авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лабутина, Вера Николаевна Конституционно­правовые основы правотворческой деятельности субъектов ...»

-- [ Страница 3 ] --

Курманов М.М. Может ли республика принять свою конституцию, не затрагивая предметы ведения Российской Федерации? // Закон. 2004. № 3. С. 3- " " Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., С. 76- " " Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003 года (в редакции Закона Республики Дагестан от 12.10. года Яо 31) // Дагестанская правда. 14.10.2005..№ ' " Конституция Республики Ингушетия, от 27.02.1994 года (в редакции Закона Республики Ингушетия от 14.06.2005 года.№ 16-РЗП)// Ингушетия. 15.06.2005. Хо "^ Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 года (в редакции Закона Республики Калмыкия от 29.07.2005 годаХа 219-111-3)//Хальмг-Унн. 30.07.2005..№ 136- ' " Конституция Республики Северная Осетия-Алания от 12.11.1994 года (в редакции Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания от 31.05.2005 года.№28-РКЗ)// Северная Осетия-Алания. 02.06.2005. Ш "* Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 года (в редакции Закона Республики Адыгея от 21.04. года № 308) // Советская Адыгея. 26.04.2005..№ Республики,"^ 1997 - Кабардино-Балкарии/'^ 2003 - республик Дагестан и Чечня.

Следует отметить, что приняты эти нормативные акты различными способами. Так, конституции республик Дагестан и Калмыкия Конституционным Собранием, конституции республик Ингушетия и Чечня - на референдуме, а остальные акты - законодательными органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Выделим характерные признаки конституций республик: высшая юридическая сила в правовой системе республики, прямое действие, применение на всей территории республики, обязательное соответствие им законов и иных правовых актов, принимаемых в республике, обязанность ор ганов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать конституцию.

Говоря о высшей юридической силе основных законов республик и их прямом действии на соответствующей территории, необходимо обратить внимание на положения, в соответствии с которыми республика обладает всей полнотой государственной власти только вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

а равным образом и высшая юридическая сила конституции республики возможна по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации.

При этом признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации, не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и полнота власти, и юридическая силу акта проистекают не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях, а из Конституции Российской Федерации как высшего ' " Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 05.03.1996 года (в редакции Конституционного закона Карачаево-Черкесской Республики от 21.06.2004 года N° 6-РКЗ)// День Республики. 24.06.2004..№ 104- "^ Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.07.1997 года № 28-РЗ (в редакции Закона Кабардино Балкарской Республики от 12.07.2005 года N° 52-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 19.07.2005. № нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.

Структура республиканских конституций различна в объеме конституционного регулирования с учетом некоторых специфических моментов их устройства. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия включает 48 статей, при этом на разделы и главы не подразделяется.

Конституция Республики Адыгея состоит из четырех разделов, посвященных основам конституционного строя, правовому статусу личности, государству, заключительным положениям. Конституция Чеченской Республики состоит из двух разделов и 9 глав. Остальные основные законы в целом по своей структуре схожи, они содержат 2 раздела по 10 глав, посвященных вопросам:

конституционного строя, нравам и свободам человека и гражданина, государственного и административно-территориального устройства, законодательным и исполнительным органам государственной власти, высшему должностному лицу субъекта, судебной власти, местному самоуправлению, конституционным поправкам и пересмотру конституций.

В конституциях республик в концентрированном виде закреплены основные элементы их статуса, общих положения, которые присущи как федеральной Конституции, так и конституциям республик. Без соблюдения данного условия конституционная система России рискует утратить свойственные ей черты единства. С этой точки зрения в конституциях республик закреплены: принципы конституционного строя, конституционный статус человека и гражданина, статус республики в составе Российской Федерации, система государственной власти в соответствии с общими принци пами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Правовые нормы о правах и свободах человека и гражданина, включены во все конституции субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, исключение составляет Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия. Регулирование прав и свобод Л Ч О Т Конституцией РФ отнесено к ведению Российской Федерации.

ИН СИ Данные нормы в конституциях республик не могут носить учредительного характера, поскольку в совместном ведении и в ведении субъектов Федерации согласно Конституции РФ их регулирование не находится, а оно ограничено только их защитой. Исходя из норм Конституции Российской Федерации, в учредительных актах субъектов Федерации могут быть только правовые нормы, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина.

Следовательно, установление указанных норм, даже при условии их аналогичного содержания соответствующим нормам Конституции Российской Федерации, не относятся к компетенции субъектов Российской Федерации.

Подобные компиляции норм Конституции Российской Федерации в конституциях субъектов, приводят к неоднозначному толкованию полномочий республик в области регулирования прав и свобод граждан, отнесенного к исключительному ведению Российской Федерации.

В то же время в конституциях республик есть много специфических моментов, отражающих своеобразие их исторического развития, культуры и уклада жизни. Эти особенности выражаются как в способах конкретизации положений федеральной Конституции и конституирования собственного статуса, так и в тех нормах, которых нет в Конституции РФ. И поэтому приходится признать, что при общем равенстве прав всех субъектов Фе дерации, и в том числе республик, их объем, в результате собственной конституционной самоорганизации, неодинаков.

Прежде всего, сам статус республик определен в их конституциях по разному. Есть такие характеристики, как равноправный субъект в составе Российской Федерации (статья 61 Конституции Республики Северная Осетия Алания и статья 1 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия), демократическое правовое государство в составе Российской Федерации (статья 1 конституций республик Адыгея и Кабардино-Балкария);

демократическое социальное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1 Конституции Чеченской Республики).

Предметом конституционного регулирования являются вонросы административно-территориального устройства республик, государственного строительства. Принцип народовластия выражается в трех основных формах осуществление государственной власти, институтов прямой демократии и местного самоуправления. Обстоятельно регулируется организация государственной власти на основе разделения властей, закрепление их ста тусов.

Значительная часть конституций посвящена системе их органов государственной власти. Общие вопросы избрания высших должностных лиц, депутатов законодательных органов, формирования высших органов исполнительной власти, пределы их компетенции установлены Федеральным законом от 06.10.1999 года N2 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года №. 203-ФЗ), а в конституциях субъектов эти положения уже конкретизированы применительно к определенному субъекту Российской Федерации. Расширен круг полномочий указанных органов, определено их наименование. Так, в конституциях субъектов Федерации высшее должностное лицо именуется президентом либо главой республики, а наименования законодательных органов весьма разнообразны - Государственный Совет-Хасэ (Адыгея), Народный Хурал (Калмыкия), Парламент (Северная Осетия-Алания), высшие органы исполнительной власти называют правительством.

Некоторые республики расширительно определяют объем своих полномочий, неизбежно вторгаясь в сферы федеральной компетенции. Это касается, например, положепий о построении судебных органов в части включения их в систему органов государственной власти субъектов Федерации (Ингушетия).

Отдельные главы посвящены местному самоуправлению, но они полностью дублируют нормы Конституции Российской Федерации в этой части.

Федеральным законом от 06.10.1999 года.№ 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года N2 203-ФЗ) предусмотрены общие правила принятия конституций субъектов Российской Федерации и поправок к ним. На основании названного федерального законодательного акта они принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, если иное не установлено конституциями, большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Конституции содержат и положения о порядке их принятия и внесения в них поправок, исключение составляет Конституция Реснублики Северная Осетия-Алания.

