличием записи об этом в конституции, а объемом его полномочий и прав. Не только республики, но и края, области, другие субъекты Российской Федерации обладают присущими суверенитету правами, считают Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян."*^ На наш взгляд, поскольку суверенитет - это один из качественных признаков самостоятельного государства, то субъекты Российской Федерации, являясь, по своей сути, государственными образованиями в ее составе, не могут обладать таким признаком.

Новая Конституция Российской Федерации закрепила принцип равенства всех субъектов РФ, предоставила субъектам права на принятие законов, установила вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов без проведения каких-либо различий между последними. Все это предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. Однако и на сегодняшний день остро стоит проблема гарантий Вести Республики. 29.03.2003. N° Эбзеев Б.С, Крапетян Л.М. Указ. соч. С. равноправия субъектов Российской Федерации, образованных по национальному и территориальному признакам.

В научной литературе существует несколько подходов к характеристике юридической сущности субъекта федерации: 1) субъект федерации - это государство;

2) субъект федерации - государственное (государствоподобное) образование;

3) субъект федерации — государственная автономия;

4) некоторые субъекты федерации - государства, другие государственные образования.

Последний подход относится к российскому конституционному праву и связан со своеобразием Конституции РФ, согласно которой республики - государства, а края, области, автономные области и округ - административно территориальные образования.^^ Стремительное восхождение края, области - бывших административно территориальных единиц России на пьедестал субъекта федерации - феномен, который не может не вызывать интереса и нуждается в научном осмыслении.

Преобразование проходило в три этапа:

- из административно-территориальных единиц в территориальное образование с правом автономии;

- приобретение правового статуса государственно-территориального образования с правом субъекта Российской Федерации;

- до настоящего времени не завершен и зависит от результатов экономических и социальных реформ.^' На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации с достаточно четко очерченным кругом их полномочий. При этом федеральные органы обладают компетенцией, объем которой определяется интересами единства и целостности государства, функционирования его институтов, экономического развития и т.д., субъекты же федерации обладают всей полнотой государственной власти в сферах, отданных их усмотрению.

*° Чиркин В. Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7. С. 5- ^' Умиова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994.^0 8-9. С. 43- В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной модели федерализма - территориальной.

Специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется при условии их конституционного равноправия. Как справедливо полагает В.Е. Чиркин, национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами.^^ Неравноправие субъектов федерации в экономической сфере порождает негативные политические последствия, усиливает стремление краев и областей преобразовываться в республики. В данном контексте обсулсдается проблема правосубъектности русской нации, форм ее самоопределения, образования республики русского народа.^^ Разница в правовом положении между республиками и иными субъектами Российской Федерации касается отдельных аспектов, отражающих особенности государственно-правовой природы республик, принимающих конституции, а остальные - уставы. В силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно не могут обладать равным статусом, что наглядно иллюстрирует текущее федеральное законодательное регулирования статуса субъектов Федерации.

Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Конституции России либо толкования Конституционным Судом РФ принципа равноправия субъектов Федерации. Представляется, что суть этого принципа с позиции федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав ^^ Чиркин В.Е. Модели современного федерализма// Государство и право. 1994. N° 8-9. С. " Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5. С. 34;

Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10. С. Д Я всех субъектов Федерации в реализации своего статуса и равных Л возможностей в федеральном законодательстве, исходя из учета особенностей субъектов Федерации. Такая позиция базируется на проведении различий между понятиями «равноправие» и «равный статус» субъектов Федерации.

Равноправие - это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность). Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий. Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу. Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию - субъект Федерации, - не есть какая-то однородная в этническом или национальном от1юшении общность. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способна нести бремя субъекта Федерации.

Следовательно, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы этническая, религиозная общность и т.д. - усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру и т.д..

Ч О и характерно для Российской Федерации. Данный факт отражен в Т преамбуле Конституции Российской Федерации, где сказано «мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство,..».

Самоопределение парода как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают. Если анализировать с этих позиций народы как субъекты самоопределения в форме республик в составе Российской Федерации, то речь должна идти не только о лицах так называемой титульной национальности, а обо всех гражданах Российской Федерации, постояппо проживающих на территориях данных республик и обладающих политическими правами и свободами граждан Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, согласно пункту «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации относится к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со статьей 76 означает регламентирование данного института возможно только федеральным законом.^'* Таким образом, институт гражданства субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством не предусмотрен. Установление субъектами Российской Федерации соответствующих условий, связанных с наличием республиканского гражданства, способствует ограничению конституционных прав и свобод 5^ Федеральный закон от 31.05.2002 года № 62-ФЗ «О фаждапстве Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.11.2004 года N° 127-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации.

08.11.2004. Хо 45. ст. граждан Российской Федерации, проживающих на территории данного субъекта. Кроме того, гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Как справедливо отмечают специалисты в области конституционного права (Овсепян Ж.И., другие), институт гражданства является одним из элементов суверенитета российского государства в целом и отражает наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств, наделяет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права, и защищает его как на своей территории, так и за ее пределами.

Практически во всех субъектах федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, действовали нормативные правовые акты, содержащие положения о гражданстве субъектов Российской Федерации. В частности, положения о наличии реснубликанского гражданства сохранились в Конституции Чеченской Республики, в нормативных правовых актах Кабардино-Балкарской Республики.