Принятие конституций республик Адыгея, Калмыкия, Карачаево Черкесия, Северная Осетия-Алания и поправок к ним находится в ведении законодательных (представительных) органов государственной власти указанных субъектов. В учредительных документах названных субъектов РФ, за исключением Конституции Республики Северная Осетия-Алания, указан стандартный круг субъектов, обладающих правом вносить предложения об изменении акта. Это - высшее должностное лицо субъекта Федерации;

председатель законодательного органа (республики Калмыкия, Карачаево Черкесия);

группа депутатов законодательного органа численностью не менее 1/6 части от установленного числа депутатов (Республика Адыгея), не менее депутатов (Республика Калмыкия), не менее 1/3 от установленного числа депутатов (Карачаево-Черкесская Республика). В республиках Адыгея и Калмыкия круг субъектов законодательной инициативы шире. В него дополнительно включены Конституционный Суд и представительные органы местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению (Республика Адыгея), председатели Верховного Суда и арбитражного суда в пределах их компетенции (Республика Калмыкия). Конституции и поправки к ним принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа. В Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия установлено, что ее действие может быть прекращено только всенародным голосованием (референдумом). В остальном порядок рассмотрения проектов законов о поправках к конституциям ничем не отличается от процедуры принятия обычных законодательных актов.

Порядок внесения поправок в конституции республик Ингушетия и Кабардино-Балкария дополнительно определен в республиканских законах от 24.11.1997 года 16-РЗ «О порядке принятия и вступления в законную силу поправок к Конституции Республики Ингушетия» (в редакции Закона Республики Ингушетия от 05.06.2004 года № 15-РЗП)"^ и от 19.07.1999 года № 26-РЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Кабардино-Балкарской Республики» (в редакции Закона Кабардино-Балкарской I1Q Республики от 06.12.2003 года№ 108-РЗ). Он является аналогичным порядку, предусмотренному в основных законах вышеназванных субъектах Федерации Южного федерального округа. Отличие состоит только в том, что законы о поправках к конституциям Республики Ингушетия и Кабардино-Балкарской Республики принимаются в трех чтениях.

Однако, суш;

ествуют и особенности в принятии конституций и внесения изменений в отдельные их главы. Так, в главу 1 Конституции Республики Ингушетия - основы конституционного строя - изменения вносятся в порядке, предусмотренном Конституционным законом Республики Ингушетия от 31.03.1997 года № 3-РКЗ «О референдуме Республики Ингушетия» (в редакции Конституционного закона Республики Ингушетия от 19.09.2003 года № 47-РЗ).

Право законодательной инициативы, в этом случае, принадлежит гражданам Российской Федерации, проживающим на территории республики, и Пародному Собранию Республики Ингушетия.

Повые редакции конституций республики Дагестан и Кабардино Балкария и поправки к главам, посвяш;

енным основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, внесению поправок в конституции, принимаются специально созываемым органом - Конституционным '"Ингушетия. 10.06.2004. J^» " ' Кабардино-Балкарская правда. 17.12.2003. Ха Собранием.''^ Собрания состоят из депутатов законодательного органа республик;

половины от установленного числа депутатов представительных органов местного самоуправления (Кабардино-Балкарская Республика);

представителей администраций территориальных образований, избираемых представительным органами местного самоуправления (Республика Дагестан);

депутатов Федерального Собрания Российской Федерации (Кабардино Балкарская Республика). Предложения о поправках и пересмотре Конституции Республики Дагестан могут вносить высшее должностное лицо, законодательный орган, высший орган исполнительной власти субъектов Федерации, а также группа численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов республиканского законодательного органа.

Решение Конституционного Собрания о пересмотре положений этих глав основного закона либо о разработке проекта новой редакции конституции считается принятым, если за него проголосовало две трети состава Конституционного Собрания.

В главе 9 Конституции Чеченской Реснублики установлен сложный и нереальный порядок внесения поправок и изменений. Так, Конституция Чеченской Республики принимается на референдуме Чеченской Республики.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Чеченской Республики могут вносить в Конституционное Собрание Чеченской Республики Президент Чеченской Республики и Парламент Чеченской Республики. Порядок внесения в Конституционное Собрание Чеченской Республики предложений о поправках и (или) пересмотре положений Конституции Чеченской Республики, а также статус, порядок формирования и деятельности Конституционного Собрания Чеченской Реснублики устанавливается законом Чеченской Республики. В связи с отсутствием " ' Закон Республики Дагестан от 10.06.1994 года «О Конституционном Собрании» (в редакции Закона Республики Дагестан от 13.05.2002 года № 22) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 31.05.2002.

№ 5;

Законом Кабардино-Балкарской Республики от 19.07.2000 года № 30-РЗ «О Конституционном Собрании»

(в редакции Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27.02.2005 года N° 14-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 01.03.2005..№ законодательного органа государственной власти Чеченской Республики более подробный порядок не регламентирован.

Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года № 203-ФЗ) конституции вступают в законную силу после их официального опубликования. Все 9 конституций субъектов Южного федерального округа обнародованы в республиканских средствах массовой информации, признанных официальными источниками опубликования.

Устав служит основным конституционным актом для большой группы субъектов Федерации и его, не случайно, называют своего рода конституцией.'^° Но все же это, скорее, своеобразное сравнение, поскольку для российской истории акт такого вида, как «устав» имеет самостоятельное значение, как в терминологическом, так и в содержательном смысле. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации'^' Устав является ключевым законодательным актом области в составе Российской Федерации, занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом области.

На территории административно-территориальных образований Южного федерального округа действует 5 уставов в Краснодарском и Ставропольском краях. Астраханской, Волгоградской'^'^ и Ростовской областях.

Нризнаками уставов субъектов Федерации являются: консолидированное и прямое выражение воли и интересов населения соответствуюш;

его субъекта Федерации;

первичное и основополагаюш;

ее закрепление всех элементов статуса соответствующего субъекта Федерации;

обеспечение комплексного законодательного регулирования сфер жизнедеятельности субъекта Федерации;

высшая юридическая сила среди законов и иных правовых актов '^^ Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., '^' Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 года № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 12.02.1996. № 7. ст. '^^ Устав Краснодарского края от 18.07.1997 года (в редакции Закона Краснодарского края от 06.06.2005 года № 882-КЗ) // Кубанские новости. 11.06.2005. № ' " Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17.07.1996 года № 73-ОД (в редакции Закона Волгоградской области от 20.01.2005 года^ь 995-0Д) // Волгоградская правда. 22.01.2005..№ соответствующего субъекта Федерации;

конституирующая роль с установлением основных государственных и демократических институтов. В общности основных положений уставов заложен громадный ресурс уставного правотворчества в нашей стране. Другой аспект - они имеют прямое действие на всей территории соответствующего субъекта Федерации. В случае противоречия уставу законов и иных региональных правовых актов действуют нормы устава. Среди них много компетенционных, статутных и общережимных норм.

В то же время уставы отличаются друг от друга своей структурой, построением и соотношением составных частей, неодинаковой степенью собственно уставного регулирования, содержанием закрепленных в них институтов. Такое разнообразие оправдано, если оно предопределяется спецификой тех или иных субъектов Федерации (их устройства, территории, ресурсов, состава населения), и не оправдано, если порождает противоречия федеральному законодательству. Сказывается, конечно, и неодинаковый уровень юридической обработки отдельных частей уставов и использования достижений юридической науки и обобщенных материалов государственно правовой практики.

Устав Краснодарского края состоит из 6 разделов, посвященных правовому статусу субъекта, организации государственной власти, собственности края и основам экономической деятельности, краевому законодательству, местному самоуправлению, заключительным положениям.

Устав Астраханской области содержит 2 раздела, а Основной закон Ставропольского края, Волгофадской области и Устав Ростовской области подразделяются соответственно на 8, 7 и 10 глав.

Все уставы, за исключение Астраханской области, содержат преамбулу, которая посвящена условиям, исходным посылкам и принципам, которыми руководствовался законодательный орган при их принятии.

Что касается содержательной части рассматриваемых нормативных правовых актов, то она в целом схожа. В них регулируются правовое положение субъекта в составе Российской Федерации;

вопросы организации государственной власти: непосредственное участие граждан в осуществлении государственной власти и местного самоуправления, законодательной и исполнительной властей, вопросы их взаимодействия, судебная власть, административно-территориальное устройство, собственность, основы экономического развития субъектов.

В Уставе Астраханской области дополнительно закреплены пололсения о государственной службе;

законности, правопорядке и безопасности граждан;

социальной защите граждан. В учредительном документе Ростовской области самостоятельная глава посвящена казачеству. Ставропольский устав включает в себя главу о правах и свободах человека и гражданина. В уставах Краснодарского края и Волгоградской области содержатся нормы о непосредственном участии граждан в осуществлении государственной власти и местного самоуправления, о прямой демократии.

В Уставах содержится намного более подробная, чем в федеральной Конституции, регламентация вопросов экономики, бюджета и налогов. Велика их роль в формировании и развитии правового массива субъекта. Все акты должны им соответствовать, что бывает, однако, далеко не всегда. Допускается даже путаница юридических понятий и терминов.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года J b 203-ФЗ) законодательные V органы субъектов Российской Федерации принимают уставы и поправки к ним.

Практически все уставы субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном округе, за исключением уставов Краснодарского края и Астраханской области, содержат порядок принятия основных законов и внесения поправок в них, что находится в компетенции их законодательных органов.

Круг субъектов, обладающих правом вносить поправки в уставы, стандартен. К ним относятся: группа депутатов не менее 1/3 от установленного числа депутатов законодательного органа власти;

высщее должностное лицо субъекта;

представительные органы местного самоуправления (Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область - не менее 1/3). Предложения о поправках и пересмотре положений уставов Краснодарского края и Ростовской области могут вносить прокуроры субъектов, председатели краевого и областного судов, председатель арбитражного суда, избирательная комиссия субъекта в пределах их компетенции. Наиболее обширным является круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в Уставе Краснодарского края. В нем дополнительно содержатся: постоянные комитеты и комиссии Законодательного Собрания края;

депутатские объединения Законодательного Собрания края;

краевой совет профессиональных союзов;

депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представляющие Краснодарский край;

не менее 100 тысяч избирателей края, подписавших надлежащим образом коллективное обращение.

Проекты поправок, вносимых в уставы субъектов РФ, должны пройти не менее двух чтений. В Краснодарском крае между первым и вторым чтениями проекта устава должно пройти не менее четырнадцати рабочих дней. Если по итогам голосования в первом либо во втором чтении законопроект о внесении изменений и дополнений (поправок) в Устав Ставропольского края не набрал необходимого числа голосов, то он считается отклоненным. В соответствии с Уставом Волгоградской области повторное внесение отклоненного предложения допускается не ранее чем через год после его отклонения. Кроме того, на них право вето главы администрации области не раснространяется.

Изменения, внесенные в Устав, принятые в ходе областного референдума, вступают в действие немедленно. Уставы и поправки к ним принимаются не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа.

В Астраханской области ни уставом, ни специальным законом от 20.06.2003 года Ш 17/2003-03 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Астраханской области» (в редакции Закона Астраханской области от 07.07.2004 года № 33/2004-03)'^"* четкий порядок принятия основного закона и внесения в него изменений и дополнений не предусмотрен.

Применительно к указанному виду правотворчества хотелось бы отметить, что в уставах не достаточно регламентирован, по сравнению с предусмотренным порядком принятия конституций и поправок к ним. Издание основного закона, обладающего высшей юридической силой по отношению к иным актам субъекта Федерации, налагает определенные обязанности и требует более тш;

ательного анализа к его принятию, чем обычные законодательные акты. Таким образом, изучив нормы, регламентирующие порядок принятия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и поправок к ним, можно выделить типичные признаки конституционного (уставного) нормотворчества:

1. Все конституции и уставы субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, за исключение отдельных глав конституций республик Дагестан и Кабардино-Балкария, Чечни и Ингушетия, принимаются законодательными органами государственной власти субъектов Федерации.

2. Основными субъектами права внесения предложений о поправках к данным актам являются группа депутатов законодательных органов не менее 1/3 от их общего числа, сами представительные органы государственной власти, высшие должностные лица, высшие органы исполнительной власти.

Дополнительно к вышеперечисленным субъектам законодательной инициативы отдельных субъектах отнесены Конституционный Суд (республики Адыгея и Ингушетия), представительные органы местного самоунравления (Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края. Ростовская область), прокуроры субъектов (Краснодарский край. Ростовская область), краевые и областные суды, арбитражные суды субъектов (Республика Калмыкия, Астраханские известия. 22.07.2004. N° Краснодарский край, Ростовская область). Наиболее широкий круг субъектов закреплен в Уставе Краснодарского края.

3. Принимаются конституции (уставы) и поправки к ним одинаковым количеством голосов — двумя третями голосов от установленного числа депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этом параграфе проанализированы особенности конституционного (уставного) правотворчества субъектов Российской Федерации, в остальном на принятие конституций (уставов) и поправок к ним распространяются правила законодательной деятельности органов государственной власти, которые будут рассмотрены в следующем параграфе настоящей главы.

§ 3. Законотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации.

Создание законодательных актов (законотворчество) является разновидностью правотворчества.

Законотворчество, как и любое творчество, предполагает специальные знания, определенные навыки в овладении искусством формирования законодательных актов. Оно характеризуется органическим единством трех его компонентов: познание, деятельность и результат. Это - законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов.

Ключевые требования к порядку принятия законодательных актов субъектов РФ и их основные виды установлены в Федеральном законе от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года № 203-ФЗ), а также в конституциях (уставах) субъектов Федерации. На территории субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, действуют 10 специальных законодательных актов, регулирующих правила подготовки и принятия законов и иных нормативных правовых актов. К ним относятся: Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 года № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (в редакции Закона Республики Дагестан от 30.06.2004 года № 18), Закон Ставропольского края от 24.06.2002 года № 24-КЗ «О порядке принятия законов Ставропольского края» (в редакции Закона Ставропольского края от 16.10.2003 года № 18-КЗ)'^^ и другие. В Ростовской области такой закон отсутствует, в связи с чем, порядок осуществления законотворческой деятельности определен в Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области, утвержденного постановлением областного законодательного органа от 29.08.2002 года Ш 709 (в редакции Постановления Законодательного Собрания Ростовской области от 10.09.2004 года JT 492).'^'' S»

Федеральный закон определяет два основных вида актов законодательных органов государственной власти субъектов: закон и постановление.