Еще одним принципом построения российского федеративного государства является принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, который нарушается органами государственной власти субъектов Федерации при принятии нормативных правовых актов, чем сохраняется угроза единства нравового пространства России.

В конституциях республик, уставах других субъектов федерации не могут содержаться положения, ограничивающие действие федеральной Конституции или тем более противоречащие ей. В рамках единой конституционной системы они выполняют функцию развития политико-правовых гарантий практической реализации федеральной Конституции на территории всех субъектов с учетом И специфических условий и потребностей. Следует, однако, констатировать, Х что существующие механизмы обеспечения соответствия республиканских конституций, уставов краев и областей, автономных образований федеральной Конституции несоверщенны. Схема здесь такова: субъект федерации принимает конституцию или устав, при обнаружении несоответствия этих актов федеральной Конституции Генеральный прокурор обращается в Конституционный Суд, который выносит рещение о неконституционности соответствующих положений данных актов, в связи с чем, эти положения должны утрачивать силу.

Анализ содержательной части нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, несоответствующих федеральному законодательству, позволил выявить некоторые причины принятия таких актов:

- субъекты не успевают вносить изменения в свое законодательство в связи с принятием новых федеральных законов. Федеральное законодательство развивается очень динамично, что зачастую влечет недостаточную проработку законопроектов, порождает пробелы и противоречия в законодательстве и усложняет реализацию субъектами своих правотворческих полномочий;

- на федеральном уровне отсутствует практика подготовки рекомендаций и модельных законов для субъектов Российской Федерации после принятия новых федеральных законов, предусматривающих правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации;

- длительность приведения противоречащих норм правовых актов субъектов в соответствие с федеральным законодательством.

Федеративное устройство Российской Федерации, а также природно климатические, социальные и иные различия субъектов федерации приводят к необходимости дифференцированного правового регулирования многих общественных отнощений. О разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами идет речь в третьей главе Конституции (статьи 71, 72, 73), а также затрагивается и в главе, посвященной основам конституционного строя России (статья 5). На основании статьи российской Конституции, субъекты федерации вправе принимать акты по вопросам, отнесенным к их ведению и предметам совместного ведения.

В рамках принципа федерализма о разграничении предметов ведения и полномочий необходимо, прежде всего, различать эти два смежных понятия.

Умнова И.А. указывает, что «предметы ведения» субъектов федерации как некое общее понятие не следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами.^^ Полномочия как один из видов предметов ведения в свою очередь отличается от полномочия как составной части компетенции какого-либо конкретного органа государственной власти юридическими последствиями.

Разграничение полномочий между органами власти является лишь решением вопроса о компетенции этих органов, систему которых Российская Федерация и ее субъекты вправе устанавливать самостоятельно. Указанное правомочие субъектов Российской Федерации определяется в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации законодательных (представительпых) и исполнительных органов государственной власти.

Это приводит к необходимости четкого разграничения полномочий по предметам совместного ведения, что позволит субъектам Федерации в процессе принятия актов не выходить за рамки их компетенции. Федеральным законодателем уже приняты первые шаги в этом направлении. Так, Федеральный закон от 06.10.1999 года №. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года N2 203-ФЗ)^^ установил общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определил полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов.

' ' Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.,2000. С. 160- ^* Собрание законодательства Российской Федерации. 09.01.2006. № 1. ст. Также является целесообразным принятие на уровне Российской Федерации модельных или рамочных законов, коим, например, является Федеральный закон от 12.06,2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21.07.2005 года JT 93-ФЗ).^^ S»

Практика правотворческой деятельности субъектов федерации показывает, что отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий по предметам правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, приводит к тому, что субъект либо присваивает себе в одностороннем порядке полномочия по статье 72 Конституции Российской Федерации, либо откровенно вторгается в компетенцию Российской Федерации по статье 71, либо ограничивается простым дублированием в своих нормативных правовых актах положений федерального законодательства.

В ряде случаев противоречия нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции России и федеральным законам обусловлены неточностью формулировок самой Конституции. В частности, в пункте «в»

статьи 71 к ведению Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств. Практически то же самое предусмотрено в пункте «б» статьи 72 Конституции, содержащей перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из положений статьи 71 Конституции, в целях реализации полномочий Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина по различным отраслям законодательства должны приниматься федеральные конституционные и федеральные законы, а с учетом статьи 72 - федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов. Таким образом, непонятно, каким же законом Российской Федерации или субъекта Федерации - должен регламентироваться данный вопрос. Субъект Федерации, считая, что защищает права граждан, живущих на его территории, одновременно молсет и нарушать ^' Собрание законодательства Российской Федерации. 25.07.2005. № 30 (часть 1). ст. конституционные права граждан РФ. Так, Указом Президента Карачаево Черкесской Республики от 17.04.2001 года №35 «О моратории на проведение мероприятий общественными и общественно-политическими организациями и движениями Карачаево-Черкесской Республики»^^ ограничивалось право граждан Российской Федерации на объединение. Данный нормативный правовой акт высшего должностного лица Карачаево-Черкесской Республики решением республиканского Верховного Суда от 25.04.2001 года признан недействительным.

По и этот вопрос еще не является наиболее сложным, поскольку в области прав человека действуют также многочисленные, имеющие преимущественную силу перед актами российского законодательства международно-правовые акты, на основании которых Конституционный Суд РФ всегда может разрешить возникающие споры.