Традиционно «закон определяется как принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно населением нормативный правовой акт первичного характера, регламентирующий наиболее важные отношения в обществе и обладающий " " 128 /^ / высшей юридической силой». Определяя понятие «закон субъекта Российской Федерации», Тихомиров Ю.А. говорит о том, что это нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта ' " Дагестанская правда. 06.07.2004. N° '^* Ставропольская правда. 21.10.2003. К« ' " Наше время. 06.10.2004. № 242- '^' Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р. Ф. М., 2000, С. Федерации. Речь идет о законе субъекта Федерации как государственного образования, и именно такое наименование адекватно отражает его нрироду и назначение.'^^ Закон как форма нравотворчества применительно к административно территориальным образованиям - явление достаточно новое, поскольку законотворчество краев и областей, автономных области и округов в качестве неотъемлемого элемента их конституционного статуса стало им присуще только после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.

Именно с этого периода началось активное законотворчество этих субъектов РФ. Однако нельзя сказать, что оно одинаково во всех областях и краях Южного округа. Так, за период с 1994 года по 25.11.2005 года в Ставропольском крае. Волгоградской и Ростовской областях законодательными органами этих субъектов нринято соответственно 620, 1108, 759 законов, а в Краснодарском крае и Астраханской области с 1995 года по 25.11.2005 года 932 и 547 законов.

Закон в иерархии правовых актов занимает главенствующее место, т.е.

ему должны соответствовать все остальные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории.'^° В них закрепляются правила, требования запреты, необходимость их соблюдения, исполнения, применения, возможные последствия, которые наступают при их нарушении. В содержательном плане следует отметить высокую юридическую силу законов субъектов Федерации в системе их законодательства, производную только от конституций и уставов.

Все остальные правовые акты республик, краев и областей должны строго следовать закону соответствующего субъекта Федерации.

Родовое понятие «закон субъекта Российской Федерации» находит выражение в различных юридических формах. Нормативными правовыми актами субъектов Федерации Южного округа этот перечень видов актов, установленный федеральным законом, конкретизируется. Ими вводится такие понятия, как «конституционный закон» (республики Адыгея, Ингушетия, '^' Тихомиров Ю.А. Котелевская И.В. Указ. соч. С. '•"" Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Пиголкин А.С. М., 1998. С. Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания), «кодекс» (Кабардино Балкарская Республика, Краснодарский край. Волгоградская область). В качестве примеров таких актов можно привести Конституционный закон Республики Северная Осетия-Алания от 10.11.1996 года № 162 «О референдуме в Республике Северная Осетия-Алания» (в редакции Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания от 21.10.2003 года № 34-РКЗ),'^^ Кодексы об административной ответственности и правонарушениях Кабардино Балкарской Республики'''^ и Волгоградской области.'"'^ Форма кодекса, а их принято 8, далеко не всегда соответствует объему законодательной компетенции субъектов Федерации, ее лучше использовать на федеральном уровне, поскольку именно федеральные кодексы несут на себе основную нагрузку единообразного и концентрированного регулирования тех или иных отношений.

В целом перечень вопросов, по которым принимаются законы, предусмотрен в статье 5 Федерального закона «Об обш,их принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законами субъектов Федерации:

- утверждаются бюджет и отчет о его исполнении, программы социально экономического развития, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении;

заключение и расторжение договоров субъектов РФ;

- устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации, проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти;

в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

'•" Собрание законодательства Республики Северная Осетия-Алания. 15.04.2004. № "^ Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22.07.2003 года № 66 РЗ (в редакции Закона Кабардино-Балкарской Республики от 07.07.2005 года J^» 51-РЗ)// Кабардино-Балкарская правда. 26.07.2005. J^2 ' " Кодекс об адми1Н1Стративной ответственности от 17.07.2002 года N° 727-ОД (в редакции Закона Волгоградской области от 19.07.2005 года:^о 1088-ОД)//Волгоградская правда. 22.07.2005. Я» административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

система исполнительных органов государственной власти;

- устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;

порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;

- регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент законодательного органа и регламентируются вопросы внутреннего раснорядка его деятельности;

оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;

назначается дата выборов в законодательный орган государственной власти и дата проведения референдума субъекта РФ;

оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта и ряд иных вопросов.

Законотворчество проявляется в форме установления новых правовых норм, изменения или отмены старых. Законодательный процесс является «формально-юридическим выражением законотворческой функции»^'''* нредставительного органа субъекта Федерации и представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, которые процессуально оформлены и юридически опосредованы».'''^ '^'' Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р.Ф. М., 2000. С. ' " Колесов Ю.И. Законодательная компетенция области как субъекта Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2001. С. Процедура законотворчества носит именно процессуальный характер.

Сам процесс создания законодательных актов характеризуется определенной цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения закона: изучение, анализ общественных явлений, выявление потребностей правовой регламентации;

определение вида органов, правомочных принять решение о подготовке правового акта;

разработка концепции, идеи, анализ будущего акта;

подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;

предварительное рассмотрение проекта акта;

в необходимых случаях, общественное обсуждение проекта;

официальное рассмотрение проекта соответствующим органом с соблюдением всех процедур;

принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.'^^ Системное развитие законодательства предполагает изучение потребностей правового регулирования политической, экономической и социальной жизни. Результаты такого анализа в сочетании с обобщением действующих нормативных актов в различных отраслях права и сферах общественной жизни позволяют разрабатывать аргументированные законодательные предложения, которые ложатся в основу планов законопроектной деятельности. Планирование законотворческой деятельности представительных органов власти субъектов позитивно влияет на развитие законодательства в целом, позволяет рационально организовать работу по подготовке законопроектов. В связи с чем, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок принятия законов, устанавливается принцип планирования правотворческой деятельности. Так, в статье 23 Закона Республики Адыгея от 09.10.1998 года JT 92 «О нормативных S»

и иных правовых актах» (в редакции Закона Республики Адыгея от 21.06. года № 330)'" предусмотрено, что деятельность по подготовке нормативных правовых актов Республики Адыгея осуществляется на основе перспективных и "* Тихомиров Ю.А. Котелевская И.В. Указ. соч. С. 33-43;

Законодательная техника. Научно-практическое пособие / Под ред. Тихомирова Ю.А. М., 2000, С. 26- ' " Собрание законодательства Республики Адыгея. 30.06.2005. № текущих планов нормотворческой деятельности. Программы и планы законопроектной работы утверждают законодательные органы республик Дагестан и Ингушетия,'"'^ Краснодарского'"'^ и Ставропольского краев, Ростовской области,''**^ В законодательных актах республик Карачаево Черкесия'"*' и Северная Осетия-Алания'"*^ процесс планирования законотворческой работы не регламентируется.

В Законе Астраханской области от 20.06.2003 года № 17/2003-03 «О нормативных правовых актах Астраханской области» дополнительно предусмотрено, что план работы правотворческих органов Астраханской области формируется с учетом программ законодательной деятельности и планов работы федеральных органов государственной власти. Это позволяет субъекту Российской Федерации своевременно приводить свои акты в соответствие с федеральными законами еще на стадии их проектирования.

Планирование законотворческой деятельности субъектов Федерации осуществляется на основании законодательной инициативы, т.е. официальном вынесении перед законодательным органом вопроса об издании нового „ ^ 143 Т-. л нормативного акта, в соответствии с установленной процедурой. В части статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года № 203-ФЗ) закреплен стандартный перечень субъектов законодательной инициативы: депутаты законодательного органа государственной власти, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа " ' Закон Республики Ингушетия от 07.12.1999 года J o 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики V Ингушетия» (в редакции Закона Республики Ингушетия от 22.09.2005 года № 34-РЗ) // Ингушетия. 24.09.2005.

Х9 " ' Закон Краснодарского края от 06.06.1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в редакции Закона Краснодарского края от 06.04.1999 года Л » 168-КЗ) // Кубанские Г новости. 13.04.1999. №63- ''"' Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 года № 709 «О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области» (в редакции Постановления Законодательного Собрания Ростовской области от 10.09.2004 года № 492)// Наше время. 06.10.2004. Кя. 242- " ' Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 года № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» (в редакции Закона Карачаево-Черкесской Республики от 05.07.2005 года № 50-РЗ) // День Республики. 14.07.2005..№115- '''^ Закон Республики Северная Осетия-Алания от 18.03.2002 года № 4-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 02.04.2002. Я» '""^ Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р.Ф. М., 2000, С. 179;

Большой юридический словарь / Под. Ред. Сухарева А.Я., Крутских В.Е. М., 2000. С. государственной власти субъекта Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления, который установлен во всех конституциях, уставах, специальных законодательных актах субъектов Федерации в Южном округе.

Вместе с тем, в федеральном законе говорится и о том, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. В рамках реализации нредоставленных федеральным законом полномочий по расширению этого перечня законами к ним дополнительно отнесены: органы юстиции (Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская область);

общественные объединения (Карачаево-Черкесская Республика, Краснодарский край. Ростовская область);

судебные органы, в том числе и органы конституционной юстиции (республики Дагестан, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Краснодарский край. Волгоградская и Ростовская области);

избирательные комиссии субъектов Федерации (Карачаево-Черкесия, Ростовская область);

прокуроры субъектов (Волгоградская и Ростовская области);

депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Краснодарский и Ставропольский края. Республика Дагестан).

В Краснодарском крае и Волгоградской области установлен институт народной (гражданской) инициативы, т.е. граждане при соблюдении определенных в уставах условий вправе направить в законодательный орган субъекта подготовленные ими законопроекты. Наделение граждан правом законодательной инициативы является наиболее демократичным институтом.

Частью 3 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года № 203-ФЗ) предусмотрен особый порядок внесения законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Эти проекты рассматриваются законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения указанного лица. Данная норма закреплена практически во всех конституциях и уставах субъектов Федерации, исключение составляют республики Ингушетия и Калмыкия, Астраханская область. При этом согласно Закону Волгоградской области отрицательное заключение главы администрации области не является препятствием для рассмотрения проекта законодательным органом субъекта.

Несмотря на то, что требование о предоставлении заключения предусмотрено основным актами субъектов, суш,ествуют и свои особенности. Так, в статье Конституции Республики Северная Осетия-Алания и в статье 32 Устава Краснодарского края установлено правило, в соответствии с которым заключение на указанную категорию проектов в законодательный орган предоставляют высшие оргапы исполнительной власти соответствующих субъектов: Правительство Реснублики Северная Осетия-Алания и Администрация Краснодарского края.

Проекты законов вносятся на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации вместе с пояснительной запиской, в которой содержится обоснование необходимости его принятия, место в системе регионального законодательства, соответствие его основных положений Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям (уставам);

справкой о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

перечнем законодательных и иных нормативных правовых актов, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона;

финансово-экономическое обоснование;

предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

а также указывается автор (авторы) законопроекта. Указанные положения предусмотрены в статье 35 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 года № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан, статье 38 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 года N2 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» (в редакции Закона Кабардино-Балкарской Республики от 30.07.2004 года Ш 30-РЗ),''*'^ статье Закона Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 года № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики». Сходный перечень установлен в Ставропольском крае, Ростовской области.

На основании статьи 22 Закона Республики Ингушетия от 07.12.1999 года № 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» к тексту проекта дополнительно прилагаются статистические данные, прогноз возможных социальных, экономических, юридических и иных последствий действия принимаемого акта и другие сведения, необходимые для обоснования положений проекта. Аналогичное положение закреплено в статье 23 Закона Краснодарского края от 06.06.1995 года № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края».

Законом Волгоградской области от 01.10.2002 года J T 736-ОД «О законах N»

и иных областных нормативных правовых актах» (в редакции Закона Волгоградской области от 23.04.2004 года J T 913-ОД)'''^ указанные выше N»

требования дополняются еш,е и материалами обсуждения проекта акта в средствах массовой информации.

В дальнейшем законодательная инициатива подлежит обсуждению законодательным орга1юм. Стадия обсуждения и доработки законопроекта наиболее важная и объемная.

Законопроекты, подготовленные в соответствии с планами работ законодательных органов субъектов, проходят следующие стадии:

предварительная оценка поступивших текстов рабочими органами;

чтения;

обсуждение законопроекта постоянными комитетами (комиссиями);

согласование с органами и лицами, определенными Регламентами работы '"'* Кабардино-Балкарская правда. 11.08.2004. № 204- "" Волгоградская правда. 30.04.2004. № законодательных органов;

получение заключений органов исполнительной власти субъектов по законопроектам, если они выступали разработчиками;

направление законопроектов на независимую экспертизу.

Проекты законов должны быть оформлены в соответствии с требованиями, закрепленными законодательными актами соответствующих субъектов Российской Федерации, и содержать как обязательные реквизиты законодательного акта: указание на орган, принявший нормативный правовой акт;

заголовок (наименование), обозначающий предмет регулирования (отражающее основной смысл закона);

дату, место принятия нормативного правового акта;

подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные акты, в необходимых случаях преамбулу, так и формальные: сведения об инициаторе (инициаторах) внесения проекта, слово «проект», а также обязательным реквизитом проекта нормативного правового акта, вносимого на рассмотрение законодательного органа, является его единый регистрационный номер. Текст нроекта закона разбивается на главы, статьи, части, абзацы либо пункты.

Согласно части 4 статьи 7 Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.

Чтением называется обсуждение на пленарном заседании палаты, т.е.

общим собранием членов палаты;

обсуждение, которое подводит итоги работы над законопроектом в комитетах и комиссиях;

обсуждение и голосование в целом по всем принятым ранее поправкам.

В некоторых субъектах обсуждение закононроекта не заканчивается на втором чтении. Практика введения третьих чтений заслуживает поддержки, поскольку его целью является устранение противоречий и неточностей, возникших при изменении проекта, создает предпосылки для более полного и всестороннего изучения проекта, чем повышает качество законодательных актов. В трех чтениях принимаются проекты законов в Карачаево-Черкесии, не менее, чем в двух чтениях - в Ставропольском крае и Волгоградской области.