Петочность формулировок повторяется и в пункте «н» статьи 71 к ведению Российской Федерации отнесена защита государственной границы, а согласно пункту «б» части 1 статьи 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится режим пограничных зон. В ранее действовавшей редакции Закона Российской Федерации от 01.04. года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»

полномочия по установлению пределов пограничной зоны, конкретного содержания, пространственных и временных пределов действия предусмотренных названным Законом правил пофаничного режима, круга лиц, в отношении которых те или иные из указанных правил действуют, относились к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, реализуя которые ими был принят ряд нормативных правовых актов, например.

Постановление главы администрации Краснодарского края от 16.12.2004 года № 1271 «О пофаничном режиме на территории Краснодарского кpaя».^^ В настоящее время Законом Российской Федерации от 01.04.1993 года № 4730- «О Государственной фанице Российской Федерации» (в редакции День Республики. 19.04.2001. № Кубанские Новости. 25.12.2004. Ко Федерального закона от 07.03.2005 года № 15-ФЗ)^° указанные полномочия из ведения субъектов Российской Федерации были изъяты и переданы специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти.

Таким образом, анализируя обозначенные выше положения, следует сделать вывод об отсутствии у субъектов Российской Федерации возможности участвовать в реализации пункта «б» статьи 72 Конституции РФ и Закона «О Государственной границе Российской Федерации».

Вместе с тем, согласно статье 29 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми федеральным законодательством, создают условия для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции.

Следовательно, возникает неоднозначная ситуация, когда, с одной стороны, полномочия у органов исполнительной власти по установлению пределов пограничных зон, конкретного содержания, пространственных и временных пределов действия предусмотренных названным законом нравил пограничного режима, круга лиц, в отношении которого те или иные из указанных правил действуют, изъяты, а соответствующие акты уполномоченного федерального органа не изданы, с другой - они вправе принимать в целях обеспечения условий защиты государственной границы законы и иные нормативные нравовые акты.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 03.02.2005 года Ш 2-П,^' возможность реализации субъектом РФ полномочий по вопросам режима пограничных зон вытекает из Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (статья 67, часть 1), и закрепляющей разграничение ^ Собрание законодательства Российской Федерации. 07.03.2005. № 10. ст. " Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.02.2005 года № 2-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 14.02.2005. № 7. ст. предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72 и 73), а также единство системы исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). Далее, корреспондируя положения названного постановления Конституционного Суда РФ, следует, что правила ведения на государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности, в частности, исходя из норм статьи 16, в пределах пограничных зон, являются составляющей режима Государственной границы, который устанавливается, как указывается в статье 7 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», данным Законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

В системе действующего международно-правового регулирования обязанности Российской Федерации в области приграничного сотрудничества реализуются в соответствии с Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, ратифицированной Федеральным законом от 22.07.2002 года № 91-ФЗ.^^ Согласно статье 2 названной Конвенции, термин «территориальные сообщества и власти» означает сообщества, властные структуры или их органы, осуществляющие властные полномочия на региональном и местном уровне и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним законодательством каждого из государств.

Следовательно, в области указанных международ1ю-правовых обязательств Российская Федерация также действует в рамках предметов ведения, установленных статьей 71 (пункт «н») Конституции Российской Федерации. Что касается субъектов Российской Федерации, то согласно Конституции Российской Федерации (статья 72, пункт «о» части 1) не исключается их участие в соответствии с федеральным законом в выполнении соответствующих международных договоров Российской Федерации.

" Федеральный закон от 22.07.2002 года № 91-ФЗ «О ратификации Европейской рамочной конвенции о прифаничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.07.2002. Х» 30. ст. Из формулировки пункта «и» статьи 71 Конституции вытекает, что в ведении Российской Федерации находятся лишь «федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь», а «нефедеральные», следовательно, могут находиться в ведении субъектов Федерации. Указанные формулировки вместе с юридически неопределимыми понятиями «единый рынок», «информация», «связь» оставляют столько возможностей для их различного толкования, что при отсутствии единой позиции упол1юмоченных центральных органов возникновение разночтений в законодательстве субъектов Федерации просто неизбежно.^^ Так, Уставом Астраханской области от 28.03.1997 года № 6 (в редакции Закона Астраханской области от 07.11.2005 года Ш 64/2005-03/"^ к ведению области отнесены областные энергетические, транспортные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения.

Аналогичные положения предусмотрены статьей 17 Устава Ставропольского края от 12.10.1994 года №. 6-КЗ (в редакции Закона Ставропольского края от 20.06.2005 года N2 29-КЗ)^^ и статьей 61 Конституции Карачаево-Черкесской Республики.^^ Наиболее яркую картину в этом смысле представляет собой пункт «о»

статьи 71, на основании которого к предметам исключительного ведения Российской Федерации отнесены вопросы уголовного, уголовно процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско процессуального и арбитражно-процессуального законодательства;

правовое регулирование интеллектуальной собственности. На практике дискуссия, в частности, о соотношении хозяйственного и гражданского права ни к чему не привела. В этой связи трудно представить, как без вторжения в сферу гражданского законодательства субъекты федерации решат относяш,иеся к совместному ведению вопросы, допустим, вопрос владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

" Соколова Н.С. Принцип конституционной законности в развитии современного российского федерализма.