На основании статьи 73 Регламента Законодательного Собрания Ростовской области данным органом может быть принято решение о рассмотрении проекта в трех чтениях. Между чтениями обычно устанавливает временной промежуток, продолжительность которого определяется самими субъектами.

Правила обсуждения проектов законов в соответствуюш;

их органах государственной власти субъектов весьма разнообразны. В ряде регионов проводится первоначальное изучение законопроектов комитетами (комиссиями) законодательных органов, которые делают по нему предварительное заключение. В Республике Дагестан Народное Собрание либо его комитет проводят предварительное обсуждение законопроекта в форме парламентских слушаний, рассмотрения на заседаниях комитетов Народного Собрания и специально созданной рабочей группы.

В течение десяти дней со дня регистрации внесенного законопроекта проводится предварительное рассмотрение законопроекта и приложенных к нему материалов в соответствующем комитете Государственной Думы Ставропольского края, после чего председателем Государственной Думы Ставропольского края принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой Ставропольского края либо об отказе.


В отдельных субъектах Федерации предусмотрена обязательная процедура проведения наз^ной и юридической экспертизы. Так, на основании статьи 34 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» обязательной независимой научной экспертизе подлежат проекты Конституции Кабардино-Балкарской Республики и законов о поправках к ней, законов, принимаемых в форме кодексов Кабардино-Балкарской Республики, иных нормативных правовых актов.

Независимая научная экспертиза для оценки качества проекта нормативного правового акта, внесенного на рассмотрение нормотворческого орган.

проводится в Республике Северная Осетия-Алапия, Краснодарском крае, Волгоградской области. Норма об обязательности проведения юридической экспертизы органами юстиции установлена в законодательных актах республик Ингушетия и Карачаево-Черкесия, Ставропольского края.

На стадии принятия законопроекта дается официальная оценка со стороны законодательного органа субъекта. В соответствии со статьей Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом. Указанное условие принятия законодательных актов соблюдено во всех субъектах Российской Федерации, Это способствует стабильности правовых норм.

В Федеральном законе и законодательных актах субъектов Федерации предусмотрено право вето высших должностных лиц, которое является важной формой участия глав субъектов в законотворческой деятельности. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит высшему должному лицу субъекта (президенту или главе администрации (губернатору) и выступает уже одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий. Право вето - это право главы субъекта не согласиться с законом, принятым законодательным органов государственной власти соответствующего субъекта, и еще не вступившим в силу. Оно используется на стадии подписания закона или промульгации. Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное).

Абсолютное заключается в том, что отказ является окончательным и не может быть преодолен, а относительное представляет собой запрет, который может быть преодолен законодательным органом,'''^ В целом в субъектах Российской Федерации применяет относительное право вето, которое преодолевается путем повторного рассмотрения акта законодательным органом.

Законодательный процесс. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р.Ф. М., 2000, С. 212- в некоторых зарубежных государствах - Швейцарии, Дании - широко распространено «народное вето» - институт непосредственной демократии, предусматривающий право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти и вступившие в силу законы или их отдельные положения.'"*^ Если существует в законодательных актах субъектов Федерации институт гражданской (народной) инициативы, то возможно и закрепление институт «народного вето».

«Народное вето» является абсолютным, т.е. окончательно отменяющим действие правового акта. Введение этого института будет только больше способствовать демократизации государства и общества, повышению гражданского правосознания и ответственности при отклонении действующих актов. Вместе с тем, в статье 40 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» установлено, что проект Закона Кабардино-Балкарской Республики, выносимый на всенародное обсуждение, публикуется в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов. Решение о народном обсуждении проекта закона, рассмотренного в первом чтении, может принять Народное Собрание Карачаево-Черкесской Республики. Следовательно, можно сказать, что предпосылки для установления института «народного вето» уже заложены в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Норядок обнародования и вступления в законную силу законов субъектов Российской Федерации определен в статье 8 Федерального закона от 06.10. года J o 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года № 203-ФЗ), V согласно которому законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается '•" Руденко В. И. «Народное вето» как институт непосредственной демократии // Государство и право. 2004. № конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В основных законах Республики Дагестан, Ставропольского края. Астраханской области предусмотрен 5-дневный срок направления высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации принятых законодательным органом законов для соблюдения процедуры их обнародования. В республиках Адыгея, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Чечня этот срок составляет дней, а в республиках Ингушетия и Кабардино-Балкария, Волгоградская и Ростовская областях - 10 дней. В нарушение требования федерального закона в Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия и Уставе Краснодарского края срок для направления высшему должностному лицу принятых законов не определен. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, установлен 14-дневный срок для подписания либо отклонения закона высшим должностным лицом субъекта с момента его поступления.

Законы субъектов Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Что касается актов, регламентируюш;

их вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, то они вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Вместе с тем.

Налоговым''*^ и Бюджетным''^^ кодексами Российской Федерации предусмотрен особый порядок вступления в законную силу законодательных актов, регламентирующих налоговые и бюджетные правоотношения. Этой проблеме не уделено должного внимания как на федеральном уровне, в рамочном законе, где в норме, определяющей порядок вступления актов в законную силу, отсутствует ссылка на «иные случаи, предусмотренные федеральным законом», так и в актах субъектов Федерации.

Основываясь на федеральном законодательстве, заключительной стадией законотворческой деятельности органов государственной власти является '"' Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года N° 146-ФЗ (ч. 1) (в редакции Федерального закона от 04.11.2005 года № 137-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.11.2005. № 45.

ст. ''" Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 года № 145-ФЗ (в редакции Федерального закона от 03.01.2006 года N° 6-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.01.2006. № 2. ст. опубликование уже принятого закона. Оно означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. В целом она предусматривается в конституциях и уставах, но более детальное ее закрепление осуществлено в специальных законах. В последние годы проблема опубликования приобрела особое значение, «так как своевременное и полное информирование населения о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти - необходимая предпосылка знания этих актов, обеспечивающая правильное их применение гражданами и другими субъектами права».'^° Однако у опубликования есть еще один не мало важный аспект. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На наш взгляд, это правило должно распространять не только на законодательные акты, затрагивающие права граждан, но и на акты, регулирующие отношения, связанные с деятельностью, допустим, хозяйствующих субъектов. Во всех законах субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, устанавливается перечень источников официального опубликования законодательных актов.

Подводя итог, можно говорить о том, что практически все субъекты Федерации самостоятельно регламентируют порядок принятия своих законодательных актов и обладают своей индивидуальностью в отнощении разрабатываемых ими правовых документов. Наличие некоторых трудностей в отдельных субъектах Российской Федерации с установлением общего порядка регулирования правотворческой деятельности приводит к необходимости припятия федеральный закон о нормативных правовых актах, который бы полностью урегулировал все возникающие разногласия в процессе осуществления правотворческой деятельности органов власти.

'*" Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование и вступление в законную силу нормативных правовых актов субъектов Федерации // Законодательство и экономика. 2000. № 7. С. 4-15;

Законодательный процесс. Научно практическое пособие / Отв. ред. Васильев Р. Ф. М., 2000. С.227- § 4. Иные виды правотворчества в субъектах Российской Федерации.

Существует еще два вида правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: подзаконное (правотворчество высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и договорное.


Подзаконное правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Ему присущи черты законотворческой деятельности субъектов РФ, отдельные стадии которого заменяются процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и припятия актов ввиду своей очевидной динамичности.

Поэтому каждый орган самостоятельно определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов, их принятия и подписания.

В конституционном законодательстве закреплен статус высших должностных лиц субъектов РФ - глав республик, краев и областей. Это новый институт для российской государственности, и поэтому свойственные ему акты лишь формируются как разновидность правового массива.

Производность актов в зависимости от статуса и объема полномочий президентов, губернаторов и глав администраций служит объяснением их высокой роли и широты спектра регулируемых вопросов.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высщее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов.

по нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

При этом федеральным законом устанавливается условие, согласно которому они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Указы и распоряжения принимаются президентами республик и главой администрации (Губернатором) Ростовской области, а в остальных субъектах Федерации округа акты высших должностных лиц оформляются постановлениями и распоряжениями.

Нормативные указы (постановления) издаются, как правило, по вопросам, связанным с конкретизацией федеральных и региональных законов. Немало случаев, когда указы направлены на опережающее регулирование экономики, решение социальной политики, что объясняется необходимостью осуществления реформ и неоперативностью законодательной деятельности.'^' Для правотворчества высших должностных лиц субъектов Российской Федерации характерен стандартный круг субъектов, обладающих правом вносить им на рассмотрение проекты актов: их заместители и руководители администраций, высшие органы исполнительной власти субъектов и их структурные подразделения, руководители министерств и ведомств, органы местного самоуправления. В отдельных субъектах Федерации этот перечень расширен. В Республике Калмыкия предложения о принятии актов Президента могут вносить Вице-Президент Республики Калмыкия, граждане, учреждения и предприятия.'^^ Право внесения проектов правовых актов Губернатора Ставропольского края принадлежит Государственной Думе Ставропольского края, ее председателю и комитетам, постоянным комиссиям Государственной Думы Ставропольского края, депутатам Федерального Собрания Российской '^' Филиппов Н. к. Соотношение указов президентов и правительств республик. Сб. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции. Саратов. 1998.

С. 27- ' " Распоряжение Президента Республики Калмыкия от 13.03.2001 года № 24-рп «Об утверждении Положения о подготовке проектов актов Президента Республики Калмыкия» (в редакции распоряжения Президента Республики Калмыкия от 20.05.2005 года № 29-рп) // Хальмг Унн. 21.05.2005. N« Ill Федерации, a также председателям Ставропольского краевого суда и Арбитражного суда Ставропольского края, прокурору Ставропольского края, совету по экономической и общественной безопасности края, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по вопросам их ведения.'^"' Подготовка и принятие нормативных правовых актов высших должностных лиц имеют свои базовые и специфические черты. Так, структура проекта правового акта должна обеспечивать логичное изложение вопроса, его содержание должно быть увязано с ранее изданными актами по рассматриваемым вопросам. Текст проекта, как правило, состоит из констатирующей (преамбулы) и постановляющей частей. В констатирующей части указываются фактические обстоятельства и мотивы, послужившие основанием для подготовки проекта, а также содержится ссылка на законы и иные акты, в соответствии с которыми он принимается. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

К проектам нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации прилагаются: пояснительная записка, содержащая краткое изложение существа вопроса и необходимые обоснования законности и целесообразности его решения;

перечень нормативных правовых актов, связанных с принятием проекта.

В Карачаево-Черкесской Республике проекты актов Президента вносятся с сопроводительным письмом, за подписью руководителя республиканского органа исполнительной власти, содержащим краткое изложение существа вопроса, обоснование необходимости его принятия, сведения о том, на основании чего подготовлен проект, с кем он согласован. При необходимости к письму прилагаются справочные и аналитические материалы, связанные с подготовкой проекта.

' " Постановление Губернатора Ставропольского края от 12.08.1998 года N° 579 «Об утверждении Положения о порядке подготовки, издания и оформления правовых актов Губернатора Ставропольского края» (в редакции Постановления Губернатора Ставропольского края от 15.06.1999 года № 374) // Ставропольская правда.

23.06.99. № В Астраханской области, помимо пояснительной записки, к проекту обязательно прикладывается документ (служебная записка, письмо) с письменной резолюцией Губернатора, первого заместителя Главы Администрации области, содержащей поручение о подготовке проекта постановления или распоряжения Губернатора. В случае подготовки проекта по поручению, данному на совещании, к проекту прилагается протокол совещания или выписка из него с точной формулировкой поручения. Ссылка на устное поручение Губернатора производится в пояснительной записке с указанием даты, когда оно было дано.'^"* Также в области предусмотрено обязательное проведение правовой экспертизы в государственно-правовом управлении аппарата Губернатора Астраханской области.

Кроме того, правотворческие органы могут объявлять конкурсы на лучшие проекты нормативных правовых актов. Порядок проведения конкурсов определяется соответственно Пародным Собранием (Парламентом), Президентом и Правительством Карачаево-Черкесской Республики.

Проект правового акта подлежит согласованию, как правило, с заинтересованными органами, организациями, должностными лицами.

Проекты актов должны содержать пункты о возложении контроля за их исполнением, в случае необходимости, и о вступлении в законную силу.

В системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации видное место занимает такой орган как высший орган исполнительной власти, статусу которого в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации посвящены самостоятельные главы, определяющие полномочия.

Во всех республиках, расположенных в пределах Южного федерального округа, созданы высшие исполнительные органы государственной власти:

правительства, кабинеты министров. Однако с учетом специфики субъектов Российской Федерации порядок их образования содержит некоторые "'' Постановление Губернатора Астраханской области от 19.04.2005 года № 259 «О Регламенте работы Губернатора Астраханской области» (в редакции Постановления Губернатора Астраханской области от 22.06.2005 года № 413) // Астраханские известия. 30.06.2005. N» отличительные черты. Согласно Закону Республики Калмыкия от 02.11. года № 1-II-3 «О Правительстве Республики Калмыкия» (в редакции Закона Республики Калмыкия от 29.07.2005 года № 219-111-3)'^^ Правительство Республики Калмыкия - это коллегиальный орган, который входит в систему органов исполнительной власти Республики Калмыкия и обеспечивает их согласованную деятельность в интересах населения Республики Калмыкия. В некоторых краях и областях функции указанного органа исполнительной власти осуществляют администрации, как своего рода суммарный орган исполнительной власти (Краснодарский край. Ростовская область).

Нормативные правовые акты Правительств (Кабинетов Министров, Администраций) включаются в систему регуляторов общественных отношений тогда, когда в акте большей юридической силы имеется прямая отсылка к правительственному акту или содержится конкретное поручение правительству урегулировать какой-то вопрос.'^^ К актам высших органов исполнительной власти относятся постановления и распоряжения. Они также обязательны для исполнения на территории субъектов и издаются на основе и во исполнение законов субъектов, решений законодательных органов, актов высших должностных лиц субъектов.

Правотворческой деятельности высших органов исполнительной власти отдельных субъектов Федерации свойстве1нш такая стадия законодательного процесса, как планирование. Деятельность Правительств Республики Калмыкия и Ставропольского края'^^ осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов, которые рассматриваются на его заседании и утверждаются правовыми актами Правительства.