Сб. Правотворчество и законность. Отв. ред. Соколова Н.С. С. 117- *'' Астраханские известия. 10.11.2005. № *' Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 20.07.2005. № 16. ст. ^ День Республики. 24.06.2004. Ш 104- Например, Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края «О зачислении в соответствующие бюджеты средств, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства» от 25.01.1999 года К'° lAl-lt^ предусматривалось обязательное включение в договор аренды земель сельскохозяйственного назначения условия о расторжении договора аренды в одностороннем порядке в случае несвоевременной выплаты средств, предназначенных для возмещения потерь сельскохозяйственного производства.

Фактически субъект устанавливал правоотношения, регулирование которых не относится к его компетенции.

Собственное ведение субъектов федерации дано в статье 73 Конституции Российской Федерации не в виде перечня полномочий, а определено по остаточному принципу. В ней говорится, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне нределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предполагалось, что субъекты Федерации самостоятельно ориентируясь на статьи 71 и Конституции Российской Федерации, установят в своем законодательстве перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием положения статьи 73 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с реализацией их внутренних задач, и базируется на собственных финансовых и материальных ресурсах. К ведению субъекта могут относиться следующие вонросы: административно-территориальное устройство, награды и почетные звания субъекта, его символика, бюджет, собственность и ряд иных важных внутрирегиональных вопросов. Как показала практика, четко определить вопросы собственного ведения субъектам РФ весьма затруднительно. В конституциях республик и уставах краев, областей перечню " Информационный бюллетень Законодательного Собрания края. 24.07.1999. № 6. В настоящее время названное Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 03.08.1999 года № 247-П признано утратившим силу постановлением краевого законодательного органа власти от 26.03.2003 года № 116-П.

^* Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 27- полномочий субъекта РФ дается различная трактовка. В частности, субъекты федерации в конституциях и уставах расширяют этот возможный перечень, дополняя его иными вопросами. Уставом Ростовской области от 29.05. года К» 19-ЗС (в редакции Областного закона от 02.12.2005 года S » 402-ЗС)^^ к jT исключительному ведению Ростовской области отнесены вопросы принятия Устава Ростовской области и поправок к нему, принятие областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области, управление и распоряжепие государственной собственностью Ростовской области. В Конституции Чеченской Республики к ведению субъекта отнесены отдельные вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации или в совместном ведении. К ним причислены вопросы становления особенностей организации и порядка деятельности органов местного самоуправления Чеченской Республики;

установления республиканских налогов и сборов;

создание республиканских фондов развития городов и иных населенных пунктов;

связи;

транспорта.

Весьма неоднозначно можно оценить процесс реализации кон ституционного принципа единства системы государственной власти.

Актуальной проблемой обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации является нарушение в субъектах Федерации принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, определяюш;

его самостоятельность каждой ветви власти.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях не однократно обраш;

ал внимание на необходимость соблюдения принципа раз деления властей при организации государственной власти субъектов Феде рации, а также на то обстоятельство, что конституционный принцип единства государственной власти требует от субъектов Российской Федерации в основном придерживаться федеральпой схемы взаимоотношений испол *'Наше время. 13.12.2005. №315- ™ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 года № 2-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.01.1996. N° 4. ст. 409;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 года № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации.

12.02.1996. № 7. ст. 700;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.1997 года № 19-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.12.1997. № 51. ст. нительной и законодательной власти (постановления по оценке конститу ционности уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей).

Вместе с тем, баланс власти в субъектах Федерации нарушается как в пользу законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Закрепляются слишком широкие функции парламентского контроля;

устанавливается подотчетность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации за конодательному (представительному) органу;

обязанность должностных лиц органов исполнительной власти уйти в отставку в результате выражения им недоверия законодательным (представительным) органом, утверждение законодательным (представительным) органом освобождения от занимаемой должности государственных служащих органов исполнительной власти. И, наоборот, законодательная ветвь власти лишается таких представительских полномочий, как назначение референдума, утверждение внутрифедеральных договоров, утверждение структуры и законов о порядке деятельности исполнительной власти субъекта Федерации.

Принцип единства системы государственной власти наряду с единством системы органов государственной власти выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется Конституцией России с учетом ее федеративного устройства. Особенность ее единства раскрывается в статьях 77 и 78 Конституции Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В статье 78 Конституции РФ допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации - создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что в настоящее время достаточно интенсивно развивается федеральное законодательство, определяющее систему органов федерального государственного контроля и надзора. Взаимодействие в этой сфере приобретает федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за которыми относится к юрисдикции федеральных органов.

Например, Указ Президента Республики Ингушетия от 21.06.2002 года № «О структуре органов исполнительной власти Республики Ингушетия»

противоречил в части предоставления права республиканскому Правительству осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 29.05.2005 года Президентом Кабардино-Балкарской Республики принят Указ N» 47-УП «О представителе Президента Кабардино-Балкарской Республики в Эльбрусском районе Кабардино-Балкарской Республики».^' Па основании названного республиканского акта Президент Республики назначил своим представителем руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти - Управления по техническому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Кабардино-Балкарской Республики, наделив его несвойственными полномочиями по организации взаимодействия между органами исполнительной власти республики и органами местного самоуправления Эльбрусского района. В дальнейшем, обосновывая издание указанного акта, органы государственной власти республики, неверно истолковывая нормы, ссылались на Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 года N° «Вопросы взаимодействия и коордипации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных ^' Кабардино-Балкарская правда. 01.06.2005. № 113- органов федеральных органов исполнительной власти»,^^ которым высшие должностные лица субъектов РФ наделены полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности между органами исполнительной власти субъектов Федерации и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.


Таким образом, проведенный анализ принципов российского федерализма, закрепленных в Конституции Российской Федерации, показывает, что все они нарушаются органами государственной власти субъектов РФ в процессе осуществлениями ими правотворческой деятельности. Исходя из вышеизложенного, представляется, что в настояш;

ее время приоритетными направлениями в развитии российского федерализма должны стать:

1. Правовое обеспечение равноправия субъектов Российской Федерации.

2. Формирование единого правового пространства на основе соблюдения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

3. Соблюдение конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий путем четкого разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также определение единой для субъектов их исключительной компетенции.

4. Развитие организационно-правовых гарантий обеспечения единства государственной власти.

'^ Собрание законодательства Российской Федерации. 04.07.2005. № 27. ст. Глава II. Правотворческий процесс законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (на материалах Южного федерального округа) § 1. Правотворчество как особая организационно-нравовая форма деятельности органов законодательной н иснолннтельной власти субъектов Росснйской Федерации (теоретико-нравовой аснект).

Правотворчество можно определить как деятельность по позитивации (конкретизации, формализации и объективации) правовых норм. В юридической литературе термины «правотворчество» и «нормотворчество»

иногда используются как синонимы, однако они акцентируют разные аспекты процесса создания (позитивации) нормы, и второе понятие имеет больший объем. Результатом правотворчества является собственно правовая норма, отличающаяся специфическим правовым содержанием, способом воздействия на общественные отношения (регулятивным принципом), а результатом нормотворчества любая социальная норма (правовая, религиозная, моральная, политическая, корпоративная).^^ Нормотворчество, таким образом, более широкое понятие, чем правотворчество.

В юридической литературе существуют различные точки зрения относительно понятия правотворчества. Так, профессор Алексеев С.С.

рассматривает правотворчество как «завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы». По мнению Алексеева С.С, понятие правотворчества охватывает независимо от того, выражено ли оно в едином разовом акте, или в цепи " Варламова Н.В. Правотворчество и правообразование / Сб. Правотворчество и законность / Отв. ред.

Соколова Н.С. М., 1999. С. следующих друг за другом операций, государственное признание необходимости юридического регулирования, формирование юридических норм, возведение назревших потребностей в действующие нормы. Иными словами правотворчество пачинается тогда, когда потребности общественного развития определились, непосредственно социальные нормы права сложились, необходимость правовых нововведений назрела и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Алексеев С.С. считает, что в результате правотворчества накапливающиеся до этого предпосылки, потребности, интересы, все то, что можно отнести только к возможности или необходимости преобразований в действующей юридической системе, становятся действительностью, юридической реальностью, воплощается в правовых нововведениях. Таким образом, согласно позиции Алексеева С.С, именно правотворчество призвано дать концентрированное, «конечное» выражение двум главным составным процессам правообразования:

объективно обусловленным требованиям социальной жизни, с одной стороны, и активной, творческой деятельности компетентных органов по выработке и включению тех или иных норм в действующую правовую систему - с другой.^ Профессор Тихомиров Ю.А. и Котельская И.В. рассматривают правотворчество как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Из названного определения Тихомиров Ю.А. и Котельская И.В. выделяют несколько элементов правотворчества: познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;

определение органа или иного субъекта, унравомоченного принять тот или иной правовой акт;

выбор формы предполагаемого акта;

подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.^ Тихомиров Ю.А. и Котельская И.В. считают, что само слово «правотворчество» отражает ^^ Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 79- " Тихомиров Ю.А., Котельская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С.

созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы бытия, как социальные интересы, потребности и формирование нормы права. Указанные авторы определяют общие принципы правотворчества, которые создают фундамент и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации, относя к ним: принцип научности (использование приемов и методов научного анализа, достижений науки);

принцип законности (строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил);

принцип демократизма (изучение социальных интересов и возможности из выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых В продолжение рассмотрения вопроса об установлении принципов правотворчества следует отметить, что профессор Васильев Р.Ф, считает, что «принципы правотворчества невсегда определяются одинаково, но их единство и общий для всех правоустановительных органов характер не оспаривается, как и общие принципы осуществления власти». К принципам правотворчества Васильев Р.Ф. относит: демократический характер правотворческой деятельности;

принцип научной обоснованности правотворчества;

законность правотворчества;

постоянное развитие и своевременное осуществление правотворчества.'^'' По мнению Шепелева В.И., нормы позитивного права устанавливаются или санкционируются государством, содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах, т.е. правотворчество - прерогатива исключительно самого государства.^^ В соответствии с точкой зрения Чернобеля Г.Т., правотворчество является родовым понятием, выступающим как форма осуществления одной из ^^ Тихомиров Ю.А., Котельская И.В. Указ. соч. С. 34, 38- " Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р.Ф. М., 2000. С. 14- " Основы государства и права. Учебник / Под научн. ред. Райкова В.Т. и Ржевского В.А. Ростов-на-Дону, 2003.

С. важнейших функций государства, состоящей в установлении, изменении или отмене правовых нормативов, закрепляемых в нормативных правовых aктax7^ Профессор Муромцев Г.И. подходит к исследованию понятия правотворчества с двух позиций: 1) одна из форм деятельности государства либо непосредственное волеизъявление народа, направленные на создание, изменение или отмену правовых норм;

2) государственная деятельность по их совершенствованию (кодификацию или консолидацию).