Проекты постановлений и распоряжений вносятся членами высшего органа исполнительной власти, руководителями органов исполнительной ' " Хальмг-Унн. 30.07.2005. № 136- ''* Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Отв. ред. Пиголкин А.С. М., 1998. С. ' " Постановление Правительства Республики Калмыкия от 22.03.1999 года № 20 «Об утверждении Регламента Правительства Республики Калмыкия» (в редакции Правительства Республики Калмыкия от 13.04.2005 года № 92) // Хальмг-Унн. 26.04.2005. № 69;

Постановление Правительства Ставропольского края от 28.03.2001 года № 189-п «Об утверждении Регламента Правительства Ставропольского края» (в редакции Правительства Ставропольского края от 18.02.2004 года № 33-П) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 15.05.2004. № 9. ст. власти (Ставропольский край, Астрахаиская область). Предложения о принятии правовых актов, поступающие от граждан и организаций, направляются руководителем аппарата для предварительного рассмотрения в соответствующие органы исполнительной власти (Республика Калмыкия, Астраханская область), В Ставропольском крае субъектами инициативы являются главы муниципальных образований края, иные должностные лица, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Ставропольского края.

Проекты постановлений и распоряжений вносятся на рассмотрение при наличии следующих материалов: пояснительная записка, содержащая основание внесения проекта;

необходимые расчеты;

финансово-экономическое обоснование;

прогноз социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемых рещений;

сведения о согласовании проекта.

Проекты нормативных правовых актов до их внесения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, а при необходимости - с государственными и другими организациями, В Республике Калмыкия проекты постановлений и распоряжений Правительства, предусматривающие расходы из бюджета, подлежат согласованию с республиканским Министерством финансов. Согласованные проекты актов визируются руководителями указанных органов и организаций, В республиках Адыгея и Дагестан, Астраханской области дополнительно устанавливается обязательное проведение юридической экспертизы проектов, В системе исполнительной власти Российской Федерации важное место занимают такие органы исполнительной власти, как: министерства, комитеты, департаменты и т,д. Их нравовой статус закреплен в конституциях (уставах), в актах высших должностных лиц и высших иснолнительных органов государственной власти субъектов Федерации, В массиве региональных нормативных правовых актов достаточно велик удельный вес ведомственных актов. По своей форме акты министерств '^' Постановление Правительства Астраханской области от 15.02.2005 года № 1-П «О Регламенте Правительства Астраханской области» // Астраханские известия. 30.03.2005. № приказы, инструкции - сходны с традиционными министерскими решениями.

Отражая объем и характер функций министерств, они более конкретны по содержанию и адресатам. Актами комитетов являются постановления и распоряжения. Сферой действия актов вышеназванных органов остаются функциональные нормативные вопросы. В своей деятельности органы исполнительной власти ориентируются преимуш;

ественно на акты глав субъектов Федерации и высших органов исполнительной власти. Поэтому акты последних насыщены как нормативными положениями, так и конкретно распорядительными предписаниями. В связи с чем, они обязательны в исполнении только для тех субъектов, которым они адресованы.

В Республике Адыгея ведомственные нормативные акты издаются в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных положениями о соответствуюш;

их органах исполнительной власти. В Республике Дагестан форма ведомственных актов разграничена в зависимости от органа, их принявшего: министерства - приказы и инструкции, государственные комитеты и ведомства - постановления, приказы и инструкции. Решения, приказы, инструкции, положения, правила и другие нормативные правовые акты издаются министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания.

Министерствам и иным органам исполнительной власти субъектов подчас требуются общие правила подготовки и принятия актов. Они содержатся в положении о порядке подготовки ведомственных актов, либо в положении о каждом министерстве, ведомстве. В республиках Адыгея и Дaгecтaн'^^ утверждены правила подготовки ведомственных нормативных актов. В соответствии с Законом Краснодарского края от 06.06.1995 года № 7 КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»

' " Постановление Кабинета Министров-Правительства Республики Адыгея от 26.09.1994 года № 363 «Об утверждении Правил подготовки и принятия ведомственных нормативных актов» // Советская Адыгея.

27.09.1994. № 115;

Указ Государственного Совета Республики Дагестан от 20.04.98 года № 97 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу» // Дагестанская правда.

20.04.1998. J^o нормативные правовые акты департаментов, комитетов, унравлений и отделов администрации края при их подготовке проходят те же стадии, что и законы.

При подготовке проекта ведомственного нормативного акта определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, сроки его подготовки. В случае необходимости могут привлекаться организации для совместной разработки проектов ведомственных нормативных актов.

Допускается создание рабочих групп при подготовке наиболее важных и сложных проектов ведомственных нормативных актов. Проект до его подписания руководством органа исполнительной власти должен быть проверен на соответствии актам законодательства Российской Федерации и субъекта Федерации, носле чего завизирован руководителем юридической службы.

Структура проекта ведомственного нормативного акта должна обеспечивать последовательное развитие темы правового регулирования, а также единообразное понимание и применение будущего акта. Проект акта должен иметь соответствующее его содержанию краткое наименование, а при необходимости разъяснения целей и мотивов принятия ведомственного нормативного акта, в нем дается вступительная часть.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей, которые включаются в текст нормативного нравового акта.

Пормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

В некоторых субъектах Федерации предусмотрен порядок обязательной регистрации ведомственных нормативных правовых актов, которая является одним из оснований вступления их в законную силу. Такой порядок предусмотрен в республиках Дагестан,'^° Ингушетия,'^' Карачаево-Черкесия, а в Республике Кабардино-Балкария, Краснодарском крае. Волгоградской области установлен государственный учет данных актов.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия (постоянные или временные) и характера содержащихся в них сведений. Подлежащие регистрации акты министерств и ведомств после их подписания (утверждения) руководителем соответствующей структуры предоставляются в упольюмоченный орган (чаще всего, уноминается Министерство юстиции субъекта Российской Федерации).

Нормативные правовые акты высших должностных лиц, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти имеют стандартные реквизиты.

Акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ведомственные нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию в официальных источниках.

Одной из разновидностей правотворчества является деятельность органов государственной власти по заключению публично-правовых договоров или иными словами - договорное нормотворчество. Это - конституционные, внутрифедеральные, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе.

В современный период большое значение приобретает договорное регулирование как часть механизма правового регулирования. Нормативные договоры отличаются установлением правил длительного назначения для '*" Постановление Совета Министров Республики Дагестан от 02.02.1993 года №19 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» (в редакции Постановления Совета Министров Республики Дагестан от 16.10.1996 года№ 174) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 31.10.1996. № '^' Постановление Правительства Республики Ингушетия от 15.12.2003 года N« 397 «О государственном учете и регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия»//Сердало. 10.02.2005. № широкого круга адресатов, которые должны в соответствии с ними издавать правовые акты, заключать соглашения, совершать юридически значимые действия.

Публично-правовые договоры отражают обш,ую тенденцию децентрализации правового регулирования, когда органы государственной власти и муниципальные образования заключают договоры в рамках своей компетенции. Среди указанных договоров можно выделить такие, как договоры о разграничении предметов ведения;

соглашения о делегировании полномочий;

соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

Согласно статье 11 Конституции Российской Федерации допускается разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.