Варламова Н.В. понятие «правотворчества» раскрывает с точки зрения специфической деятельности государства по созданию (или санкционированию) правовых норм - правил поведения, которые благодаря обеспеченности государственным принуждением становятся обш;

еобязательными.

Профессор Малько А.В. определяет правотворчество как деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Он считает, что правотворчество характеризуется тем, что: оно представляет собой деятельность активную, творческую, государственную;

основная его продукция - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах;

это важнейшее средство управления обществом, где формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;

уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.

По мнению профессора Васильева Р.Ф., правотворчество - деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по ' ' Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. Пиголкина А.С. М., 2000. С. '" Муромцев Г.И. Правотворчество и законность / Сб. Правотворчество и законность / Отв. ред. Соколова Н.С.

М., 1999. С. " Варламова Н.В. Указ. соч. С. '^ Малько А.В. Теория государства и права. Учебное пособие. М., 1997. С. 115- созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия.^^ В учебной и научной литературе по теории права и государства можно встретить такие определения понятия «правотворчества», как процесса возведения государственной воли в закон;

как деятельности компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов;

основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение;

форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познапии объективных социальных потребностей и интересов общества.^"^ В справочной литературе правотворчество определяется как одна из важнейших сторон деятельности государства;


^ форма осуш,ествления функций государства, состояш;

ая в установлении, изменении или отмене правовых норм, которые находят свое закрепление и внешнее выражение в юридических формах или источниках В завершении хотелось бы отметить такой аспект теоретических характеристик правотворчества, как его соотносить с функциональной составляющей механизма «разделения властей». Мы разделяем точку зрения профессора Овсепян Ж.И. не об альтернативности, а о соотносимости теории «организационно-правовых форм деятельности государства» и «разделения властей». Поскольку, только если иметь в виду, что каждая из ветвей власти реализуется в одних и тех же организационно-правовых формах, - то есть и через правотворчество, и на основе позитивного правоприменения, и как правоохранительная деятельность - то лишь в этом случае можно понять каким образом действует механизм взаимодействия, конкуренции и «взаимного сдерживания» властей, а именно: посредством корреспондирующих организационно-правовых форм их реализации. При этом функции.

" Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р.Ф. М., 2000. С. *'' Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов / Под ред. Лазарева В.В. М., 1994, С. 122;

Общая теория права. Учебник для юридических вузов / Под ред. Пиголкииа А.С. М., 1995. С. 200-202;

Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. М., 1997. С. '^ Больщой юридический словарь / Под ред. Сухарева А.Я., Крутских В.Е. М., 2000. С. '^ Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова Ю.А. М., 2002. С. соответствующие нравотворческой, правоприменительной, либо правоохранительной формам деятельности каждой властью, но каждой из них — лишь в пределах и в контексте стратегического целевого назначения той или иной ветви власти, что придает организационно-правовым формам осуществления государственных функций, корреспондирующим различным властям, специфическую окраску, а каждой ветви власти в совокупности организационно-правовых форм ее осуществления — эффект обособленности.^^ На основании определений, нредлагаемых в общей теории права, Овсепян Ж.И.

сформулированы важнейшие признаки основного правотворчества (осуществляемого в системах законодательной и исполнительной власти): а) это деятельность, осуществляемая только уполномоченным законом законодательными и исполнительными органами государственной власти;

б) деятельность, реализуемая на основе юридически регламентированной процедуры, представляющая собой комплекс действий, предусмотренных законодательством;

в) деятельность государства но выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений;

г) деятельность но созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.^^ Выделив наиболее тиничные черты, можно сделать вывод о том, что правотворчество - это деятельность, осуществляемая государством (уполномоченным органом государственной власти либо должностным лицом) по созданию, изменению и отмене правовых (юридических) норм. Также в качестве донолнительного субъекта правотворческой деятельности выделяется непосредственное волеизъявление населения.

Иными определениями нонятия правотворчества могут служить: а) процесс познания и оценки правовых нотребностей общества и государства, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур;

б) родовое понятие, выступающее в " Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах.

Ростов-на-Дону, 1992. С. 21- ** Овсепян Ж.И. Там же С. качестве формы деятельности государства, состоящей в установлении, изменении или отмене правовых норм, закрепляемых в нормативных правовых актах;

в) форма деятельности, посредством которой реализуется каждая из ветвей власти, но прежде всего законодательная и исполнительные ветви;

правотворчество — это одна из организационно-правовых форм осуществления государственных функций каждой из ветвей власти - законодательной и исполнительной властей;

г) это учредительная форма организационно-правовой деятельности, реализуемая государственным органом (должностным лицом) в соответствии и в пределах своей компетенции;

д) правотворчество осуществляется на основе определенной процессуальной формы, степень развития которой дифференцируется в зависимости от идентичности ветви власти;

е) деятельность, связанная с установлением общеобязательной модели поведения;

ё) государственная деятельность по их совершенствованию (кодификацию или консолидацию).

Следовательно, правотворчество можно рассматривать с точки зрения процесса познания и оценки правовых потребностей общества и государства;

конкурирующих запросов Федерации и ее субъектов;

учета соотношения общенациональных (общефедеральных) интересов и национальных, культурно бытовых интересов, а также социальных, экономических и природных ресурсов каждого из субъектов Российской Федерации;

процесса формирования и принятия правовых актов уполпомоченными органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих процедур, базирующихся на принципах верховенства федеральных конституций и разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Правотворчество как общий процесс формирования и развития правовых актов можно разделить на следующие виды: конституционное (уставное) правотворчество, законотворчество, подзаконное правотворчество, правотворчество местного самоуправления, прямое и непосредственное правотворчество, договорное правотворчество, локальное правотворчество.

Предметом анализа настоящего диссертационного сочинения не являются ни правотворчество местного самоуправления, на непосредственное правотворчество, ни локальное, поскольку работе речь идет об исследовании правотворчества, осуществляемого органами и высшими должностными лицами системы государственной власти. Прямое, непосредственное (народное) правотворчество в субъектах Российской Федерации осуществляется через процедуру проведения референдума (народного голосования), которая регламентирована в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и специальных законах субъектов Российской Федерации, в частности. Конституционным законом Республики Ингушетия от 31.03.1997 года №3-РКЗ «О референдуме Республики Ингушетия» (в редакции QQ Закона Республики Ингушетия от 19.09.2003 года №47-РЗ). В субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе референдум как вид правотворчества имеет единичные случаи на практике. Так, 27.02.1994 года был проведен референдум по вопросу принятия Конституции Республики Ингушетия, а 23.03.2003 года аналогичным способом на территории Чеченской Республики были приняты Конституция республики и республиканские законы «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Реснублики».^^ Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее ряд граней, сторон, о которых уже говорилось. Так, профессор Алексеев С.С. считает, что следует различать понятия «правотворчество» и «правотворческая деятельность». Алексеев С.С. полагает, что если рассматривать правотворчество только под углом зрения его фактического содержания, образующих его организационных действий, то оно охватывается понятием «правотворческая дeятeльнocть».^' При этом правотворческая, наряду с правоприменительной, правоохранительной, контрольно-надзорной и т.д., ^'Ингушетия. 10.02.2005. № ^ Вести Республики. 04.04.2003. К° 20- ^^ Алексеев С.С. Указ. соч. С. представляет собой один из видов юридической деятельности.^^ Правотворческая деятельность связана с проявлением государственной воли.

Это положение многократно доказано мировой историей. Помимо того, что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою силу в виде государства, они должны придать своей воле, обусловленной этими определенными отношениями, всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона.^"' Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах (решениях), т.е. в юридических действиях, которые, как и всякие юридические акты, порождают те или иные правовые последствия, в данном случае последствия, выраженные в принятии определенных положений в качестве юридических норм. Следует различать такие понятия, как «нравотворческое решение», «юридическая норма», «нормативный юридический (правовой) акт».

Если правотворческое решение представляет собой итоговое действие, которое вносит те или иные преобразования в нормативное содержание правовой системы, а юридическая норма есть результат правотворческого решения, то нормативный юридический (правовой) акт - это уже акт-документ - внешняя форма бытия официального «пребывания» юридических норм.^'^ Следует также отметить, что понятие «нормативный правовой акт» является общетеоретическим. В юридической литературе под нормативными правовыми актами понимаются акты уполномоченных субъектов права, посредством которых достигается определенный юридический эффект: устанавливаются, изменяются, отменяются правовые нормы или изменяется сфера их действия, а также устанавливаются, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения ;

^^ письменные документы, принятые управомоченными субъектами права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющие официальпый характер и '^ Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 500- '•' Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов / Под ред. Лазарева В.В. М., 1997. С.

151- ''' Алексеев С.С. Там же С. 83- ' ' Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р.Ф. М., 2000. С. обязательную силу, выражающие властные веления и направленные на регулирование общественных oтнoшeний;

^^ акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правила общего xapaктepa.^^ В справочной литературе нормативный правовой акт рассматривается как письменный официальный документ, принятый (изданный) правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.^^ До настоящего времени в действующем законодательстве отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт» и принято исходить из понятия, изложенного в юридической доктрине, применяя при этом последнее определение нормативного правового aктa.^^ Правотворчество может выражаться в виде принятия единичного акта, содержащего отдельные юридические нормы, и в виде систематизированного (кодифицирован1юго) акта, содержащего определенные совокупности, грунп норм. Наиболее развитым видом является кодифицированное правотворчество.

С его помощью закладываются основы законодательной системы в целом и по отраслям права, а затем осуществляется дальнейшее развитие законодательства.

С помощью единичных актов правотворчества В1юсятся дополнения. и изменения в кодифицированное законодательство. В ходе текущего правотворчества устраняются противоречия и пробелы в законодательстве.'°^ В настоящем параграфе рассмотрены общетеоретические понятия «правотворчества» и «правотворческой деятельности», которые присущи всем трем ветвям государственной власти. В результате правотворческой деятельности органов власти складывается многоуровневая система законодательства: законодательство России состоит из двух уровней федерального и регионального. Региональное правотворчество направлено в ^^ Тихомиров Ю.А., Котельская И.В. Указ. соч. С. '^ Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. Лазарева В.В. М., Юрист, 1996. С. '* Большой юридический словарь / Под ред. Сухарева А.Я., Крутских В.Е. М., 2000. С. ^ Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 года № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // С^обрание законодательства Российской Федерации. 02.12.1996. N° 49. ст. ""' Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов / Под ред. Лазарева В.В. М., 1997. С. первую очередь на то, чтобы обеспечить проведение экономической реформы, равноправие всех форм собственности, свободу частного предпринимательства, экологическую безопасность, охранять права и свободы человека и гражданина, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему управления в регионах, в том числе и местное самоуправление, регулировать проблемы народного образования, культуры, сохранения и развития языков нашей многонациональной страны и т.д.

Исходным для правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются предусмотренные Конституцией Российской Федерации пределы компетенции законодателей. В частности, применительно к правотворцам субъектов Российской Федерации - это объем совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, границы которой установлены в статье 72 Конституции, и исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, пределы которой определяются статьей Конституции Российской Федерации.

Правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это ведуш;

ая организационно-правовая форма деятельности законодательных и иснолнительных органов власти, поскольку она имеет общий характер и в носледовательности правового воздействия предшествует иным организационно-правовым формам деятельности органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов РФ являются элементом правовой системы Российской Федерации, где представлены в четырех основных видах правотворчества органов государственной власти субъектов: конституционном (уставном) правотворчестве, законотворчестве, подзаконном и договорном правотворчестве, которые будут рассмотрены в последующих параграфах настоящей главы.

"" Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Научно-методическое пособие. Отв. ред.

Пиголкин А.С. С. § 2. Конституционное (уставное) нравотворчество субъектов Российской Федерации.

В настоящем параграфе будет рассмотрен такой важный вид правотворческой деятельности уполномоченных органов государственной власти, как конституционное (уставное) правотворчество, на примере субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.

Конституционное правотворчество в России состоит их двух уровней — федерального и регионального. Важное место в правовой системе нашего государства занимают конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

В широком смысле акты конституционно-уставного регулирования можно рассматривать как основу, внутреннее ядро активно формирующейся в настоящее время в субъектах Российской Федерации единой системы регионального права.'^^ Давая характеристику конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, Н.В. Витрук подчеркивает, что они являются актами особой правовой природы, носят учредительный характер, определяют конституционно-правовой (уставно-правовой) статус субъектов РФ, составляют основу правовой системы Российской Федерации и ее субъектов.'°^ Тихомиров Ю.А. оценивает конституцию республики в составе Российской Федерации как основной закон субъекта, регулирующий в соответствии с Конституцией Российской Федерации его статус, устройство государственной власти, бюджет, положение граждан, вопросы организации местного самоуправления. По мнению Пиголкина А.С., республиканская конституция является на территории '"^ Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития. // Государство и право.

1998.№1 I. e. 8- '"^ Витрук Н.В. Проверка конституций и уставов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ в практике Конституционного Суда РФ: опыт и проблемы. Сб. Конституционное законодательство России. М., 1999. С. '"'' Тихомиров Ю.А. Конституционное законодательство России. М., 1999. С. республики актом высшей юридической силы после федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного и совместного ведения Федерации.'°^ Основы конституционного (уставного) правотворчества субъектов Российской Федерации заложены в Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года № 203-ФЗ). Согласно федеральным Конституции и закону, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации закрепляются нормы об образовании, формировании, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и федеральными органами государственной власти, административно-территориальное деление, описывается государственная символика субъектов, а также закрепляются иных важные для развития региона вопросы.

Конституция республики принимается ею самостоятельно и-закрепляет основные элементы республики как государства - население и граждане, 106 Т-»

устройство власти, территория, гражданство и государственные языки. В этом заключается одно из отличий республиканских конституций от уставов других субъектов Российской Федерации. Однако ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе от 31.05.2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.11.2004 года JT 127-ФЗ)'°^ институт гражданства субъектов Федерации не S»

предусмотрен, поскольку гражданство Российской Федерации является устойчивой правовой связью лица с Российской Федерацией, которая выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Следовательно, "" Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Отв. ред.

Пиголкин А.С. М., 1998. С. '"* Тихомиров Ю.А., Котельская И.В. Указ. соч. С. '"^ Собрание законодательства Российской Федерации. 08.11.2004. № 45. ст. В конституциях субъектов Федерации вопросы республиканского гражданства будут регламентироваться неправомерно. Такое утверждение подтверждается определением Конституционного Суда Российской Федерации от 06.02. года № 250-О.

При оценке республиканских конституций ученые и юристы делают акцент на их соотношение с федеральной Конституцией.'^^ Признается, что конституционная система в стране утверждает полный суверенитет союза и ограниченный (остаточный) суверенитет субъектов. Поэтому основные особенности конституций субъектов Федерации связаны не столько с их национальной спецификой, сколько с чрезмерным выражением «суверенных желаний». И все же содержание республиканских конституций намного шире и /- " " выражает богатый потенциал российского конституционализма.

Всего на территории Южного федерального округа издано 9 конституций в 8 республиках. Это объясняется тем, что действие норм Конституции Республики Дагестан, принятой 16.01.199А года, в соответствии с которыми осуш,ествляют свои полномочия Государственный Совет Республики Дагестан и Председатель Государственного Совета Республики Дагестан, прекращается по истечении в 2007 году срока их полномочий."° Большинство основных республиканских законов были приняты в году - первая Конституция Республики Дагестан, конституции республик Ингушетия,'" Калмыкия,"^ Северная Осетия-Алания."^ В 1995 году конституция Республики Адыгея,"'* в 1996 - Карачаево-Черкесской '"* Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского нрава. 2001. № 9. С. 66-74;



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.